לארשי רקחל םילשורי ןוכמל תורומש תויוכזה לכ

Transcription

1 מכון ירושלים לחקר ישראל מיסודה של קק ע רלס ה רבסון התמודדות מול טרור בירושלים י ענת דדומ *גג* 'י ^ י חןנדי 3 יי! (יומן) "י* גדי פארן עמי פדהצור אריה פרליגר

2 מכון ירושלים לחקר ישראל מיסודה של קרן צ רלס ה רבסון התמודדות מול טרור בירושלים גרי פארן עמי פדהצוד אריה פרליגר תשס ה

3 מחקרי מכון ירושלים לחקר ישראל מס 103 התמודדות מול טרור בירושלים גדי פארן עמי פדהצור אריה פרליגר פרסום זה רואה אור בסיוע קרן צ רלס ה רבסון, קרן בלאושטיין וקרן פרנקל. הדברים הנאמרים הם על דעת המחברים בלבד. 2005, מכון ירושלים לחקר ישראל בית חי אלישר רח רד ק 20, ירושלים

4 תוכן הענ מם 7 פרק א - הטרור והזירה העירונית 7 פרולוג 8 הממד העירוני של הטרור 10 התמודדות עם טרור בזירה העירונית 11 הטרור כבעיית מדיניות 13 רכיבי ההתמודדות מול הטרור בזירה העירונית 15 התמודדות עירונית עם טרור כאתגר של קביעת מדיניות וביצועה 17 התמודדות ואלתור טיפולוגיה של תגובה לטרור 21 פרק ב - הטרור הפלסטיני בירושלים : מגמות ואתגרים הטרור הפלסטיני בירושלים עד מלחמת ששת הימים הטרור הפלסטיני בירושלים מסיום מלחמת ששת הימים 24 ועד לאנתיפאדה הראשונה 24 הטרור הפלסטיני לאחר המלחמה 26 הטרור הפלסטיני בירושלים שנות ה הטרור בירושלים בשנות ה הטרור הפלסטיני בירושלים האנתיפאדה הראשונה 33 הטרור הפלסטיני בירושלים בין האנתיפאדה הראשונה לשנייה 33 הטרור וההתמודדות מולו בירושלים בתחילת שנות ה פיגועי ההתאבדות בירושלים וההיערכות נגדם 40 הטרור הפלסטיני בירושלים במהלך אנתיפאדת אל אקצא ( ) 42 סיכום התקופה הנבדקת פרק ג - ההתמודדות העירונית עם טרור בישראל: קביעת מדיניות וביצועה תחום ביטחון הפנים 50 התפתחות החקיקה בתחום ביטחון הפנים והמאבק בטרור 52 הגופים הפועלים בתחום ביטחון הפנים ומעמדם החוקי 52 צבא ההגנה לישראל 54 שירות הביטחון הכללי

5 55 משטרת ישראל 58 מגן דוד אדום 58 כבאות 59 זק א (זיהוי קרבנות אסון) 60 תהליך קבלת ההחלטות בישראל בתחום ביטחון הפנים 61 ביצוע המדיניות בתחום ביטחון הפנים 64 ההתמודדות העירונית מול הטרור בישראל סיכום 67 פרק ד - ההתמודדות העירונית עם טרור בירושלים: שלב המניעה 67 התמודדות שלילית 68 המקרה של אבטחת התחבורה הציבורית 73 המקרה של אבטחת מוסדות החינוך 78 המקרה של עוטף ירושלים 82 המעבר מהתמודדות שלילית להתמודדות באמצעות עמימות 82 המקרה של תחום אבטחת אישים 84 המקרה של אבטחת מוסדות ציבור 86 התקדמות לכיוון התמודדות חיובית במניעת פיגועים 87 שלב המניעה סיכום 91 פרק ה - ההתמודדות העירונית עם טרור בירושלים: שלב הספיגה 91 התמודדות שלילית 92 ניהול אירועי האנתיפאדה הראשונה במרחב ירושלים 95 ניהול אירועי הר הבית באוקטובר ניהול אירועי הטרור של שנות ה הממד המודיעיני של ספיגת אירועי טרור בירושלים 101 ניהול אירועי הטרור מראשית אנתיפאדת אל אקצא 108 התקדמות לכיוון התמודדות חיובית בספיגת פיגועים 115 שלב הספיגה סיכום 119 פרק ו - ההתמודדות העירונית עם טרור בירושלים: שלב התגובה 119 התמודדות שלילית 120 הערכת נזקים לאחר אירועי טרור 122 פעולת שירותי הרווחה בבתי החולים

6 123 פעולת המוסד לביטוח לאומי לתגמול הנפגעים באירועי טרור 127 המעבר מהתמודדות שלילית להתמודדות באמצעות עמימות 127 פעולת אבטחת הרכוש בזירות אירועי טרור 130 פעולת שירותי הרווחה מול הנפגעים מחוץ לכותלי בתי החולים פעולת השיקום המתבצעת על ידי מחלקת השיקום ומחלקת נפגעי 134 פעולות איבה התקדמות בכיוון התמודדות חיובית בתגובה לפיגועים סיכום פרק ז - ממצאים, מסקנות והמלצות בנוגע להתמודדות מול הטרור בירו י o * * **י 141 שלב המניעה 146 שלב הספיגה 151 שלב התגובה 155 בעיות מרכזיות המשפיעות על התנהלות כלל המערך המתמודד מול הטרור 159 המלצות ליישום 161 סיכום הערות 165 מקורות התרשימים 181

7 לוחות ותרשימים לוח 1.1: מודל תלת שלבי להתמודדות עירונית עם טרור 14 תרשים 2.1: אמצעי לחימה בשימוש הטרור: שנות ה תרשים 2.2: מספר הנפגעים באירועי טרור בירושלים: תרשים 2.3: חלוקת אירועי הטרור לפי אזורים גאוגרפיים מרכזיים 28 תרשים 2.4: חלוקת אירועי טרור בירושלים לפי ארגונים 29 o תרשים 2.5: אמצעי לחימה בשימוש הטרור: שנות ה תרשים 2.6: אמצעי לחימה בשימוש הטרור בשנות ה תרשים 2.7: טרור פלסטיני בירושלים: לוח 3.1: גופים מבצעים ותחומי אחריותם בתחום ביטחון הפנים 47 תרשים 3.1: יחסי הגומלין בין הגופים המתמודדים מול טרור 49 תרשים 5.1: זמני פינוי נפגעים מאירועים רבי נפגעים בירושלים 109 תרשים 5.2: סה כ נפגעים שטופלו על ידי מד א לפי אירועים 110 תרשים 5.3: אמצעים אשר הופעלו על ידי מד א באירועים רבי נפגעים 111 תרשים 5.4: התרחשות האירועים לפי שעות היום (אחוזים) 113 תרשים 5.5: מספר הנפגעים שנקלטו בבתי החולים בירושלים 114 ( ) תרשים 6.1: מספר נפגעים מול מספר מקבלי תגמולי נכות בירושלים: תרשים 7.1: שלבי התמודדות מול טרור שלב המניעה 142 תרשים 7.2: התמודדות מול טרור שלב הספיגה 147 תרשים 7.3: התמודדות מול טרור שלב התגובה 152

8 פדק א הסדור והזילה העירונית פרולוג בשעות אחר הצהריים של יום חמישי ה 4 בספטמבר 1997 לא ניכרה תכונה מיוחדת במדרחוב בן יהודה בירושלים. ילדים ובני נוער רבים, שרק באותו שבוע חזרו לחבוש את ספסל הלימודים, ביקשו ליהנות עוד קצת מתחושת החופש וניצלו את היום הקיצי לבילויים ולקניות. כמה דקות לפני השעה שלוש הופרה השלווה במדרחוב. שלושה מתאבדים, אנשי הזרוע הצבאית של תנועת החמאס (עז א דין אל קאסם), פוצצו עצמם בנקודות שונות לאורך המדרחוב בהפרש של שלושים שניות זה מזה. היה זה אחד מפיגועי ההתאבדות הראשונים במדינת ישראל שבהם התפוצצו כמה מחבלים בו זמנית. כצפוי, התוצאות היו קשות: שמונה הרוגים ויותר ממאתיים פצועים. ברם, פיגוע זה לא היה יוצא דופן; החל מ 1993 וביתר שאת מאז פרוץ אנתיפאדת אל אקצא הפכו פיגועי ההתאבדות במרכזים עירוניים בישראל לחיזיון נפרץ ולכלי המאבק האפקטיבי וההרסני ביותר שבידי ארגוני הטרור הפלסטינים. פיגועי ההתאבדות המחישו את השינוי שחל בעשור האחרון במאפייני הטרור שישראל ומדינות רבות אחרות מתמודדת נגדו: מטרור המתמקד בלחימת גרילה (כגון פעילות חיזבאללה בדרום לבנון) או בפעולות שאינן מתמקדות בגרימת נזק בקנה מידה המוני, לטרור הממוקד בפגיעה המונית באזרחים בתוך אזורים עירוניים. לשינוי זה שתי השלכות מרכזיות: ראשית, עצמת הנזק הישיר(לנפש ולרכוש) והעקיף(השפעות על התנהגות הציבור, הפוליטיקאים והקשר ביניהם) של הטרור עלתה באופן משמעותי וחייבה פיתוח דרכי התמודדות יעילות יותר נגדו. שנית, כדי להבין כיצד אפשר להתמודד עם הטרור באפקטיביות יש להתמקד לא רק באופן שבו המדינה מתמודדת מולו אלא גם באופן שבו המרכזיים העירוניים עצמם, על המשאבים העומדים לרשותם, מתמודדים מול הטרור. בספר זה נבקש לבחון באמצעות המקרה של ירושלים, העיר שספגה פיגועי התאבדות רבים יותר מכל עיר אחרת בעולם, את השלבים והרכיבים השונים של התמודדות עירונית מול טרור, תוך ניסיון לבחון את המאפיינים הייחודיים של כל שלב ושלב. 7

9 חשוב לציין כי מטרת הספר אינה לבקר או להתריע בשער. כחוקרים מתחום מדע המדינה והמנהל הציבורי, איננו מאמינים כי יהיה זה הוגן לשפוט את האנשים המקדישים את חייהם להתמודדות עם הטרור ואשר בצוק העתים ותחת לחצים טועים לעתים כאחד האדם. שאיפתנו העיקרית היא לבחון כיצד מערכות ציבוריות פועלות לנוכח בעיות מורכבות, ולהבין מדוע לא התגבשה עד כה במדינת ישראל דוקטרינה ברורה להתמודדות עם הטרור העירוני. כתוצאה מהניתוח נציג בפרק הסיכום מסקנות והצעות שאולי יהיה בהן כדי לייעל בעתיד את התמודדותה של העיר ירושלים, כמו גם של ערים אחרות, מול הטרור. הממר העירוני של הטרור למרות שהטרור אינו תופעה ייחודית לעת המודרנית, הרי שרק משנות החמישים הפך 1 לאחד הכלים המרכזיים המשמשים קבוצות וארגונים לצורך קידום יעדיהם הפוליטיים. אחד מן המאפיינים הבולטים של עיסוק אקדמי בתופעת הטרור הוא הקושי הרב להגדיר את גבולותיה. עם זאת, מרבית החוקרים משייכים לה כמה רכיבים מרכזיים: פעילות אלימה או איום בשימוש באלימות כנגד אזרחים או בסיטואציות אזרחיות; רצון להשיג יעדים פוליטיים, או שימוש באלימות בקונטקסט פוליטי והיותם של אירועי הטרור בעלי 2 ממדים סימבוליים היוצרים הרתעה ופחד בקרב ציבור האזרחים. הטרור אופיין כבר מראשית דרכו בפעילות בתוך סביבה אורבנית - החל בטרוריסטים האנרכיסטים שפעלו בסוף המאה התשע עשרה ברחבי אירופה והתמקדו בפעילות אלימה נגד יעדים פוליטיים וממסדיים בסביבות אורבניות, המשך בטרור המרקסיסטי של שנות החמישים והשישים שפעל נגד מטרות קפיטליסטיות בתוך ערי אירופה וכלה בטרור הלאומני פונדמנטליסטי של ימינו הפועל נגד מטרות אזרחיות בכרכים הגדולים של המזרח 3 התיכון, אירופה וצפון אמריקה. סאוויץ ואדרשב (2001 Adrashev,,(Savitch & שהתמודדו עם השאלה מדוע ארגוני טרור מעדיפים לפעול במרחבים עירוניים, מצביעים על כמה גורמים עיקריים: (א) העיר היא סביבה עתירת מטרות, כאשר אלה מרוכזות בצפיפות וניכרות במאפיינים מגוונים. המרחב העירוני עשוי להכיל מטרות תעשייתיות לצד מטרות מסחריות ומרכזי מגורים. (ב) מרכזים עירוניים גדולים ברחבי העולם הפכו עם השנים למרכזי העצבים של הפעילות הפיננסית הגלובלית. אירוע טרור המתרחש במרכז כזה עשוי להשפיע בדרכים ישירות ועקיפות על כלכלתן של מדינות רבות. (ג) ההטרוגניות האורבנית המביאה לכך שבני דתות ולאומים שונים חיים ביחד במרחבים צפופים, אשר פעמים רבות מהווה מקור 8

10 לגאווה וסמל לפלורליזם, היא גם מקור למתחים ויכולה על כן לשמש קרקע לצמיחתו של טרור. (ד) אי אפשר להתעלם מן הממד הסימבולי של פגיעה בעיר. מלבד התכונות הפיזיות, הכלכליות והדמוגרפיות המאפיינות אותן, ערים רבות בעולם הן בעלות ערך מוסף, בראש וראשונה כסמל לעצמה צבאית, כלכלית ולאומית. ככל שרב יותר ערכה הסמלי של העיר או המטרה שהטרוריסטים בוחרים לתקוף אותה כך יגדל הסיכוי לחשיפה מהירה ונרחבת של האירוע בתקשורת העולמית, והטרוריסטים יזכו לממש שני יעדים: הם ותביעותיהם יזכו לחשיפה רבה, וזאת תיצור תחושה נרחבת של פגיעות בקרב תושבים של מרכזים אורבניים אחרים. 4 סוואנסטורם (2002 (Swanstorm, הוסיף גם גורם חמישי נגישות. בניגוד לימי הביניים שבהם הערים הוקפו בחומות, העיר המודרנית פתוחה לחלוטין. זהו גם מקור כוחה, שהרי הודות לכך מתאפשרת זרימה חופשית אליה וממנה של אנשים, משאבים ורעיונות. עם זאת, הנגישות גורמת גם לפגיעותה של העיר, מכיוון שכל היתרונות 5 שהוזכרו יכולים לשמש טרוריסטים המבקשים לפגוע בה. המסד הרעיוני הראשון לטרור האורבני פותח על ידי פרנץ פנון( Fanon ), הוגה דעות ורופא צרפתי ששהה באלג יריה בעת המאבק האנטי קולוניאליסטי של ^N F L נגד כוחות הצבא הצרפתיים באמצע שנות החמישים. פנון האמין כי רק מאבק אלים יוכל להוביל לסיום הקולוניאליזם בעת המודרנית. מבחינתו, רק המחיר שהטרור האורבני גובה מן המשטרים הזרים יוכל לשכנעם לעזוב את המושבות המוחזקות על ידם. 6 למען השגת מטרה זו, על הטרור להיות מופנה נגד אזרחים מן המעמד הבורגני העירוני; פגיעה בהם והפחדתם תיצור הוויה אנרכית שתוביל לבריחתם. עזיבת הערים על ידי המעמד הבינוני, שעליו מושתת המשטר הקולוניאלי, תביא לבסוף להצלחת המאבק בקולוניאליזם. רעיונותיו של פנון יושמו וזכו להצלחה ניכרת בעיקר באמריקה הלטינית. במהלך שנות ה 60 וה 70 סבלו מדינות שונות בדרום אמריקה (ארגנטינה, אורוגוואי וברזיל) מטרור אורבני מתמשך ומסיבי, שמטרתו הייתה לעורר פחד וחרדה בקרב המשטר ותומכיו, בתקווה שהדבר יגרום להם להחריף את דיכוי האוכלוסייה האזרחית. הטרוריסטים קיוו כי כתוצאה מכך, אזרחים המתנגדים לדיכוי יצטרפו לשורותיהם. כך ביקשו ליצור מצב כמעט אנרכי שיביא להפלת המשטרים. הטרוריסטים הבינו כי לשם השגת מטרה זו עליהם לפעול בתוך הערים עצמן, כך שגם הדיכוי יתמקד בתוך הערים מרובות האוכלוסייה 7 ויביא לתהליך השרשרת שתואר לעיל. ההצלחה הגדולה של הטרור האורבני באמריקה הלטינית בתחילת שנות ה 60 רשומה בעיקר לזכותו של פוליטיקאי והוגה דעות ברזילאי בשם קרלוס מריגלה,(Marighella) שפיתח והפיץ את רעיונותיו של פנון. מריגלה השפיע יותר מכל אדם אחר על התפתחות הטרור המהפכני האורבני בעת המודרנית, בהדגישו את חשיבות מיקומו של הטרור בזירה 9

11 העירונית. לשיטתו, אלימות בזירה העירונית יוצרת מצע נוח להתפתחות דינמיקה מהפכנית, בעיקר משום שהיא גורמת לתחושות של פחד, היסטריה ותסכול בקרב האזרחים. 8 לפי מריגלה, מטרות הטרור צריכות להיות סמליות אך לא שרירותיות, מיועדות להגביר את הפחד והחרדה אך לא לפגוע בתומכי המהפכה. הוא האמין שעל ידי כך ישיג הטרור תמיכה סביבתית מן האזרחים, דבר שיקל על המשך המאבק. מריגלה האמין כי אלימות אורבנית שיטתית בעלת ממד פסיכולוגי הרתעתי המכוונת נגד יעדים סמליים תבהיר לאזרחים כי הסטטוס קוו השלטוני הופר, ותעודדם לשנותו. הטרור האורבני זוכה בשנים האחרונות לעדנה מחודשת, משתי סיבות עיקריות(בנוסף לאלה שצוינו לעיל): בערים המודרניות, היעילות של פעילות בתוך העיר גבוהה יותר מבחינת הסיכויים להשיג כמות רבה יותר של נפגעים בנפש וכן חשיפה תקשורתית; כמו כן, הפיתוחים הטכנולוגיים מסייעים כיום לנצל ביתר קלות את היתרונות המובנים בשימוש בטרור אורבני. פריחתו של הטרור האורבני בשנים האחרונות הובילה להתפתחות המחקר בתחום; אך רק חלק קטן מהספרות המחקרית הרחבה העוסקת בהתמודדותו של מדינות עם מתמקד בתפקידן של מערכות מוניציפליות בהתמודדות זו. בעקבות כך, ועקב טרור 9 העובדה כי הארגונים הפלסטיניים עושים בשנים האחרונות שימוש מסיבי בטרור אורבני, רלוונטי היום יותר מתמיד לבחון את האופן שבו רשויות עירוניות בישראל ככלל, וירושלים בפרט, מתמודדות מול הטרור. התמודדות עם טרור בזירה העירונית כל דיון העוסק בהתמודדות של רשויות שלטוניות וציבוריות בבעיית מדיניות מחייב ניתוח מקיף של הליכי קביעת המדיניות וביצועה בהקשר לאותה בעיה. אם נקבל את הגדרתו של שרקנסקי (^ צ!^!^ כי המושג מדיניות מכיל בתוכו פעולות והצעות המשפיעות על חלוקתם של תקציבים גדולים וכן על חייהם של מספר גדול של אנשים או 10 של ערכים החשובים להם, נוכל לומר כי קביעת מדיניות ציבורית היא תהליך המתבצע בגופי הממשל כתוצאה מהתעוררות! של בעיות שונות המובאות בפני המדינה. אין ספק כי בעשור האחרון הטרור הוא אחד האתגרים המרכזיים של הרשויות העירוניות בישראל בכל הקשור לתהליכי קביעת מדיניות ציבורית וביצועה. כדי להבין את האופן שבו מתנהל תהליך קביעת המדיניות בשלטון המקומי בתחום ההתמודדות עם טרור, עלינו להכיר תחילה את מאפייניו של הטרור כבעיית מדיניות; 10

12 שהרי תהליך קביעת המדיניות מושפע במידה רבה מאופי הבעיה וממידת המורכבות שלה, כפי שמניח גם שרקנסקי: הקושי של בעיה בולט בין היסודות המעצבים את פעילות קובעי המדיניות. עיקר הטיעון הוא שבעיות פשוטות גוררות שגרות מנהליות ופוליטיות, בעוד שבעיות קשות מעוררות מנגנוני התמודדות מורכבים באורח פוליטי." כדי לעמוד על הקשר בין מידת המורכבות של הבעיה לבין תהליכי קביעת המדיניות בעניינה, שרקנסקי מציע להבחין ראשית בין בעיות פשוטות לבין בעיות סבוכות. אפשר להגדיר בעיה פשוטה ככזו שהן גורמיה והן ביטוייה יכולים לקבל מענה יעיל באמצעות מדיניות ושגרות מנהליות. לדברי שרקנסקי, קיימות בעיות מורכבות יותר, ובכללן הטרור, אשר בעוד שאפשר לפתור את ביטוייהן באמצעים שונים הרי שבמקרים רבים הניסיונות לפתור את גורמיהן מציבים את העוסקים במלאכה בפני שוקת שבורה. עם זאת, ראוי להציג מדרג של מורכבות גם ביחס לגורמי הטרור. כך לדוגמה במקרים של ארגוני טרור הפועלים באלימות כדי להגיע בסופו של דבר אל שולחן המשא ומתן, מדובר בבעיה שאפשר למצוא פתרונות הן לגורמיה והן לביטוייה. 12 אם כך, השלב הראשון בניתוח תהליכי קביעת מדיניות וביצועה בתחום ההתמודדות מול הטרור הוא הערכת מידת מורכבותה של בעיית הטרור על גורמיה ועל ביטוייה, לאור השינויים שחלו בה בעשורים האחרונים. מתוך כך נוכל לקבל תמונה בהירה יותר באשר לאתגרים הניצבים בפני קובעי המדיניות ומבצעיה, האמונים על תחום המאבק בטרור. הטרור כבעיית מדיניות אחת הטענות החוזרות ונשנות בדיונים אקדמיים שעניינם בטרור היא כי למרות שהמוטיבציות השתנו עם הזמן, הרי שבכל האמור במאפייניה של התופעה, ובעיקר בשיטות הפעולה של הטרוריסטים, מדובר בתופעה סטטית. רבים מן החוקרים בתחום הביעו פליאה על כך שבעוד שבשדה הקרב חלו במאות השנים האחרונות שינויים דרמטיים שנבעו בעיקר מהתפתחויות טכנולוגיות, הרי שהרוב המכריע של הטרוריסטים במחצית השנייה של המאה העשרים דבקו, כמו קודמיהם בתקופת המהפכה הצרפתית, באקדח ובפצצה ככלי הנשק העיקריים שלהם. 1 3 אפשר לגזור מכאן את המסקנה כי בעוד שהתמודדות עם גורמי הטרור היא בעיה מורכבת וסבוכה בשל אופיים הדינמי של הללו, הרי שאפשר לפתור לפחות באופן חלקי את ביטוייה המוכרים מזה שנים ארוכות הן לקובעי המדיניות והן למבצעיה, באמצעות שגרות ונהלים שהתעצבו לאורך השנים והוכיחו מידה רבה של יעילות. 11

13 בעשור האחרון הוכחה ארעיותה של טענה זו. הטרור הקלסי שהעולם המערבי הכיר במהלך שנות ה 60 וה 70 החל לפנות את מקומו לסוג אחר של טרור, שזכה למגוון כינויים כגון ה טרור החדש, 14 ה טרור הפוסט מודרני, 15 סופר טרור, 16 וכן הטרור 17 הקטסטרופי. מאפייניו הבסיסיים הפכו אותו לאחת מבעיות המדיניות המורכבות ביותר שהמשטרים המערביים עומדים בפניהם כיום. השינוי הבולט ביותר הוא המעבר משימוש בטקטיקות ובכלי נשק בעלי פוטנציאל נזק מוגבל, כגון פצצות בשלט רחוק או פיגועי ירי ומיקוח, לשימוש בשני סוגי טקטיקות המיועדות לפגיעה המונית באזרחים. 18 הראשון הוא טרור המכוון להשמדה המונית והכולל הפעלה של נשק אטומי, ביולוגי וכימי. דוגמה ידועה לסוג זה של טקטיקה היא התקפת הטרור של כת Shinrikyo^ Aum ( האמת הצרופה ) היפנית ב 1995, שאנשיה הצליחו לפזר ברכבת התחתית של העיר טוקיו גז סארין שהביא למותם של 12 אזרחים ולפגיעה 19 באלפים. כשבע שנים לאחר מכן, באוקטובר 2001, זכינו להדגמה נוספת של שימוש בנשק לא קונבנציונלי: פוליטיקאים בבירה האמריקנית ואנשי תקשורת בולטים בעיר ניו יורק, מרכז העצבים של התקשורת העולמית, הותקפו במעטפות שהכילו נשק ביולוגי בדמות חיידקי אנתרקס. מעבר למקרים הידועים שתוארו, חשוב לציין כי נעשה שימוש 20 בטקטיקות אלה גם בסרי לנקה, בצ צ ניה, ואפילו בחלק מפיגועי ההתאבדות בישראל. הסוג השני של טקטיקות הן אלה המכוונות לפגיעה המונית( Terrorism (Mass Casualty באמצעות שימוש בכלי נשק קונבנציונאליים שאליהם מצורפים מכפילי כוח. השימוש במשאית בעת פיצוץ הבניין הפדרלי באוקלהומה סיטי ב הוא דוגמה לסוג זה של שיטות פעולה; כמו כן הפיכתם של מטוסים לכלי נשק, כפי שאירע באירועי ה 11 בספטמבר פיגועי ההתאבדות בישראל שהאדם משמש בהם כפצצה חכמה גם הם מספקים תזכורת ליעילות של טקטיקות מסוג זה, כמו גם ניסיונות הפיגוע בשני אירועים שונים ב 23 במאי וב 7 באוגוסט 2002, עת הניחו טרוריסטים מארגון החמאס מטעני חבלה במכליות דלק מתוך כוונה לפוצץ אותן בחוות מכלי גז באזורים המאוכלסים בצפיפות 22 בירושלים ובתל אביב. תופעה זו כונתה על ידי קובעי המדיניות בישראל מגה טרור. לסיכום השינוי הטקטי שחל במאפייני הטרור, אפשר לומר כי בעשור האחרון של המאה העשרים חצו טרוריסטים במקומות שונים בעולם סף משמעותי מבחינת שיטות פעולתם בכך שהוסיפו לארסנל שלהם נשק השמדה המוני או שיטות פעולה לפגיעה המונית. כך הפך הטרור לנשק אסטרטגי, שלמרות שאין בו עדיין איום קיומי על מדינות שלמות הוא יכול לאיים על המשך קיומן של מסגרות עירוניות במיוחד כאשר הטרור כולל אירועים רבי נפגעים, פוגע בתשתיות או גורם לנזקים אקולוגיים ארוכי טווח. 12

14 השינויים האופרטיביים שחלו במאפייני הטרור הובילו גם לשינוי במבנה הארגונים. אם בעבר אופיינו ארגוני הטרור במבנה היררכי וממוסד, הרי בעשור האחרון מרבית ארגוני הטרור הפעילים אימצו לעצמם מבנה ךשתי ומבוזר המקשה באופן ממשי על הלחימה נגדם. 23 המבנה הךשתי מעניק לטרוריסטים יתרונות טקטיים שקודמיהם לא זכו להם, מכיוון שהנהלים והשגרות שסיפקו לאורך השנים פתרונות סבירים לביטויי הטרור הופכים בהתמדה לרלוונטיים פחות. כך, לכידתו של תא יחיד בארגון כמעט שאינה משפיעה על פעילותם של תאים אחרים ואינה מעניקה מידע מודיעיני רב ללוחמים בטרור. מעבר לכך, המבנה הךשתי מתאים יותר לפעולות הנוכחיות של הטרור. הטרוריסטים אינם זקוקים בהכרח לחוליות גדולות ומיומנות או לתשתית ארגונית מסודרת כדי להוציא 2 4 לפועל פיגוע התאבדות. לסיכום, נראה כי אם בעבר אפשר היה להתייחס לטרור כאל בעיית מדיניות פשוטה שאפשר לפותרה לפחות באופן חלקי, הרי שכיום יש לשקול גישה זו מחדש עקב שינויים מפליגים שעברו על ביטויי הטרור. כאמור, כל עוד הייתה התופעה סטטית הצליחו מדינות רבות ליצור שגרות מודיעיניות ומבצעיות שהוכיחו את עצמן במידה רבה ביכולתן לפתור את הבעיה - בפגיעה בתשתיות של ארגוני טרור, בסיכול פיגועים, או אפילו בניהול יעיל של אירועים כמו חטיפות ואירועי מיקוח. המעבר לשימוש במבנה ארגוני ךשתי ובטקטיקות שנועדו להביא לריבוי נפגעים בין אם באמצעות נשק השמדה המוני ובין אם באמצעות פיגועי התאבדות - הותיר את מרבית השגרות והנהלים הקיימים חסרי ערך. לפיכך, אפשר להסיק כי זוהי בעיה מורכבת ההופכת את תהליך קביעת המדיניות וביצועה לאתגר של ממש. רכיבי ההתמודדות מול הטרור בזירה העירונית תכנית ביטחון הפנים( Program,(Homeland Security אשר נחקקה בארצות הברית באמצע שנות ה 90 ומנחה את הממשל האמריקני לאחר אירועי ה 11 בספטמבר, כפי שהותאמה לחקר המקרה של ישראל(כפי שמוצג בלוח 1.1), 25 מציגה את שלושת השלבים המרכזיים של תהליך ההתמודדות מול הטרור בזירה העירונית, את המענים השונים הנדרשים בשלבי ההתמודדות השונים ואת הגופים שבאחריותם לתת מענה בכל שלב. השלב הראשון בתכנית מדגיש את מניעת ההתקפה. השלב השני מתמקד בספיגת האירוע, כאשר המטרה העיקרית היא צמצום מספר הנפגעים והפחתת חומרת הפגיעות והנזק הנגרם לרכוש ולתשתיות. השלב השלישי הוא התגובה לאירוע, ומתמקד במזעור 13

15 לוח 1.1: מודל תלת שלבי להתמודדות עירונית עם טרור שלב ההתמודדות רכיבי ההתמודדות מאפייני ההתמודדות מניעה מטרה מניעת הפיגוע או יצירת מצב שבו גם אם פיגוע אכן יתרחש תהיה הפגיעה בנפש וברכוש מצומצמת. אמצעים אבטחת היעד, יצירת הרתעה, הקמת תשתית לסיוע במקרה של פיגוע. גופים אחראיים משטרה, שירותי ביטחון, שירותי הצלה, יחידות לאבטחת חומרים מסוכנים, חברות אבטחה פרטיות, במקרים מסוימים כוחות הגנה והצלה צבאיים. ספיגה מטרה טיפול מהיר ויעיל בנפגעים ומניעת פיגוע נוסף. אמצעים מיון, טיפול ופינוי של הנפגעים; אבטחת מקום האירוע ומניעת פיגוע נוסף; הערכת מאפייני הפיגוע. גופים אחראיים משטרה, שירותי הצלה, מד א, זק א; במקרים מסוימים כוחות הצלה צבאיים ויחידות לאבטחת חומרים מסוכנים. תגובה מטרה חזרה יעילה לשגרת חיים הן מבחינת הנפגעים והן ביחס למקום האירוע. אמצעים טיפול בנפגעים ובמשפחותיהם ושיקומם (היבטים רפואיים, נפשיים, תפקודיים וכלכליים). שיקום מקום האירוע בהיבטי תשתיות וכלכלה. גופים אחראיים בתי חולים, שירותי רווחה של המדינה והרשות המקומית, המוסד לביטוח לאומי, מס רכוש. 14

16 ההשפעה ארוכת הטווח של הטרור. הכוונה היא לשיקום הנפגעים בנפש וברכוש ולצמצום הנזקים הכלכליים, החברתיים והפסיכולוגיים של הטרור. כדי להדגיש את מידת המורכבות של הבעיה חילקנו כל אחד מן השלבים על פי המדדים הבאים: המטרות האמורות להיות מושגות בכל שלב ושלב! האמצעים הראויים להינקט להשגת המטרות, והגופים האמורים לקחת חלק במאמץ. ראוי להזכיר כי במקביל לתהליכים המתוארים קיים ממד של התמודדות התקפית מול הטרור. במסגרת התהליכים הללו הצבא, שירותי הביטחון והמשטרה פועלים כנגד הטרוריסטים עצמם במטרה להרחיק את המפגעים מקרבנותיהם הפוטנציאלים ולמנוע מבעוד מועד את התרחשות האירוע. עם זאת, מכיוון שרכיבים אלה אינם מתייחסים לממד העירוני של התמודדות מול הטרור, הם אינם חלק מן המסגרת האנליטית של ספר זה. התמודדות עירונית עם טרור כאתגר של קביעת מדיניות וביצועה לכאורה נראה שאיום חמור כל כך על החיים בערים רבות ברחבי העולם יעורר גל של חוקרים ואנשי מעשה שיבחנו אסטרטגיות שונות להתמודדות יעילה עם איום הטרור, וכן את הגורמים המעודדים והמגבילים לגבי אימוצה של כל אסטרטגיה. עם זאת, הניסיון להתחקות אחר גישות להתמודדות עם תופעת הטרור מלמד כי המושג הבולט ביותר בספרות העוסקת בתחום הוא ה לוחמה בטרור.(counter-terrorism) עיון במחקרים שהוקדשו למושג זה מורה כי מרבית המחקרים סובבים סביב הפן של המענה ההתקפי לטרוריסטים ולטרור. 26 כך לדוגמה חלקם מתמקדים בשאלות אילו מסגרות חוקתיות וחוקיות ראוי להפעיל במסגרת המאבק בארגוני טרור, 27 מהם המודלים שראוי לעשות בהם שימוש לצורך פגיעה בתשתית של ארגוני הטרור במסגרת המדינתית 2 8 ובזירה הבין לאומית, 29 מיהם הגופים שראוי להפקידם על הלחימה בטרור במדינה דמוקרטית 3 0 ומהם הכלים העשויים לסייע ליישב את המתח בין הצורך במאבק התקפי בטרור לבין עקרונות 31 הדמוקרטיה הליברלית. תוצאת מחקרים אלה הייתה יצירת מודלים בעלי שלושה מאפיינים מרכזיים להתמודדות עם הטרור. ראשית, תיאור וניתוח ההתמודדות התמקד אך ורק ברמת המדינה, תוך הזנחת הממד המקומי של התמודדות זו; זאת מכיוון שמרבית המוסדות והגופים האמורים להשתתף ולפעול במסגרת המודלים ההתקפיים של לוחמה בטרור נמצאים תחת פיקוח ושליטה של המוסדות המדינתיים. שנית, המודלים התעלמו מן העובדה כי במהלך המאבק מול הטרור, על המדינה לא רק לפעול לדיכוי ולחיסול התשתיות של 15

17 ארגוני הטרור אלא גם לפעול לדיכוי השפעותיו העקיפות של הטרור על אזרחיה ועל מקבלי ההחלטות במסגרתה(ההשפעות הפסיכולוגיות, החברתיות והפוליטיות). שלישית, המודלים השונים התמקדו בעיקר בגופים הלוחמים בטרור ופחות במטרות המאבק בטרור (למעשה, הם כונו במרבית המקרים על שם אופי הגופים הלוחמים בטרור: מודל המלחמה או מודל הצדק הפלילי וכדומה). למרות העומק והיסודיות של הדיונים במודלים המסורתיים של לחימה בטרור, מרביתם רלוונטיים בעיקר למאפייני הטרור שרווח בשנות ה 60 וה 70. כזכור, באותן שנים מקובל היה להניח שעיקר המאבק בטרור צריך להתנהל בטריטוריה של הטרוריסטים תוך פגיעה בתשתיות הפיזיות, הכלכליות והמבצעיות שלהם. דוקטרינה זו הניחה, במידה רבה של צדק, כי פגיעה בתשתיות של ארגוני הטרור תפגע מהותית ביכולתם של הטרוריסטים להוציא את זממם אל הפועל. בה בעת נותרו בשולי הדיון השאלות הקשורות בהיערכות המערכות המדינתיות והעירוניות להתמודדות עם אירועי טרור. זאת ועוד, השינויים במאפייני הטרור שהצבענו עליהם מלמדים על פיחות ברלוונטיות של דוקטרינה זאת, מכיוון שגם פגיעה קשה בתשתיות הטרור תתקשה לנטרל ארגונים בעלי מבנה רשתי שיוכלו, גם לאחריה, לבצע פיגועים פשוטים אך בעלי עצמה, כגון שליחת טרוריסט מתאבד או קבוצה ממודרת של טרוריסטים ליזום אירוע רב נפגעים בין אם באמצעות שימוש בנשק קונבנציונאלי, בין אם באמצעות מכפילי כוח ובין אם באמצעות נשק להשמדה המונית. כל אחד מתרחישים אלה יחייב את רשויות המדינה, כמו גם את הרשויות העירוניות, במתן מענה מידי ויעיל. הדילמות באשר לדרכים השונות להתמודדות עם הטרור מביאות גם להתלבטויות מושגיות. אם עד כה היה המונח לוחמה בטרור דומיננטי הן בקרב קובעי המדיניות והן בקהילה האקדמית, ניכר כי לאור כל האמור לעיל יש לבחון את פיתוח רעיון ההתמודדות עם הטרור, שעניינו מניעה ומענה לטרור במסגרות המדינה והעיר. 32 למעשה, בד בבד עם השינויים שחלו במאפייני הטרור אפשר לאתר כבר בתחילת שנות ה 90 רעיונות ראשוניים בכיוון זה. בהם ופלמר (1991 Palmer, (Behm & היו בין הראשונים שעסקו בסוגיה. טענתם, שנגזרה מחקר המקרה האוסטרלי, הייתה כי לצד שימור המדיניות ההתקפית יש לאמץ שלושה נדבכים נוספים: שיתוף פעולה מסודר בין הרשויות לצמצום הנזקים הפוטנציאליים של הטרור; יכולת התמודדות עם אירועים במידה ואלה מתרחשים, וחיזוק תפיסת הביטחון הלאומי במובן האזרחי, כלומר גיוס אזרחי המדינה לערנות לבעיות מסוג זה שעלולות להתעורר בסביבה שבה הם חיים. 33 הדברים בולטים יותר כאשר מדובר בטרור המתאבדים, שלדעתו של פייפ( 2003 (Pape, מחייב בראש ובראשונה פיתוח אמצעים הגנתיים וגיבוש תפיסת ביטחון הפנים ) 34 HomelandSecurity). 16

18 שרקנסקי( 1995, ץ ^! ^ ^ מציע הרחבה נוספת של רעיון ההתמודדות עם הטרור. לטענתו הכוונה היא לתהליך טיפול בבעיות אשר אינו מביא לפתרון מושלם שירצה את כל הנוגעים בדבר, 35 אלא לתהליך שנועד להתמודד עם בעיות מורכבות ומתקיים בתנאי לחץ ובאילוצים רבים. תהליך כזה מחייב שיקול דעת ורגישות מצד קובעי המדיניות, הנדרשים להגיע להחלטה הטובה ביותר בנסיבות הקיימות גם אם לא מדובר בהחלטה מספקת או בפתרון לבעיה. אלא שלא תמיד אלה פני הדברים; לפיכך, הוא מציע טיפולוגיה שנועדה לחדד את ההבחנה בין כמה טיפוסים עיקריים של התמודדות. אנו בחרנו להדגיש 36 אותם רכיבים בכל טיפוס הרלוונטיים להתמודדות עם בעיית הטרור. יתרה מזאת, כדי להעשיר כל אחד מן הטיפוסים הללו בחרנו להוסיף לדיון את מושג האלתור, הטומן בחובו את הפוטנציאל לתאר דפוסי התנהגות של מבצעי המדיניות, בניגוד למושג ההתמודדות אשר ישמש אותנו להעריך את פעילותם של קובעי המדיניות. הכוונה באלתור היא התמודדות עם מצבים לא מוכרים בדרכים שאינן פועל יוצא של שיקול רציונלי או תכנון. לפיכך, מדובר בפעילות שאינה מכוונת ליעד סופי מסוים ואינה נשענת על מערכת ברורה של תקנות ונהלים. בניגוד לתכנון, שהוא אמצעי לשליטה במצב מסוים באמצעות הפחתת אי הבהירות הנובעת ממנו ומתוך שאיפה להגיע לפתרונות אופטימליים, האלתור מתקיים בתוך סביבת אי הוודאות מתוך כוונה לנהל את הבעיה 37 שהתעוררה או להתמודד עמה כאשר אין כוונה להגיע ליעד אופטימלי כלשהו. התמודדות ואלתור - טיפולוגיה של תגובה לטרור הטיפולוגיה המוצעת על ידי שרקנסקי מציגה שלושה טיפוסי התמודדות: חיובית; שלילית, ובאמצעות עמימות. נבחן את שלושת סוגי ההתמודדות הללו, כדי שנוכל לעשות בהם שימוש יעיל בהמשך חיבור זה לצורך ניתוח ההתמודדות העירונית עם הטרור בירושלים בכל אחד משלביה. התמודדות חיובית coping) (positive או התמודדות מתערבת coping) (engagement מתארת מצבשבו קובעי מדיניות מגיבים לבעיות סבוכות וללחצים בכמה דרכים עיקריות: ניסיון להפחית במידת מה את מורכבותה של הבעיה, הנמכת ציפיות אל מול תנאים שלא ישתנו בעתיד הקרוב, ודירוג העדפות לשם השגת מטרות חשובות יותר על חשבון מטרות חשובות פחות. התמודדות חיובית עם טרור תתאפיין בתכנון מוקדם שנועד למנוע התרחשותם של אירועים, צמצום משמעותי של הנזק שהם גורמים כאשר הם מתרחשים, וטיפול מהיר ויעיל בתוצאות האירוע. במקרה כזה ההזדקקות לאלתור תהיה נמוכה 17

19 יחסית, מכיוון שיוצגו בפני מבצעי המדיניות הוראות ושגרות שינחו אותם באשר לאופני ההתמודדות המצופים מהם ביחס לאותו היבט של הטיפול בבעיה שהם אמונים עליו. התמודדות שלילית coping) (negative או הימנעות מהתמודדות coping) (avoidance היא תהליך של תגובה ללחץ בעל המאפיינים הבאים: חוסר תקווה, בלבול, נוקשות, עיוותי תפיסה, חוסר ארגון, אקראיות, מצוקה, ייאוש, חרדה, כניעה והיעדר שליטה. בתהליך כזה יופיעו אצל קובעי המדיניות רגשנות מוגזמת וחסרת תכלית כמו גם היעדר שליטה וכיוון. בחירת המטרות תנותב על ידי הרצון להגיב, ללא הפעלת שיקול דעת באשר לעלויות ולתועלות הנלווים לתגובה. המשאבים העומדים לרשות קובעי המדיניות יופנו לפיכך לכיוונים שלא יניבו הישגים ממשיים. בהיעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות יוטל עיקר המענה לבעיה על מבצעי המדיניות, כאשר אלה יזדקקו לשימוש נרחב באלתור לשם מילוי החללים שהותירו קובעי המדיניות. הבעיות העלולות לנבוע מכך רבות, ונוגעות בין השאר לשאלת יכולתם של האחראים על ביצוע המדיניות ליצוק תכנים לחללים שנותרו לאחר שלב קביעת המדיניות. יתירה מזאת, בהיעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות עלול להיווצר מצב שבו לא תהיה חלוקת סמכויות ברורה בין הגופים השונים האחראים על ביצועה, כך שכל גוף יאלתר תגובה שתתאים לאופי המשאבים העומדים לרשותו ולכמותם, וכמובן לאינטרסים המוגדרים שלו. מכאן ברור מדוע אלתור טהור שאין ביסודותיו ולו קווים כלליים ביותר של מדיניות עלול להביא לתוצאות בעייתיות, 38 כפי שטוענים גם שרקנסקי וזלמנוביץ. התמודדות באמצעות עמימות,(ambiguity) שאפשר להתייחס אליה כגישת ביניים: כל מערכת פוליטית, ובכלל זה משטרים דמוקרטיים, ניצבת לעתים מול מצבים מורכבים ולא פתירים באופן זמני או קבוע. כזהו לדוגמה המתח בין עקרון חופש הפרט לבין עקרון זכויות הקולקטיב במרבית המדיניות הדמוקרטיות. מכאן שמדינות המתמודדות עם בעיות ללא פתרון מותירות בפני קובעי המדיניות, בפני אנשי הזרועות השונות של הרשות המבצעת ואפילו בפני אזרחי המדינה, מרחב של עמימות בין עקרונות פורמליים של מדיניות לבין ביצועה בפועל. יתרונותיה של העמימות טמונים בכך שהיא מאפשרת לפוליטיקאים להציג לציבור רעיונות כלליים ומופשטים, לזכות בתמיכתו ולאחר מכן ליישם מדיניות שתתאים לנסיבות שייתקלו בהן. 18 בתהליך החקיקה, המחוקקים נוטים להתוות קווי פעולה כלליים המותירים לדרגים המבצעים מרחב תמרון רחב במיוחד בקביעת המדיניות ובביצועה. הצלחתה של העמימות תיבחן במבחן התוצאה, כלומר במידה שבה תצליח לתת מענה מספק לבעיה כך שלא יתעורר לחץ מחודש על קובעי המדיניות. עם זאת, אי אפשר להתעלם מן הבעיות הרבות הנובעות ממדיניות העמימות, ביניהן חוסר הגדרת מעמדם של המשתתפים השונים בתהליך

20 וחוסר הנחיות ברורות להתנהגות הנתפסת כלגיטימית, הגיונית או מקובלת. מצבים כאלה יביאו בדרך כלל ללחץ רב על מבצעי המדיניות, שיידחקו לעשות שימוש בכישורי האלתור 39 שלהם. במקרים כאלה, תוצאות האלתור לא יהיו בהכרח בעייתיות כמו במקרים של התמודדות שלילית; זאת מכיוון שלמרות היעדר מדיניות מסודרת בנושא יקבלו מבצעי המדיניות הנחיות כלליות שיבהירו להם את האופן שבו קובעי המדיניות רואים את הבעיה ואת הדרכים להתמודד עמה. מתוך כך הם יוכלו לאלתר את תגובותיהם באמצעות שימוש בשגרות המוכרות להם מטיפול במצבים אחרים שיש בהם יסודות משותפים לאלה של התמודדות עם טרור. דוגמה לכך שקיבלה ביטוי בהקשר האמריקני, 40 כמו גם בזה היפני, 41 היא החלטת כוחות ההצלה להפעיל באירועי טרור מרובי נפגעים שגרות המוכרות ממצבי אסון אחרים, כדוגמת אסונות טבע. אפשר לדעתנו לפרוס את שלושת הסוגים הללו על פני ציר ה התמודדות שראשיתו בהתמודדות שלילית, אמצעיתו בהתמודדות באמצעות עמימות וסופו בהתמודדות חיובית. המעבר מראשית הציר אל סופו יצביע על שיפור ביכולת ההתמודדות עם בעיות סבוכות כדוגמת הטרור. בפרקים הבאים נעריך את מאפייני ההתמודדות של העיר ירושלים מול הטרור תוך שימוש בטיפוסי ההתמודדות השונים; אך קודם שנעסוק בהתמודדות עם התופעה יש לתת את הדעת לבעיה עצמה ולכלים העומדים לרשותם של קובעי המדיניות ומבצעיה. לפיכך, פרקים ב ו ג יוקדשו לתיאור התפתחות הטרור בירושלים ולהסברת מערך הגופים האמונים על התמודדות עם טרור בישראל וסמכויותיהם. בהמשך נדון במאפייני ההתמודדות עם הטרור בעיר בשלושת השלבים עיקריים: מניעת האירוע (פרק ד), ספיגת האירוע (פרק ה) והשיקום שלאחר האירוע (פרק ו). הפרק האחרון יוקדש לסיכום, לדיון בממצאים העיקריים ולהמלצות לקובעי המדיניות. 19

21

22 פרק 1 הטרוד הפלסטיני!ירושלים : מגמות ואתגרים מטרת הפרק להציג תיאור מקיף של הטרור הפלסטיני בזירת מחוז ירושלים בשנים , תוך הדגשת השינוי במגמות הטרור לאורך התקופה. הדגשת המגמות נועדה לאפשר ניתוח דפוסי הפעולה שנקט הטרור הפלסטיני, בהשוואה לצעדים האופרטיביים שנקטו הגופים האמונים על אבטחת העיר ירושלים בתגובה אליהם. שלושה ביטויים עיקריים של הטרור בירושלים יוצגו במהלך הפרק: שיטות ואמצעי לחימה שנעשה בהם שימוש, מיקום הפיגוע על פני המרחב העירוני ומספר הנפגעים בפיגועים. 42 הסיבה המרכזית להתמקדות בשלושה רכיבים אלה נובעת מהיותם למעשה המשתנים המרכזיים המשפיעים על עצמתו של הטרור ועל אופי התגובה כלפיו מצד הרשויות העירוניות. למרות שהטרור הפלסטיני הפך לדומיננטי בירושלים רק לאחר מלחמת ששת הימים, ניסיון לבחון את מאפייניו לא יהיה שלם ללא סקירת האלימות הפלסטינית המוקדמת יותר. הטרור הפלסטיני בירושלים עד מלחמת ששת הימים ראשית הופעתו של הטרור הפלסטיני בכלל, ובעיר ירושלים בפרט, ניכרה בתחילת שנות העשרים של המאה שעברה עם ההגירה המתגברת של יהודים ציונים לפלשתינה, ובמקביל עם התגבשותה של הלאומיות הפלסטינית תחת הנהגת חמופתי של ירושלים חאג אמין אל חוסייני. במשך ארבע מאות שנות שלטון מוסלמי במזרח התיכון לא נתן השלטון העות מאני דעתו לשאלת הזהות הפלסטינית; אך עם סיומה של מלחמת העולם הראשונה והמעבר של האוכלוסייה הערבית המוסלמית לחסותם של שליטים נוצרים העמיקה בקרב משפחות האצולה המוסלמית המקומית התחושה של אבדן הכוח והמעמד, כאשר 43 התגברות העלייה היהודית יצרה בנוסף לכך איום ישיר על מעמדם הפוליטי בארץ ישראל. בראשית מאי 1921, עם בחירתו של נציג המשפחות הבורגניות של האליטה הפלסטינית חאג אמין אל חוסייני לתפקיד הרס של מופתי העיר ירושלים, חלה הסלמה ביחסם של הפלסטינים כלפי היהודים והבריטים, אשר החלו לבסס את שלטונם המנדטורי. הסלמה 21

23 זו קיבלה ביטוי במאורעות הקשים ביפו ב 1921, שבהם הפך ה שבאב המקומי קטטה בין יהודים לבין ערבים לעימות בין הקהילות, ובמהומות הקשות בקיץ 1929 שבהן הותקפו שכונות יהודיות על ידי ערבים בארבע הערים המעורבות: ירושלים, צפת, טבריה 44 וחברון. 22 שיא ההסלמה במאבק שהוביל המופתי התרחש בין השנים במסגרת מאבק שכונה המרד הערבי הגדול הופיעו לראשונה קבוצות מאורגנות של פלסטינים שפעלו נגד כוחות הצבא הבריטי כמו גם נגד יישובים יהודיים. 45 גם לאחר דיכויו הסופי של המרד ביוני 1939 לא נעלם הרכיב האלים מן היחסים בין יהודים לבין ערבים בארץ ישראל. גירושו של המופתי מן הארץ ב 1937 לא מנע ממנו להמשיך ולעודד את השימוש באלימות כחלק ממדיניות כוללת אשר שללה כל ניסיון פשרה, חתרה לסילוק היהודים 46 והציונות בכוח הזרוע וראתה בפלשתינה חלק בלתי נפרד מן העולם הערבי. במקביל לפעולותיהם של המופתי ושל הכנופיות הערביות שפעלו במהלך המרד הערבי הגדול, ראוי להזכיר גם את פעולתן של תנועות שייצגו את האסלאם הרדיקלי הפלסטיני בתקופת המנדט וצמחו כתגובה לשלושה תהליכים מרכזיים: עצם ריבונותה של מדינה נוצרית על שטח פלשתינה; הבטחת בית לאומי ליהודים שהובילה להתעצמות המפעל הציוני וחדירת המודרניזציה אל תוך החברה הפלסטינית בעצמות שלא היו מוכרות במדינות אחרות במזרח התיכון. בין התנועות האסלאמיות המיליטנטיות שפעלו באותן שנים היו תנועת הצעירים המוסלמים ותנועת הג יהאד של שיח עז אל דין אל קסאם. עם זאת, תנועות אלו היו קטנות יחסית וכשלו מלהשיג תמיכה רחבה בציבור הפלסטיני. רק לאחר סיומה של מלחמת העולם השנייה, בעקבות החרפת המשבר הפוליטי בחברה הפלסטינית, נוסדה בירושלים ב 1945 תנועה אסלאמית רדיקלית המונית בשם האחים המוסלמים, אשר מבחינת זיהוייה הפוליטי תמכה במופתי הגולה ולמעשה היוותה סניף של תנועת 47 האחים המוסלמים שקמה במצרים מוקדם יותר. בה בעת, לצד ההסלמה ביחסים בין יהודים לבין ערבים בארץ ישראל כולה, חלו בקרב האוכלוסייה הפלסטינית בירושלים בשנות השלושים והארבעים שני שינוים מואצים: תהליך מודרניזציה בקרב האוכלוסייה הוותיקה בעיר שכלל פתיחות לרכישת השכלה מערבית, שינויים בדפוסי התעסוקה ואף מידה מסוימת של חילון; והגירה אל העיר של קבוצות גדולות של ערבים מחברון שהיו בעלי רקע מסורתי אסלאמי חזק. קבוצות אלה פעלו בירושלים כקהילה מגובשת על רקע מוצאן המשותף, וניצלו היטב את המאבק הפוליטי המר שניטש בין החוסיינים לבין הנשאשיבים (האליטות הערביות הירושלמיות הוותיקות במהלך שנות השלושים) כדי לכרות ברית פוליטית עם המופתי חאג אמין אל חוסייני. ברית זאת זיכתה אותם בעמדות כוח ברשות ההקדשים האסלאמיים - הוואקף -

24 והחריפה את המתח בין בני העיר, אשר ראו עצמם כזרם בורגני חילוני, לבין ה זרים, שהיו קרובים לאסלאם הרדיקלי. תום המנדט הבריטי וקבלת החלטה 181 של עצרת האו ם שעניינה חלוקת שטח פלשתינה לשתי מדינות, החריפו את מערכת היחסים בין יהודים לבין ערבים בארץ ישראל בכלל ובירושלים בפרט. לפני מלחמת העצמאות נאמדה אוכלוסיית ירושלים ב 165 אלף תושבים, מהם כ 100 אלף יהודים וכ 65 אלף ערבים. האוכלוסייה היהודית התרכזה בעיקר במערב העיר, ואילו האוכלוסייה הערבית במזרחה. בין מערב העיר לבין מזרחה הפרידו אזורי ביטחון בשליטת הצבא הבריטי! אך אלה לא מנעו מהמון ערבי משולהב מחלקה המזרחי של העיר מלפרוץ ב 2 בדצמבר 1947 אל המרכז המסחרי ברחוב ממילא ולפגוע בבתי עסק של יהודים ובבעליהם. מאורע זה הצית התנגשויות בין יהודים לבין ערבים בחלקיה השונים של העיר. במקביל לאותם אירועים אלימים לא סדירים החלו באותה עת התקפות מאורגנות של לוחמים ערבים על התחבורה הציבורית היהודית. צלפים ערבים שפעלו במובלעות ובאזורי התפר שנוצרו בתוך העיר פגעו בפרנסתם ובביטחונם האישי של התושבים היהודים, ורבים העדיפו לעבור לאזורים בטוחים יותר עד יעבור זעם. 48 הלחימה בין שני הצדדים בראשית 1948 התאפיינה באש צלפים, בטרור עירוני הדדי ובפעולות תגמול עקובות מדם. הקשה שבפעולות אלה הייתה התקפת התגמול היהודית על העיירה בלד א שיח (שבה נהרגו כ 60 ערבים) כתגובה להתקפה הערבית על בתי הזיקוק בחיפה, ופיצוצן של שלוש משאיות תופת ערביות בירושלים, שגבה מחיר של 49 כ 50 הרוגים מקרב היישוב היהודי. לאחר מלחמת השחרור וחלוקת העיר בין מדינת ישראל לבין הממלכה ההאשמית הירדנית, נטה השלטון ההאשמי לחזק את הקבוצות האסלאמיות בקרב אוכלוסיית ירושלים הערבית. הוא עשה זאת על ידי כריתת ברית פוליטית עם החברונים והעברת השליטה בממסד האסלאמי שהוקם בעיר לידיהם - מהלך שהעניק להם ולתנועת האחים המוסלמים מעמד בכורה בקרב ערביי מזרח העיר! בעוד שעצמתן וכוחן הפוליטי של המשפחות הערביות הירושלמיות הוותיקות נחלש והלך. 50 צעד זה היה בין הגורמים לכך שלמרות סיום מצב הלחימה בין ירדן לבין ישראל, נמשכה בשנים פעילות טרוריסטית לא סדירה בירושלים. מרבית ההתקפות הוצאו לפועל על ידי מסתננים ערבים שחדרו ממזרח העיר לחלקה המערבי. אלה פעלו בגיבוי הממסד המוסלמי בעיר וחיילי הלגיון הירדני, שתרמו לתחושתם של הפלסטינים תושבי מזרח ירושלים כי הרשות נתונה בידיהם לנקוט אלימות נגד התושבים היהודים בצד הישראלי. יתירה מכך, החיילים הירדנים עצמם לקחו חלק פעיל בפגיעה באזרחים היהודים במערב העיר. 23

25 הטרור הפלסטיני בירושלים מסיום מלחמת ששת הימים וער לאנתיפארה הראשונה הטרור הפלסטיני לאחר המלחמה כיבוש חלקה המזרחי של ירושלים במהלך מלחמת ששת הימים לא הביא לרגיעה מבחינת הטרור הפלסטיני בירושלים; זאת למרות העובדה כי החל מ 1967 עברה השליטה הביטחונית בכל העיר לידיה של ישראל. תקופה קצרה לאחר תום הקרבות הופיע גל טרור בעיר ביזמת שני ארגוני טרור עיקריים: ה פת ח, ארגון בעל סדר יום לאומי חילוני שהחל בביצוע התקפות טרור על מטרות ישראליות כבר ב 1965 ; ו החזית העממית לשחרור פלסטין, ארגון לאומי מרקסיסטי שהוקם בדצמבר 1967 בביירות על ידי ג ורג חבש. הפיגועים שהתרחשו בתקופה שבין שלהי יוני 1967 ועד תחילת 1968 כללו בין היתר ירי לעבר מעבר מנדלבאום, הטמנת פצצה במלון הייאט וחבלה במסילת הרכבת בין תל אביב לירושלים. מכל אירועי הטרור שליוו את כיבוש ירושלים המזרחית ב 1967 בלט מבחינת שיטת הפעולה דווקא הניסיון הכושל לפוצץ את קולנוע ציון, מכיוון שהייתה זו הפעם הראשונה שבה הפת ח עבר מהנחת מטענים במקומות פתוחים כגון רחובות או גשרים, 51 אל מקומות סגורים שפיצוץ מטען בהם עלול היה לגרום לפגיעה המונית באזרחים. למרות העובדה כי בחצי השנה הראשונה לאחר כיבוש מזרח העיר בידי ישראל לא נהרג בפיגועי טרור אפילו ישראלי אחד, הרי שתקופה זו על מאורעותיה שימשה בבחינת תמרור אזהרה ביחס לטרור הפלסטיני. הסתגלותם המהירה של ארגוני הטרור הפלסטינים למצב הגאופוליטי החדש באה לידי ביטוי ב 1968, שנה רצופת פיגועים. בשנה זו עלה מניין הפיגועים של הטרור הפלסטיני בבירה פי ארבעה (עשרים פיגועים ב 1968 לעומת חמישה ב 1967 ). הפיגועים בשנה זו כללו חבלה נוספת במסילת הרכבת בין תל אביב לירושלים, פיצוץ מטענים במרכז העיר, הפעלת מטען נפץ סמוך לקונסוליה האמריקנית, הטמנת מוקשים ושימוש תכוף ברימוני רסס. עם זאת, אירועים אלה היו רק הקדמה לפיגוע הטרור הקשה ביותר שידעה ירושלים עד אותה עת פיצוץ מכונית תופת ברחוב אגריפס בשוק מחנה יהודה. האירוע התרחש בשעות לפני הצהריים של יום שישי, 22 בנובמבר שני ערבים שנהגו במכונית התופת מסוג מוריס אוקספורד, חיפשו כבר משעות הבוקר מקום חנייה ברחוב אגריפס; אך רק לאחר שעשו כמה סיבובים באזור השוק הצביע בעבורם שוטר שעמד בסביבה על מקום חנייה שהתפנה. כשעתיים לאחר מכן התפוצצה המכונית וגרמה להריגתם של איש ולפציעתם של עשרות. 24

26 ב 1969 חלה ירידה מסוימת בכמות הפיגועים בירושלים, אך רף המתיחות בין יהודים לבין ערבים בעיר נותר גבוה, גם בזכות אירועים כגון הדלקה במסגד אל אקצא ב 21 באוגוסט בדלקה, שהוצתה על ידי תייר נוצרי אוסטרלי מעורער בנפשו שהאמין כי על ידי מעשהו יקרב את ביאת המשיח, עלו באש חפצים יקרי ערך. בחקירה התברר כי עם פרוץ הדליקה החלו מאות צעירים ערבים לנסות לכבות את האש בעזרת דליים בעוד שמכונית כיבוי ריקה ממים אשר עמדה בכניסה למסגד ניסתה, בהיעדר התאמה בין ציודה לבין ציוד שאיבת המים הנמצא במקום, לחפש אחר גורם מושיע. בסופו של דבר ארכו פעולות הכיבוי כארבע שעות והשתתפו בהן 13 מכוניות כיבוי. ממשלת ישראל התכנסה בדחיפות עקב הדלקה, וחבריה מיהרו לבקר במסגד בשעות היום על רקע הכרזת צער רשמית של ממשלת ישראל ומינויה של ועדת חקירה לבדיקת האירוע. למרות העובדה כי מעשה ההצתה בוצע על ידי צד שלישי שלא היה מעורב ישירות בסכסוך הישראלי ערבי, העלה מעשה זה את רף המתיחות בין יהודים לבין ערבים בעיר וההנהגה המוסלמית במזרח ירושלים ראתה במאורע זה הזדמנות להפנות את זעמה כלפי השלטון הישראלי." הירידה היחסית במספר אירועי הטרור ב 1969 לא שיקפה בהכרח שינוי מגמה מבחינת הטרור הפלסטיני אלא שיפור ביכולת ההתמודדות מול הטרור של כוחות הביטחון הישראליים, אשר הצליחו לאחר תקופת הסתגלות והיערכות להגביל את פעולתם של ארגוני הטרור בירושלים. דוגמה בולטת לכך היא פשיטת כוחות המשטרה על מצבורי נשק ותחמושת בירושלים המזרחית ובבית לחם באמצע אוגוסט 1969, שבמהלכה התגלו תשעה מצבורים שהכילו כלי נשק שונים, אלפי כדורים וכ 30 ק ג חומר נפץ. במעצרים שבוצעו נעצרו 95 חשודים בפעילות עוינת נגד ישראל, והחלו חיפושים נרחבים אחר ראשי 54 הכנופיות והרשתות שהשתייכו ל פתח ול חזית העממית לשחרור פלסטין. פעולת רשויות הביטחון הישראליות הביאה לשתי השלכות מרכזיות לגבי הטרור הפלסטיני בירושלים: ראשית, בתחילת שנות ה 70 חלה ירידה משמעותית במספר פיגועי הטרור בבירה! שנית, ארגוני הטרור שכללו באותה תקופה את שיטות פעולתם על ידי הגברת השימוש במטעני נפץ וזניחת יתר אמצעי הלחימה למעט שימוש ברימוני רסס. ארגוני הטרור הפלסטיניים העדיפו את השימוש במטעני נפץ במרכזים הומי אדם, מכיוון ששיטה זאת אפשרה שמירת מרחק מכוחות הביטחון הישראליים ועם זאת פגיעה במספר רב ככל האפשר של אזרחים. תרשים 2.1, המציג תיאור של אמצעי לחימה המועדפים על ארגוני הטרור בירושלים במהלך שנות ה 70, מצביע על המגמה הברורה של ארגוני הטרור בירושלים בבחירת אמצעי הלחימה במהלך התקופה הנזכרת. 25

27 תרשים 2.1: אמצעי לחימה בשימוש הטרור: שנות ה 70 לסיכום תקופה זו, ראוי לציין כי בשנים הראשונות שלאחר המלחמה הקפידו ארגוני הטרור לבצע את מרבית הפיגועים בלב לבה של ירושלים, תוך הימנעות מוחלטת כמעט מביצוע פיגועים לאורך קו התפר בין מערב העיר לבין מזרחה, כדי להימנע מאפשרות פגיעה בערביי מזרח ירושלים. הטרור הפלסטיני בירושלים - שנות ה 70 כאמור, בראשית שנות ה 70 הייתה רגיעה יחסית בהיקף הטרור הפלסטיני בירושלים, שהתבטאה במספר אירועים נמוך ביחס לשלהי שנות ה 60. אולם, לאחר מלחמת יום הכיפורים התחדשה תנופת הפיגועים כנגד האוכלוסייה האזרחית בירושלים. למרות רצונם של ארגוני הטרור הפלסטיניים להפעיל לחץ מרוכז על העורף הישראלי באמצעות פגיעה המונית באזרחים, המאפיין הבולט ביותר של הטרור הפלסטיני בשנות ה 70 בירושלים היה חוסר ההתאמה בין רצון זה לבין יכולותיו האופרטיביות המוגבלות. 26

28 הפלשתיני בירושלים בשנות ה 70 כוון נגד מטרות בלב העיר תוך שימוש נרחב הטרור במטעני נפץ, במטרה להביא למספר מרבי של נפגעים מקרב האוכלוסייה היהודית. עם הפוטנציאל מיצוי מבחינת בחיתוליו הפלסטיני היה עדיין הטרור זאת, כפי שציינו, שעשה בהן שימוש, הטקטיקות למרות בטרור נגד אזרחים. האופרטיבי של שימוש המוצגים בתרשים 2.2 מצביעים על העובדה כי כמות נפגעי הטרור הפלסטיני הממצאים הייתה נמוכה יחסית לכמות אירועי הטרור שחתרחשו (יותר ממאה במהלך בירושלים שלאחר מלחמתששת הימים) ויחסית לתקופות מאוחרות יותר. זאת ועוד, רוב העשור הנפגעים מאירועי הטרור בתקופה זו נפצעוקל מרססשל מטעני הנפץ ורימוני היד שהופעלו המפגעים הפלסטינים. על ידי תרשים 2.2: מספר הנפגעים באירועי טרור בירושלים: סה כ מ) ם סה כ נפגעים הרוגים פצועים ץ ץ,א ץ 3 3,000 2,500 2,000 1,500 1, מס נפגעים הטרור בירושלים בשנות ה 80 בניגוד לערים מרכזיות אחרות בישראל הפכה ירושלים החל משנות ה 70, וביתר שאת משנות ה 80, ליעד מרכזי לפיגועים בעבור ארגוני הטרור הפלסטיניים. מגמח זאת התחזקה בעשורים שלאחר מכן,כפי שנראה בתרשים

29 תרשים 2.3: חלוקת אירועי הטרור לפי אזורים גאוגרפיים מרכזיים שלוש סיבות מרכזיות הפכו את ירושלים ליעד מרכזי ופופולרי של הטרור הפלסטיני: (א) ירושלים היא אזור גאוגרפי פרוץ מבחינה ביטחונית. אזור ירושלים הוא המקום היחיד בקו התפר אשר עד לאחרונה הייתה קיימת בו תנועה חופשית של פלסטינים בין שני צדי הקו הירוק, (ב) ירושלים היא בירת ישראל וכן סמל יהודי, דתי ולאומי. כל אלה הפכו אותה למטרה פופולרית של הארגונים הפלסטינים. (ג) אחת הסיבות המרכזיות להפיכת ירושלים למוקד פעילות מרכזי של המאבק הפלסטיני קשורה להתפתחויות הפוליטיות במהלך שנות ה 80 בשטחים, שם החלו לצמוח ולהתחזק זרמים אסלאמיים קיצוניים, בעיקר ברצועתעזה. במסגרת קבוצות אלה [החמאס( 1987 ) והגי האד האסלאמי (1981)], שדגלו באקטיביזם אסלאמי אלים כדרך מרכזית להשגת יעדים מדיניים, התפתחה גישה הרואה בפלסטין ובבעיה הפלסטינית מרכז המאבק בין האסלאם לבין תרבות המערב. כפועל יוצא נתפס שחרורה בכוח הזרוע של פלסטין מעול הכיבוש הישראלי, ובעיקר של ירושלים כסמל מוסלמי, כמפתח להצלחת המהפכה האסלאמית, תוך ניסיון לשוות למאבק המתמשך נגד ישראל צביון אסלאמי לוחם על יסוד רעיון הג יהאד חשוב לציין כי גישה זו התפתחה בעיקר עלרקע הצלחת המהפכה האסלאמית באסלאם. 5 6 באיראן ב 1979, וכן על רקע העובדה כי הקבוצות האסלאמיות הרדיקליות בשטחים א 2

30 הכבושים ראו בהתמסרותו של אש ף חלק בלתי נפרד מן הכישלון המתמשך של המשטרים הערביים 5 7 להתמודד עם ישראל. פעילותם הטרוריסטית של הארגונים האסלאמיים בירושלים באה לידי ביטוי רק מתחילת שנות ה 90, עת הצליחו להקים תשתית צבאית אופרטיבית יעילה ומפותחת. עד לתקופה זו, כפי שתרשים 2.4 משקף, היה הפת ח הגורם הארגוני הדומיננטי ביותר בביצוע פיגועים נגד מטרות ישראליות בירושלים. ארגון זה שילש כמעט את פעילותו במהלך שנות ה 80, ויחד עם ארגון החזית העממית היה הבולט מבין כלל הארגונים שהשתתפו בפעילות הטרור בזירה הירושלמית. תרשים 2.4: חלוקת אירועי טרור בירושלים לפי ארגונים גי 10 5 שנות 60 0 במחצית הראשונה של שנות ה 80 התרבו הסימנים שהצביעו על שינוי מגמה חלקי באופיו של הטרור בירושלים. לצד התקפות טרור באמצעות מטעני נפץ וירי, רבו והלכו האירועים שנעשה בהם שימוש בנשק קר כגון יידוי אבנים, שימוש בסכינים, בגרזנים ובמהלומות. השימוש בנשק קר, אשר צמצם את המרחק הפיזי בין המפגעים לבין קרבנותיהם, הדגיש במידה רבה את הפיכת הטרור הפלסטיני למאורגן פחות ולהמוני וספונטני יותר באופיו. בתרשים 2.5 נראה בבירור כי לצד אמצעי הלחימה המועדף במהלך שנות ה 70, קרי מטען 29

31 הנפץ והתקפות הירי, קיימת עלייה בשימוש באמל ח (אמצעי לחימה) הקר אשר לא היה בשימוש ארגוני הטרור הפלסטינים בירושלים עד לתקופה זו: תקיפה בסכין, יידוי אבנים ובקבוקי תבערה. תרשים 2.5: אמצעי לחימה בשימוש הטרור: שנות ה גרזן מוקש רימון בקבוק מטען מרגמה אש מכונית זריקת מהלומות תקיפה יד תבערה נפץ חיה תופת אבנים בסכין אמצעי הלחימה רכיב נוסף של דפוס הפעולה החדש שאפיין את הטרור הפלסטיני בירושלים במהלך שנות ה 80 היה מיקום הפיגועים. בשנות ה 70 הקפידו ארגוני הטרור לבצע את הפיגועים בעיקר בלב העיר, למעט פיגוע בודד שהתבצע על קו התפר שבין מזרח העיר לבין מערבה. בשנות ה 80, עת הטרור הפך למבצע של יחידים באופן פחות ממוסד ומאורגן, נדד הטרור אל אזור קו התפר, שם קל היה למבצעים הבודדים להיעלם בסמטאות העיר העתיקה ומזרח ירושלים לאחר ביצוע המעשה. פיגועים אלה העלו את רף החרדה של תושבי ירושלים היהודים והיו בבחינת קריאת תיגר על יכולתם של כוחות הביטחון הישראליים לשמור על השקט בבירה. 30

32 הטרור הפלסטיני בירושלים האנתיפאדה הראשונה נוכח העלייה במספר אירועי הטרור במהלך שנות ה 80 העריך המודיעין הצבאי כי ב 1987 צפויות הפרות סדר קשות בשטחי יש ע (יהודה, שומרון וחבל עזה). ע זאת, הערכות אלה לא באו לידי ביטוי מעשי בתכניות אגף המבצעים בצה ל וההתייחסויות אליהן נותרו ברמה הטקטית בעיקר, תוך התמקדות בהגברת סדר הכוחות לצורך התמודדות עם הפרות הסדר הצפויות. 58 גם לשירות הביטחון הכללי היה מידע בדבר הייאוש והתסכול המתגברים בקרב הפלסטינים; אך לא בוצע במסגרתו מחקר יסודי על הנעשה בשטחים, ונטייתו לשמור על חשאיות מרבית הובילה לאי העברה נאותה של מידע זה לדרגים 59 המדיניים. ההתפרצות התרחשה לבסוף בתחילת דצמבר בצהרי יום שלישי, 8 בדצמבר, אירעה ברצועת עזה תאונת דרכים קשה כאשר נהג משאית ישראלי ביצע פנייה חדה בנסיעתו ופגע ברכב פלסטיני, וכתוצאה מהתאונה נהרגו כמה מנוסעי הרכב הפלסטיני. השמועות שנפוצו ברחבי הרצועה וברחבי השטחים ביום האירוע סיפרו כי התאונה לא הייתה מקרית, וכי מדובר במעשה נקמה על רציחתו בדקירות סכין של הישראלי שלמה סקל בשוק המרכזי של עזה יומיים קודם כן. 60 התוצאה הייתה התפרצות מהומות המוניות, תחילה בעיקר במחנות הפליטים אולם לאחר מכן גם בערים המרכזיות ביש ע. להתפרצות האנתיפאדה היו שתי השלכות מידיות על ירושלים: ראשית, היא הבהירה לקובעי המדיניות בישראל ולדרגים המבצעים במרחב העיר ירושלים כי השקט היחסי שתושבי הבירה נהנו ממנו במהלך השנים מאז כיבוש חלקה המזרחי של העיר הוא נחלת העבר. המהומות שפרצו במזרח ירושלים בדצמבר 1987, אשר הוגדרו על ידי גורמי הביטחון כקשות ביותר מאז 1967, הובילו לעימותים קשים בין כוחות המשטרה ומג ב לבין תושבי 61 מזרח ירושלים, שבמהלכם נהרגו כמה מפגינים ערבים ועשרות נפצעו. שנית, האנתיפאדה הביאה לצמצום השירותים העירוניים שניתנו לתושבי מזרח ירושלים, מכיוון שהמשרדים העירוניים ששכנו בהם אגפי הפיקוח, התברואה והמים נפגעו במהלך הפרות הסדר. כלי רכב של העירייה הותקפו, עובדיה נפגעו מיידוי אבנים ובקבוקי תבערה, חבלות בוצעו במערכת הביוב העירונית וגנים ציבוריים הושחתו לבלי הכר. עקב אירועים אלה הפסיקו מחלקות עירוניות שונות את פעילותן במזרח העיר, ואחרות צמצמו פעילותן באזורים שנחשבו למסוכנים. חששם של עובדי העירייה היהודים 62 לביטחונם הוביל לשכירת חברות אבטחה לשמירה על משרדי העירייה במזרח העיר. בראשית 1988 חלה רגיעה יחסית במספר פיגועי הטרור בבירה (למעט כמה אירועי דקירה באזור הר הבית והעיר העתיקה), ונראה היה כי רשויות הביטחון הצליחו במידה 31

33 רבה לבודד את ירושלים מן האלימות ההמונית שהמשיכה לבעור בשאר שטחי יהודה, שומרון ועזה. ואכן, לקראת שלהי שנות ה 80 הסתמנה ירידה של ממש במספר האירועים שנעשה בהם שימוש בנשק חם על ידי הטרור הפלסטיני בירושלים, והעיר נהנתה משקט יחסי במהלך האנתיפאדה. למרות הרגיעה בירושלים, המתח הרב בין האוכלוסיות היהודית והמוסלמית לא דעך. דוגמה מוחשית לכך הייתה ההתפרעויות בהר הבית בבוקר ה 3 ביולי אותו יום החלו פועלי משרד הדתות בעבודות פריצה בין מנהרת החשמונאים לבין הוויה דולורוזה, כאשר התלווה אליהם הארכאולוג המחוזי דן בהט. כוונתה של פעולה זו הייתה לאפשר מעבר מטיילים מרחבת הכותל אל שווקי הרובע המוסלמי מתחת לפני הקרקע. כרבע שעה לאחר תחילת העבודות החל מואזין הר הבית להשמיע קריאות הסתה תוך ציטוט פסוקי קוראן, כאשר בשלב מסוים החל לקרוא למאמינים לבוא להגנת מתחם הר הבית מפני היהודים המנסים לחדור אליו. כעבור כמה דקות יצאו מאות תושבים לרחובות ואנשי משרד הדתות, הפועלים וכוח האבטחה שמנה שוטרים אחדים מצאו עצמם תחת מטר אבנים והזעיקו תגבורת. הסמטאות הצרות המובילות לעיר העתיקה הפכו במהרה לשדה קרב בין מאות שוטרים לבין מתפרעים מוסלמים, וגם ניתוק מערכת הכריזה בהר הבית על ידי המשטרה לא הביא לסיומן של הפרות הסדר. למרות השימוש הנרחב שעשתה המשטרה (בסיוע כוחות מג ב) בכלים לפיזור הפגנות כגון רימוני גז מדמיע וכדורי גומי, רק לאחר שההתפרעות החלה להתרחב בהדרגה לאזורים אחרים בעיר העתיקה הושג הסכם בין פועלי משרד הדתות לבין אנשי הוואקף להפסקת העבודות, והללו קראו להתפזרות המתפרעים. מנכ ל עיריית ירושלים אהרון שריג תקף לאחר האירוע את משטרת ירושלים על כך שלא הודיעה מראש לעירייה על מועד תחילת העבודות." לסיכום, הטרור הפלסטיני בחר לחדד במהלך שנות ה 80 את הבעייתיות הכרוכה בדו קיום בין יהודים לבין ערבים בירושלים, על ידי מעבר מפגיעה באזרחים בלב העיר, בעיקר באמצעות הפעלתם מרחוק של מטעני נפץ, לפגיעה באזרחים באמצעות נשק קר מטווח קרוב באזור קו התפר, כמו גם באמצעות החרפת הקונפליקט הדתי. 32

34 הטרור הפלסטיני בירושלים בין האנתיפארה הראשונה לשנייה הטרור וההתמודדות מולו בירושלים בתחילת שנות ה 90 לאחר שנתיים שקטות, גבר בתחילת שנות ה 90 מספר מעשי הטרור בבירה. לצד המשך הפופולריות של הנשק הקר הפכה גם הצתת מכוניות לטקטיקה אהודה על הטרור הפלסטיני, במטרה להגביר את רמת החרדה בקרב תושבי הבירה היהודים. ההצתה התבצעה הן בלב העיר והן בקרבת קו התפר שבין מזרח העיר למערבה. המשך השימוש בנשק קר בפיגועי דקירה של אזרחים ישראליים, במיוחד באזור העיר העתיקה וסביבותיה, שימש סמן להתחזקות נוספת של תעוזת הטרור הפלסטיני, ובעיקר לנחישותו להבליט יותר מבעבר את חוסר יכולתם של כוחות הביטחון לקיים למעשה דו קיום בירושלים. בשלב זה ראוי לשאול מדוע זכה הטרור הפלסטיני לתנופה מחודשת בראשית שנות ה 90. כפי שציינו לעיל, דבר זה נבע במידה רבה מנחישותם של הארגונים האסלאמיים, בעיקר ארגון החמאס, להפוך את הסכסוך הישראלי פלסטיני למאבק בין דתי על ידי הפיכת ירושלים לסמל המאבק. הדומיננטיות של החמאס בטרור הפלסטיני החזירה לירושלים טקטיקות פעולה שנעלמו בשנות ה 80, כמו פיגועי ירי ושימוש בבקבוקי תבערה נגד מכוניות אזרחיות ורכב ציבורי שנעו באזורים הסמוכים לעיר העתיקה. התוצאה הישירה של התפתחויות אלה הייתה הדגשה רבה יותר מצד כוחות הביטחון הישראליים על אבטחת אזור קו התפר בין מזרח העיר לבין מערבה, בין היתר על ידי הקמת יחידות 64 מיוחדות שפעלו במזרח העיר. דומה כי את האות לבאות סיפקו המאורעות שהתרחשו בהר הבית בחג הסוכות בראשית אוקטובר 1990, כאשר המון ערבי החל לידות אבנים לעבר המתפללים היהודים ברחבת הכותל המערבי תוך נעילת שערי הר הבית מבפנים וניסיון לפגוע בכוח המשטרה הקטן שמצא עצמו כלוא בתוך המתחם. פריצת כוחות המשטרה ומג ב אל תוך המתחם במטרה להציל את כוח המשטרה ולהפסיק את יידוי האבנים הסתיימה במותם של 21 מבין הצעירים הערביים שהתגודדו על הר הבית ובפציעתם של מאות אחרים. אירועי הר הבית העלו לכותרות לראשונה את סוגיית התיאום בין הכוחות השונים המרכיבים את מערך האבטחה במרחב ירושלים, תוך הדגשת הבעייתיות בתיאום בין המשטרה לבין השב כ. זמן קצר לאחר האירועים הוקמה ועדת זמיר, שבדקה לראשונה את פעולת מערך האבטחה בירושלים. ממצאי הוועדה העלו כי היו בידי המשטרה ידיעות מוקדמות על 33

35 אפשרות של התלקחות מהומות בהר הבית; אך דרך חשיבתם והתייחסותם של מפקד המחוז הדרומי ומפקד מרחב ירושלים לידיעות אלה הייתה שגרתית ושגויה. נמצא גם שהיערכות השב כ הייתה שונה מזו של משטרת מרחב ירושלים; אך עובדה זו לא היה בה כדי להצביע על מחדל מודיעיני. ההערות שנכללו בדו ח ועדת זמיר בדבר תפקוד המשטרה ככלל והדרג המשטרתי הבכיר בפרט היו בין הקשות ביותר שהוצגו על ידי ועדת חקירה ביחס לדרג ביטחוני פיקודי כלשהו עד לנקודת זמן זו. בין היתר כללו ההערות האשמות בדבר היעדר תכנון מוקדם, חוסר רגישות להר הבית, היעדר יזמה, היעדר קיומו של חפ ק לניהול האירוע, היערכות לוקה בחסר של הכוחות וחוסר תיאום בסיסי בין הכוחות בשטח. 65 גם ראש אגף המודיעין במשטרה, ניצב אסף חפץ, הבין כי מאורעות הר הבית דורשים שינוי חשיבתי במשטרה, בהסבירו כמה ימים לאחר פרסום דו ח זמיר כי שיטת הפעולה המקובלת במשטרה אינה מתאימה למתרחש בירושלים. לשיטתו, המשטרה פועלת על פי עקרון התגובה, אך מכיוון שבמרחב ירושלים קיימת פעילות מסיבית של כוחות עוינים יש לשקול מעבר להתבססות על עקרונות חדשים שיכללו פיתוח יכולת תגובה 66 מהירה, טיפוח מודיעין ויזמה. בעקבות אירועי הר הבית וממצאי ועדת זמיר הוחלט כבר בראשית נובמבר 1990 על העלאת המערך המשטרתי בירושלים לרמת מחוז, אשר בראשו יעמוד קצין בדרגת ניצב. כמו כן הוחלט להגביר את הנוכחות המשטרתית בירושלים תוך הצבת 350 שוטרים נוספים בשכונות התפר ובמזרח העיר. במסגרת הארגון מחדש הוחלט על הקמת מפקדה נפרדת לאזור מזרח ירושלים והר הבית, שבראשה יעמוד קצין בדרגת ניצב משנה. 67 למרות שביסוד ההחלטה על הקמת מחוז ירושלים החדש עמדה התפיסה כי גודש האירועים בירושלים ורגישות העיר מבחינה בין לאומית מחייבים היערכות שתאפשר ריכוז כוחות גדולים וקבועים של משטרה ומג ב בפיקודו של קצין מנוסה בדרגת ניצב שיהיה כל כולו עסוק בענייני ירושלים, היו גם מתנגדים למהלך זה. המתנגדים להקמת המחוז החדש הדגישו כי ללא הקצאה לאלתר של כמה מאות תקנים וכן של אמצעים ותקציבים ניכרים 68 תהיה זאת פעולה קוסמטית בלבד. מפכ ל המשטרה מינה צוות משטרתי בכיר בראשותו של ניצב אסף חפץ לבחינת סדרי הביטחון בהר הבית בעקבות אירוע הדמים בהר בסוכות הצוות הגיש במרס 1991 שורה ארוכה של המלצות לשיפור ההיערכות המשטרתית הן בתחום המבצעי והן בתחום אמצעי השליטה; אך ההמלצות לתוספת אמצעים טכניים ותקני כוח האדם היו כרוכות בתוספת תקציבית של מיליוני שקלים, והדיון על מימושן נדחה למועד מאוחר יותר. בנוסף לכך המליץ הצוות הבכיר להגדיל באורח ניכר את הכוח הקבוע של המשטרה ומג ב המוצב באזור הר הבית, וכן להציב כוח מיוחד של היחידה ללוחמה בטרור. בהקשר 34

36 זה ראוי לציין כי כוח של היחידה ללוחמה בטרור וכוחות התערבות של מג ב הוצבו 69 בקרבת הר הבית כבר לפני הגשת ממצאי צוות המשטרה הבכיר. בניגוד לדו ח ועדת זמיר שפורסם בחופזה, בדק שופט השלום עזרא קמא ביתר יסודיות את נסיבות מותם של הרוגי הר הבית. הדו ח שלו ראה אור ביולי 1991, והיה תקיף ונחרץ הרבה יותר בעמדתו כלפי התנהלותה של המשטרה. מתוך הדו ח עולה כי באירועי הר הבית הכתיבה האנדרלמוסיה את המתרחש, איש לא שלט במהלך האירועים ובשלב מסוים איבדו השוטרים את עשתונותיהם והחלו יורים לכל עבר. אחדים מהם ירו והרגו בניגוד להוראות ושלא לצורך מבלי שנשקפה סכנה ממשית לחייהם. השופט קמא מצא לנכון לומר בסיכום הדו ח: צר לי על כי מפקדים מנוסים של המשטרה לא הצליחו להתגבר מבעוד מועד על פרץ האירועים, והיערכותם הלא נכונה הביאה לתוצאות 70 החמורות. על רקע מסקנות ועדת זמיר וועדת חפץ בנושא אירועי הר הבית, יושמה ב 1993 תכנית לאבטחה כוללת של אזור הכותל בתיאום בין משרד הדתות לבין מחוז ירושלים במשטרה. במסגרת התכנית הוקמה יחידה מיוחדת לשמירה על המקומות הקדושים שהופקדה על אבטחת הכותל והר הבית, הותקנו בכותל מתקנים אלקטרוניים לגילוי מתכות והוקמו ביתני שמירה מיוחדים כדי לאפשר ביצוע בדיקות גופניות ובדיקות 71 חפצים. בהמשך למגמת הארגון מחדש של האבטחה בירושלים נפגש ראש עיריית ירושלים טדי קולק ביולי 1991 עם שר המשטרה משה שחל, והציג בפניו את בעיות הביטחון המיוחדות של ירושלים. קולק הדגיש את חשיבותו של קשר הדוק בין המשטרה לבין העירייה, וכן טען כי הממשלה אינה עומדת בהתחייבויותיה ואינה עושה די לביסוס מעמדה של ירושלים כבירת ישראל. 72 בנוסף לכך יש לציין כי לאחר שנה מיום הקמתו של מחוז ירושלים, שהפך את ירושלים ממרחב משטרתי הכפוף למחוז הדרומי למחוז עצמאי, נותרו מתנגדים רבים למחוז החדש מקרב בכירי המשטרה, שטענו כי הקמתו הביאה לניפוח המנגנון המשטרתי. המשמעות המעשית של הקמת מחוז ירושלים הייתה העלאה בדרגה של קציני משטרה רבים, תוספת תקני כוח אדם, כלי רכב ואמצעים ומינויו של קצין בדרגת ניצב, חיים אלבלדס, למפקד המחוז. מחוז ירושלים המשיך עדיין לסבול מבעיות הסתגלות בתחום הארגון, הלוגיסטיקה, ההיערכות המעשית בשטח וגיבוש תפיסה תפעולית ומבצעית בתחומים רבים. לדברי המבקרים מקרב בכירי המשטרה, הבקרה והשליטה של פיקוד המחוז על הנעשה בשטח לוקים בחסר, ומטה המחוז אינו מעורה דיו בנעשה ביחידות השטח כתוצאה מהתרחבות המערכת ההיררכית והוספת דרגי ביניים המקשים על המגעים בין אנשי השטח לבין פיקוד המחוז. 35

37 בראשית 1992 הושפע תפקוד יחידות המשטרה בירושלים מעימות שהתפתח בין מפקד מג ב משולם עמית לבין ניצב אלבלדס, בעקבות ביקורת שעמית מתח על תפקודו של האחרון. בכירים במשטרה הודו כי עימות זה יצר מבוכה ובעיה של נאמנות כפולה בקרב אנשי מג ב שנאלצו לקבל פקודות מבצעיות ממפקד המחוז. עמית התנגד לפקודות אלה ברוב המקרים, ושידר לאנשיו בשטח מסרים מנוגדים. קצין בכיר במשטרת ירושלים סיכם את ההרגשה הכללית: אנחנו מרגישים כאילו יש לנו גיס חמישי... כל מילה שנאמרת בדיון פנימי במחוז מועברת בתוך דקות לניצב עמית... לפעמים אנחנו חוששים לפעול בחופשיות ולנקוט יזמות כי אנחנו יודעים שיש מי שינצל כל תקלה פנימית, אפילו לגיטימית, 73 כדי לנגח אותנו. לאחר שבפברואר 1993 נרצח בשכונת ארמון הנציב יחזקאל מזרחי בדקירות סכין על ידי מחבל פלסטיני, ולנוכח המשך המגמה של היעדר הנחיה מן הדרג הפוליטי וכן חוסר תקצוב, קיבלו מפקד המחוז החדש ניצב רפי פלד וראש עיריית ירושלים טדי קולק החלטה עקרונית להקים גדרות במקומות מסוימים בין שכונת ארמון הנציב לבין אזור ג אבל מוכאבר. במפגש משותף בין תושבי השכונה לבין ראשי המשטרה בנוכחותו של קולק ציין הלה כי בשנים האחרונות פנתה עיריית ירושלים אין ספור פעמים לגורמי הממשלה בדרישה לסיוע תקציבי לצורך הגברת הביטחון בשכונות התפר בבירה; 74 העירייה קיבלה רק סכום מזערי מן הנדרש. הטרור אך הפלסטיני לא המתין להסדרת ענייניה הכספיים של עיריית ירושלים או להסדרת הסכסוכים הפנימיים במשטרת המחוז, וחשף שוב את הבטן הרכה של פעילות כוחות הביטחון בירושלים - הפעם בבית הספר התיכון אורט קנדה. בבוקר ה 23 במרס 1993 פרץ נאסר חמידאן שקיראת, תושב שכונת סוואחרה, לחצר בית הספר אורט קנדה ברחוב פייר קניג, כשהוא נושא על גופו שני ספרי קוראן וסכין מטבח. תוך צעקות אללהו אכבר החל שקיראת לדקור תלמידים שנקרו בדרכו. רק לאחר שהמנהל הגיע לחצר בית הספר, נאבק עמו והצליח להכניעו בעזרת שומר בית הספר, הסתיים האירוע. לאחר מעשה התברר כי השומר לא היה חמוש, ולמרות שקיבל רישיון לנשק עדיין לא הספיק להצטייד בו. הפיגוע החמור ב אורט קנדה העלה לסדר היום את סוגיית אבטחת 75 מוסדות החינוך בירושלים. 36 לאחר הפיגוע ב אורט קנדה נערכה ביקורת פתע על ידי אגף הביטחון של משרד החינוך במוסדות החינוך בבירה. עמי כהאן, מנהל האגף לביטחון של המשרד, טען בפני אנשי אגף הביטחון של עיריית ירושלים כי בשום מחוז במדינה לא שורר אי סדר באבטחת מוסדות החינוך כמו בירושלים. נוכח ממצאי הביקורת, אשר העלו כי מרבית המאבטחים בבתי הספר אינם חמושים, טען דובר משרד החינוך כי האחריות לתפעול חברות השמירה

38 ולפיקוח השוטף על המאבטחים היא בידי הרשות המקומית או העירייה, ותפקידו של משרד החינוך מתמצה בהכשרת המאבטחים, בביצוע קורסי רענון ובפיקוח ברמה הארצית 7 6 על הנעשה בתחום האבטחה. בתגובה לפיגוע ב אורט קנדה גיבשה המשטרה הצעה שהיא תקבל על עצמה את האחריות לאבטחת בתי הספר, כאשר השמירה בפועל תמשיך להתבצע על ידי מאבטחים אזרחיים. סגן שרת החינוך מיכה גולדמן מינה ועדה מטעם המשרד לבדיקת השתלשלות האירועים ב אורט קנדה, ובישיבה שבה השתתפו גורמים בכירים בעיריית ירושלים סוכם על שיפור מידי של המיגון בבתי הספר, וכן שכל המאבטחים בבתי הספר יהיו 77 חמושים. אזלת היד בירושלים בנושא האבטחה לא ניכר בתחום מוסדות החינוך בלבד. לאחר פיגוע בראשית יולי 1993, כאשר אנשי חמאס חטפו את אוטובוס קו 25 בשכונת הגבעה הצרפתית לצורך פיגוע מיקוח שיכריח את ישראל לשחרר עצירים פלסטיניים, ציין שר המשטרה משה שחל כי למרות העובדה שלמשטרה הגיעו ידיעות מוקדמות על כוונותיה של חולייה לבצע פיגוע מיקוח בירושלים, המידע לא היה ספציפי. בנוסף לכך הודיע השר כי בדיונים פנימיים של גורמי ביטחון עם ראש הממשלה ושר הביטחון יצחק רבין, המליצה המשטרה לנקוט שורה של צעדים במגמה למנוע פיגועים. לדבריו, המשטרה הביעה תמיכה בהמשך הסגר בשטחים הסמוכים לירושלים, והמליצה למנוע כניסת כלי רכב מן השטחים לישראל מכיוון שהימצאותם בתוך תחומי הקו הירוק מקלה על ארגוני הטרור לבצע 78 מעשי טרור. פיגועי ההתאבדות בירושלים וההיערכות נגדם למרות נוכחותם של כוחות ביטחון רבים בירושלים וההיערכות המשטרתית החדשה במתכונת של מחוז, הציג הטרור הפלסטיני לתושבי הבירה בדצמבר 1994 זן חדש של טרור, בדמות פיגוע התאבדות שבו מחבל המשתייך לחמאס פוצץ עצמו בתחנת אוטובוס בסמוך לבנייני האומה בעיר ופצע 13 בני אדם. קפיצת מדרגה זו של הטרור הפלסטיני הובילה להערכת גורמי מודיעין, בתקופה שלקראת הדיונים על האוטונומיה הפלסטינית ועל עתיד ירושלים, כי נסיגת צה ל משטחי יהודה ושומרון תקל על חדירת מחבלים לירושלים ולמרכז הארץ. גורמים אלה צפו כי ירושלים תיחשף לטרור הן מצד פלסטינים תושבי מזרח העיר והן מצד מחבלים שיגיעו משטחי האוטונומיה. נוכח הערכות אלה העלה שר המשטרה שחל הצעה שלפיה יתוספו 2,500 שוטרים לסדר הכוחות המשטרתי, וחלק הארי מהם יופנה לירושלים. הצעת שר המשטרה, שכללה בקשה לתוספת אמצעים 37

39 ולתגבור במחסומים, נבעה בעיקרה מן הביקורת שנמתחה על ידי המשטרה בתקופה זו על דרך הסינון והתפקוד הכללי של חיילי צה ל במחסומים. כניסתם החופשית של שוהים לא חוקיים(שב חים) לאזור ירושלים הייתה לדעת קצינים במחוז ירושלים עדות לכישלון צה ל בסגירת העיר בצורה יעילה. פיגוע המחבלים המתאבדים במדרחוב בלב הבירה 7 9 (שתואר בפתיח לפרק א) הוכיח את צדקתם. שיטת פעולה חדשה זו של ארגוני הטרור, קרי השימוש במחבל מתאבד הנושא על גופו מטען נפץ, החלה לצבור תאוצה מאמצע שנות ה 90, לצד המשך השימוש בטקטיקות של התקפות ירי ודקירות, כפי שנראה בתרשים 2.6. תרשים 2.6: אמצעי לחימה בשימוש הטרור בשנות ה תקיפה תקיפה רימון בקבוק מטען מחבל מרגמה אש מכונית זריקת מהלומות תקיפה בגרזן בפטיש יד תבערה נפץ מתאבד חיה תופת אבנים בסכין אמצעי הלחימה במהלך 1995 הוכפלו פיגועי הדקירה של יהודים אשר נקלעו לאזורים הסמוכים לקו התפר בין מזרח העיר לבין מערבה. בעקבות זאת העלתה משטרת ישראל הצעה ליצור הפרדה בין שני חלקי ירושלים באמצעות תגבור הכוחות והאמצעים העומדים לרשותה. חשוב לציין כי המשטרה התנגדה במקביל ליצירת קווי הפרדה פיזיים, כי סברה שבלעדיהם תוכל לפעול ביתר חופשיות בתחומה המוניציפלי של ירושלים. במרכז הדיון המשטרתי, שבו נדונו כמה הצעות להגברת הביטחון בירושלים, עמדה הנחת היסוד כי ירושלים אינה 38

40 כשאר השטחים ומכאן שאין לקבוע בה קווי גבול פיזיים אלא יש להגביר בה את הביטחון על ידי עיבוי הכוחות בכל חלקי העיר. תרגום ההצעה לשפת המעשה דרש תגבור מחוז ירושלים ב 1,000 שוטרים ואנשי מג ב נוספים לפעילות הביטחון השוטפת בעיר. למרות העלות הכבדה של תוספת כוח האדם הדגישו הדוברים השונים כי צעד זה מחויב המציאות, מכיוון שבמצב הקיים אפשר להיכנס לירושלים בנקל וללא פיקוח ומבנה השכונות אינו מאפשר ליצור קו הפרדה ברור אשר יסגור את ירושלים הרמטית. על פי תכנית ההפרדה הכוללת שנרקמה בתקופה זו ייקבע קו הפרדה על גבול המתחם המוניציפלי של ירושלים, ויישמר על ידי המשטרה ומג ב, ועל פי הצורך גם על ידי צה ל. לאורכו יבוצעו סיורים, יותקנו אמצעי פיקוח אלקטרוניים ויוצבו מחסומים אשר ימנעו מעבר ללא פיקוח בין 80 הגדה לבין ישראל. בהמשך לתכנית האבטחה סביב קו ההפרדה העתידי סוכם כי מערך כוחות המשטרה בתוך שטחה המוניציפלי של ירושלים יתוגבר וכוחות אלה יפקחו מקרוב על האתרים, הרחובות והמבנים במקומות הרגישים בעיר. כוחות המשטרה יציבו בתוך ירושלים מחסומים ניידים ונייחים, יבצעו סיורים בעיר ויפעילו יחידות מיוחדות בהן גם יחידות מוסוות אשר יבצעו פעילות מודיעינית מגוונת. 81 למרות תכנית ההפרדה שהחלה להתגבש מאמצע שנות ה 90, טען מפכ ל המשטרה רב ניצב אסף חפץ שיהיה קשה לבצע בירושלים את תכנית ההפרדה ככתבה, מאחר שמאה וחמישים אלף הפלסטינים החיים בה הופכים אותה לחוליה חלשה בתחום האבטחה. המפכ ל הדגיש כי הביקורת במעברים אל תחומי הקו הירוק אינה יעילה דיה, ומתח ביקורת קשה על העברת התקציבים למשרד החינוך לטובת אבטחת מוסדות החינוך בירושלים. לטענתו, למשטרה תכנית אבטחה יעילה יותר 82 מזו המופעלת על ידי משרד החינוך, ועל כן ההיגיון מחייב את העברת התקציבים אליה. הפיגוע הכפול שבוצע ב 25 לפברואר 1996 בשני אוטובוסים במקביל, האחד באשקלון והשני בירושלים, הבהיר לכוחות הביטחון ולציבור הרחב כי יכולת התכנון והביצוע של ארגוני הטרור הפלסטינים משתכללת והולכת וכי יש צדק בביקורתו של חפץ. תחקיר ראשוני שבוצע בירושלים העלה כי המחבל המתאבד המתין עד שהאוטובוס יעבור במקום שבו שני בניינים גבוהים תוחמים את הכביש, ושם בחר לפוצץ את המטען כדי לגרום לנזק מרבי. שני המפגעים, בירושלים ובאשקלון, לא זוהו כחשודים על ידי נוסעי האוטובוס לפני הפיצוץ, במיוחד המפגע באשקלון שעלה לאוטובוס לבוש במדי צה ל. 83 ב 1996 הגביר הטרור הפלסטיני את עצמת פעילותו, בבצעו פיגועים בתקופה הרגישה שבין רצח ראש הממשלה יצחק רבין בראשית נובמבר 1995 לבין בחירתו של בנימין נתניהו ביוני 1996; זאת כדי להגביר את תחושת החרדה וחוסר הוודאות בקרב הציבור הישראלי בכלל ובקרב תושבי ירושלים בפרט. 39

41 למרות העובדה כי ב 1996 נרשמו פיגועי טרור רבים יותר מאשר בשנתיים שקדמו לה, במהלך 1997 נהנה מרחב ירושלים משקט יחסי. שקט זה הגיע לסיומו עם רציחתם של סוחרי קרקעות ערבים תושבי מזרח ירושלים ביוני של אותה שנה. בעקבות מקרה זה ומקרה נוסף שבו נחטף סוחר קרקעות וחולץ בעור שיניו, החליטה ועדת השרים לענייני ירושלים לתגבר את נוכחות המשטרה בעיר על ידי תוספת של 400 שוטרים והקמת תחנת משטרה במזרח ירושלים, במטרה להגביר את אכיפת החוק בשכונות הערביות. יש לציין כי ההחלטה בדבר תגבור הכוחות במזרח העיר התקבלה כבר בישיבת הוועדה בינואר של אותה שנה; אך כמו החלטות אחרות בעבר היא לא יצאה אל הפועל, במקרה זה בשל מחלוקת כספית בין שר האוצר דן מרידוד לבין השר לביטחון פנים אביגדור קהלני. באותה ישיבה הוחלט גם על נקיטת צעדים להגנתם של סוחרי הקרקעות הערבים באזור ירושלים, אשר יכללו התקנת לחצני מצוקה ותגבור סיורי משטרת ירושלים סביב בתי 84 הסוחרים במזרח העיר. למרות פיגוע התאבדות כפול שבוצע בשלהי יולי 1997 וגבה מחיר דמים של 13 הרוגים, וכן פיגוע התאבדות נוסף בראשית ספטמבר שהסתיים בארבעה הרוגים וכמאתיים פצועים, נמשכה בשלהי שנות ה 90 מגמת הדעיכה של הטרור הפלסטיני. למעט כמה אירועי דקירה שהתרחשו בין החודשים ינואר-מאי 1998 באזור העיר העתיקה, במהלך שנת 1999 גם הם נעלמו והסתמנה ירידה חדה בהיקף הפיגועים בירושלים, בעיקר עקב הדיונים בין ישראל לבין הפלסטינים על הסדר הקבע. הטרור הפלסטיני בירושלים במהלך אנתיפאדת אל אקצא ( ) שנת 2000 נפתחה בשקט יחסי, שנבע בעיקרו מהמתנתם של הפלסטינים לתוצאות הדיונים על הסדר הקבע. עם זאת, הקיפאון המתמשך במשא ומתן והאטיות ביישום החלטות העבר בשטח הובילו לרתיחה שמצאה לבסוף פורקן עם התפרצותה של אנתיפאדת אל אקצא לאחר ביקורו של ראש תנועת הליכוד אריאל שרון בהר הבית ב 28 בספטמבר מאז ועד לסוף אותה שנה הוכפל מספר אירועי הטרור בירושלים בהשוואה לממוצע האירועים השנתי לאורך כל שנות ה 90, כאשר הטרור הפלסטיני מעדיף את השימוש באש חיה על פני כל סוגי אמצעי הלחימה האחרים, שימוש שבא לידי ביטוי בירי כמעט יום יומי מן העיירה בית ג אלה לעבר שכונת גילה הסמוכה. 40

42 מבחינת הטרור הפלסטיני הייתה 2001 חסרת תקדים מאז 1967, הן מבחינת מספר האירועים והן מבחינת מספר הקרבנות שגבו אירועי הטרור. עם זאת חשוב לציין כי גודש האירועים לא היה הגורם למספר הקרבנות הרב אלא מידת הקטלניות של אמצעי חלחימה שהטרור הפלסטיני בחר לעשות בו שימוש, תוך מיצוי מרבי כמעט של פוטנציאל ההשמדה הטמון בשימוש מקביל באש חיה, במטעני נפץ ובמחבלים מתאבדים. אירועי הטרור ב 2001 כללו ירי מנשק קל וירי מרגמה לעבר כביש המנהרות, פיצוץ מטעני נפץ והתפוצצות כמה מחבלים מתאבדים בלב העיר. הירי לעבר שכונת גילה מכיוון בית ג אלה נמשך חליפות לאורך אותה שנה, במקביל לפיגועים רבים אחרים שהתבצעו הן בלב ירושלים והן באזור קו התפר; אך החלטת הדרג הפוליטי לעכב כניסת צה ל לבית ג אלה עד לאוגוסט של אותה שנה, כאשר הירי על שכונת גילה הפך לבלתי נסבל, מצביעה פעם נוספת על ההססנות הרבה בקביעת מדיניות ההתמודדות מול הטרור הפלסטיני. ההתנקשות בחייו של השר רחבעם זאבי באמצע אוקטובר 2001 במלון הייאט בירושלים סימלה עלייה נוספת בתעוזת הטרור, והצביעה על שכלול ביכולותיו המודיעיניות והמבצעיות. תגובת הדרג הפוליטי לאירוע זה הייתה גיבוש התפיסה שיש לעשות שימוש גובר בחיסול ממוקד כנגד מתכנני הפיגועים ומבצעיהם; אך מספר חיסולים שבוצעו כתגובה לרצח זאבי נגד בכירים שהשתייכו לארגון החמאס בבית לחם לא מנעו מן הטרור הפלסטיני להוציא לפועל שורה של פיגועים קטלניים בלב הבירה בדצמבר 2001 (כגון פיגוע ההתאבדות במדרחוב ב 2 לחודש ופיגוע ההתאבדות בשכונת ממילא שלושה ימים לאחר מכן), שגבו מחיר דמים של עשרות הרוגים ומאות פצועים. מראשית 2002 ואילך הפכו פיגועי הטרור בירושלים לשגרה, והתרחבו מבחינת מיקומם לחלקים נרחבים מכלל תחומה המוניציפלי. אם במהלך שנות ה 70 התרכזו הפיגועים בלב העיר ובשנות ה 80 והתשעים כללו גם את האזורים הסמוכים לקו התפר בין מזרח העיר לבין מערבה ואת אזור העיר העתיקה, הרי שמתחילת האלף השלישי התרחבו עוד יותר, וב 2002 כללו את אזור התעשייה עטרות, פסגת זאב והגבעה הצרפתית; כל זאת מבלי לזנוח את הפיגועים בלב העיר ובאזורים הסמוכים לקו התפר העירוני. כמו לאחר פיגועים קשים אחרים לאורך השנים, עלה נושא האבטחה לכותרות פעם נוספת ב 2002, לאחר הפיגוע שהתרחש בראשית אוגוסט בקמפוס האוניברסיטה העברית בהר הצופים, כאשר מטען נפץ גבה מחיר של שבעה הרוגים. נוכח אין ספור התרעות שהועלו על ידי סטודנטים באוניברסיטה לאורך השנים בדבר כשלי האבטחה הקיימים, הודו קציני הביטחון של האוניברסיטה כי קיים קושי רב באבטחת מתחם האוניברסיטה בהר הצופים הנמצא על קו התפר עם השכונות הפלסטיניות בצפון מזרח ירושלים, והוסיפו כי גם 85 לאחר הפיגוע קיימות עדיין כמה נקודות תורפה שיש לתת עליהן את הדעת. 41

43 תרשים 2.7: טרור פלסטיני בירושלים: סיכום התקופה הנבדקת לאחור על התקופה שבין , ולאור המודל האנליטי שסרטטנו בפירוט במבט רב בפרק הקודם, אפשר לומר כי ההתמודדות עם הטרור הפלסטיני בירושלים נחלקת לשתי תקופות. התקופה הראשונה, בין 1967 ל 1990 עשויה לשמש דוגמה מובהקת לטיפוס השלילית, כאשר הטיפול הנקודתי היה במתכונת כיבוי שרפות הן מבחינת ההתמודדות הפוליטי והן מבחינת הדרג המבצעי, והוביל בסופו של דבר לתוצאות הקשות של הדרג האנתיפאדה של 1987! למהומות שליוו את פתיחת מנהרת החשמונאים ב 1988, מהומות העשתונות במהומות הר הבית ב 1990, המשמשות מבחינתנו נקודת מפנה וציון ולאבדן תחילתה של תקופת ההתמודדות השנייה. אירועי הר הבית וממצאי ועדת זמיר הצביעו לראשונה על הבשלים המרכזיים המאפיינים את פעולת גופי הביטחון המתמודדים מול בירושלים. לפיכך הוקם בחופזה מחוז משטרתיחדש, פעולה שמחד גיסא הביאה הטרור המנגנון המשטרתי ולהגברת המרחק בין פיקוד המחוז לבין דרגי השטח, אך להתרחבות גיסא שיחררה את מרחב ירושלים מכפיפותו למחוז דרום במשטרה. מאידך 42

44 הפיכת מרחב ירושלים למחוז מבחינת ההיערכות המשטרתית הארצית הובילה במהלך שנות ה 90, בעקבות הססנות וחוסר עקיבות של המערכת הפוליטית, ליצירת דפוס פעולה מעניין שבו הדרג המבצע קרי משטרת מחוז ירושלים הפך למונופול בכל הקשור לקביעת מדיניות ההתמודדות מול הטרור. דפוס פעולה זה הולם את טיפוס ההתמודדות השלילית, מכיוון שהעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות על ידי הדרג הפוליטי אילץ את הדרג המבצע ליטול את הפיקוד כדי למלא את החלל בקביעת המדיניות. אף על פי כן, במהלך שנות ה 90 החלה התקדמות אטית בכיוון של יצירת שגרות ומסגרות כלליות להתמודדות עם הטרור, ותזוזה זו מצביעה על קיום מאפיינים השייכים לטיפוס הביניים של התמודדות באמצעות עמימות. מלאכת קביעתן של המסגרות המנחות התנהלה בעצלתיים מאמצע שנות ה 90, עת החלו הדיונים על תכנית ההפרדה הכוללת ועל עתיד ירושלים. כפועל יוצא מקיומם זה לצד זה של יסודות השייכים לשני טיפוסים שונים, עלינו להסיק כי ההתמודדות העירונית עם הטרור הפלסטיני בירושלים ממוקמת כיום כטיפוס ביניים במרכז הרצף בין טיפוס ההתמודדות השלילית coping) (negative לבין התמודדות באמצעות עמימות.(ambiguity) שלב קביעת מדיניות מתרחש לעתים רחוקות, באיחור רב, ואינו נובע מהפנמה של הצורך האובייקטיבי לקבוע מסגרות מנחות להתמודדות עם הטרור ברמה המוניציפלית אלא נובעת מהתרחשותם הטבעית של המאורעות בשטח ומוכתבת על ידם, קיום תהליך תכנון לטווח כלשהו משמש בסיס איתן להשתלבות ההתמודדות עם הטרור בין שני הטיפוסים החיוביים יותר על הרצף קרי התמודדות באמצעות עמימות (ambiguity) או לחלופין התמודדות חיובית coping).(positive היעדר תהליך מסוג זה במהלך מרבית התקופה הנדונה(למרות קביעת מדיניות על בסיס אקראי מאמצע שנות ה 90 ) משמש מדד נוסף למיקום ההתמודדות בירושלים על הרצף בין שני הטיפוסים הנמוכים יותר. 43

45

46 פרק ג ההתמודדות העירונית עם טרור כישראל: קכיעת מדיניות וכיצועה כדי להבין את אופן ההתמודדות מול הטרור בזירה העירונית הירושלמית עלינו להכיר תחילה את השחקנים המרכזיים בתחום ביטחון הפנים בישראל על מאפייני פעילותם. לפיכך נבחן בפרק זה את התפתחות הבסיס החוקי להתמודדות מול הטרור מאז קום המדינה ועד ימינו, תוך ניסיון לבחון האם בסיס זה התפתח במקביל למגמות שהציג הטרור הפלסטיני. בנוסף, נבחן את טיב ההתייחסות של קובעי מדיניות הביטחון אל הרמה המוניציפלית. נחתום את הפרק בתיאור קביעת המדיניות בישראל בתחום ביטחון הפנים וביצועה. תחום ביטחון הפנים ראוי להדגיש תחילה כי הביטוי ביטחון פנים מופיע באופן מינורי בספר החוקים של מדינת ישראל. לא קיימת קטגוריה הקרויה ביטחון פנים, ואין הסדר משפטי המגדיר את מכלול ההיבטים של ביטחון הפנים וקובע את בעלי הסמכות לעסוק בסוגיות הנוגעות לתחום זה. אין למשרד לביטחון פנים, שהוא גרסה מודרנית של משרד המשטרה, סמכויות משפטיות מוגדרות, והקמתו ביטאה מהלך פוליטי מובהק שמטרתו לא הייתה לרכז 86 במשרד זה את מכלול הסמכויות והאחריות לטיפול בנושאי ביטחון הפנים. הקמת המשרד לביטחון פנים על רקע שיקולים פוליטיים ללא הכנת תשתית מקצועית ראויה לפעילותו, הובילה לכך שלמרות שהמשרד אחראי להלכה על כל פעילות הקשורה לביטחון הנפש והרכוש, הרי שלמעשה הכלים העומדים לרשותו להשגת מטרה זו אינם מספקים. ראשית, למרות שתחום ביטחון הפנים כולל לכאורה את פעילותם של מרבית הגופים השותפים למערך העורף הישראלי כמו משטרת ישראל, שירות הביטחון הכללי, פיקוד העורף, כיבוי אש, מד א ומל ח(משק לשעת חירום), 87 הרי שהמשרד שולט למעשה רק על חלק קטן מגופים אלה. שנית, פעילות שמירת ביטחון הפנים בישראל יכולה להתבצע באופן יעיל רק כאשר האחריות והסמכויות של הגופים ברורות ומעוגנות בדברי חקיקה ובהחלטות ממשלה. מצב זה לא קיים כיום. 45

47 העובדה כי המשרד לביטחון פנים שולט רק על מיעוט הגופים העוסקים בתחום הובילה את השר לביטחון פנים צחי הנגבי, לקרוא באוגוסט 2003 להקמת המשרד להגנת המולדת. יזמה זו כוללת תכנית להכפפה למשרד לביטחון פנים של כל מערכי החירום בישראל, כולל העברת פיקוד העורף מצה ל, הפרדת היחידה לאבטחת אישים מן השב כ, הוצאת מד א מידי משרד הבריאות והוצאת שירותי כיבוי האש ממשרד הפנים. הכפפת כל הגופים הללו למשרד אחד אמורה לאפשר הרמוניה מקצועית ותיאום ארגוני, יעילות מבצעית וחיסכון בעלויות בכל האמור בהתגוננות אזרחית, בהיערכות לאסון המוני ובמצבי חירום. 88 מעבר לכך, היזמה תאפשר לפתור כשלים מהותיים שהטיפול בסוגיית ביטחון הפנים סובל מהם, כפי שנפרט להלן. בעיה מרכזית בתחום ביטחון הפנים בישראל היא הפער הקיים במקרים רבים בין החובה החוקית המוטלת על הגופים האמונים על תחום זה לבין הסמכויות והאמצעים העומדים לרשותם בפועל. לדוגמה, לוח 3.1 מצביע בבירור על הפער בין החובה החוקית המוטלת בעיקרה על משטרת ישראל, לבין הסמכויות והאמצעים לטיפול באירועים בתחום ביטחון הפנים הנמצאים ברובם בידי פיקוד העורף של צה ל. הניסיון המצטבר מאז קום המדינה מורה כי לאורך השנים, הפרשנות למצבים נתונים בתחום ביטחון הפנים הייתה שונה בצה ל ובמשטרת ישראל, וכי שני גופים אלה משקיפים על האירועים בתחום ביטחון הפנים באורח שונה בתכלית. דוגמה נוספת היא העובדה כי פיקוד העורף של צה ל, שמרבית פעילותו נסמכת על חוק ההתגוננות האזרחית (הג א) 1951, הוא למעשה חסר כל סמכויות המקופלות בתוכן בחוק. לפי חוק הג א אמורים ארגוני העזר - מד א, כיבוי אש והרשויות המקומיות - לפעול תוך זיקה להג א; אולם בפועל אין להג א כל סמכות לקבוע לארגונים אלה את היקף הכוחות, את סדרי העדיפויות להצטיידות באמצעים או את שיטת הפעולה. החלטות הממשלה הנוגעות לתחום ביטחון הפנים אינן מחייבות משפטית את הגופים החיצוניים למשרדי הממשלה, כגון הרשויות המקומיות ומד א. מצב זה מביא לכך שהאחריות המלאה לתיאום בין הכוחות מוטלת על משטרת ישראל, אך מבלי שגופים אלה יהיו כפופים לה פיקודית. מצב זה מותיר מרחב תמרון נרחב לפרשנות, ואינו מקדם אחידות במוכנות הגופים לפעולה בשעת חירום. 46

48 לוח 3.1: גופים מבצעים ותחומי אחריותם בתחום ביטחון הפנים הגוף משטרת ישראל חובה חוקית סמכות בפועל צגא ההגנה לישראל חובה חוקית סמכות בפועל שירות הגיטחון הכללי חובה חוקית סמכות בפועל שירותי החירום וההצלה תחומי האחריות על פי החלטות ממשלה קיימות (1) אחריות ל ביטחון הפנים בשטחי פנים המדינה, כפי שנקבעו בין צה ל לבין משטרת ישראל, למעט אזורי העימות. (2) אחריות להנחיית האבטחה הפיזית בגופים מאובטחים במדינה, כפי שנקבעו וחולקו בין השב כ לבין משטרת ישראל. (3) אחריות להנחיית האבטחה הפיזית ביישובים הנמצאים בתחום אחריותה האזורית של משטרת ישראל. למשטרת ישראל חוגה חוקית מלאה ומוחלטת לטיפול בתחום ביטחון הפנים על בסיס הרחבת הפרשנות לסעיף 3 לפקודת המשטרה העוסק בתפקידה של המשטרה בהבטחת ביטחון הנפש והרכוש. סמכות מוגבלת מותר בכל הקשור לגיוס אמצעים ולהפעלת גורמים נוספים והיעדר סמכות להכרזה על מצב חירום המעניק סמכויות נלוות נוספות. (1) אחריות לביטחון האזורי בשטחי הערבה ובאזורי העימות כפי שנקבעו בין צה ל לבין משטרת ישראל, כולל חנחיית האבטחה הפיזית ביישובים שבתחום אחריותו. (2) אחריות לקיום כלל הפעולות, האמצעים וסידורי הביטחון הנדרשים למניעת חדירה של גורמי פעילות חבלנית עוינת לשטח מדינת ישראל דרך היבשה, הים והאוויר. לצה ל אין חוגה חוקית ישירה לטיפול בתחום ביטחון הפנים, אך קיימת חובה עקיפה על בסיס סעיף 2 (י א) לחוק הג א או סעיף 18 לפקודת סדרי השלטון והמשפט הנוגע לפעילות צה ל. סמכות נרחכת כיותר, חחל בהפעלת כוחות צבא ושירותי חירום וכלה בהכרזה על מצב חירום על הסמכויות הנלוות למצב זה. רק הצבא מוסמך להטיל עוצר ולהכריז על שטח צבאי סגור. (1) אחריות לסיכול פעילות חבלנית עוינת וריגול ואחריות לאבטחת אישים. (2) אחריות לחנחיית חאבטחה המונעת והפיזית בגופים המאובטחים במדינה, כפי שחולקו בין השב כ לבין המשטרה. (3) אחריות להנחיית האבטחה המונעת בסידורי המעבר בעת הכניסה והיציאה ממדינת ישראל. חוגה חוקית מוגגלת החלח על תחומים מוגדרים בלבד. סמכות מוגגלת תוך שימוש במשטרת ישראל לביצוע תפקידים מסוימים. הגופים הבאים: כיבוי אש, מגן דוד אדום, הרשויות המקומיות, המשרד לאיכות הסביבה ופיקוד העורף (הג א), פועלים כל אחד בנפרד על פי חובתם חחוקית ועל בסיס חקיקה נפרדת. הם אינם כפופים זה לזה ואינם כפופים לגורם מרכזי כלשהו, כאשר המשטרה מהווה לגביהם גורם מתאם בלבד הנעדר סמכות פיקודית. חוגה חוקית: חוק מד א (1951), חוק הג א (1951), חוק הכבאות (1959), חוק הרשויות המקומיות (1961). 47

49 בעיה נוספת המקשה על ניהול יעיל של תחום ביטחון הפנים בישראל נובעת מן ההתנגשות וחוסר התיאום בין משטרת ישראל לבין פיקוד העורף של צה ל, שני הגורמים היחידים שבאפשרותם לתאם את פעולתם של הגופים האחרים המעורבים באירוע חירום. הנוהל המשותף לשני גופים אלה, הנסמך על החלטות הממשלה השונות לאורך השנים, קובע כי משטרת ישראל תפקד ותהיה האחראית לניהולו של האירוע, וכי רק במידת הצורך תועבר אחריות זו באופן מסודר לידי פיקוד העורף. 89 מצב זה אינו אופטימלי; עדיף היה שהנוהל יקבע כי כל אחד מהגופים יפעל במצבים שבהם בולט יתרונו היחסי ושיקול דעתו, ולא על פי נוהל שרירותי כגון זה שתואר. 90 מעבר לכך, ראוי היה שייקבעו קריטריונים ברורים לגבי האופן שבו האחריות בזירה מחולקת בין שני גופים אלה. ההתנגשות בין המשטרה לבין פיקוד העורף בולטת בעיקר בתחום אבטחת היישובים. חלוקת האחריות בין צה ל לבין משטרת ישראל יוצרת מצב שבו קיימים בשטח שני גורמים המנחים את היישובים על פי תורות שונות, תוך אספקת אמצעי ההתגוננות משני מקורות שונים. סיווג היישובים, אשר נעשה במקרים רבים באופן שרירותי למדי ומבדיל בין יישוב באזור עימות לבין יישוב הנמצא באחד מאזורי מדינת ישראל שאינו מוגדר כאזור עימות, תורם גם הוא את חלקו לחוסר הבהירות בתחום חלוקת האחריות בין המשטרה לבין פיקוד העורף. גם בתחומים אחרים העמימות וחוסר התיאום פוגעים ביעילות המערכות השונות הפועלות בתחום ביטחון הפנים. בתחום אבטחת גופים ומתקנים, חלוקת נטל ההנחיה בין משטרת ישראל לבין השב כ יוצרת מצב שבו שני גורמים מנחים פועלים בשטח, ושניהם מנחים על פי תורות הפעלה שונות. בנושא החתרנות והריגול, הרי שלמרות חקיקתו של חוק השב כ ב 2002 הקובע בין השאר כי לצורך מילוי תפקידי השירות יהיו לבעלי תפקידים מסוימים בו סמכויות שוטר, השב כ ממשיך להיעזר במשטרה לצורך הפעלת סמכויות כגון מעצר, חיפוש, גביית עדות והעמדה לדין. אולם כאשר שימוש זה בשירותי המשטרה מבוצע לעתים ללא העברת המידע הנוגע לנושא הדורש סיוע, מתעוררים תכופות 91 עימותים וחיכוכים בין שני הגופים. לא רק התיאום בין המשטרה לבין השב כ הוא בעייתי אלא גם בינם לבין צה ל. בדו ח מבקר המדינה 54 שראה אור בספטמבר 2003 נבחן שיתוף הפעולה בין שלושת הגורמים בכל האמור בהברחות של אמצעי לחימה אל תוך תחומי המדינה. הביקורת העלתה כי טיפול גורמי המודיעין בצה ל, בשב כ ובמשטרת ישראל המופקדים על התמודדות עם הברחות אמל ח (אמצעי לחימה), שמשולבים בהן גורמי פעילות חבלנית עוינת (פח ע) וגורמים פליליים, התאפיין בהיעדר שיתוף פעולה מספק. לדברי המבקר, שילובם הלקוי של גורמי המודיעין של משטרת ישראל במאמץ המודיעיני המשולב הנדרש בנושא זה בולט במיוחד. יתרה מכך, צוין כי הפצת הידיעות בין גורמי המודיעין הנזכרים 48

50 לעיל לקויה בזרימת מידע, בהיזון חוזר, בעדכון שוטף ובנוהלי הפצה ראויים. מבקר המדינה מצא ליקויים גם בתהליך העברת המידע המודיעיני מן השב כ למשטרת ישראל, וכן בעיבוד המידע במשטרת ישראל ובהעברתו לגורמים האחראיים לביצוע הבדיקות במעברים לסוגיהם. הוא טוען שלמשטרת ישראל יכולת מוגבלת לממש כראוי את תפקידיה 92 כמנחה מקצועית למניעת הברחת אמל ח במטענים ובכלי רכב דרך המעברים היבשתיים. לסיכום, סוגיית הכפיפות המתוארת בתרשים 3.1 גם היא פוגמת בניהול היעיל של ביטחון הפנים בישראל. שירות הביטחון הכללי כפוף למשרד ראש הממשלה; צה ל למשרד הביטחון, ומשטרת ישראל למשרד לביטחון פנים. התמונה מסתבכת כאשר מוסיפים את גורמי החירום וההצלה, הכפופים לשלושה משרדי ממשלה נוספים: כיבוי האש כפוף למשרד הפנים, מד א למשרד הבריאות והמשרד לאיכות הסביבה משמש כגורם מנחה למשטרת ישראל, מד א ופיקוד העורף בכל האמור בטיפול בחומרים מסוכנים. בנוסף לפיצול האחריות בתחום ההנחיה קיים פיצול נוסף בין הגופים הקיימים בתחום התקצוב. כמתואר בתרשים, פיצול זה הוא מכשלה נוספת לתפעול יעיל של מערך התגובה 93 מול איומי הטרור. תרשים 3.1: יחסי הגומלין בין הגופים המתמודדים מול טרור

51 התפתחות החקיקה בתחום ביטחון הפנים והמאבק בטרור בספר החוקים של מדינת ישראל נכללות הוראות מנדטוריות המעניקות לשלטון סמכויות מרחיקות לכת במסגרת מאבקו בגורמים העוינים לביטחון המדינה. הכוונה בעיקר ל תקנות ההגנה(שעת חירום) 1945, המשמשות את זרועות הביטחון מול האיומים הביטחוניים מאז קום המדינה. תקנות אלה כוללות סמכות להוצאת צווי הגבלה שמכוחם להגביל אדם למקום יישוב וכן להגביל את קשריו עם אנשים; סמכות להריסת בתיהם של פרטים המעורבים בפעילות עוינת נגד המדינה (על בסיס תקנה 119), וסמכות לבצע מעצרים מנהליים(על בסיס תקנה 111). התקנה האחרונה הוחלפה ב 1979, עם חקיקתו של חוק סמכויות שעת חירום(מעצרים), שקבע הסדרים חדשים להבטחת שימוש נאות בסמכויות המעצר. 94 תקנות ההגנה תקפות בשעת חירום לבד; אך מכיוון ששעת החירום שהוכרזה במהלך מלחמת העצמאות לא בוטלה עד ימינו, נותרו התקנות בתקפן. כבר ב 1948, בעקבות ההתנקשות ברוזן ברנדוט(שליח האו ם לארץ ישראל), מועצת המדינה הזמנית ראתה לנכון לחוקק את הפקודה למניעת טרור, תש ח 1948, שנועדה לקבוע מהו טרור ומהו ארגון טרור. אפשר להזכיר בשלב זה כי טרם קבלת הפקודה למניעת טרור נכללו מרבית התחומים הכלולים בה ב פקודת החוק הפלילי וב פקודת הסודות הרשמיים, שתי פקודות שהתקבלו במסגרת השלטון המנדטורי הבריטי בארץ ישראל. הפקודה למניעת טרור לא התייחסה אמנם לנושאים כגון הגדרת הגופים שיעסקו במלאכה למניעת הטרור, סמכויותיהם, חלוקת האחריות ביניהם, הגדרת תחומי החפיפה ואופן התיאום; אך היא הגדירה מהו ארגון טרור ומה פירושה של חברות בארגון טרור, וכן קבעה את הקריטריונים שעל פיהם אפשר להגדיר מהי פעילות בארגון טרור. בנוסף לכך הגדירה הפקודה את המורשים להכריז על ארגון מסוים כארגון טרור, וקבעה את המורשים לפעול על בסיס ההכרזה להחרמת רכוש ולסגירת מקומות שנעשה בהם שימוש לקידום פעילות טרור. כניסתה לתוקף של הפקודה למניעת טרור ביטלה למעשה את תקפן של תקנות לשעת חירום למניעת טרור, תש ח 1948 ; הודעה או עונש שהטילו תקנות אלה על פרטים או ארגונים טרם החלתה. אך לא בוטלה כל הכרזה, מבחינת תחולת החוק, מועצת המדינה הזמנית קבעה כי הפקודה תחול רק בתקופה שבה קיים במדינה מצב חירום מתוקף סעיף 9 ל פקודת סדרי השלטון והמשפט, תש ח 1948 ; אך מצב החירום המתמשך חייב הגדרות חוקתיות ברורות הרבה יותר, ואלה באו 95 לידי ביטוי ב חוק לתיקון דיני העונשין(ביטחון המדינה), תשי ז ראשיתה של הצעת חוק זו בהצעת חוק ממשלתית מ 1952 שנשאה את הכותרת החוק לתיקון דיני עונשין (עבירות נגד המדינה), תשי ג בהצעה זו היה ניסיון 50

52 מדינתי לספק מענה לבעיות ביטחוניות שונות, ועם קבלתה היו פרקים מסוימים מ פקודת החוק הפלילי אמורים להתבטל, תוך ביטול גורף של פקודת הסודות הרשמיים ושל הפקודה למניעת טרור. הבעיה המרכזית שהמחוקק התמודד עמה לקראת אישור הצעת החוק הממשלתית הייתה חריפותן של הוראות החוק שנקבעו בה. לדוגמה, הוצע כי בעת קיום פעולות צבאיות יוטלו עונשי מוות על עברות ביטחוניות מסוימות; וכן הוצעו עקרונות המאפשרים סטייה מעקרונות המשפט הפלילי. סטייה זו באה לידי ביטוי בוויתור על הדרישה כי התביעה המשפטית תוכיח כוונה פלילית ותיצור חזקה של כוונה פלילית כאשר הוכחו היסודות העובדתיים של פגיעה בביטחון המדינה או של מגע עם סוכן זר. ההתנגדות העזה ל חוק לתיקון דיני עונשין(עבירות נגד המדינה), תשי ג הן בקרב חברי הקואליציה שמחו נגד ההוראות המחמירות הכלולות בה, והן בקרב חברי האופוזיציה שמחו נגד הסכנה הטמונה בהצעה זו לקיום הדמוקרטיה וחירויות הפרט הובילה להקפאת החוק; זאת בשל רצונה של הממשלה בראשות מפא י לנסות ולגבש קונסנזוס רחב ככל האפשר סביב החקיקה הביטחונית ולהימנע מהעברתה בהכרעת רוב פשוטה, דבר שהיה בהחלט בהישג ידה. רק בשלהי 1956, לאחר מבצע סיני, נוצרה האווירה הכללית המתאימה; וביולי 1957 עבר החוק בקריאה שנייה ושלישית בשמו החדש, ה חוק לתיקון דיני העונשין(ביטחון המדינה), תשי ז בחוק שהתקבל ב 1957 נקבעו ההגדרות הברורות ביותר בחקיקה הישראלית עד לאותו זמן באשר לאיומים על ביטחון המדינה, תוך הגדרתן של עברות כנגד ביטחון המדינה. גרסתו המקורית של החוק הגדירה מיהו אויב, מיהם הכוחות המזוינים של מדינת ישראל, אילו מעשים נחשבים כבגידה ובריגול, אילו ידיעות נחשבות בסודיות ומהן הפעולות הנחשבות כפגיעה ביחסי החוץ של המדינה. בנוסף, החוק קבע סדרי דין מיוחדים למעצר ולניהול משפט בעברות ביטחוניות, תוך קביעת כללים שהרחיבו את תחולתם הטריטוריאלית של דיני מדינת ישראל גם על פעולות שנעשו נגד ביטחון המדינה מחוץ לישראל. משהתקבל החוק ונחתם על ידי יצחק בן צבי, דוד בן גוריון ופנחס רוזן, הפך לגורם מכריע בחשיבותו בעיצוב תפיסת ביטחון הפנים של מדינת ישראל משלהי שנות ה 50 ולאורך שנות ה 60. מן הראוי לציין כי גם בנוסח הסופי שהתקבל נכלל עונש 96 המוות בסעיפים המרכזיים העוסקים בבגידה. עם זאת, למרות שבכל האמור ביזמות חקיקה בנושאים הקשורים בתחום ביטחון הפנים הייתה התקדמות ניכרת בשנות החמישים, הרי שמעבר להגדרת האיומים על ביטחון המדינה והעברות על ביטחונה, יזמות החקיקה לא התייחסו לתחומים חיוניים הקשורים בתפעול יעיל של המערכת הביטחונית מול איומי הטרור. החקיקה אמנם הגדירה מיהו אויב ומיהם הכוחות המזוינים שהפגיעה בהם תיחשב כעברה על ביטחון המדינה; 51

53 אך לא הייתה כל התייחסות להגדרת תחומי אחריותם של הגופים המתמודדים מול הטרור, לסמכויותיהם ולהסדרת פעולתם בעת התרחשות אירוע טרור. ה חוק לתיקון דיני העונשין (ביטחון המדינה), תשי ז 1957 קבע בחלקו השלישי בסעיף 14 את רשימת הכוחות המזוינים הישראלים אשר פגיעה בהם תיחשב כפגיעה בביטחון המדינה. בראש הרשימה עומד צה ל, לאחריו משטרת ישראל ולבסוף באים כוחות מזוינים אחרים הפועלים בשיתוף עם צבא ההגנה לישראל נגד האויב. להלן יוצגו בקצרה הגופים המרכזיים הפועלים בתחום ביטחון הפנים ובזירות אירועי טרור וכן מעמדם החוקי. הגופים שנסקור כוללים את צה ל, שב כ, משטרת ישראל, מד א, כיבוי אש וזק א. הגופים הפועלים בתחום ביטחון הפנים ומעמדם החוקי צבא ההגנה לישראל החקיקה החלה על צה ל מבוססת על שלושה דברי חקיקה: (1) סעיף 51 לחוק יסוד: הממשלה; (2) סעיף 18 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש«ח 1948 ; (3) חוק יסוד: הצבא. מסד חוקי זה מסדיר את פעילותו של צה ל בכמה מישורים שהבולטים שבהם הם פעילותו בעת יציאה למלחמה, גיוס לשירות ביטחון(סדיר ומילואים) וזכויות החיילים המשרתים בו. בעשורים הראשונים למדינה שימשו סעיף 18 לחוק סדרי השלטון וכן פקודת צבא ההגנה לישראל מ 1948 כמקורות הנורמטיביים היחידים המנחים את פעילותו של צה ל. אולם אלה התקשו לספק מענה לשלל סוגיות כגון אחריות הדרג הפוליטי לפעולות הצבא, המעמד החוקי של הצבא וכפיפותו לדרג האזרחי הנבחר. לצורך מילוי פערים אלה נחקק ב 1976 חוק יסוד: הצבא ביזמת ראש הממשלה יצחק רבין. ברם, מסד חוקי זה לא סיפק מענה אמתי לסוגיית תפקידו של צה ל בתחום ביטחון הפנים. בכל הנוגע לפעילות צה ל בתחום ביטחון הפנים, החקיקה שלאחר קום המדינה נשענה על הפקודות המנדטוריות. פקודות אלה היו המכשיר העיקרי להבטחת שליטה אפקטיבית של השלטון הבריטי בשטחי המנדט, תוך הקניית מרבית הסמכויות בתחום ביטחון הפנים לצבא הבריטי. פקודת סדרי השלטון והמשפט מ 1948 הסדירה את קליטתן של הפקודות במסגרת החוק הישראלי בתקופת המעבר מיישוב למדינה, ועקב כך הושארו סמכויות רבות הנוגעות לביטחון הפנים של מדינת ישראל בידי הדרג הצבאי. אלה כללו סמכות להטיל עוצר ולסגור אזור נתון, סמכות להגביל את התנועה בצירים, סמכות לבצע מעצרים מנהליים וסמכות להכרזת מצב חירום. 52

54 עד סוף שנות ה 60, טרם פרוץ הטרור הפלסטיני, נגזרה תפיסת הביטחון הלאומי של ישראל ככלל ותפיסת ביטחון הפנים בפרט מן האיומים שעמדו בפני המערכות הביטחוניות. איומים אלה נחלקו לשני תחומים עיקריים: פעילות ההסתננות והטרור מכיוונן של מדינות ערב השכנות אל תוך תחומי מדינת ישראל, שעמה התמודד צה ל מתוקף תפקידו כאמון על שמירת גבולות המדינה; ופעילות של ריגול וחתרנות פנימית נגד משטר מדינת ישראל, שעמה התמודד השב כ. עם זאת, בכל האמור בהתמודדות מול הטרור בתחום ביטחון הפנים לא התקיימה חלוקה ברורה ומחייבת בין הגופים, והאחריות הישירה לתחום לא עוגנה בחקיקה. ועדת אגרנט, שהוקמה לאחר מלחמת יום הכיפורים, ציינה על רקע חקירתה את מחדלי גיוס המילואים ותנועת הכוחות אל החזיתות כי מערכת היחסים בין הממשלה, שר הביטחון והרמטכ ל אינה מוסדרת בחקיקה, וכי חסר זה מוביל בהכרח לאי בהירות בחלוקת הסמכויות בנושאים רגישים. הוועדה המליצה להשלים את החסר בחקיקה במהירות האפשרית, אך לא התייחסה מפורשות לתחום ביטחון הפנים. בעקבות המלצות ועדת אגרנט נחקק ב 1976 חוק יסוד: הצבא ; אך חקיקתו לא פתרה את מרבית הבעיות שעליהן הצביעה ועדת אגרנט. ראשית, למרות היותו חוק יסוד הוא אינו משוריין, ומכאן שאינו בעל מעמד חוקתי רשמי. בנוסף לכך, לא נפתרה סוגיית חלוקת הסמכויות הנוגעת לצבא, קרי הסדרת הסמכויות בין ראש הממשלה לרמטכ ל והסדרת אותן סמכויות בין שר הביטחון לרמטכ ל. עם זאת, היא סיפקה פתרון כללי לבעיות של היקף האחריות 97 ואיתור האחראים לפעולות הצבא מקרב הדרג הפוליטי. חוק יסוד: הצבא, קבע כי הפיקוד העליון על צה ל יהיה נתון בידי ממשלת ישראל כקולקטיב, כאשר שר הביטחון ירכז בידיו את אחריות הממשלה על הצבא. אולם לא כל הנושאים הביטחוניים באופיים הופקדו בידי שר הביטחון והצבא, כמו לדוגמה תחום 98 הפיתוח הגרעיני ותחום ביטחון הפנים. החלטת תחום ביטחון הפנים נקשר באופן רשמי לצה ל רק עם הקמת פיקוד העורף, לפי ממשלה מסי 172 מנובמבר זאת, על רקע חילופי מהלומות בין כוחות החירום לבין כוחות ההצלה בזירות נפילות הסקאדים בתקופת מלחמת המפרץ, ששימשו ביטוי מוחשי בשטח לאנדרלמוסיה השוררת בנושא חלוקת האחריות והסמכויות בתחום ביטחון הפנים. הקמת פיקוד העורף ועיגונו בפיקוד מרחבי בתוך צה ל על בסיס תיקון מסי 8 לחוק הג א מ 1951, יצרו בפועל זיקה בין ראש הג א שהחל לפעול תחת פיקודו של הרמטכ ל לבין מפקדי העורף הפיקודיים של הג א, שהפכו כפופים לאלופי הפיקוד המרחביים. פיקוד העורף במתכונתו החדשה במסגרת צה ל קיבל כמה תפקידים חדשים בתחום האחריות המרחבית, ביניהם קבלת האחריות לביטחון הפנים מידי משטרת ישראל 53

55 בכפוף להחלטת ממשלה שתורה על העברת האחריות לצה ל; ריכוז הסיוע למשטרת ישראל ומוכנות לקבלת אחריות על אירוע המוגדר כאסון המוני; אחריות לבסיסי צה ל במרחבו; אחריות לאבטחת מתקנים מיוחדים בשגרה ובחירום, ותפקידים נוספים כגון אחריות להכנת בתי החולים למצבי חירום ואחריות כוללת לטיפול באירועים רדיולוגיים בשגרה ובחירום." שירות הביטחון הכללי עד לאישור חוק השב כ ב 2002 פעל השב כ ללא מסגרת חוקית כוללת המסדירה את פעילותו השוטפת. המסגרות החוקיות שהגבילו את פעילותו יוחדו ברוב המקרים לנושאים ספציפיים. לדוגמה, עד ל 1979, ביצע השב כ האזנות סתר באופן חופשי וללא הגבלה מפורשת בחוק. חוק האזנות הסתר מאותה שנה חייב את השב כ לפעול על פי הליכים חוקיים, ולפנות אל ראש הממשלה כל אימת שרצה לממש כלי זה. היעדר חקיקה מסודרת בדבר פעילות השב כ הוביל לכך שבניגוד לצה ל, אשר יעדיו נקבעים על ידי הדרג הפוליטי, נקבעו יעדיו של השב כ על ידי ראש השב כ ללא תהליך מסודר של קבלת החלטות ובפיקוח מזערי של הדרג הפוליטי. אמנם חוקרי השב כ הוסמכו על ידי שר המשפטים לערוך חקירות בחשד לעברות על חוק העונשין, על פי פקודת הפרוצדורה הפלילית וכן על פי ה פקודה למניעת טרור, תקנות ההגנה(שעת חירום) ועל פי החוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט)! אולם בפועל, ראש השב כ הגדיר 100 בעצמו את סמכויותיו במרבית תחומי ביטחון הפנים. תחום ביטחון הפנים המרכזי שהשב כ מופקד עליו הוא מניעת פעולות טרור נגד המדינה ותושביה; אך להבדיל מן חחקיקה המתייחסת לפעילותם של צה ל ושל משטרת ישראל הרי שעד שנת 2002, שבה התקבל חוק השב כ, לא נקבעה מסגרת חוקית המסדירה את פעילותו ובעיקר את המגבלות המוטלות על אמצעי החקירה העומדים לרשותו. נקודת המפנה שהובילה לתהליך הדרגתי של הגברת הפיקוח על השב כ הייתה פרשת קו 300. עד אז נהנה השב כ מחופש פעולה נרחב ביותר בכל הקשור בפעולותיו למניעת טרור; אולם הריגת המחבלים שהשתלטו על האוטובוס בקו 300 לאחר שכבר נתפסו הובילה בסופו של דבר להקמתה של ועדת לנדוי. ועדה זו, שהוקמה במטרה לבחון את שיטות החקירה של השב כ בנושא פעילות חבלנית עוינת, קבעה כי יש להתיר לשב כ על פי הצורך הפעלת לחץ פסיכולוגי לא אלים ומידה מתונה של לחץ פיזי בחקירת חשוד בפעילות חבלנית עוינת. עם זאת, כבר בראשית שנות ה 90 הוגשה לבג ץ עתירה ראשונה שבה הותקף הבסיס המשפטי להפעלת אמצעי לחץ בחקירות השב כ. 54

56 העתירות הרבות נגד שיטות החקירה המופעלות על ידי השב כ הובילו בסופו של דבר את בג ץ לפסוק בראשית ספטמבר 1999 כי סמכות החקירה של חוקר שב כ תהיה זהה לסמכות החקירה של שוטר. בעקבות החלטה זו, הידועה כ בג ץ ההיתרים, ניתן צו גורף האוסר על חוקרי השב כ להפעיל במהלך חקירה אמצעי לחץ פיזיים, ונקבע כי ה צורך שוועדת לנדוי התבססה עליו אינו מספק כמקור סמכות לשימוש באמצעי חקירה נוקשים. אולם בהמשך לכך יצר בג ץ ערוץ חדש להפעלת סייג ה צורך, על ידי פניית 101 השב כ אל היועץ המשפטי לממשלה וקבלת היתר במקרים דחופים. משטרת ישראל בניגוד לצה ל, כוחות המשטרה לא זכו לסמכויות דומות לאלה של צה ל במעבר מיישוב למדינה! זאת מן הסיבה הפשוטה כי בתקופת השלטון הבריטי בארץ ישראל שימשה המשטרה כלי עזר בלבד לכוחות הצבא הבריטי. כפועל יוצא מתפיסת המשטרה בתקופת המנדט ככלי עזר הוקנו לכוחותיה סמכויות מועטות מכוח פקודת המשטרה המנדטורית - בעיקר סמכויות הנוגעות לעבודתה הקלסית של המשטרה: סמכויות מעצר, חיפוש והכוונת התנועה. אולם בתחום הסדר הציבורי המשיק לתחום ביטחון הפנים הוגבלה סמכות המשטרה לרישוי של תהלוכות ואספות. עם קום המדינה נקלטה אמנם פקודת המשטרה המנדטורית אל תוך המסגרת החוקתית הישראלית, תוך שהיא מגדירה את אחריותה של המשטרה לקיום הסדר הציבורי וביטחון הנפש והרכוש! אולם הפירוש שניתן עד תחילת שנות ה 70 לאחריותה זו של המשטרה כמוגדר בחוק היה מצמצם, והתייחס בעיקר לאחריותה של המשטרה למילוי תפקידיה הקלסיים הנזכרים לעיל. רק ב 1971, עם הוצאת פקודת המשטרה בנוסח החדש, נקבעו תפקידי המשטרה העיקריים (סעיף 3) וחובות אנשי המשטרה (סעיף 5)! אולם גם כאן לא הוגדרו סמכויות המשטרה המפורשות בתחום ביטחון הפנים ככלל ובתחום ההתמודדות מול פיגועי טרור בפרט. בסעיף 3 נקבע כי משטרת ישראל תעסוק במניעת עברות ובגילויו, בתפיסת עבריינים ובתביעתם לדין, בשמירתם הבטוחה של אסירים ובקיום הסדר הציבורי וביטחון הרכוש והנפש! בסעיף 5 נקבע כי חובות השוטר יכללו שמירה על הסדר בכל אותם המקומות שהציבור מצוי בהם, מניעת הפרעות בשעת התקהלות, שימת לב לכל עברה במקום שהציבור מצוי בו, קבלת כל רכוש שנמצא ואין עליו תובעין ועצירת אדם שבו 102 חושד השוטר כי יש ברשותו רכוש גנוב. למרות היעדר ההתייחסות למאבק בטרור בפקודת המשטרה, התעוררות הטרור הפלסטיני בתחילת שנות ה 70 הובילה את משטרת ישראל לנקוט צעדים נמרצים ראשוניים 55

57 להקמת מערך מאורגן להתמודדות עם איומיו. הצעד הראשון היה החלטה על הקמת היחידה למלחמה בטרור (הימ ם) באוקטובר ביולי 1974 הוקם מערך החבלה וכן המשמר האזרחי של משטרת ישראל. הקמתו של האחרון נבעה במידה רבה מן הצורך הדחוף למסד התארגנויות מקומיות של אזרחים נושאי נשק כאמצעי להגנה עצמית ולהגברה אופרטיבית 103 חבלניים. של הפריסה ושל כמות כוח האדם העוסק בהתמודדות מול אירועים בדומה להרחבת סמכויות הצבא לאחר מימוש מסקנות ועדת אגרנט, הורחבו גם סמכויות המשטרה לאחר הפיגוע בבית הספר נתיב מאיר במעלות ב 15 במאי חוליית מחבלים השתלטה על בית הספר, ובמהלך פעולת החילוץ של כוחות צה ל נהרגו 22 נערים ונערות. כבר במהלך האירוע התבצע ניסיון להעביר את האחריות לאירוע לידי משטרת ישראל, כאשר שר הביטחון משה דיין פנה לשר המשטרה שלמה הלל וביקש שהמשטרה תקבל אחריות לאירוע. שר המשטרה סירב להעברת האחריות במהלך האירוע, בשל חוסר בציוד מתאים, חוסר בכוח אדם מיומן וביחידות מיוחדות. בעקבות הפיגוע התכנסה ועדת חורב, שנועדה לבדוק על כתפי מי מוטלת האחריות לביטחון הפנים של מדינת ישראל. ועדת חורב הגיעה למסקנה כי תחום ביטחון הפנים פרוץ לחלוטין, וחוסר הגדרת הסמכויות וחלוקת תחומי האחריות מחייב מענה חוקתי. המלצת הוועדה להפוך את משטרת ישראל לגורם המופקד על ביטחון הפנים מכוח החוק ולהכפיף אליה את גופי העזר לצורך הפעלתם במסגרת תפקידיה, אומצה על ידי ממשלת ישראל בראשותו של יצחק רבין. החלטת ממשלה מס 411 קבעה שיש להטיל על משטרת ישראל את האחריות המלאה לטיפול בביטחון הפנים! זאת, על ידי הרחבה גורפת של הפירוש המצמצם שניתן לסעיף 3 ב פקודת המשטרה. ההגדרה של השמירה על ביטחון הנפש והרכוש, אשר עד לתקופה זו כללה רק את תפקידיה הקלסיים של המשטרה, הורחבה כך שכללה כל אירוע בתחום ביטחון הפנים. גם לאחר קבלת החלטת הממשלה, היעדר הגדרה מפורשת של ביטחון פנים הוביל במידה רבה להמשך הוויכוח בין הגופים השונים על תחומי האחריות. גם לאחר אימוץ מסקנות ועדת חורב, הקושי העיקרי בהתמודדות בבעיות ביטחון הפנים נבע מהיעדר הגדרה ברורה למונח מצב חירום, שעליו הושתתו רבות מהחלטות הממשלה בתחום ביטחון הפנים. גם החלטות נוספות שהתקבלו על ידי הממשלה לאורך שנות ה 70, אשר נגעו לחלוקת תחומי האחריות בתחום ביטחון הפנים בין גורמי הביטחון השונים, לא נבעו מחשיבה קוהרנטית לטווח ארוך ולא עוגנו בחקיקה מתאימה. 56

58 כפי שצוין, מרבית החלטות הממשלה עד תחילת שנות ה 80 הוכתבו בעיקר על ידי האירועים בתחום ביטחון הפנים, ולא נבעו מהפנמה אמתית של הצורך בטיפול יסודי בסוגיה זו. החלטות הממשלה בתחום זה לאורך השנים מצביעות על תפיסת ביטחון הפנים המתייחסת בעיקר למצבים של לוחמה ופעילות טרור. כפועל יוצא, גם מצבי חירום הנובעים מפעילות אזרחית או משגרת היום יום נבחנים דרך המשקפיים הביטחוניות. בנוסף, טיפול בכל אירוע לגופו מצריך הגדרה ברורה של תחומי האחריות. במצב שבו אף לא אחד מן החוקים הייעודיים חוק הצבא, פקודת המשטרה, חוק מד א, חוק הכבאות, חוק הרשויות המקומיות ואחרים מגדיר כפיפותו של גוף אחד לגוף אחר במצב נתון, הרי שכל אחד מגורמי הביטחון ושירותי החירום וההצלה מתפקד על פי הנהלים הפנימיים שלו ועל פי החובות המוגדרות בחוק הייחודי לו. יש להזכיר שוב שהאנדרלמוסיה בתחום ביטחון הפנים אינה מסתיימת בהפרדה החוקתית הקיימת בין הגופים השונים, מכיוון שכל אחד מהם מצוי ביחסי גומלין עם משרד ממשלתי אחר. גם לאחר אירועי האנתיפאדה הראשונה, אירועי הטרור הקשים החל מאמצע שנות ה 90 ואירועי אנתיפאדת אל אקצא (עד אמצע שנת 2003), לא נקטה משטרת ישראל, הכפופה למשרד לביטחון פנים, צעדים שיובילו לחידוד כפיפותם של גופי העזר או של גופי החירום וההצלה למשטרה בעת התרחשותו של אירוע טרור. צעד רציני ראשון בכיוון זה ננקט רק באמצע 2003, כאשר הצעת החוק לתיקון פקודת המשטרה (מס 18, אירוע אסון המוני) החלה קורמת עור וגידים. הצעה זו שהונחה על שולחן ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת לדיון ראשון ב 30 ביוני 2003 החלה בוועדה בין משרדית לחומרים מסוכנים שסיימה עבודתה ב 1993, ונמשכה בעבודת צוות בין משרדי שהשותפים המרכזיים לו היו משרד הביטחון, פיקוד העורף והמשרד לאיכות הסביבה. שתי מטרותיה העיקריות של הצעה זו מקודמת היום על ידי המחלקה המשפטית של המשרד לביטחון פנים ומשטרת ישראל: הסדרת מערכת היחסים, הכפיפויות ויחסי הגומלין בין הגורמים השונים האמורים לטפל באירוע אסון המוני, לרבות כזה המתרחש כתוצאה מפיגוע חבלני; והסדרה בחקיקה של סמכויות האנשים האמורים להפעיל סמכות מול אזרחים באזור ההתרחשות של אירוע אסון המוני. בפרוטוקול ישיבת ועדת הכנסת שדנה בעניין זה הסבירה סגנית היועצת המשפטית של המשרד לביטחון פנים כי נושא ההצלה ומניעת הפגיעה בנפש וברכוש מעוגן כיום רק בסעיף 3 לפקודת המשטרה. הסעיף מונה את התפקיד הזה כאחד התפקידים, אך אינו קובע סמכות מפורשת של התפקיד. בהמשך לכך הוסיפה כי הסמכויות שהצענו לתת לשוטר הן מתן הוראות לגופי ההצלה, הוראות סבירות שמטרתן הצלת הנפש והרכוש או מניעת פגיעה, סגירת השטח ומניעת כניסה לאותו שטח. 57

59 לדברי היועצת המשפטית של המשרד לביטחון פנים, יש שלושה שלבים בכל טיפול: מניעה, טיפול באירוע, וטיפול משלים בתוצאות האירוע, במיוחד שיקום. הצעת החוק עוסקת רק בשלב האמצעי. מטרת הצעת החוק הזאת היא לתת בידי המשטרה את הסמכויות לנצח על התזמורת החשובה הזאת, שמורכבת מגופים שונים. לכל אחד מן הגופים האלה תחום מומחיות שלו, לפי החוקים שלו. המשטרה לא נכנסת לנעלי שירותי 104 הכבאות. נכון לסיום מועד כתיבת מחקר זה, הצעת החוק עדיין מונחת על שולחן ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת להמשך דיונים בעניינה. מגן דוד אדום מגן דוד אדום הוא תאגיד סטטוטורי הפועל על פי חוק מד א שאושר על ידי הכנסת ב מטרות התאגיד ותפקידיו מוגדרים בסעיף 3 לחוק מד א, וכוללים מילוי תפקידים של אגודה ארצית לעזרה ראשונה לכלל תושבי המדינה, והגשת שירות עזר לכוחות הרפואה של צה ל בזמן מלחמה ושלום. מד א אחראי גם על שירות של אגירת דם בעבור כלל תושבי המדינה; ובתחום ביטחון הפנים, על הפעלת כוחות רפואיים בקנה מידה גדול באירועים רבי נפגעים. 105 למרות היותו תאגיד ארצי להענקת שירותי חירום ועזרה ראשונה, הארגון מצוי במצוקה תקציבית כרונית זה שנים. הוקמו ועדות רבות, אך משרדי האוצר והבריאות, שהם הגורמים המתקצבים והמנחים, לא מימשו את חלקם המתוכנן בתקצוב מד א אמנם מוגדר כתאגיד סטטוטורי, אך בכל האמור להתנהלותו בזירות הארגון. 106 אירועי טרור הוא פועל כגוף עצמאי על פי ההנחיות והנהלים הפנימיים שלו, תחת פיקוד משטרת ישראל האחראית על זירת האירוע. כבאות שירותי הכבאות וההצלה פועלים על בסיס חוק שירותי הכבאות התשי ט נציב כבאות והצלה העומד בראש השירות כפוף לתקנות שר הפנים. שירות זה הוא למעשה יחידת סמך במשרד הפנים, כאשר בהתאם לחוק שירותי כבאות מוטל על 25 רשויות הכבאות הקיימות בישראל לכבות דלקות, למנוע התפשטותן ולהציל חיי אדם ורכוש. תקנות שר הפנים מחייבות את שירותי כבאות והצלה, והם אינם כפופים פיקודית לגורם 107 אחר כלשהו. בדיון שנערך בוועדת הפנים בנוגע להצעת החוק לתיקון פקודת המשטרה, המונחת היום על שולחנה של ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, אמרה נציגת משרד הפנים 58

60 כי משרד הפנים רואה צורך בהצעת החוק, אבל יש כאן שתי בעיות לדעתנו. ראשית, יש פגיעה בסמכויות שניתנו בחוק שירותי כבאות. למשל סעיף 90 ג: לפי סעיף זה שוטר יכול לתת הוראות לשירותי הכבאות. זה יכול להיות מצב בעייתי. הגורם המקצועי בתחום כיבוי השרפות הוא הכבאי, איך השוטר יכול לתת לו הוראות איך לכבות שרפה? יש גם סעיף שנוגע להפקעת הסמכות שניתנה לשירותי כבאות על פי סעיפים 23 ו 24 בחוק שירותי כבאות. סעיפים אלה נוגעים לגיוס ציוד וחומרים וכן לגיוס אנשים. אלה דברים שצריך ידע מקצועי בנוגע להם. מי שיכול להעריך את הצרכים בנושא זה אלה שירותי 108 הכבאות ולא המשטרה. שירותי הכבאות וההצלה בישראל סובלים מזה שנים מחוסר אמצעים וכוח אדם. למרות הקמתן של ועדות רבות בעשור האחרון לא נעשה כמעט דבר כדי לשפר מצב זה. נציב כבאות והצלה שמעון רומח צוטט בהקשר זה: המדינה סומכת עלינו, אבל אנחנו לא 109 מוכנים לאסון גדול, לא מסוגלים לתת מענה. זק א(זיהוי קרבנות אסון) ב 1989 דרדר מחבל מפגע את אוטובוס קו 405 על נוסעיו לתהום בפאתי ירושלים. לאחר הפיגוע החלו עשרות מתנדבים לאסוף ולפנות את גופות החללים. אירוע זה ציין את תחילת ההתגבשות הארגונית בתחום זה על בסיס התנדבותי. לימים הפך זק א לארגון התנדבותי בראשותו של הרב שלמה אייזנבך. ארגון זה הוכר ב 1995 על ידי ממשלת ישראל כגוף האחראי על איסוף ופינוי גופות באירועים רבי נפגעים, ועל הבאתן לקבורה 110 תוך שמירה על דת ישראל. מאז הקמתו ועד לסיום כתיבת מחקר זה, הארגון פועל כגוף עצמאי לחלוטין בתוך זירות התרחשות אירועי טרור, ומצב זה גרר תלונות הן מצד משטרת ישראל והן מצד מגן דוד אדום כי פעילות הארגון פוגעת בהפעלה יעילה של המערך הכולל מכיוון שאנשיו אינם נשמעים להוראות הגורם האחראי. דברי סמנכ ל זק א בפני ועדת הפנים שדנה בהצעת החוק לתיקון פקודת המשטרה, מחדדים את הבעייתיות בפעילות הארגון כיום: הארגון נתקל בבעיות מהותיות בזירת האירוע. כל אחד מושך שם לכיוון אחר. אנחנו גוף עצמאי; אמנם בקטע מסוים אנחנו תחת פיקוד המשטרה; אך בקטע אחר אנחנו תחת פיקוד זק א, ובקטע נוסף אנחנו תחת פיקוד מד א. זק א היא קבוצה התנדבותית שמוכנה לעבוד 24 שעות, לעשות מה שצריך לעשות, אבל הגוף עצמו הוא גוף עצמאי. היועץ המשפטי של זק א התייחס בהמשך הדיון למעמדו של הארגון, וטען כי במצב אזרחי זק א הוא תחת פיקוד המשטרה! אך הוא גוף עצמאי, בדיוק כמו שמגן דוד אדום 59

61 הוא תחת פיקוד המשטרה באירוע של אסון המוני אך הוא גוף עצמאי מבחינת ההנחיות והנהלים שלו... המשטרה יכולה להחליט להנחות את זק א באירועים אחדים, כמו אלה 1 שמפורטים בהצעת החוק, והיא אף עושה זאת. אך זק א הוא עדיין גוף עצמאי." תהליך קבלת ההחלטות בישראל בתחום ביטחון הפנים תהליך קבלת ההחלטות במדינת ישראל בנושאי ביטחון סובל מכמה כשלים בסיסיים. התהליך מאופיין בחוסר עקיבות בכל האמור בקביעת מדיניות הביטחון; הוא חסר הליך מסודר של הפקת לקחים על סמך ידע מצטבר; הנתונים המוגשים למקבלי ההחלטות חלקיים או חסרים, והבעיות מטופלות בדרך כלל באופן פרטני וללא זיקה למסגרת התייחסות כוללת. התהליך הוא בעל מכוונות רגעית, ולא קיים תכנון רב שלבי לטווח ארוך. אופי התגובה הנקודתית נגזר מן המכוונות הרגעית במתכונת של כיבוי שרפות. " 2 בעיות אלה הולידו אחת מן הטענות הרווחות בדיונים העוסקים בתהליכי קבלת החלטות בזירה הביטחונית שלמדינת ישראל לא הייתה למעשה מעולם אסטרטגיה ארוכת טווח המשלבת מדיניות של התמודדות בתנאי חוסר ודאות תוך הסתמכות על עקרונות שיסייעו לקבלת החלטות שוטפות ולהחלטות עתידיות, ובכללן נושא ניהול המשברים. היעדר אסטרטגיה מעין זו בולט במיוחד מאז האנתיפאדה הראשונה, על רקע כישלונם של גופי ההערכה השונים לצפות התפתחויות עתידיות. " 3 בשלהי פברואר 1998 הצביעה ועדת המשנה לשירותי המודיעין והביטחון של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת על הסכנה הכרוכה בהיעדר מדיניות ברורה ועקיבה מול הטרור הפלסטיני. ועדה זו, שבחנה במקביל לוועדת צ חנובר את כישלון ההתנקשות של שירותי הביטחון הישראליים בחאלד משעל, בכיר החמאס בירדן, קבעה כי ממשלות ישראל לא גיבשו לאורך השנים מדיניות המושתתת על חשיבה יסודית ורציפה לגבי מלחמה בארגוני הטרור. לטענת הוועדה, גם הקמת המטה ללוחמה בטרור במרס 1996 לא הביאה לשינוי המיוחל במצב הקיים, ועקב היעדר מדיניות ברורה התחזק הרכיב התגובתי לפיגועי הטרור, הנושא בחובו נזק רב. ממסקנות הוועדה עולה כי על מדינת ישראל לתכנן את מדיניותה נגד ארגוני הטרור במנותק מן הפיגועים המתבצעים בישראל ולא כתגובה כלפיהם. הרכבה ההטרוגני של הוועדה באותה עת מבחינה מפלגתית - יוסי שריד (מר צ), עוזי לנדאו, גדעון עזרא ובני בגין(ליכוד), אהוד ברק ואורי אור(עבודה) מצביע יותר מכול על אחדות הדעים שהייתה קיימת בנושא זה. " 4 בנוסף לכך, המליצה ועדה בראשות האלוף(מיל ) הרצל שפיר על הקמת רשות אזרחית שתכלול את כל סמכויות המשטרה ופיקוד העורף כולל הרשויות העוסקות בחילוץ והצלה 60

62 כיבוי אש ומד א; אך ההצעה נגנזה. בפברואר 2003 המליץ ראש המטה ללוחמה בטרור תא ל דני ארדיטי לחזור ולשקול מימוש ההצעה להקמת רשות אזרחית כזאת, לאור המודל האמריקני של הפיקוד להגנת המולדת שהוקם בארצות הברית בעקבות פיגועי 115 הטרור של ה 11 בספטמבר הקמת הרשות הפדרלית בשם הפיקוד להגנת המולדת, מהווה מהפך ארגוני משמעותי בדרך התנהלות הממשל הפדרלי בארצות הברית. הקמת גוף זה, המונה כ 170,000 עובדים, הביאה לקיצוץ בביורוקרטיה המנופחת תוך הכפפת המכס, השירות החשאי, משמר הגבול, הסוכנות הפדרלית לשירותי חירום, משמר החופים וגופים נוספים למרות הרשות. עדויות של סוכני אף בי איי בפני הסנט לאחר התקפת הטרור של ה 11 בספטמבר, שתיארו ביורוקרטיה מנופחת המורכבת משישה עד תשעה דרגים שונים, תרמו להקמת הרשות החדשה. ביורוקרטיה זו התאפיינה בתרבות של התנגדות לשינוי, בהקפדת יתר על סודיות הפוגעת בפיקוח ובבקרה על המערכות הפועלות, ובדחיית כל פתרון יצירתי. על פניו דומה כי ממשלת ישראל עדיין לא הפיקה את הלקחים המתבקשים כפי שעשתה ארצות הברית, והיא עדיין שבויה בתפיסה שפג תוקפה וממשיכה לטפח את חוסר האחריות האישית 116 ואת הביורוקרטיה המאובנת. ביצוע המדיניות בתחום ביטחון הפנים הצגת העובדות בנושא הסמכויות וחלוקת האחריות בין הגופים השונים בתחום ביטחון הפנים מוכיחה כי אכן התבצעו במהלך השנים כמה מהלכים של קביעת מדיניות ברמה המדינתית. עם זאת, מהלכים אלה לא התייחסו לרמה המוניציפלית כאל נדבך נפרד מן הרמה המדינתית. עקב חוסר התייחסות זה, התמונה ברמה המוניציפלית משקפת אנדרלמוסיה השוררת בתחום זה ברמה המדינתית. מעבר לכך, מכיוון שהערים מתפרסות על פני מרחב גאוגרפי קטן מאוד בהשוואה לגודלה הפיזי הכולל של המדינה, נוצר מצב שבו הגופים חייבים לפעול בתנאי צפיפות קשים, ללא הגדרות ברורות של סמכויותיהם ושל חלקם באחריות הכוללת להתמודדות מול הטרור. אנתיפאדת אל אקצא, הנמשכת משלהי שנת 2000, חיא מלחמה אורבנית שההתמודדות עמה מחייבת שיתוף פעולה בין כלל הגורמים, ביטחוניים ואזרחיים, הפועלים בתחום ביטחון הפנים. 117 עם זאת, מרבית הממצאים המוצגים בעבודה זו ממחישים כי מדינת ישראל עדיין לא הפנימה את הצורך בארגון מסודר של הגנה אקטיבית על המרחב הפנימי של המדינה. גם ההיערכות נגד הטרור ברמה המוניציפלית התבססה על אלתור 118 ולא על מסגרת של קביעות ופיתוח תורתי וטכנולוגי. 61

63 את מפקד פיקוד העורף לשעבר האלוף גבי אופיר, התריע כי חלוקת האחריות לביטחון הערים בעת שגרה למשרד לביטחון פנים ובעת חירום לפיקוד העורף, הכפוף למטכ ל ולמשרד הביטחון בעייתית ומכבידה על היערכות יעילה ותכליתית. נכון יותר לקיים את גופי האבטחה וההתגוננות של המרחבים העירוניים במסגרת אזרחית. עוד הסביר כי קשה לשכנע נבחרי ציבור לתקצב את פעולות מיגון העורף משום שהתפוקה אינה נראית לעין... אי רצונם להשקיע במיגון גובר כאשר מתברר להם שהאיום שלקראתו מתכוננים אינו זה שבהכרח יתרגש עלינו, וכי ייתכן שבסופו של דבר נתייצב מול איום אחר שמערכת 119 ההגנה היקרה שהקמנו תהיה חסרת אונים נגדו. עם העברת האחריות לתחום ביטחון הפנים לידי משטרת ישראל בעקבות הפיגוע במעלות, אפשר היה לצפות כי יחול שינוי של ממש בהתנהלות המערכת; אך ברמת השטח המשיך חוסר הבהירות להדריך את ההתנהלות. בעת חטיפת אוטובוס אגד בקו 300 ב 1984 נפלה האחריות על משטרת ישראל, וזו אכן הגיעה ראשונה לאירוע; אך צה ל נטל האחריות והפעיל את סיירת מטכ ל, במקום להפעיל את הימ מ אשר היה ערוך ומוכן לפעולה. באירוע אוטובוס האימהות שנחטף באוגוסט 1988, החליט אלוף פיקוד הדרום יצחק מרדכי להפעיל את הימ מ בשחרור האוטובוס, למרות העובדה כי באותו זמן האחריות בתחום ביטחון הפנים בדרום הארץ הייתה של צה ל. חוסר הבהירות בלט באופן מיוחד במלחמת המפרץ, שבה אי הבהירות בחלוקת התפקידים יצרה אנדרלמוסיה 120 בין כוחות הסיוע לבין כוחות הפינוי. היעדר הגדרה ברורה של חלוקת הסמכויות והאחריות בין הגופים האמונים על התמודדות מול הטרור הפלסטיני ברמה המדינתית והעירונית, מדגיש במידה רבה את הנתק בין הדרג הפוליטי לבין הדרגים המבצעים. נתק זה הומחש גם באירועי אוקטובר 2000 שנהרגו בהם 13 ערבים אזרחי המדינה, ובעדויות שנמסרו בפני ועדת אור שבחנה את תפקוד גורמי הביטחון והממשל באותם אירועים. כאשר השר לביטחון פנים שלמה בן עמי נדרש בעדותו להתייחס להתנהלות משטרת ישראל, הוא טען שלא ידע על המתרחש בשטח ואף רמז כי ייתכן שמשטרת ישראל העבירה לו מידע שגוי. לנוכח דברים אלה ראוי להזכיר כי ועדת זמיר קבעה ב 1990 כי מעורבותו הפעילה של השר לביטחון פנים היא חלק מדרישות התפקיד, וכי אסור לשר להסתפק בדיווחי המפכ ל. מסתבר כי מערכת היחסים המתוחה בין השר בן עמי לבין בכירים במשטרת ישראל הובילה למצב שבו השר חשד כי הוא מרומה על ידי בכירים במשטרה וברמת השטח, ומפקד המחוז הצפוני אליק רון הפך בפועל את מחוזו לעצמאי מכל פיקוח מיניסטריאלי. 121 בעדותם בפני ועדת אור הודו שני מפקדי מרחבים במחוז צפון, תנ צ יהודה סלומון ותנ צ משה ולדמן, כי הלקחים אינם 122 נלמדים; זאת מן הטעם הפשוט כי במשטרת ישראל לא מתבצעים תחקירים באורח סדיר. 62

64 הנתק בא לידי ביטוי במחוז ירושלים הן בתקופתו של קהלני כשר לביטחון פנים והן בתקופתו של השר עוזי לנדאו. קהלני הורה על הקמת יחידה משותפת למשטרת מחוז ירושלים ולעיריית ירושלים, אשר תעסוק בפיקוח על הבנייה הלא חוקית במזרח ירושלים; אולם הוראת השר לא קיבלה תוקף בשל התנגדות בכירי משטרת המחוז. השר עוזי לנדאו הורה על החרמת הכלים שבהם מתבצעות עבודות הבנייה הלא חוקיות במזרח ירושלים, כחלק מן המאבק הכולל בתופעה; אך למרות אישור עקרוני של משטרת המחוז, לא נעשה 123 דבר בעניין זה. הבעייתיות בתהליך קבלת ההחלטות בנושא התמודדות מול הטרור הודגשה גם בהיבטים נוספים. בעקבות מספר הפיגועים הגובר והולך, ועמו מספרם הגדל של הנפגעים, הממשלה אישרה ב 1993 נוהל בשם חבצלת פיגועים, שנועד להסדיר את טיפול הרשויות בהרוגי הפיגועים ובמשפחותיהם. הנוהל קובע את תחומי האחריות של הגופים והרשויות המטפלים בתחום, ומטיל את עיקר האחריות על הרשות המקומית אך לא פירט חלוקת תפקידים ספציפיים בין אנשי הרשות ולא קבע מיהו בעל האחריות הכוללת. מרכז השלטון המקומי, אשר עליו מוטלת עיקר האחריות, דורש כי הנוהל יעודכן ויוגדר גוף מטה ממלכתי שירכז את הטיפול הכולל במשפחות ההרוגים; כך שהמשפחה תעמוד בקשר עם גוף אחד בלבד, ולא עם כמה רשויות שונות. הנוהל בצורתו הנוכחית אינו מתייחס. לגופים שחייבים להיות מעורבים במקרים רבים (משרד הקליטה או הסוכנות במקרים של עולים חדשים, או אפילו משרד החוץ). על פי הנוהל הנוכחי, הרשות המקומית אחראית על ההודעה למשפחת ההרוג ועל ארגון ההלוויה. הנוהל קובע עוד כי המוסד לביטוח לאומי יעדכן את הרשות המקומית והמשפחה בכל הנוגע לזכויות המגיעות להן; אך אינו מתייחס לטיפול במשפחה לטווח הארוך. אופיו הכללי של הנוהל, והעובדה שאינו קובע חלוקת סמכויות ברורה בין הרשויות השונות, מקשים במיוחד על התמודדות עם גל נרחב של אירועי טרור, כפי שמתרחש בישראל בשנים האחרונות. עיריית תל אביב נאלצה לאמץ לה נוהל ייחודי משלה, שנכתב על ידי ראש צוות החירום לנפגעי אסונות סמדר פרידמן. יזמה זאת של עיריית תל אביב ממחישה כי פעמים רבות המציאות מעמידה את הרשויות בפני מצבים חריגים, ועל כן יש צורך באלתור ובהתמודדות תוך כדי טיפול 124 באירוע. לסיכום, זאב שיף, מבכירי הפרשנים הצבאיים בישראל, מגדיר את תגובת המערכות הפוליטיות, הביטחוניות והמשפטיות לתופעת המחבלים המתאבדים כאטית ומסורבלת. לדבריו, למרות שמדובר בתופעה מתמשכת, לא התגבשה החלטה רשמית על דרכי ההתמודדות עמה בהיבטים התקפיים והגנתיים כאחד. רשויות הביטחון החלו רק מאמצע 2002 בגיבוש ראשוני של אסטרטגיה משולבת למאבק בטרור המתאבדים, על ידי צוות 63

65 ביטחוני בכיר בראשות ראש השב כ אבי דיכטר וסגן הרמטכ ל גבי אשכנזי. האסטרטגיה כללה את הפעולות הבאות: מעצר דרשנים ומסיתים אחרים הקוראים לפעולות התאבדות; פגיעה מתמשכת בסיוע הכספי למשפחות המתאבדים; החרמת רכוש של אגודות צדקה המסייעות למשפחות המתאבדים; סגירת תחנות רדיו המסיתות להתאבדות; הגליית אנשים התומכים בפעולות התאבדות; החרמת רכוש אישי של מתאבדים; הריסת רכושו של מי שקשור לפיגוע התאבדות וניהול מלחמה פסיכולוגית ענפה. עד לאותה עת ניהל השב כ את ההתמודדות ההתקפית עם פיגועי ההתאבדות תוך הדגשת פעילות מודיעין, סיכול ממוקד ומעצרים. תפקידו של צה ל הוגבל בדרך כלל לביצוע מדיניות השב כ; ואילו המשטרה כוונה לפעולות הגנתיות בעיקר. מערכות אחרות, כמו המערכת המשפטית או 125 הכלכלית, לא לקחו חלק במאבק לאורך השנים. שיף טוען בהמשך כי מאז החל הסכסוך הערבי ישראלי לא עמדה ישראל בפני בעיה אסטרטגית מורכבת וקשה כל כך כמו פיגועי ההתאבדות. לשיטתו, אין לישראל תשובה צבאית להתמודדות עם הבעיה; גם פתרון מדיני מלא אינו קיים, מכיוון שהתופעה החלה קודם לאנתיפאדת אל אקצא ורק התעצמה במהלכה. יותר מעשר שנים לאחר שתופעה זו הופיעה בזירת העימות הישראלי פלסטיני, ישראל עדיין מצויה רק בתחילת הדרך לעיצוב אסטרטגיית ההתמודדות מול טרור המתאבדים. ההתמודדות העירונית מול הטרור בישראל - סיכום חרף אירועי טרור קשים שהתרחשו מאז קום המדינה במרחב הפנימי של מדינת ישראל בכלל ובמרכזים העירוניים בפרט, עדיין לא קיימות הגדרה ברורה של ביטחון פנים או קביעות לגבי אחריותם וסמכויותיהם של הגופים השונים ברמת המדינה האמונים על ההתמודדות מול הטרור. הבסיס החוקי לפעילות הגופים המתמודדים מול תופעת הטרור הונח למעשה ברובו עד שנות ה 80. התעוררות הטרור הפלסטיני לפעילות במרכזי הערים בישראל, אשר החלה בתקופת האנתיפאדה הראשונה בשלהי 1987, לא הובילה לחקיקת חוקים חדשים להסדרת תפקידיהם של הגופים הפועלים בתחום ביטחון הפנים. הטיפול בתחום ביטחון הפנים נתון בידי משרדי ממשלה רבים המפעילים מספר רב מדי של גופי אבטחה, חירום והצלה. גופים אלה פועלים תוך ניצול יתרונם היחסי; אולם בהיעדר מסגרת על בעלת סמכויות מחייבות המאגדת את כלל הגופים הפועלים בתחום זה, הרי שנושאים חיוניים כמו תיאום בין הגופים, הפקת לקחים מאירועי טרור ויישומם בשטח ממשיכים לסבול מהזנחה ומחוסר התייחסות נאותה. 64

66 מדינת ישראל ביססה במשך העשורים האחרונים את יכולותיה ההתקפיות מול איומי הטרור: נרכשו אמצעי לחימה מתוחכמים והוקמו יחידות חדשות בתחום האבטחה, החירום וההצלה. עם זאת, כמעט ולא נעשה דבר לשכלול האמצעים החוקיים העשויים לשפר את ההתמודדות המדינתית והעירונית מול איומי הטרור! האנדרלמוסיה השוררת בין הגופים המתמודדים מול הטרור ברמה העירונית ממשיכה לשקף את המתרחש ברמת המדינה. שימור המצב הקיים מול בעיה מורכבת כמו טרור המתאבדים מגביר בהתמדה את הפער בין המצוי לרצוי, ומרחיק את האפשרות למצוא פתרון הולם להתמודדות עם התופעה. התרת סבך הגורמים הפועלים בזירת ביטחון הפנים והסדרת נושאי האחריות והסמכויות של הגורמים השונים הם צעדים מקדימים מחויבי המציאות בדרך להתמודדות יעילה מול הטרור בזירה העירונית. 65

67

68 פרק ד ההתמודדות העירונית עם טרור!ירושלים: שלב המניעה פרק זה בוחן את ההתמודדות העירונית בירושלים בשלב ההיערכות הראשוני, שמטרתו מניעת התרחשותם של אירועי טרור. פרק זה, ושני הפרקים שאחריו, אשר יתארו את שלב הספיגה ושלב התגובה, יסתייעו במסגרת האנליטית שעיקריה הוצגו בפרק א. בכל אחד מן הפרקים נבחן את הסוגיות שאופיינו בטיפוסי ההתמודדות השלילי, ההתמודדות באמצעות עמימות וההתמודדות החיובית. בחינתנו את שלב המניעה כוללת את ההיערכות העירונית בתחומים הבאים: אבטחת מוסדות חינוך, אבטחת התחבורה הציבורית, אבטחה מוסדות ציבור ומתקני תשתית, אבטחת אישים, אבטחת מרכזי קניות והאבטחה ההיקפית למרחב ירושלים כולו תוך התמקדות בתכנית האבטחה של עוטף ירושלים. בדיקת תחומים אלה תסייע לנו להציג תמונה רחבה שתבהיר את דרך התייחסותה של ממשלת ישראל למניעת אירועי טרור בבירה. התמודדות שלילית קיומה או היעדרה של תשתית הגנתית יעילה לאבטחת המטרות החשופות להתקפות טרור בזירה העירונית היא בעלת השפעות מרחיקות לכת על התנהלות החיים במרכזים עירוניים בעשורים האחרונים. הניסיון העולמי המצטבר מול ביטוייו של הטרור, ובמיוחד מול טרור המתאבדים בעשרים השנה האחרונות, מלמד שקיום תשתית הגנתית הוא הגורם היעיל ביותר להכלת התופעה, מאחר וזו פוגעת בביטחון של ארגוני הטרור ביכולתם להוציא אל הפועל פיגועים. 127 למרות שאבטחת מטרות פוטנציאליות על ידי תשתית פיזית נאותה ועל ידי כוח אדם מיומן היא בעלת השפעה מכריעה על מידת ההרתעה נגד הצד המפגע, יעילותה תלויה גם בקיום תשתית נוספת המבוססת על נהלים ואמצעים להתמודדות עם אירוע טרור מיד עם התרחשו. כאשר תשתית כזאת חסרה, מענים נקודתיים באים לשפר את תשתית האבטחה מסביב ליעד מסוים מיד לאחר התרחשות אירוע טרור. אלה עשויים אמנם ליצור בקרב הציבור תחושה כי אכן מתבצעות פעולות להפחתת איום 67

69 הטרור! אולם במרבית המקרים לא יהיה בהם מענה מספק לטווח ארוך. אירועי טרור נוספים נגד אותם יעדים שזכו למענה אבטחתי נקודתי מגבירים את הלחץ על הדרג קובע המדיניות, העלול להוביל לתחושה של חוסר אונים ושיתוק, או להסתמכות יתר על הדרגים המבצעים תוך אבדן השליטה של קובעי המדיניות על הנעשה בשטח. התמודדות חיובית עם אירועי טרור, המחייבת קיום הליך מסודר של קביעת מדיניות, יכולה להפוך את האמצעים למניעת אירועי טרור ליעילים גם לטווח ארוך. על ההתמודדות החיובית להתבצע תוך מודעות של קובעי המדיניות לשינויים כביטוייה של הבעיה, ותוך בחינה מתמשכת של האמצעים העומדים לרשותם ופיקוח על יישומם המהיר של פתרונות בשטח. כל זאת, לאחר שנבחן בקפידה מגוון של חלופות והופעל שיקול דעת באשר להשלכות יישומה של כל אחת מהן. התמודדות חיובית מחייבת על כן אחידות וסדירות בתהליך קבלת ההחלטות. למרות העובדה שמספר אירועי הטרור בירושלים עלה בהדרגה במהלך שנות ה 80 וה 90, ההתמודדות מול איומי הטרור התאפיינה בהיעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות! לפיכך אפשר לשייכה ברוב המקרים לטיפוס ההתמודדות השלילית. טיפוס זה מתאפיין ככלל בהיעדר תכנון מוקדם ובשימוש נרחב באלתור, וכתוצאה מכך עיקר נטל המענה לבעיה יוטל על מבצעי המדיניות. הבעיה העיקרית היא שמבצעי המדיניות מצופים ליצוק תכנים לחללים שנותרו בקביעת המדיניות, לעתים ללא היכולת לעשות זאת. בהיעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות, הדרג קובע המדיניות הסתמך על הדרגים המבצעים בירושלים להקמת תשתית הגנתית מוצקה סביב ליעדים החשופים להתקפות טרור בתוך המרחב העירוני. דבר זה הוביל לעימותים מתמשכים בין הדרגים המבצעים, ולהקמת התשתית ההגנתית בירושלים בשיטת טלאי על גבי טלאי במהלך התרחשותם של אירועי הטרור ולא כחלק מתכנון אסטרטגי ארוך טווח. כדוגמה מוחשית למצב זה, נבחן את הסתמכות הדרג קובע המדיניות על הדרגים המבצעים בכל הקשור להקמתה של תשתית הגנתית לאבטחת התחבורה הציבורית בירושלים. המקרה של אבטחת התחבורה הציבורית התחבורה הציבורית בירושלים סומנה כבר במהלך שנות ה 80 כיעד לפיגועים על ידי ארגוני הטרור הפלסטיניים! אך הקמת תשתית הגנתית לאבטחתה לא הייתה באותה תקופה בראש סדר העדיפויות של הדרג קובע המדיניות. גם כניסתם לזירה של המחבלים המתאבדים באמצע שנות ה 90 והעדפתם הברורה לתקוף קווי תחבורה ציבורית בירושלים 68

70 זה. ובמקומות אחרים ברחבי הארץ, לא הובילה להליך מסודר של קביעת מדיניות בתחום כבר ב 1994, לאחר הפיגוע באוטובוס דן(קו 5) בתל אביב, טענו בכירים בדן ובאגד כי הממשלה אינה עושה די לאבטחת התחבורה הציבורית, וכי הקריאה השגרתית לציבור הנוסעים להגביר את ערנותו אינה מספיקה. יו ר מזכירות חברת דן, אלכס אברמוביץ, טען שהמגעים בדבר הצורך לשדרג את אבטחת התחבורה הציבורית, שהתנהלו במשך השנים בין קציני הבטיחות של חברות דן ואגד לבין משטרת ישראל ויועץ ראש הממשלה למלחמה בטרור, לא הובילו לתוצאה כלשהי. לטענתו, למרות שהחברות דרשו סיוע באבטחת חניוני האוטובוסים לא נענתה הממשלה עד כה לבקשותיהם! ובנוסף, המשטרה הפסיקה בשלהי 1994 את עבודת האבטחה שביצעו חיילות בשירות המשטרה ברציפי התחנה המרכזית בתל אביב, זאת ללא כל הודעה מוקדמת. דובר משרד התחבורה מסר בתגובה כי משרדו אינו אחראי לביטחון האוטובוסים! ושר התחבורה ישראל קיסר קרא שוב לציבור הנוסעים לגלות ערנות, כי זהו האמצעי הטוב ביותר למלחמה בטרור. בדיקה שנעשתה במקביל ברכבת ישראל העלתה כי האבטחה ברכבות נשמרת בקפדנות רבה, ולפי דרישת רשויות הביטחון מוצבים שומרים בכל קרונות הרכבות. יתרה מכך, התחבורה האווירית והימית זוכות להעדפה ביטחונית על פני התחבורה הציבורית היבשתית, והממשלה מזרימה סכומי כסף משמעותיים לכיסוי הוצאות הביטחון 128 הנדרשות להן. הטרור הפלסטיני לא המתין כמובן להסדרת נושא האבטחה בין הגופים השונים, והמשיך בביצוע פיגועים קשים באוטובוסים במהלך שנת באוגוסט אותה שנה פוצץ עצמו מחבל מתאבד על אוטובוס קו 26 א בירושלים וגרם לחמישה הרוגים ולמאה ועשרים פצועים. גם פיגועים כגון זה בירושלים לא הביאו לשינוי המצב. בראשית 1996 הודיע שר התחבורה ישראל קיסר כי בשל מגבלות תקציב, יחידת המאבטחים של משרד התחבורה, המונה 300 איש בלבד, מאבטחת רק 4.3% מכלל האוטובוסים בישראל בכל רגע נתון. הודעתו הצביעה על העובדה כי אמצעי התחבורה הציבורית הנפוץ ביותר בישראל חשוף לחלוטין להתקפות טרור! אך לא היה בכך כדי להסדיר הליך קביעת מדיניות לגבי אבטחת התחבורה הציבורית. הפיגועים הקשים בקווי התחבורה הציבורית צברו תאוצה ב בירושלים התרחשו שני פיגועים קטלניים תוך שמונה ימים באוטובוס קו 18, שגבו 47 הרוגים ומעל ל 100 פצועים. למרות שפיגועים אלה הצביעו על המגמה המתגבשת בקרב ארגוני הטרור למקד את פעילותם בקווי התחבורה הציבורית, לא חל כל שינוי ביחסם של קובעי המדיניות 69

71 לבעיה. באותה שנה החליטה הממשלה דווקא לקצץ 28 מיליוני שקלים מן התקציב שהובטח לאבטחת האוטובוסים, ולהעמידו על 12 מיליון שקלים בלבד. גורמי ביטחון שונים פנו לראש הממשלה הנבחר בנימין נתניהו בבקשה להגיע לפשרה הוגנת בנושא הקיצוץ. בקשה זו נידונה בשלהי אוגוסט 1996 בפגישה בנוכחות ראש הממשלה, יועץ ראש הממשלה לענייני טרור יגאל פרסלר, אנשי הצוות לביטחון לאומי בראשות האלוף זאב לבנה, בכירי משרד התחבורה ובכירים במשטרת ישראל. 129 הוסכם כי התקציב לאבטחת האוטובוסים יעמוד על 25 מיליון שקלים. אך ביולי 1997 פורקה היחידה לאבטחת אוטובוסים של משרד התחבורה, ותקציבה הועבר למשטרת ישראל! זאת למרות ההתרעות המרובות על כך שאוטובוסים היו ונותרו יעד מרכזי לפיגועי ארגוני הטרור הפלסטיניים. התקציב שהועבר למשטרת ישראל שימש בין השאר להקמתה של היחידה 70 המשטרתית יואב, יחידת התערבות שהוקמה במחוז הצפוני של המשטרה ב 1997 למתן אבטחה היקפית לקווי התחבורה הציבורית בצפון. בשלהי שנות ה 90 חלה ירידה בכמות הפיגועים נגד קווי התחבורה הציבורית! אך בעקבות חידוש פיגועי ההתאבדות בקווי האוטובוסים מתחילת אנתיפאדת אל אקצא, פנו ראשי קואופרטיב אגד בסוף 2000 לראש הממשלה, לשר הביטחון ולשר התחבורה בבקשה לחדש את פעילות יחידת המאבטחים של משרד התחבורה שפעלה בין השנים לטענתם, בקשותיהם החוזרות ונשנות לא זכו לאוזן קשבת. התעצמות גל פיגועי ההתאבדות באוטובוסים בראשית 2002 הובילה לקריאה נוספת של ראשי קואופרטיב אגד אל ממשלת ישראל בבקשה לסיוע. רון רטנר, מנהל אגף השיווק של אגד, טען כי הפנייה הופנתה לארבעה משרדים שונים: משרד ראש הממשלה, משרד הביטחון, המשרד לביטחון פנים ומשרד התחבורה. משני משרדים קיבל הודעה כי העניין בטיפול, והשניים האחרים לא טרחו להשיב. נוכח ירידה של כ 10 אחוזים במספר הנוסעים בתחבורה הציבורית, הוסיף רטנר כי היה מצפה משר התחבורה אפרים סנה כי יפגין מנהיגות ויעמוד לצד חברות האוטובוסים. רטנר רמז שלמרות עבודתה החשובה של משטרת ישראל, לא כל התקציב אשר הועבר לידיה לאבטחת האוטובוסים נוצל למטרה זו. גורמים במשרד התחבורה ובמשטרת ישראל הגיבו לדבריו ואמרו כי טענות אגד הן היתממות וחוצפה. לטענתם, אגד זוכה לסבסוד שווה ערך ל 800 מיליון ש ח בשנה; אם ברצונו להגביר את תחושת הביטחון בקרב נוסעיו, על קופת הקואופרטיב להשלים את החסר. על תגובת אגד כי המדינה משתתפת במימון כ 70% מהוצאות הביטחון של אל על וכי ועדת השרים לכלכלה אישרה את הצעתו של השר סנה להנהגת הסדר דומה בטיסות הפנים, השיבו במשרד התחבורה כי זוהי דמגוגיה מצד אגד, מכיוון שביטחון התעופה ממומן על ידי היטל ביטחון מיוחד המשמש רכיב של כרטיס הטיסה.

72 עם זאת, פנה השר סנה לשר לביטחון פנים עוזי לנדאו בבקשה לערוך דיון דחוף בנושא שיפור אבטחת האוטובוסים. 131 כשלושה שבועות לאחר פנייתו התקיים דיון בין משטרת ישראל לבין משרד התחבורה. בסיכומו הוחלט כי מאות מאבטחים יגויסו לאבטחת התחבורה הציבורית, ומימונם יתבצע על ידי העלאת תעריפי הנסיעה באוטובוסים בשיעור שבין 1% 2%. עוד הוחלט כי מאות המאבטחים יפעלו בהנחיית המשטרה, באופן גלוי וסמוי, באזורי קו התפר ובמקומות רגישים נוספים. בתגובה להחלטה זו נמסר מאגד כי הקואופרטיב מרוצה אך אינו מסופק, כי נושא אבטחת התחנות המרכזיות בערים לא זכה עדיין לטיפול הולם ויחידת אבטחת האוטובוסים לא הוקמה מחדש. גיוסם של 350 מאבטחים למערך התחבורה הציבורית ב 2002 לא מנע את המשך רצף פיגועי ההתאבדות באוטובוסים. עשרות מתושבי הבירה נהרגו בפיגועים קשים נגד התחבורה הציבורית בירושלים בסמוך לקו 6 ובקווים 32 ו 20. בשלהי אוגוסט 2002, עוד לפני התרחשותו של הפיגוע בקו 20 בנובמבר 2002, החליטו ראשי דן ואגד לפנות לראש הממשלה אריאל שרון בבקשה לשים קץ למחדל המתמשך של היעדר אבטחה ראויה לתחבורה הציבורית. החברות טענו כי רק חלק קטן מהיקף האבטחה שאישרה הממשלה יושם למעשה, בשל סכסוכים פנימיים בין משרד התחבורה לבין משרד האוצר. לדבריהן, למרות העלאת תעריפי הנסיעה באמתלה של צורכי ביטחון לא תגברה הממשלה בפועל את אבטחת האוטובוסים, כאשר אבטחה ראויה לשמה פירושה הצבתם של לא פחות מ 1,000 מאבטחים. טענת הנגד של משרד התחבורה הייתה כי התכנית לאבטחת 133 האוטובוסים משודרגת, ותתבצע במלואה במהלך בתגובה לקיפאון בנושא אבטחת האוטובוסים, אישר מנכ ל משרד ראש הממשלה אביגדור יצחקי תכנית נוספת שיזם משרד התחבורה בדצמבר 2002, שלפיה אמורים היו דן ואגד להתחיל בגיוס מידי של כ 550 מאבטחים בנוסף ל 445 המאבטחים שפעלו בחברות. אולם לא היה די באישור מנכ ל משרד ראש הממשלה: עלות גיוס המאבטחים, 70 מיליון שקל, הייתה אמורה להתחלק שווה בשווה בין אגד ודן לבין משרד האוצר. חלק המימון של אגד גדול בהרבה מזה של חברת דן, ואגד הודיע כי הוא מסרב לממן את חלקו בגיוס המאבטחים; משרד האוצר החליט שלא להעביר את חלקו עד שהקואופרטיב ימלא את חלקו הוא בעסקה. למרות דיונים נוספים לא הושגה הפשרה המיוחלת, ובמרס 2003 עדיין לא החל גיוס המאבטחים הנוספים. שר התחבורה אביגדור ליברמן, שמונה באותה 134 עת, הבטיח כי יפעל למימוש מידי של התכנית לגיוס 550 מאבטחים נוספים. יחידת המאבטחים של קווי התחבורה הציבורית בירושלים החלה לפעול ב 2001, ומנתה בשלהי 2003 כ 140 מאבטחים האמורים לספק אבטחה לכ 170 קווי תחבורה ציבורית בבירה. בכל קו פועלים כמה אוטובוסים, כך שכ 140 מאבטחים אמורים לספק 71

73 אבטחה לכ 800 אוטובוסים הנעים בכל רגע נתון בצירי התחבורה בירושלים. יחידת המאבטחים כפופה מקצועית לקב ט משרד התחבורה האחראי על הכשרתם וחימושם, ועל ביצוע המשימות שהיחידה מופקדת עליהם; אך מבחינת הפעלתה המבצעית היחידה מונחית על ידי משטרת מחוז ירושלים. משטרת מחוז ירושלים מפעילה בנוסף ניידות אחדות המבצעות סריקות בתחנות, ונקראות לאירועי תגובה הנוגעים לתחבורה הציבורית. יתרה מכך, שמונה כלבים לזיהוי חומרי נפץ מופעלים היום בירושלים כניסוי. האבטחה המסופקת היום לקווי התחבורה הציבורית בירושלים משמשת אמנם מענה כלשהו לאיומי הטרור, אך ספק רב אם התשתית הקיימת מהווה הרתעה מספקת יחידת המאבטחים באוטובוסים בירושלים מורכבת ממאבטחים ניידים המדלגים בין קווי האוטובוס השונים בעיר ומבצעים חיפוש בכל אוטובוס שהם עולים עליו. עם זאת, עדיין אין זאת אלא 136 אבטחה צמודה במתכונת חסרה ביותר. התנהלות הדרג קובע המדיניות כפי שפורטה עד כה מצביעה בבירור על היעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות בתחום אבטחת התחבורה הציבורית בישראל בכלל ובירושלים בפרט. עובדה זו, כמו גם ההסתמכות על הדרגים המבצעים ליציקת תכנים בתחום זה, הובילה לכך שבשלהי 2004 לא קיימת עדיין בירושלים תשתית אבטחה מוצקה להגנת התחבורה הציבורית. הפיגועים הקשים בקווי התחבורה הציבורית 14 6, ו 2 במהלך 2003, שגבו מחיר דמים של עשרות הרוגים ומאות פצועים מבין תושבי הבירה, ממחישים את היעדרה של תשתית אבטחה הולמת ואת העובדה שארגוני הטרור הפלסטיניים מודעים לנקודת תורפה זו. הפיגוע הקשה בקו 19 בירושלים בשלהי ינואר 2004, יום חילופי השבויים בין ישראל לבין ארגון החזבאללה, המחיש נקודה זו ביתר שאת. היעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות גורר מצב של חוסר חלוקת סמכויות ברורה בין הגופים האחראים לביצוע המדיניות. העמימות בנושא חלוקת הסמכויות עשויה לקדם מצב שבו כל גוף מאלה האמונים על הביצוע יאלתר תגובה שתתאים למשאביו ולאינטרסים שלו בלבד. מסכת המאבקים שתוארה בין הגופים השונים לאורך השנים סביב נושא האחריות לאבטחת התחבורה הציבורית משמשת דוגמה למצב זה. משרד התחבורה, חברות התחבורה הציבורית ומשטרת ישראל מכירים זה זמן רב בבעיה הקיימת בתחום זה בירושלים, ויש להניח כי הליך מסודר של קביעת מדיניות היה מוביל להקמת תשתית הגנתית טובה יותר מזו הקיימת היום בשטח. 72

74 המקרה של אבטחת מוסדות החינון תחום אבטחת מוסדות החינוך גם הוא לא זכה להליך מסודר של קביעת מדיניות ולחלוקת סמכויות נאותה בין הגופים. בראשית שנות ה 90, ; לאור גל פיגועי טרור, החליט משרד החינוך להציב שמירה בבתי הספר בישראל. לא היה מדובר על שמירה מקצועית, אלא על שמירה שהופקדה בידיהם של הורי התלמידים בתורנות. לאחר כמה שנים הוחלט להעביר את האחריות על השמירה 137 לחברות אבטחה פרטיות, ושומרים החליפו את ההורים בשערי בתי הספר. ממצאי דו ח מבקר המדינה בשנים העלו כי עיריית ירושלים לא נערכה כראוי להעברת השמירה במוסדות החינוך לידי חברות השמירה בשכר. הביקורת קבעה כי על עיריית ירושלים לוודא כי אכן מוצבים שומרים ומאבטחים העונים על הדרישות שנקבעו על ידי משרד החינוך והתרבות. העירייה השיבה למבקר במרס 1993 שמאחר שבדיקת העירייה העלתה כי במקרים רבים שומרים ומאבטחים מטעם חברות השמירה לא היו מצוידים בנשק ולא היו בעלי הכשרה מתאימה, היא החליטה להפחית את התשלומים לחברות השמירה בשל אי עמידתן בתנאי החוזה. בתקופה זו החליטה עיריית ירושלים כי חברות השמירה יאבטחו בנוסף לבתי הספר גם את גני הילדים; על כן הוכנס לחוזים בינה לבין חברות האבטחה סעיף הקובע כי בנוסף להצבת השומרים בבתי הספר, חברות האבטחה יקצו ניידות לפיקוח על שירותי האבטחה בבתי הספר ובגני הילדים. בדיקת מבקר המדינה בנושא העלתה כי עד סוף אפריל 1993 לא בוצע תרגיל להזנקת ניידות הסיור. פקחי משרד החינוך מצאו כי חלק מן הניידות לא נשאו את הציוד הנדרש, ובאחרות הציוד לא היה שמיש. לדברי המבקר, העברת האבטחה לחברות השמירה יצרה מצב בעייתי, מכיוון שהחוק לתיקון ולהארכת תקפן של תקנות שעת חירום(אבטחת מוסדות חינוך) 1991 לא מאפשר לרשות לקבוע אגרה שתכסה את מלוא ההוצאה של שכירת חברות השמירה, ומגביל את השתתפות ההורים במימון השמירה ל 46 שקל למשפחה. כתוצאה מכך נופלת על הרשות המקומית 138 הרשויות. מעמסה תקציבית ניכרת, שתביא לדברי המבקר לגירעון קשה בתקציבי בעת חילופי הדברים בין מבקר המדינה לבין עיריית ירושלים בסוגיית אבטחת מוסדות החינוך בירושלים, התרחש פיגוע הדקירה בבית הספר אורט קנדה בירושלים שהוזכר לעיל. מנהל האגף לביטחון של משרד החינוך טען אז בפני אנשי אגף הביטחון של עיריית ירושלים כי בשום מחוז במדינה לא שורר אי סדר באבטחת מוסדות החינוך כמו 73

75 בירושלים. 139 בתקופה זו פעלו מטעם עיריית ירושלים 31 ניידות סיור, שכל עיסוקן היה אבטחת מוסדות החינוך בבירה. הן הופעלו בשליטת הרשות המקומית ועל פי הנחיותיה, ופקדו בקביעות את מוסדות החינוך בירושלים. מעבר לכך, עיריית ירושלים יכלה להכיר מקרוב את הנעשה בתחום אבטחת מוסדות החינוך, מכיוון שהסיירים שימשו ערוץ מקשר בין המוסדות לבין הרשות המקומית. בתחילת 1995 חל שינוי מהותי בהערכות האבטחה של מוסדות חינוך בישראל, כאשר האחריות על נושא אבטחת מוסדות החינוך הוטלה על משטרת ישראל בעקבות ההיערכות להתמודדות עם פיגועי מיקוח. ההחלטה בדבר המוסדות המאובטחים נשמרה בידי המשרד לביטחון פנים, שקבע כי עקב שיקולי תקציב יאובטחו מוסדות שלומדים בהם למעלה ממאה תלמידים. המטרה המשטרתית הייתה אבטחה היקפית לאיתור מפגעים לפני הגעתם לבתי הספר, והוסרה אחריות המשטרה מן השמירה הצמודה על המוסדות. האחריות להצבת המאבטחים בבתי הספר הוטלה על משרד הפנים, כאשר עלות העסקתם תמומן במשותף על ידי משרד הפנים, הרשויות המקומיות ובתי הספר עצמם. חשוב לציין כי האבטחה ההיקפית שהופעלה על ידי משטרת ישראל החל מתקופה זו הסתיימה בשעות 141 הצהריים, בעוד שברבים מבתי הספר הלימודים נמשכו עד לשעות מאוחרות יותר. העברת האחריות לאבטחת מוסדות החינוך ממשרד החינוך למשרד לביטחון פנים ב 1995 הייתה כרוכה בהעברת כסף רב לידי הגורם האחראי על ביטחון הפנים מצד אחד, ומצד שני הובילה לאבדן שליטתה של עיריית ירושלים על הנעשה בתחום זה. שיטת האבטחה ההיקפית שהציגה המשטרה זכתה לביקורת חריפה מצד מורים והורי תלמידים, והלחץ על קובעי המדיניות לפעול לייעול אבטחת מוסדות החינוך נמשך. בכנס של המשטרה במחוז המרכז באוגוסט 1996, מנהל אגף הביטחון במשרד החינוך שלמה דודקביץ ומנכ ל מרכז השלטון המקומי גיורא רוזנטל, דיברו בחריפות נגד השבחים שהרעיף מפקד המחוז ניצב שלמה אהרונישקי על יעילות האבטחה ההיקפית. לדבריהם, השיטה היעילה ביותר הייתה ונותרה אבטחה צמודה. מנהל אגף הביטחון טען גם כי המשטרה מפלה ביחסה לסוגיית האבטחה בין בתי עסק הטעונים רישוי לבין מוסדות החינוך: בעוד שהמשטרה מחייבת עסקים טעוני רישוי בקיום אבטחה צמודה ברמה גבוהה מאוד, מוסדות החינוך מופקרים ואינם זוכים לאבטחה צמודה. מנכ ל מרכז השלטון המקומי טען בנוסף לכך כי התקציב שהושקע בפועל באבטחת מוסדות החינוך היה כפול מן המתוכנן לשנת 1996, וכי הרשויות קורסות תחת הנטל הכלכלי. 142 היעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות בהקשר לאבטחת מוסדות החינוך בירושלים הוביל להמשך ההסתמכות על הדרגים המבצעים ולהיעדר חלוקת סמכויות ברורה בין הגופים, כמו גם להקצאת משאבים ללא בחינה מעמיקה של התועלות הנלוות. 74

76 מסתבר כי הסתמכותם של קובעי המדיניות על הדרגים המבצעים בירושלים, שהוזכרה בהקשר לאבטחת התחבורה הציבורית, מסמנת רק קצהו של קרחון. המשכה של הסתמכות זו בתחום אבטחת מוסדות החינוך הוביל במידה רבה להיעדר אבטחה הולמת למוסדות החינוך בבירה, הנמצאים באחריותה של משטרת המחוז. דו ח מבקר המשרד לביטחון פנים שבחן את נושא אבטחת מוסדות החינוך ב 1997 חשף ליקויים קשים. הביקורת העלתה כי רוב ביקורי ניידות המשטרה במוסדות החינוך מתבצעים בחטף בבקרים, ובשארית היום הניידות עוסקות בפעילויות אחרות. רישומי השוטרים העלו כי ניידות מוסדות החינוך שהו בו זמנית בכמה מקומות שונים. ב 20% מן המוסדות בארץ לא התקיימו כלל סידורי האבטחה הנדרשים, ובירושלים כ 40% מאזורי האבטחה לא הופעלו 143 כנדרש. דיון שהתקיים בוועדת הפנים של הכנסת בראשית מאי 1999 בקשר לאבטחת מוסדות החינוך שיקף במידה רבה את אי הבהירות ביחס לגופים האחראים לסוגיה, את היעדרה של חלוקת סמכויות ביניהם ואת היעדר השליטה של קובעי המדיניות על הנעשה בשטח. יו ר ועדת החינוך של הכנסת זבולון אורלב אמר: אני מתוסכל מאוד מדיון זה. אני מרגיש כמו במצבים אחרים, שחברי הכנסת מרגישים שיש בעיה ואנחנו כאילו מטפסים על קיר חלק. ראשית כול... דרושה הערכה לאומית... נתקבלה החלטה ב המצב הביטחוני שלנו משתנה, התנאים משתנים והשאלה היא האם מישהו חשב אי פעם לעשות הערכת מצב ולראות מול מה השמירה שלנו, אם יש בה צורך או לא ומה קורה כאן... אנחנו רוצים לסיכום לבקש ממשרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ומבחינת החלטת הממשלה המשרד לביטחון הפנים הוא המוביל, שתקום ועדה משותפת למשרד לביטחון הפנים, משרד החינוך, משרד הפנים ומרכז השלטון המקומי. אנחנו מציעים לכם, אם אפשר, לזמן גם את ארגוני המורים ואת ועד ההורים הארצי, כדי לנסות ולגבש ביניכם רשימה 144 של הבעיות וההמלצות בנוגע לאבטחת מוסדות חינוך.... ישיבה זהה במתכונתה התקיימה כחמישה חודשים לאחר מכן, אך לא הייתה המשך לקודמתה שביקשה לעגן תפיסה מקיפה של אבטחת בתי הספר כמו גם חלוקת אחריות בין הגופים השונים. בישיבה זו דנו דווקא בהחלטתו של המשרד לביטחון פנים ושל המשטרה לקצץ באבטחה בבתי הספר, עקב קיצוץ בתקציבו של המשרד. 145 מן הראוי לציין כי באותה תקופה לא הייתה שמירה בגני ילדים, למרות החלטות והתחייבויות של הגופים השונים בעניין זה. בכנס משותף למשטרת ישראל, משרד החינוך והמרכז לשלטון מקומי שנערך בפתח שנת הלימודים , הודיעו הגופים כי נכון לאותה שנה יוצבו מאבטחים רק ב 3,000 מתוך כ 10,000 מוסדות חינוך בישראל. מפכ ל המשטרה שלמה אהרונישקי טען 75

77 כבעבר, כי למרות ההחמרה במצב הביטחוני לא נכון יהיה לבחון את רמת האבטחה לפי 146 מספר המאבטחים בשטח, וכי היערכותה המרחבית של המשטרה משמשת מענה מספק. בנוסף לכך, בראשית 2002 עדיין לא נמצא התקציב לאבטחת 13,000 גני ילדים ומעונות יום) על כן החליטו המשטרה וועד ההורים הארצי על תכנית שלפיה יגויסו ההורים כבעבר לשמירה על גני הילדים. בתגובה לתכנית אמר יו ר ועדת החינוך של הכנסת ח כ זבולון אורלב כי פרק הזמן שניתן למשטרה לשיפור אבטחת מוסדות החינוך עבר כבר מזמן, ובינתיים שלומם של הילדים מופקר. 147 באוגוסט 2002, למעלה משנה לאחר תחילת גל פיגועי ההתאבדות, עדיין לא חלו שינויים של ממש בתפיסת ההגנה על מוסדות החינוך ולא גובשה כל אסטרטגיה בנושא. תקציב השמירה על בתי הספר ממשיך להגיע מן המשרד לביטחון פנים (74%) ומן הרשויות המקומיות (36%); אולם האבטחה בפועל של מוסדות החינוך מוטלת על משרד החינוך. על פי החלטת הממשלה, 3,500 בתי ספר ברחבי המדינה זכאים לאבטחה; עוד כ 1,000 מוסדות חינוך אינם זכאים לאבטחה, מכיוון שמספר התלמידים בהם קטן ממאה. יתרה מכך, על פי החלטת הממשלה אבטחת בתי הספר מסתיימת בשעה 14:00, בעוד שברבים מבתי הספר הלימודים נמשכים עד השעה 16:00. מצב זה הוביל את הסוכנות היהודית לגייס מגבית חירום למימון האבטחה במוסדות אלה, שהתבססה על תרומות של קהילות יהודיות בחו ל. 148 במגבית החירום שנערכה על ידי יהדות ארצות הברית גויסו לאבטחת מוסדות החינוך בשנת הלימודים תשס ג כ 100 מיליון שקלים נוספים, שהיו אמורים להיות מופנים לבתי ספר שלומדים בהם פחות ממאה תלמידים, לאשכולות גנים ולהארכת שעות השמירה בבתי הספר התיכוניים. אולם השר לביטחון פנים עוזי לנדאו טען כי הצבת שומר חמוש בכל גן ילדים הוא בזבוז כסף, ובחר לשמור בקופת המשרד 64 מיליון שקלים מתוך הסכום הכולל שנאסף. 149 ביולי 2004 הודיעה הסוכנות היהודית כי לא תמשיך לממן את אבטחת גני הילדים ומוסדות החינוך. גם לאחר שנעשה שימוש בחלק מן הכספים להגברת האבטחה במוסדות החינוך במדינה ובמיוחד בירושלים, קיים קושי אמתי בהשגת מאבטחים בשל התנאים המוצעים על ידי חברות השמירה. נעשו אמנם ניסיונות להגביר את האבטחה, ואכן בירושלים מאובטחים גם מרבית אשכולות הגנים מעבר לבתי הספר בשל תרומה כספית נכבדה שהועברה מן הסוכנות היהודית; אולם עדיין מדובר באבטחה מרחבית ולא באבטחה צמודה, בשל חוסר היכולת לגייס את המספר הרב של מאבטחים הדרושים למטרה זו. המשטרה מפעילה את הניידות של מוסדות החינוך, ומשמשת כגורם מנחה מול הנהלות מוסדות החינוך וחברות השמירה הפרטיות, ועיריית ירושלים מוציאה את המכרזים להעסקת החברות. בכל תחנת משטרה בירושלים קיימות כמה ניידות שתפקידן לאבטח 76

78 מוסדות חינוך. הן עוברות בכל מוסדות החינוך לפי סדר, ומוודאות כי המאבטח נמצא 150 במקום ומצויד בכל האמצעים הדרושים. תמונת מצב עדכנית בנוגע לאבטחת מוסדות החינוך בירושלים מורה על כך שמתוך 1,393 מוסדות חינוך במערב העיר, 1,170 מוסדות מאובטחים על ידי 700 מאבטחים; אולם אין בכך כיסוי אבטחתי נרחב של מרבית מוסדות החינוך בבירה, מכיוון שבחלק מן המקרים מאבטח בודד שומר על כמה מוסדות החולקים מתחם אחד. מן הראוי לציין כי בירושלים כולה קיימים 1,550 מוסדות חינוך; אך 157 מתוכם הממוקמים במזרח העיר אינם זוכים לאבטחה. נקודה חשובה נוספת היא כי מוסדות החינוך במגזר החרדי בעיר, הפועלים כ 40 יום בשנה יותר ממוסדות החינוך החילוניים, אינם זוכים לאבטחה בימים שבהם מוסדות החינוך החילוניים סגורים. המאבטח הנמצא בכניסה למרבית מוסדות החינוך בעיר נתפס בעיני גורמים בכירים בעיריית ירושלים כמי שמעניק אמנם שקט נפשי לציבור ההורים, אך אינו משמש כפתרון מספק לאבטחת המוסדות בעת התרחש אירוע טרור. לפיכך קיים עדיין כר נרחב לשיפורים באבטחת מוסדות החינוך בירושלים החל מהתקנת אמצעי מיגון בבתי הספר וכלה בהתקנת אמצעים שיהיה בהם כדי לשפר את הפיקוד והשליטה, כגון מצלמות בכניסה לבתי הספר. הרשות המקומית רואה עצמה כקבלן משנה בלבד, המסתמך על עבודת המשטרה. אין לה יכולת להפעיל את המערך המשטרתי העירוני האחראי על מוסדות החינוך, כי המשטרה אינה כפופה לה ואינה מחויבת לפעול על פי דרישותיה. 151 פרוטוקול הוועדה לענייני ביקורת המדינה שהתכנסה לדון בממצאי דו חות המבקר בשנים 2001 ו 2002 מעלה תמונה מדאיגה בנוגע לבטיחות במוסדות החינוך בירושלים. שני דו חות הביקורת העלו ליקויים חמורים הנוגעים בין השאר לפתחי המילוט במוסדות החינוך בירושלים ולגידור סביבם. הדברים הבאים נאמרו בדו ח לגבי עיריית ירושלים: נמצא כי לא קיים מנגנון למעקב אחר יישום החלטות ראש העירייה ומנכ ל העירייה, ולכן הצבענו על כשל ניהולי של העירייה. גורמים רבים מטפלים בנושא הבטיחות במוסדות החינוך בעירייה בלא שגורם ניהולי מרכזי בכיר ירכז את הסוגיות. ב 28 מוסדות החינוך שנבדקו בביקורת המעקב בירושלים נמצאו ליקויי בטיחות רבים, ביניהם ליקויים שנמצאו בביקורת הקודמת. חמורה מכך העובדה כי רבים מן הליקויים נמצאו במוסדות שהעירייה דיווחה כי תוקנו בהם הליקויים. גם ליקויים רבים שהתגלו בבדיקות מקצועיות של יועצי הבטיחות 152 במהלך 2001 לא תוקנו, אף על פי שלגבי חלקם דיווחה העירייה שאכן תוקנו. תמונת מצב זו העולה מהתמודדות קובעי המדיניות עם אבטחת מוסדות החינוך, מציגה את טיפוס ההתמודדות השלילית בירושלים בפרט ובישראל בכלל. התמונה אינה 77

79 בלעדית לתחום זה: חוסר הארגון, אקראיות קבלת ההחלטות, היעדר שליטת הדרג קובע המדיניות על הנעשה בשטח והיעדר חלוקת סמכויות ברורה בין הגופים ניכרים גם בתחומים נוספים ביניהם עוטף ירושלים, שבמסגרתו אפשר לאתר גם הקצאת משאבים ללא התחשבות בתועלות נלוות. המקרה של עוטף ירושלים בחינת תחום אבטחת התחבורה הציבורית ואבטחת מוסדות החינוך מצביעה על הקצאת משאבים במתכונת נקודתית של כיבוי שרפות. הקצאה אקראית של משאבים אינה מביאה בחשבון תועלות נלוות, ובאה לידי ביטוי בהעברת האחריות על תחומים אלה באופן מלא או חלקי לידי משטרת ישראל. העברת האחריות על אבטחת מוסדות החינוך בירושלים מאז 1995 לידי המשטרה הובילה לאבדן שליטת עיריית ירושלים על הנעשה בתחום זה. פירוק היחידה לאבטחת אוטובוסים ב 1997 והעברת תקציב היחידה לידי משטרת ישראל לא הוביל לשיפור האבטחה בתחבורה הציבורית. הקצאת משאבים בתחומים אלה ללא התחשבות בתועלות נלוות מחדדת את הבעייתיות בתהליך קבלת ההחלטות לגבי אבטחת היעדים להתקפות הטרור בירושלים. הקצאת כזאת ניכרת גם באבטחת מרחב ירושלים כולו, שזכה החל מאמצע שנות ה 90 לתכנית אבטחה מלאה תחת הכותרת עוטף ירושלים. נושא ההיערכות על בסיס קווי 1967 כרכיב בהתמודדות מול הטרור מצוי מזה כעשור בעדיפות גבוהה בסדר יומן של ממשלות ישראל. במהלך שנות ה 90 נכתבו כמה תכניות להגברת השליטה והפיקוח על מעבר פלסטינים משטחי יהודה ושומרון לתוך תחומי הקו הירוק; אך אלה לא מומשו, למרות התגברות הטרור הפלסטיני. רק עם פרוץ אנתיפאדת אל אקצא ועם ההחרפה הקיצונית שחלה בפעילות ארגוני הטרור הועלתה מחדש בעיית מרחב התפר במלוא חריפותה. עקב ההחרפה החליט הקבינט הביטחוני ביולי 2001 על תכנית מקיפה שאמורה לשמש מענה אבטחתי למעבר של טרוריסטים משטחי יהודה ושומרון אל תוך תחומי הקו הירוק; אולם חרף החלטה זו ולמרות חומרת אירועי הטרור, לא גובשה עד אמצע 2002 תכנית שלמה להגנת מרחב התפר ולא הוקצו המשאבים 153 הנדרשים ליישום התכנית. אחד האזורים המרכזיים במרחב התפר הוא עוטף ירושלים המתפרס על פני למעלה מ 80 קילומטרים, ומחולק על פי תכנית מרחב התפר לשלוש גזרות: גזרת תפר צפוני הכוללת את עטרות, בית חנינא, רמות, מבשרת ירושלים, מעלה החמישה, נטף וצומת 78

80 לטרון; גזרת תפר מזרחי הכוללת את מחנה הפליטים קלנדיה, מחסום א זעים, אבו דיס, ג אבל מוכאבר, צור באהר ובית סחור; וגזרת תפר דרומי הכוללת את היישובים אורה, עמינדב, בית ר, צור הדסה, נווה מיכאל ונחושה. ככלל, תכנית עוטף ירושלים נועדה ליצור שלושה מעגלי הגנה היקפיים שיבודדו את ירושלים מאזור יהודה ושומרון: מעגל הגנה ראשון על בסיס גבול 1967 החוצה את העיר; רצועת הגנה שנייה עד קצה גבול התחום המוניציפלי המזרחי של ירושלים; וקו הגנה חיצוני שלישי בדמות קו גבול הכולל את כל האלמנטים הנדרשים, שימוקם על קצה הגבול המוניציפלי המזרחי של העיר. הפעילות המבצעית במרחב העוטף מתבצעת על ידי פלוגות מג ב, כאשר בצדו המזרחי פלוגות אלה כפופות לפיקוד צה ל ובצדו המערבי לפיקוד משטרת ישראל. למרות אירועי הטרור הרבים מראשית אנתיפאדת אל אקצא, משטרת ישראל וצה ל לא גיבשו עד יולי 2002 תכנית מבצעית הכוללת עקרונות להפעלה משותפת של הכוחות הפועלים משני צדי עוטף ירושלים. 154 לפי הערכת קצין אג ם מג ב ירושלים, כ 95% מפעילות מג ב מתבצעת למעשה בתוך העיר ובסמוך לקו התפר הפנימי, ורק כ 5% מן הפעילות מתבצעת במרחב העוטף עצמו. בנוסף לכך, למרות גיבוש תכנית לביצוע עבודות תשתית במרחב העוטף למניעת מעבר כלי רכב מאזור יהודה ושומרון לירושלים, אין בקרה יעילה במחסומים על אלפי כלי הרכב העוברים דרכם בכל יום. גם האמצעים הטכנולוגיים 155 שנכללו בתכנית ככלים לפיקוח ולבקרה על כלי הרכב לא הוצבו בשטח עד אמצע מחסומים רבים פזורים לאורך תפר עוטף ירושלים, חלקם מאוישים על ידי חיילי מג ב וחלקם על ידי חיילי צה ל; אולם חוסר פיקוד אחיד במחסומים מונע קשר רציף בין שני הגופים. נודעות לכך השלכות מרחיקות לכת, בעיקר בעת אירוע חירום שבו המחסומים נדרשים לקיים קשר הדוק ביניהם כדי למנוע כניסת מחבלים משטחי יהודה ושומרון לשטח מרחב ירושלים, או כדי למנוע את יציאתם משטח ירושלים לשטח יהודה ושומרון. כוחות מג ב משתמשים במכשירי קשר מיוחדים (מירס) לשמירת הקשר עם כוחות צה ל, כפתרון ביניים לבעיית התיאום; אך אין זה מענה מספק לבעיית התיאום, 156 לאור כלל תרחישי האיום הקיימים. לסיכום אפשר לומר כי עד אמצע שנת 2002 היה עוטף ירושלים חסר מערך מבצעי הכולל כוח ייעודי; לא התקיימה פעילות מתואמת בין הכוחות הפועלים במרחב; לא הוקמו מכשולים נגד אדם ורכב, ולא הוקמו מעברים מיוחדים המצוידים באמצעים טכנולוגיים לבדיקה ביטחונית. לנוכח כשלים אלה המליץ מבקר המדינה כי צה ל ומשטרת ישראל יפעלו לשיפור מידי של התיאום והקשר המבצעי ביניהם, מכיוון שתקשורת לקויה עלולה לפגוע ביכולתם לספק מענה הולם לאיומי הטרור במרחב ירושלים. בהתייחסו לתכנית מרחב התפר בכללותה, המליץ המבקר כי בשל מורכבותה ובשל מעורבותם של 79

81 גורמים רבים מדי ביישומה יש להטיל את מלאכת התיאום והפיקוח על יישום התכנית 157 על גוף אחד בעל סמכויות מתאימות, שהחלטותיו יהיו מחייבות. למרות מסקנות מבקר המדינה שהתריעו על תופעת האלתורים של הדרגים המבצעים באשר לתיאום ביניהם ועל העובדה ש התקשורת הלקויה עלולה לפגוע ביכולתם לספק מענה הולם לאיומי הטרור במרחב ירושלים, לא ננקטו צעדים מידיים לשיפור המצב הקיים. מבקר המדינה חזר וביצע ביקורת מעקב לקראת דו ח 54 א שראה אור בסוף ספטמבר 2003, כדי לאמוד את מידת תיקון הליקויים. המבקר ציין בעניין עוטף ירושלים כי התוואי בקטע המזרחי, שאורכו 72 קילומטר, עדיין לא אושר על ידי ועדת השרים, לא הועמד תקציב לבצעו ולא נקבע לוח זמנים לביצועו. יתרה מזאת, שנה לאחר החלטת ועדת השרים עדיין לא התקבלה החלטה לגבי סוגיית הפיקוד והשליטה ב עוטף ירושלים. ליקויים מרכזיים שהביקורת התריעה עליהם לא תוקנו, לא נקבע גוף מרכז בעל סמכות ואחריות על כל הפרויקט והשלכותיו. כמו כן אין תכנית שלמה מאושרת על ידי הממשלה הכוללת את קביעת התוואי, המעברים, השליטה, התקציב, הטיפול כשוהים לא חוקיים 158 (שב חים) והיבטים נוספים. מסקנות מבקר המדינה מצביעות על היעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות מצד קובעי המדיניות. השימוש באלתור ובהליכי אבטחה מוכרים על ידי הדרגים המבצעים נמשך, גם כאשר הליכים אלה אינם מספקים מענה הולם לתרחישי האיום השונים. בפגישה של צוות המועצה לביטחון ושלום עם מפקד מחוז ירושלים ניצב מיקי לוי בראשית מרס 2003, קרא האלוף(מיל ) דני רוטשילד לראש הממשלה ולממשלה להשלים בדחיפות את העברת הכספים לבניית העוטף. רוטשילד טען כי קצב הבנייה האטי של העוטף נובע 159 מסיבות פוליטיות, ומדינת ישראל וירושלים ישלמו עליהן מחיר כבד. בכנס הרצלייה שנערך באמצע דצמבר 2003 ויוחד למגוון נושאים הקשורים לביטחון הלאומי של ישראל, נשא ראש השב כ אבי דיכטר נאום ובו חידד נקודה זו. לדבריו, הגורם השני בחשיבותו בעיצוב הטרור כנגד מדינת ישראל, אחרי ארגוני הטרור הפלסטיניים, הוא הישראלים עצמם. החיבור בין ערבים ישראלים בכלל ומזרח ירושלמים בפרט בכל מה שקשור לטרור פלסטיני הוא מכפיל כוח בטרור הזה, הן בתוככי ישראל כולה והן בתחומי ירושלים וה קו הירוק. לטענתו, 120 מחבלים המעורבים בטרור יצאו מתוך אוכלוסייה של 220 אלף תושבי מזרח ירושלים בשלוש השנים האחרונות, מתוכם 70% רוצחים. לאור עובדה זו, טען ראש השב כ, האצת בניית גדר ההפרדה ככלל ו עוטף 160 ירושלים בפרט היא בעלת חשיבות קריטית. 80

82 עד לדצמבר 2003 הושלמו שני קטעים נוספים של גדר ההפרדה בגזרת עוטף ירושלים, בין מחנה עופר לעטרות ובאזור גילה. העובדה כי אזור ירושלים עדיין פרוץ הומחשה בחקירתם של חברי חוליית החמאס שביצעו את פיגוע ההתאבדות בקו 2 בירושלים, שסיפרו על קלות החדרת המחבלים מחברון לירושלים דרך הכפר אבו דיס הממוקם על קו התפר באזור ירושלים. 161 לסיכום, בדרגים המחליטים קיימת תמיכה בהשלמתו של עוטף ירושלים ; אולם יש גם הסבורים כי לא הובאו בחשבון הבעיות הנלוות להקצאה אדירה זו של משאבים. בראשית 2002 חיבר צוות המכון הישראלי למחקר כלכלי וחברתי נייר עמדה שכותרתו עוטף ירושלים במבחן המציאות. הנייר, שחתומים עליו ד ר יוסי ביילין, ח כ מיכאל איתן, ח כ יוסי כץ וד ר וינפריד וייט, בחן את מטרת תכנית העוטף ואת השלכות יישומה. מטרת התכנית - ליצור חיץ פיזי בין ירושלים לבין הגדה המערבית מבוצעת הלכה למעשה על ידי הצבת חומות לאורך כ 11 ק מ בתחום השיפוט העירוני, חסימת דרכי גישה משניות של השכונות הערביות מחוץ לירושלים ותיעול דרכי הגישה לעיר מכיוון צפון, מזרח ודרום למספר מצומצם של דרכים. לטענת חברי הצוות, ניסיון זה ליצור חיץ אינו עומד במבחן המציאות הדמוגרפית, נוכח העובדה כי כ 600,000 פלסטינים מתגוררים ברדיוס של כ 20 ק מ מהר הבית, ורק שליש מהם תושבי מזרח ירושלים. ניסיון יצירת החיץ מתנגש ברצף האורבני הערבי הנמתח על גב שדרת ההר מרמאללה ועד בית לחם, כאשר מזרח ירושלים היא מרכז פעילותו. במצב זה, הצוות מביע ספק רב ביכולת לנתק את ירושלים מסביבתה על ידי שימוש באמצעים כלשהם, במיוחד מכיוון שלא קיימת חפיפה באזור זה בין הגבולות המדיניים, הביטחוניים והתפקודיים. לטענת הצוות, מאז פרוץ אנתיפאדת אל אקצא נמנעו ערביי מזרח ירושלים במרבית המקרים מהשתתפות פעילה במעשי אלימות; אך ניתוק ירושלים המזרחית עשוי להוליד דפוס פעולה שונה בתכלית בקרב אוכלוסייתה. בנוסף לכך, כוחות הביטחון הפועלים על גבול המעטפת החיצונית מרחיבים בפועל את המרות הישראלית על כ 50,000 פלסטינים שאינם נמנים כיום על אוכלוסיית ירושלים המאוחדת. כמובן שהרחבת מרות זו תובעת מישראל מחיר מדיני יקר. הצוות קובע כי בנסיבות הדמוגרפיות והאורבניות הקיימות, הניסיון לאטום את ירושלים ממזרח נועד לכישלון. לא זאת בלבד שהאטימה לא תעצור מפגע פוטנציאלי אלא תיצור מובלעת אלימה במזרח ירושלים בתוך טבעת ההגנה הפנימית של עוטף ירושלים תוצאה הפוכה 162 לחלוטין מזו שהמתכננים כיוונו אליה. 81

83 המעבר מהתמודדות שלילית להתמודדות באמצעות עמימות טיפוס ההתמודדות באמצעות עמימות מתאפיין בכך שהדרג קובע המדיניות מתווה קווי פעולה כלליים לפעולת הדרגים המבצעים. קווים אלה מותירים בידי הדרגים המבצעים מרחב תמרון רחב לשימוש באלתורים. הבעיות הנובעות משימוש בעמימות כוללות היעדר גבולות ברורים או הנחיות להתנהגות הגופים; המשך השימוש הנרחב באלתור, ואפשרות שהליכים הלקוחים מטיפול במצבים דומים אינו משמש מענה מספק. הצלחת השימוש בעמימות נבחנת במבחן התוצאה, כלומר האם המענה הביא להפחתת הלחץ על קובעי המדיניות והדרגים המבצעים או האם הוא ממשיך ומתחזק כתוצאה מאי מתן מענה הולם לבעיה. תחום אבטחת האישים בירושלים משמש דוגמה להתמודדות באמצעות עמימות, הנובעת מהיעדר גבולות ברורים לפעולת הגופים ומהיעדר הגדרה של מעמדם. המקרה של תחום אבטחת א>שים ירושלים מכילה את המוסדות הפוליטיים והמדיניים המרכזיים של מדינת ישראל, ומשמשת מרכז לפעילותם של מרבית אישי הציבור במדינה. האחריות לאבטחת אישי ציבור משותפת לשירות הביטחון הכללי ולמשטרת ישראל. מבקר המדינה התריע על ליקויים בתחום זה עוד טרם התרחשה התנקשות ארגון החזית העממית בחייו של השר רחבעם זאבי. בדו ח 52 ב מ 2001 קבע המבקר כי למרות החלטת ממשלה מ 1996 בדבר הפעלת סדרי אבטחה של אישי ציבור בירושלים, אין במטה הארצי של המשטרה או במחוז ירושלים 163 במשטרה נהלים לאבטחת אישי ציבור, וכן לא נקבעה רשימת הזכאים לאבטחה וליווי. ליקויים נמצאו לא רק במשטרת ישראל ובמחוז ירושלים במשטרה אלא גם ביעילות תפקודה של היחידה לאבטחת אישים בשב כ. דו ח ועדת המשנה לענייני מודיעין ושירותים חשאיים שפורסם ביוני 2002, העלה ממצאים קשים בנוגע לתפקוד השב כ בעת ההתנקשות בשר רחבעם זאבי בכניסה לחדרו במלון הייאט בירושלים בבוקר ה 17 באוקטובר הוועדה קבעה כי חרף ההתרעות על כוונות ארגוני הטרור לפגוע באישים ישראליים, לא הצליחה היחידה לאבטחת אישים לאתר את נקודות התורפה במעגלי אבטחת האישים ולתת להן מענה הולם. בהמשך לכך ציינה הוועדה כי שירות הביטחון הכללי לא פירש נכונה את תמונת המודיעין, וכי סדרי הבקרה והביקורת על פעילות היחידה טעונים שיפור. בסיכום הדו ח נאמר כי חרף כינוסן של ועדות מקצועיות רבות לאורך השנים, עד יוני 2002 לא התקבלה החלטת ממשלה 82

84 מעודכנת המסדירה בנהלים מחייבים את הסמכות, האחריות וחלוקת התפקידים בין 164 גורמי הביטחון השונים בתחום אבטחת האישים. דו ח מבקר המדינה 53 א, שפורסם בראשית אוקטובר 2002, בחן בהרחבה את תפקודה של היחידה לאבטחת אישים במסגרת אגף האבטחה בשב כ. למרות שהדו ח אינו מתייחס לתפקוד היחידה בפרשת רצח השר זאבי מכיוון שהליך עבודת הביקורת נשלם טרם הרצח, המבקר מצא ביחידה ליקויים הפוגעים ברמת האבטחה הנאותה. המבקר ציין אמנם כי כוח אדם מקצועי, מסור וחדור מוטיבציה משרת ביחידה וכי קיימת בה פתיחות לביקורת חיצונית ופנימית במטרה לשפר את תהליך עבודתה וביצועיה! עם זאת, יש לשפר באורח מידי את מימוש אחריותם של גורמי המטה והשטח השונים האחראים על תחום האבטחה. <,.» ^:,, באשר לליקויים עצמם, המבקר ציין לחומרה את חוסר האיזון בין תביעות האבטחה לבין עדכונן של החלטות הממשלה הנוגעות לאבטחה. החלטות הממשלה אינן מעודכנות, חרף אירועים טראומטיים שבראשם רצח ראש הממשלה יצחק רבין. בנוסף, אי ביצוע הנחיות האבטחה של השב כ על ידי הגופים השונים העוסקים באבטחה, בטענה של מגבלות תקציב, אינה עולה בקנה אחד עם תרחישי האיום ועם רמות הסיכון שהגדיר השב כ. בשל היעדר החלטות ממשלה מעודכנות בדבר חלוקת האחריות בתחום האבטחה, וסירובם של משרדי הממשלה השונים למלא את חלקם בתקצוב המתבקש לצורכי אבטחה, השב כ ספג את מרבית ההוצאות. מבקר המדינה המליץ לראש הממשלה ולשב כ ליזום בדחיפות בחינה מקיפה של כלל החלטות הממשלה הנוגעות לתחום האבטחה, כולל עדכון ותיקון של החלטות הממשלה והתאמתן לתרחישי האיום הנוכחיים. לאחר התאמה זו יש לגזור מחדש את מכלול יחסי הגומלין בין כל הגורמים העוסקים באבטחה ובראשם השב כ, ואת אופן תקצובם. בסיכום הדו ח, המבקר קובע כי בהיעדר התאמה בין החלטות הממשלה לבין המציאות נוצר ליקוי המגיע עד לשורשי יכולתו של השב כ לשאת באחריות המוטלת עליו. גופי הממשל והגופים המאובטחים האחרים התעלמו פעם אחר פעם מחובתם לחלוק בנטל האבטחה עם השב כ. רק עדכון החלטות הממשלה יכול להביא קץ לדפוס זה, מכיוון שהשב כ וגופי הממשל גוזרים מהחלטות אלה את צורכי האבטחה, את אופן הקצאת 165 המשאבים למימושם ואת היקפם. היעדר הגבולות הברורים לפעולת הגופים האמונים על ביצוע המדיניות, שהוצג כאן בתחום אבטחת האישים, מצביע על מצב שבו גופי הביטחון השונים האחראיים לתחום 83

85 מאלתרים תגובתם בהתאם למשאביהם ולאינטרסים שלהם. תכונה זו אופיינית לטיפוס ההתמודדות השלילית, ומדגישה שההתמודדות בתחום זה מצויה על הרצף שבין התמודדות שלילית לבין התמודדות באמצעות עמימות. היעדר גבולות ברורים לפעולת הגופים בתחום אבטחת אישים בישראל בכלל ובירושלים בפרט, מוביל לאי ביצוען של הנחיות המתייחסות לאבטחת מטרות פוטנציאליות שונות במרחב העיר ירושלים. הדבר בא לידי ביטוי גם באבטחתם של מוסדות ציבור. המקרה של אבטחת מוסדות ציבור בניגוד למצב הקיים בתחום אבטחת מוסדות החינוך, אין חוק או החלטה מפורשת הקובעים אחריות של גורם מוגדר על אבטחת מוסדות ציבור. עיריית ירושלים דואגת לאבטחת לשכות הרווחה ומוסדות ציבור נוספים ככל שהדבר מתאפשר מבחינה תקציבית, 166 ואינה מקבלת כספים ייעודיים למטרה זו. לעומת זאת, אבטחת משרדי הממשלה השונים המצויים בירושלים היא באחריות משטרת ישראל. למרות זאת, באוגוסט 2002 נפרצו כספות לשכת מינהל האוכלוסין הראשית של משרד הפנים בירושלים, והמשטרה הקימה צוות חקירה מיוחד לבדיקת נוהלי האבטחה במקום. התברר כי לשכת מינהל האוכלוסין אינה מאובטחת כלל בלילות, אין במקום אזעקה, וחלונות הבניין נותרו פתוחים במהלך סוף השבוע שאירעה בו הפריצה לכספות. גורם במשטרת ישראל אמר בהקשר זה: מוזר לגלות כי דווקא בימים שבהם ארגוני הטרור להוטים להשיג תעודות זהות ישראליות, המשרד הראשי של משרד הפנים בירושלים פרוץ לגמרי. למרות העובדה שככל הנראה לא נגנב דבר בעל ערך מכספות הלשכה, היא מכילה חומרים באיכות גבוהה, כגון חותמות העלולות לשמש בידי ארגוני הטרור לזיוף תעודות לשימוש מפגעים פוטנציאליים. שר הפנים אלי ישי הורה בסוף אוגוסט 2002 על הקמת ועדת חקירה המורכבת מגופים שונים במשרד הפנים, לבדיקת נוהלי האבטחה 167 בלשכות מינהל האוכלוסין בארץ בכלל ובירושלים בפרט. החקירה המשטרתית לבירור נוהלי האבטחה במקום שהתבצעה לאחר מעשה, מצביעה על נתק בין הדרגים המבצעים! אולם הקמת ועדת החקירה מטעם משרד הפנים מדגישה פעם נוספת את היעדר השליטה של הדרג קובע המדיניות על הנעשה בשטח בהיבטים השונים הקשורים למניעת אירועי טרור בירושלים. מעבר לכך, הן התנהלות המשטרה והן התנהלות משרד הפנים מצביעות על היעדר הנחיות באשר להתנהגות מקובלת לגבי מניעת אירועי טרור. 84

86 מחדל האבטחה בלשכת מינהל האוכלוסין של משרד הפנים הוא אמנם בעל השלכות חמורות, אך לא יותר ממחדלי האבטחה שהתגלו לאחר התפוצצות מטען חבלה בקפיטריה בקמפוס האוניברסיטה העברית בהר הצופים כחודש לפני כן. חברי חוליית סילוואן, מבצעי הפיגוע, שהיו אחראים בין השאר לפיגועים הקשים ב קפה מומנט ובמועדון שפילד קלאב בראשון לציון(בשני המקרים מדובר על פיגועי התאבדות שגרמו ל 28 הרוגים ומאות פצועים), הודו בחקירתם שהצליחו להפעיל את המטען רק בניסיון השלישי. מחקירתם עלה כי יוזם הפיגוע היה חבר החוליה מוחמד עודה, שהועסק באוניברסיטה כצבעי. ב 28 ליולי 2002, שלושה ימים לפני הפיגוע, נכנס עודה בנקל בעזרת כרטיס העובד אל קמפוס האוניברסיטה וניגש ישירות אל הגדר הפונה לעבר הכפר עיסאויה, אשר בצדה השני המתין חבר חולייה נוסף, ואאל אל קאסם, שהעביר לידיו את המטען. משם ניגש עודה אל הקפיטריה ע ש פרנק סינטרה, הניח את המטען על כיסא ועזב את הקמפוס. לאחר שיצא את הקמפוס התקשר לטלפון הנייד שהוצמד למטען, אך דבר לא קרה. לאחר שניסיון נוסף לא צלח חזר עודה אל תוך הקמפוס, נטל מן הקפיטריה את המטען ושלח אותו לתיקון. ב 31 ליולי חזר אל האוניברסיטה וניגש בשנית אל הגדר הפונה לעיסאויה, אשר בצדה הנמצא בתוך שטח האוניברסיטה הטמין יום לפני כן את המטען. בהתאם לתכנית שכבר הכיר היטב ניגש אל הקפיטריה, הניח את המטען בקפיטריה בתוך תיק מתחת לעיתון, ועזב את הקמפוס. לאחר זמן קצר פגש את אל קאסם ליד בית החולים 168 הדסה הר הצופים, והם התקשרו אל הטלפון הנייד והפעילו את המטען. מן הראוי לציין כי סטודנטים בקמפוס הר הצופים התריעו על ליקויי האבטחה באוניברסיטה העברית חודשים לפני התרחשות הפיגוע, אך לא ננקטה כל פעולה ממשית. בדיקה נוספת שנערכה בקמפוס האוניברסיטה העברית בגבעת רם לאחר הפיגוע העלתה כי אוטובוסים הנכנסים לשטח הקמפוס אינם עוברים בדיקה ביטחונית כלשהי, וגם הבדיקות על הסטודנטים עצמם אינן קפדניות. 169 עובדה זו מצביעה פעם נוספת על היעדר הנחיות ברורות או פיקוח על אופי האבטחה במוסדות ציבור בירושלים ועל איכותה. למרות ההסדרים הקיימים לאבטחת קניונים, התגלו על ידי משטרת ישראל בשלהי 2000 ליקויים חמורים במערך האבטחה בכמה קניונים בירושלים; אך הנושא לא טופל. בבדיקות מעקב שנערכו בראשית מאי 2001 הצליחה משטרת ישראל להבריח ללא מאמץ אל תוך קניון מלחה בירושלים רכבי תופת, תחמושת, מטעני נפץ ואמצעי לחימה מגוונים. בעקבות ממצאי הבדיקות פוטרו האחראי על הביטחון בקניון וקצין הביטחון מטעם חברת השמירה, 170 והמשטרה השעתה את בקשתה לסגירת הקניון. 85

87 תפיסת המשטרה את נושא אבטחת המטרות בזירה העירונית נגזרת במידה רבה מחוק רישוי עסקים. קניונים, כמקומות סגורים, מחויבים לפעול על פי חוק רישוי עסקים, וכן גם קניון מלחה. במסגרת זו המשטרה כגוף מנחה מורה לבעלי הקניון מהי רמת האבטחה הנדרשת. מעבר לכך, המשטרה מבצעת תרגילים וביקורות ומורה על התקנת אמצעים מיוחדים בכניסות לקניון שלא מוצב בהן מאבטח. המשטרה דואגת גם להעביר מפעם לפעם לקצין הביטחון האחראי על הקניון התרעות ברמות שונות, כדי לעדכן אותו בתמונת המצב ולשמור על ערנות מערך האבטחה הפועל במקום. שוק מחנה יהודה, בניגוד לקניון מלחה, הוא מתחם פתוח. המשטרה אינה מחויבת באבטחתו על פי חוק רישוי עסקים, אך מחזיקה במקום נקודת משטרה ומעבה את אבטחתו בערבי חג ובסופי שבוע, עת המקום הומה אדם. אבטחה זו הופכת את השוק למעשה לקניון פתוח, כאשר בכל הפתחים אליו מוצבים שוטרים הבודקים את כל הנכנסים. היה אמנם ניסיון של סוחרי השוק יחד עם עיריית ירושלים להציב מאבטחים ומצלמות, אך הניסיון לא צלח. המשטרה מאבטחת את השוק באמצעות כ 36 שוטרים בימי חמישי ושישי למרות זאת חלה ירידה ניכרת במספר המבקרים בשוק, בשל המצב הביטחוני הקשה. מתקני התשתית הפזורים ברחבי העיר, כמו תחנות דלק ותחנות לשאיבת מים, מאובטחים על ידי חברות אבטחה פרטיות. משטרת מחוז ירושלים משמשת בעבורן גורם מנחה, אך אינה נושאת באחריות ישירה למתרחש בהן בתחום האבטחה חברות התשתית הן האחראיות בפועל על נושא זה, ממש כשם שמנהלי מוסדות החינוך אחראים בסופו של דבר על אבטחת מוסדות החינוך. ריאיון שנערך עם ראש מחלקת אבטחה במטה הארצי העלה כי למרות העובדה שמשטרת ישראל מחויבת על פי החוק להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים מ 1998 לקבוע את פרופיל המאבטחים הפועלים במסגרות השונות, נושא זה עדיין לא מסוכם ברמת המטה הארצי. 173 כתוצאה מהיעדר פרופיל ברור לפעולת המאבטחים במסגרות השונות, פעולת מערך האבטחה בירושלים מאופיינת בהיעדר הנחיות בדבר התנהגות מקובלת למניעת אירועי טרור. מחדלי האבטחה בתוך המרחב העירוני שצוינו בתת פרק זה היו קיימים כבר לאחר פרוץ האנתיפאדה הנוכחית, והצביעו על כך ששימוש נרחב ביכולת אלתור אינו מענה מספק מול איומי הטרור. התקדמות לכיוון התמודדות חיובית במניעת פיגועים למרות העובדה שמרבית ההתמודדות מול הטרור בירושלים בשלב המניעה מתאפיינת בבעיות הקשורות לטיפוס ההתמודדות השלילי ולהתמודדות באמצעות עמימות, ננקטו 86

88 כמה צעדים המיועדים לקדם את ההתמודדות העירונית בירושלים מול הטרור בשלב המניעה לכיוון ההתמודדות החיובית. ראשית, החל מאמצע שנות ה 90 שינו הפיגועים רבי הנפגעים את דפוסי החשיבה של משטרת המחוז, והופנם הצורך בביצוע מהלכים לצמצום ממדי התופעה. מהלכים אלה התבצעו ברובם רק לאחר פרוץ האנתיפאדה הנוכחית, וכללו בעיקר בניית מעגלי אבטחה סביב חלק מן היעדים להתקפות הטרור בירושלים. אפשר לציין את תגבור אבטחת הקניונים בתקופה זו שבה רחובות הבירה נחשבו מסוכנים, מהלך שהביא לחזרת תושבי הבירה אל הקניונים. נוהלי אבטחה חדשים שנכתבו לאבטחת הקניונים בתקופה זו והדגישו את מזעור מספר הנפגעים הובילו להכנסת אמצעי בידוק חדשים מחוץ לשערים, כדי להקטין את מספר הנפגעים במקרה של התפוצצות מחבל מתאבד. דוגמה נוספת היא חיוב בעלי עסקים להעסיק מאבטחים. פיגועים קשים כמו זה במסעדת סבארו ב 2001 וזה ב קפה מומנט ב 2003 הובילו להתרוקנות העסקים הקטנים במרכז הבירה. בתגובה הורתה משטרת המחוז לבתי קפה, לאולמות השמחות ולעסקים נוספים להעסיק מאבטחים. המשוואה הפשוטה שהוצגה בפני בעלי העסקים הייתה כי תגבור האבטחה יחזיר את אזרחי הבירה לאורח חיים רגיל; וזו אכן הוכחה כנכונה. במרוצת 2003 חזרו החיים למסלולם ברחוב עזה, ברחוב עמק רפאים וברחוב שלומציון המלכה, ובערבי סוף 174 השבוע שוקקים רחובות מרכז ירושלים בפעילות. הפעולות שהתבצעו מראשית האנתיפאדה הנוכחית אמנם מציגות צעדים בכיוון ההתמודדות החיובית; אך חלק מן היעדים להתקפות הטרור בירושלים, כמו קווי התחבורה הציבורית, עדיין לא זכו למענה המצביע על ניסיון אמתי להציג אסטרטגיה מקיפה למניעת פיגועי טרור בבירה. יתרה מכך, סוגיות כמו חיעדר חלוקת סמכויות בין הגופים, הקצאת משאבים ללא התחשבות בתועלות נלוות, היעדר גבולות ברורים לפעולת המשתתפים בהתמודדות מול הטרור, היעדר הנחיות באשר להתנהגות מקובלת ושימוש נרחב באלתור ממשיכות להתקיים במקביל. שלב המניעה - סיכום התמונה הכללית המתקבלת מבדיקת היערכותה של ירושלים למניעת אירועי טרור משקפת את התנהלותה של ממשלת ישראל מול איומי הטרור בבירת המדינה. מחד גיסא, ברמה המוצהרת הייתה אבטחת ירושלים תמיד בראש סדר העדיפויות של כל ממשלות ישראל; מאידך גיסא, מראשית שנות ה 90 התאפיינה תגובת הדרג קובע המדיניות דווקא בהיעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות מול איומי הטרור. תגובת הדרג קובע המדיניות הגיעה 87

89 תמיד בעקבות האירועים, תוך יישום מדיניות של כיבוי שרפות, וברוב המקרים לא הייתה חלק מתכנון ארוך טווח כלשהו. למרות שכל ראשי הממשלה בישראל שכיהנו בשני העשורים האחרונים הדגישו בתעמולת הבחירות את חשיבות הרכיב הביטחוני בכלל ואת השמירה על ביטחונה של ירושלים בירת ישראל בפרט, הרי משנבחרו לתפקיד בחרו דווקא להסתמך על הדרגים המבצעים למתן מענה לבעיית הטרור. זאת, בעיקר בשל היעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות מול איומי הטרור בירושלים או קביעת חלוקת אחריות וסמכויות ברורות בין הגופים השונים. לא נקבע הליך מסודר של קביעת מדיניות גם לגבי חלוקת התקציב המיועד לאמצעים למניעת טרור, ועקב כך המשיכו הגופים השונים להיאבק ביניהם על חלוקת האחריות לתקצוב האבטחה גם לאחר קבלת ההחלטות בממשלה. על כן מרבית ההחלטות לא יושמו כלל, ואחרות יושמו באורח חלקי בלבד והיו בבחינת מעט מדי ומאוחר מדי. אירוע הדקירה בבית הספר אורט קנדה בירושלים ב 1993, וניסיונות חבלה נוספים שסוכלו במוסדות החינוך בירושלים, הובילו לשיפור מסוים באבטחת מוסדות אלה; אולם גם היום שולטת בכיפה שיטת האבטחה ההיקפית על חסרונותיה, בשל היעדר תקציב וכוח אדם. תמונה דומה מתגלה גם בתחום התחבורה הציבורית: למרות הפיגועים הקשים באוטובוסים בירושלים מאז תחילת שנות ה 90 עדיין לא חל שינוי בשיטת האבטחה. התחבורה הציבורית בירושלים עדיין פועלת ללא אבטחה צמודה, ובמרבית הקווים עדיין מסתמכים על ערנות הנהג והנוסעים גם זאת בשל היעדר תקצוב הולם ומחסור בכוח אדם. בנוסף, מרבית האבטחה בזירה העירונית מתבצעת היום כבעבר על ידי חברות שמירה פרטיות, וברור כי שיקולי עלות הם המכריעים בהעסקתן של חברות אלה, בשל חוסר משאבים כרוני של מערכת האבטחה העירונית. הצבתם של המאבטחים השייכים לחברות האבטחה בקווי התחבורה הציבורית, במוסדות החינוך, במרכזי הקניות ובמקומות נוספים מיועדת כיום בעיקרה ליצירת אפקט הרתעתי. אירועים טראומטיים לא לירושלים בלבד כבירת ישראל אלא למדינת ישראל כולה, כמו רצח השר רחבעם זאבי, פיגועי המתאבדים במדרחוב בן יהודה והפיגוע הקשה בקמפוס האוניברסיטה העברית בהר הצופים, מעלים לסדר היום בכל פעם מחדש את סוגיית האבטחה בירושלים על היבטיה השונים; אך הפקת הלקחים בשטח היא בדרך כלל אטית ומאוחרת. 88

90 בעיה אחרונה: למרות שמשטרת ישראל אחראית על תחום ביטחון הפנים, ונציגתה משטרת מחוז ירושלים מספקת אבטחה היקפית ומבצעת פעילות סטטית ויזומה להתמודדות מול איומי הטרור, הרי בכל האמור באבטחת המטרות הרגישות בתוך שטח השיפוט העירוני כגון מוסדות החינוך, התחבורה הציבורית, מתקני התשתית, מוסדות הציבור והעסקים השונים, משטרת המחוז משמשת גורם מנחה בלבד, ואינה נושאת למעשה באחריות ישירה. כתוצאה מכך קיים פער בעייתי בין האחריות הפורמלית של משטרת מחוז ירושלים לשמירת הנפש והרכוש, לבין אחריותה בפועל. 89

91

92 פרק ה ההתמודדות העירונית עם טרור בירושלים: שלב הספיגה בפרק זה נבחן את ההתמודדות העירונית בשלב של ספיגת הפיגוע. מטרת המערך בשלב זה היא ניהול זירת אירוע הטרור מרגע התרחשותו ועד לסיום הליך פינוי הנפגעים. יושם דגש על חלוקת האחריות והסמכויות ועל התיאום בין הגופים המרכיבים את מערך ההתמודדות העירוני מול אירועי הטרור. בחינתנו תכלול מעקב אחר התנהלות המערך המתמודד בזירות אירועי הטרור בירושלים החל מאירועי האנתיפאדה הראשונה דרך אירועי הר הבית באוקטובר 1990, פיגועי ההתאבדות של שנות ה 90 וכלה בפיגועי ההתאבדות שחתרחשו בירושלים מראשית אנתיפאדת אל אקצא. לאור המודל האנליטי שהצגנו בראשית המחקר, נצפה כי התמודדות חיובית עם אירועי טרור בשלב הספיגה תאופיין בטיפול מהיר ויעיל בנפגעים על ידי הכוחות השונים בזירת האירוע, כמו גם בנקיטת פעולות נוספות שמטרתן למנוע התרחשות פיגוע נוסף בזירה שבה פועלים הכוחות. התמודדות שלילית תאופיין בחוסר תיאום בסיסי בין הכוחות הפועלים תוך הסתמכות על יכולת אלתור, כמו גם בהיעדר הליך מסודר של הפקת לקחים ויישומם בגופים השונים. שלב הספיגה אמור להשיג את יעדי המשנה של מיון, טיפול ופינוי נפגעים, אבטחת מקום האירוע במטרה למנוע פיגוע נוסף וביצוע הערכות לגבי מאפייני הפיגוע. התמודדות שלילית היעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות מול הטרור מניח, כאמור, את עיקר נטל המענה על כתפי הדרגים המבצעים. בשלב הספיגה מצב זה עלול להוביל לפגיעה קשה ביכולתו של המערך המתמודד למזער עד כמה שאפשר את תוצאותיו הסופיות של האירוע. ראשית, היעדר תיאום בין הגופים המתמודדים בזירת אירוע טרור עלול להאריך את משך זמן הטיפול בנפגעים ופינויים. שנית, מקום האירוע לא יאובטח כראוי, דבר שיאפשר פגיעה בכוחות המערך המתמודד ויקשה על ביצוע הערכות מצב, עקב האנדרלמוסיה בזירת האירוע. שלישית, היעדר תכנון מוקדם עלול לגרום לכך שפעולות המתבצעות תחת לחץ על ידי כל אחד מן הגופים באופן פרטני יפגעו בפעולתו של המערך המתמודד כולו. 91

93 , היעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות באשר לספיגתם ולניהולם של אירועי טרור בבירה, והסתמכותו של הדרג קובע המדיניות על הדרגים המבצעים במרחב ירושלים, ניכר כבר באירועי האנתיפאדה הראשונה בשלהי דצמבר בירת ישראל נחשפה אז לראשונה לפעילות טרור אינטנסיבית שדרשה מענה כולל המבוסס על פעילותם של מגוון רחב של גופים. ניהול אירועי האנתיפאדה הראשונה במרחב ירושלים עליית המתח בין האוכלוסייה היהודית לבין האוכלוסייה הערבית בירושלים בשנות ה 80 המוקדמות לא הובילה למענה מסודר מבחינת הדרג קובע המדיניות. עד לראשית שנות ה 80 הייתה האחריות להערכת תהליכים והתפתחויות בשטחים, כולל הפרות סדר ואפשרות של מרי אזרחי, מוטלת על מתאם הפעולות בשטחים. בנובמבר 1981 הוחלט להפריד את המנהל האזרחי מן הממשל הצבאי; אך לא הייתה החלטה ברורה של הדרג קובע המדיניות על מי מוטלת מכאן ואילך האחריות להערכות בדבר הפרות סדר ומרי אזרחי. באפריל 1983 נקבע אמנם כי האחריות המודיעינית בנושא הפרות הסדר תוטל על השב כ; 92 אך דומה כי השב כ פירש אחריות זו כאחריות על המודיעין הסיכולי, ולא ראה עצמו אחראי למתן הערכה כוללת בתחום זה. 175 למרות שהשב כ היה הגוף בעל הידע המעמיק ביותר במדינה לגבי הלכי הרוח בקרב הציבור הערבי, נראה כי אנשיו סברו שהיועצים לענייני ערבים של המנהל האזרחי ומתאם הפעולות בשטחים יהיו אחראים לנושא זה. 176 טרם פרוץ האנתיפאדה לא נכנס אל החלל שנוצר בתחום ההערכה הכוללת כל גוף בעל יכולות מקבילות לאלה של השב כ מבחינת איסוף מודיעין. לפיכך, למרות התרעות שונות בדבר תהליך הסלמה בקרב הפלסטינים בשטחים - בעיקר מכיוונה של המערכת הצבאית (כגון דבריו של האלוף שלמה גזית ב 1985 שטען כי אי אפשר יהיה להחזיק במצב של מבוי סתום מול הפלסטינים לאורך זמן, ובמוקדם או במאוחר יסתיים הסיפור בהתפוצצות רבתי) לא היה גוף ממלכתי שהתמקד באיסוף מודיעין בניסיון 177 להבין את התהליכים הפנימיים בחברה הפלסטינית. כתוצאה מהכשל המודיעיני, ולמרות העלייה המתונה אך המוחשית בהיקף האלימות ן וחומרתה במרחב ירושלים במהלך שנות ה 80, לא קיבל מרחב ירושלים במשטרה - האחראי על ביטחון הפנים בעיר - הערכה כלשהי בדבר האפשרות של התקוממות קשה של ערביי מזרח ירושלים. משטרת המרחב למדה לחיות עם אירועי הטרור של שנות ה 80 כחלק משגרת החיים בבירה, ואלה לא נתפסו כבעלי השפעה על תפקודו הכולל של המערך העירוני. 178 גם הפגנות הזדהות, שהפכו לתקריות אלימות בהר הבית בפברואר

94 1987, לא זכו להתייחסות מספקת של הדרג קובע המדיניות; זאת למרות שבתקריות אלה נפצעו שוטרים, והפוטנציאל ההרסני הטמון בחוסר שליטה על הנעשה במתחם הר הבית 179 היה ברור לעיני כול. ככלל, אפשר לומר שלא חסרו סימנים בדבר העתיד להתרחש. כבר מאמצע 1987 התרחשו בירושלים ובסביבתה הקרובה אירועים רבים, אשר התגובה להם אותתח לאוכלוסייה הערבית כי רשויות החוק אינן רוצות או אינן מסוגלות להתמודד עם הפרות הסדר. לדוגמה, הצתות צמיגים בכפר סילוואן לא זכו לתגובה משמעותית מצד המשטרה! והאוטובוסים בקו 25 על הציר הראשי המוביל לשכונת נווה יעקב נרגמו באבנים לאור היום על בסיס יום יומי. למרות הפרות הסדר במרחב ירושלים טרם פרוץ האנתיפאדה ברצועה, החזיקה משטרת ישראל בכל מרחב מזרח ירושלים על 19 הכפרים העוטפים אותו כ 150 שוטרים בלבד. גם לאחר 9 בדצמבר 1987, עת פרצה האנתיפאדה ברצועת עזה, לא נעשתה כל פעולה להגברת כוננות הכוחות במזרח העיר ולא ננקט כל צעד לתגבורם. עם פרוץ האנתיפאדה ברצועת עזה חששו אחדים מפעיליו הבכירים של ארגון החזית הדמוקרטית ברצועה כי גל ההפגנות ההמוניות בעזה יאבד את תאוצתו לפני השגת תוצאה משמעותית כלשהי. לפיכך החליטו בכירי הארגון כי ירושלים תהיה הבמה הטובה ביותר להצגת המסר שהדברים אינם כתמול שלשום, וכר פורה להמשך תאוצת המרי האלים. כ 40 פעילים גויסו להובלת הפעולה של העתקת המהומות לירושלים. אלה הגיעו בחלקם מחוץ לירושלים, ותודרכו עם הגיעם לבירה באשר לדרך הטובה ביותר להצתת מספר מרבי של מוקדי מהומות. המועד להבערת מרחב ירושלים נקבע לשבת, 19 בדצמבר, וההכנות הושלמו בלא שנודע דבר לכוחות הביטחון הישראליים. ראוי לציין כי מועד זה נקבע למרות העובדה שברחבי העיר העתיקה נערכו באותה עת סידורי אבטחה מיוחדים לקראת ביקורו המתוכנן בירושלים של נשיא איטליה פרנצ סקו קוסיגה. מעט לאחר השעה תשע בבוקר בשבת, 19 בדצמבר, פרצו המהומות בירושלים בו זמנית בכמה מוקדים מרוחקים זה מזה. מתרסים בוערים הוצבו כדי לחסום את גישת כוחות הביטחון לרחובות הרובע המסחרי הערבי, והפגנות המונים החלו לצעוד לעבר השכונות היהודיות לאורך הצירים הראשיים. המוני המתפרעים הציתו מכוניות של העירייה וכילו זעמם בסניפי הבנקים הישראליים. במקביל, התקהלו מאות להפגנות אלימות בטבעת היישובים העוטפים את ירושלים ממזרח אבו דיס, מחנה הפליטים שעפאט, ג אבל מוכאבר, עזרייה וצור באהר. תגבורת של 300 שוטרים, שהוזעקה לבירה בימים שלאחר התפרצות האלימות, לא הצליחה להתמודד עם מוקדי המהומות הרבים; כתוצאה מכך נחסמו הכניסות לכפרים 93

95 העוטפים את העיר ממזרח. חסימות אלה התבצעו במטרה לבודד את מוקדי התבערה בריכוזי האוכלוסייה הערבית, בתקווה שזעמה יתפרק מחוץ לירושלים. אולם דפוס פעולה סביל זה הוליד דפוס פעולה נגדי תקפני הרבה יותר: המוני המתפרעים ניסו לעקוף את החסימות במטרה לתקוף את השכונות היהודיות הסמוכות. למרות הסתייגותו של ראש עיריית ירושלים טדי קולק, הוטל עוצר על שכונות מסוימות בירושלים המזרחית (כגון אבו טור), בשל היותן מוקד להתפרעויות חוזרות ונשנות. עם המשך ההתפרעויות גויסו בראשית פברואר כ 1,000 שוטרים נוספים מכל רחבי הארץ, במטרה להשתלט מחדש על השכונות הערביות בירושלים. ועדת תיאום משותפת הוקמה באותה עת בהוראת ראש הממשלה יצחק שמיר, במטרה להביא לסיום המהומות. השתתפו בוועדה נציגי המשטרה, השב כ, משרד הביטחון, משרד המשפטים ועיריית ירושלים. תגבורות המשטרה מנעו בסופו של דבר את חידוש המהומות ההמוניות ובלמו את תהליך ההפרדה שהחל להיווצר לאורך קו התפר המפריד בין ירושלים המערבית למזרחית. ברם, המחיר של שמירת אחדות העיר היה הסרת הרסן לפעילות המשטרה במרחב העיר 180 ירושלים. בהיעדר התרעה, שוטרי מרחב ירושלים לא חשו כלל בסכנת התפרצות המהומות ההמוניות הממשמשת ובאה. הם מצאו עצמם ללא כוח אדם מספיק וללא אמצעים מתאימים להכלת המהומות. מנקודה זו ואילך החל תהליך חשיבה בקרב הקצונה של מרחב ירושלים, באשר לצורך בנוהלי עבודה חדשים לשמירת ביטחון השוטרים במגעם עם האוכלוסייה הערבית של מזרח ירושלים. היה גם צורך דחוף בתגבור משטרת המרחב בכוח אדם ובאמצעים להתמודדות עם האלימות הגואה. מרבית השוטרים הגיבו בהשתוממות נוכח המהומות האלימות מצד אוכלוסיית ערביי מזרח ירושלים, מכיוון שזו 181 נתפסה כבעלת עניין ברור לשמור על יחסים תקינים עם הממסד הישראלי. מהומות האנתיפאדה הראשונה בירושלים הבליטו את היעדרו של הליך מסודר של קביעת מדיניות בתקופה שקדמה להתלקחותן בירושלים, ואת הסתמכותו של הדרג קובע המדיניות על הדרגים המבצעים למתן מענה ללא הכוונה. הדבר גרם לכך שדרך ספיגת אירועי האנתיפאדה הביאה בשלב הראשון דווקא לתוקפנות רבה יותר מצד האוכלוסייה הערבית. בשלב השני ניתן אמנם מענה נקודתי בתוך המרחב העירוני אשר הוביל להרגעת המצב; אך זה התבצע אל מול הסתייגותו של ראש עיריית ירושלים, וציין הסתמכות גוברת והולכת של קובעי המדיניות על הדרג המבצע של משטרת מרחב ירושלים. 94

96 ניהול אירועי הר הבית באוקטובר 1990 למרות הבשלים שהתגלו באירועים הקשים במזרח ירושלים במהלך חודשי האנתיפאדה הראשונים ולמרות הפרות סדר קשות בירושלים בין השנים , לא נקט הדרג קובע המדיניות צעדים משמעותיים להגברת האבטחה בבירה או לקביעת חלוקת סמכויות ברורה בין הגופים האחראיים על ביצוע המדיניות. פסיביות זו של מקבלי ההחלטות סימנה במידה רבה את רצונם להמשיך ולהסתמך על הדרגים המבצעים למתן מענה מידי לבעיית הטרור. כתוצאה מכך, המענה היחיד להסלמת העימות האלים בירושלים ב 1988 היה הכנת פקודת מבצע שכונתה מחשבה תחילה, שבמסגרתה פרסו המשטרה ומג ב את כוחותיהם ברחבי שכונות מזרח ירושלים ובכפרים העוטפים את ירושלים ממזרח. פריסה זו לא הוכחה ככלי יעיל למניעת הפרות הסדר, אך שימשה אמצעי לטיפול בהפרות סדר במתכונת כיבוי שרפות. מחברי פקודת המבצע התייחסו באופן ספציפי לתרחישים אפשריים של הפרות סדר על הר הבית; אך הפיקוד הבכיר של המשטרה לא נקט בתקופה זו מהלכים למציאת פתרון הולם לבעיה. נקודת המפנה בהתייחסותו של הדרג קובע המדיניות לפעילות ארגוני הטרור בירושלים הגיעה רק לאחר אירועי הדמים בהר הבית בחול המועד סוכות, 8 באוקטובר ראוי לציין שכבר באוגוסט של אותה שנה החריפו העימותים בין המשטרה לבין פלסטינים בירושלים, עם ההקצנה וההקשחה של התגובה הישראלית להפרות הסדר לאחר חטיפת הנערים רונן קרמאני וליאור טובול משכונת רמות ורציחתם. מנגד, הדיכוי הקשה של המהומות על ידי המשטרה גרר הקצנה והסלמה נוספת בצד הפלסטיני. זאת ועוד, למרות שגורמי משטרה התריעו כבר ב 24 באוגוסט בפני הקצונה הבכירה של מרחב ירושלים והמחוז הדרומי כי לאור ההתפתחויות האחרונות עלולים גורמים קיצוניים להתעורר ולפעול סביב נושא הר הבית, לא נעשה דבר להכין את משטרת ירושלים לתרחישים אלימים בהר הבית. יתרה מכך, כוונתה של קבוצת נאמני הר הבית בראשותו של גרשון סלומון לבצע את העלייה המסורתית להר הבית בחג הסוכות 1990 לאחר שגררה ב 1989 מהומות קשות ברחבי מזרח ירושלים הייתה עשויה לכשעצמה לשמש עילה מספקת להיערכות משטרתית מסיבית באזור ההר; אך היערכות זו לא באה. < בבוקר ה 7 באוקטובר ערך סגל הפיקוד הבכיר את כוחותיו לקראת טקס ברכת הכוהנים שעמד להתקיים למחרת ברחבת הכותל המערבי. למרות התרעות על אפשרות להפרות סדר קשות בהר הבית, יועדו להר הבית שישה שוטרי מג ב בלבד מתוך 1, השוטרים בבירה: שניים לגב הכותל ועוד ארבעה לנקודות המשמר הקבועות בתוך ההר. היערכות חסרה זאת של משטרת מרחב ירושלים הובילה כאמור בסופו של דבר לתוצאות הקשות של המהומות שהוזכרו בפרק ב ולהקמתה של ועדת זמיר. חוסר התיאום בין 95

97 משטרת מרחב ירושלים לבין השב כ והיערכותם השונה הובלטו פעם נוספת על ידי אירועי הר הבית! אך בלט במיוחד היעדר חלוקת האחריות והסמכויות באשר לביצוע הערכות מודיעין והעברתן לגופים הזקוקים להן. הוועדה מצאה את משטרת מרחב ירושלים אשמה בליקויים קשים, אשר אפשר היה לצפות שיזכו לתשומת לב בלקחים מאירועי האנתיפאדה כשלוש שנים לפני כן: היעדר תכנון מוקדם, היעדר יזמה, היעדר קיומו של חפ ק לניהול האירוע, היערכות לוקה בחסר של הכוחות וחוסר תיאום בין הכוחות בזירת האירוע. ליקויים אלה הולמים את טיפוס ההתמודדות השלילית בספיגה ובניהול של אירועי טרור. הממצאים הקשים של ועדת זמיר סיפקו את הלגיטימציה הדרושה להחלטת הדרג הפוליטי על הקמת מחוז ירושלים מבחינת ההיערכות המשטרתית. הקמת המחוז לא התבצעה בהליך מסודר של קביעת מדיניות שמטרתו המפורשת להסדיר את חלוקת הסמכויות והתיאום בין הגופים השונים במערך המתמודד מול איומי הטרור בירושלים, אלא סימנה בעיקר צעד נוסף בהסתמכות הגוברת והולכת של הדרג קובע המדיניות על הדרגים המבצעים למתן מענה הולם לאיומי הטרור. היעדר זה של מדיניות בלט במיוחד נוכח טענות בכירים במשטרת מרחב ירושלים כי למרות הפצרות המשטרה, הממשלה לא אישרה בתקופה שקדמה לאירועי הר הבית תוספת 250 תקני שוטרים לתגבור קבוע של 183 המשטרה בירושלים, כפי שהובטח על ידי הדרג המדיני. ניהול אירועי הטרור של שנות ה 90 הבעיות הנובעות מהיעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות בנושא חלוקת הסמכויות והתיאום בין כל הגופים המתמודדים מול איומי הטרור בירושלים, באו לידי ביטוי מוחשי כמה שנים מאוחר יותר עם הופעת גל המחבלים המתאבדים בירושלים. שיטת פעולה זו החלה לקבל תאוצה במרחב ירושלים החל מאמצע שנות ה 90, וסימנה את שקיעת הטרור המסורתי והכניסה לעידן טרור המתאבדים. היא גם הציבה לדרגים המבצעים אתגרים חדשים, שבאו לידי ביטוי כבר בפיגועי ההתאבדות הראשונים. בבוקר ה 21 באוגוסט 1995 פוצץ עצמו מחבל מתאבד על אוטובוס בקו 26 א שעשה דרכו בשדרות אשכול בירושלים בסמוך לבית הספר רנה קסין, בדיוק כאשר אוטובוס בקו 9 עמד במקביל לאוטובוס שלו. הוא גרם למותם של ארבע ולפציעתם של מאה ועשרים, רובם תלמידים. דקות אחדות לאחר הפיצוץ הגיעו לזירת האירוע באופן לא מתואם כוחות רבים שכללו משטרה, כיבוי אש, מד א וצוותים של עיריית ירושלים. מד א ירושלים קיבל דיווח טלפוני ראשון מעדי ראייה לפיצוץ. כאשר הגיעו האמבולנסים 96

98 הראשונים לזירת האירוע מצאו כי כולה, ובמיוחד הציר הראשי, חסומה בכלי רכב משטרתיים, כאשר גורמים רבים הסתובבו בזירה ללא יד מכוונת. חוסר הסדר הקשה מאוד על משימת פינוי הפצועים, שהייתה קשה מלכתחילה בשל ריבוי כלי הרכב המשטרתיים על ציר ההגעה למקום. בעלי תפקידים מרכזיים בעירייה לא קיבלו אישורי כניסה לזירת האירוע לשם ביצוע תפקידם, ולא היה במקום חפ ק משטרתי מסודר לניהול האירוע. כתוצאה מכך לא התבצעו הערכות מצב כלשהן במשך ניהול האירוע. לפי דו ח האגף לחירום וביטחון בעיריית ירושלים, אי הסדר בשטח הביא לכך שחלק מן השוטרים עסק מרבית הזמן בהוצאת אנשים מצוותי העירייה אל מחוץ לזירת האירוע, בעוד ששוטרים אחרים חיפשו אחר צוותי העירייה כדי להכניסם אל תוך הזירה. בסיכום האירוע נערכה פגישה בין נציגי אגפי העירייה השונים, והודגש הצורך המידי בהידוק שיתוף הפעולה עם כיבוי האש ועם מד א גורמי העירייה הצביעו על חוסר תיאום בסיסי בין הכוחות בזירה. 185 פעם נוספת, היעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות מול איום המתאבדים הותיר בידי הדרגים המבצעים את סוגיית חלוקת הסמכויות והתיאום. כשנתיים מאוחר יותר, בפיגוע ההתאבדות הקשה בשוק מחנה יהודה ביולי 1997, התגלו בעיות חמורות בתחום זה. בפיגוע זה, שהתרחש בצהרי ה 30 ביולי 1997, פוצץ עצמו מחבל מתאבד בתוך השוק ההומה אדם וגרם ל 13 הרוגים ול 160 פצועים. מדו ח הפקת הלקחים של אגף חירום וביטחון בעיריית ירושלים עולה כי פעולת סגירת זירת הפיגוע לא הייתה תקינה, וכי בעלי תפקידים הסתובבו באופן חופשי בתוך הזירה. הדו ח מציין גם שהדיווח הראשוני שהעביר ארגון מד א לא היה עדכני ולא שיקף את חומרת המצב. בנוסף לכך, רכבי הכיבוי שעמדו ברחוב יפו הפריעו לעבודת האמבולנסים של מד א במהלך ניהול האירוע. מהתייחסות מד א, שצורפה לדו ח, עולה כי בשעה 13:12 התקבלה ההודעה על פיצוץ בשוק מחנה יהודה; אך מכיוון שהדיווח לא כלל מיקום ספציפי, לא הייתה למד א תמונה ברורה של המצב בזירה, ובגל הראשון שוגרו שני אמבולנסים ושתי ניידות טיפול נמרץ בלבד. בעקבות זרם חדיווחים נשלח לאחר כחמש דקות גל שני, שכלל שמונה אמבולנסים. רק כעשרים דקות לאחר קבלת הדיווח הראשוני שוגר גל שלישי ובו 11 אמבולנסים, כאשר האחרון שוגר כחצי שעה לאחר קבלת הדיווח הראשוני. בזירת האירוע נתקלו הצוותים באנדרלמוסיה והתקשו לסרוק את המקום בחיפוש אחר נפגעים, שהוצאו מן השוק לכיוונים שונים. בשל מיעוט האמבולנסים פונו שניים עד ארבעה נפגעים בכל אמבולנס, והתנועה סביב זירת האירוע הייתה קשה ביותר. לטענת מד א, משטרת מחוז ירושלים לא סייעה במהלך האירוע בהצבת חסימות ברחוב המוביל 97

99 למיון בבית החולים, ובעלי תפקידים בבית החולים נעצרו בדרכם במחסומי המשטרה למרות הצגת תג עובד. בנוסף לכך, התברר כי בית החולים שערי צדק קיבל את ההתרעה על הפיגוע מאישה שהגיעה בעצמה מן השוק לבית החולים ודיווחה עליו. בית החולים הדסה (הר הצופים) קיבל את ההתרעה הראשונית מהאזנה לחדשות, ואימת אותה מול מד א. לאחר אירוע זה הביעו מנהלי מחלקות בבית החולים הדסה עין כרם תרעומת רבה על ניהול האירועים רבי הנפגעים, והדגישו כי לא נלמדו לקחים מן האירועים לאורך השנים. מעבר לדרישתם לבדוק האם מד א מוכן לטיפול באירועים רבי נפגעים, ציינו את המחסור הכרוני באמצעים ואת העובדה שהדסה עין כרם קלטה נפגעים במצב קשה אל מחלקת טיפול נמרץ, תוך פינוי חלק מן החולים במחלקה למחלקות אחרות. מפקד פיקוד העורף בירושלים, אשר הגיע לזירה כחמישים דקות לאחר תחילתו, תיאר את מראה עיניו כ בלגן נוראי. לדבריו, בלט בשטח חוסר פיקוד ושליטה, ולא היה בו חפ ק משטרתי 186 מסודר לניהול האירוע. דו ח פעולות מד א לאירוע מעלה כי אכן לא הוקם חפ ק משטרתי במהלכו, וכי קציני המשטרה ניהלו אותו ממוקד הזירה. יתרה מכך, חלק מצירי ההגעה והפינוי נחסמו על ידי רכבי משטרה וכיבוי אש, ופעולת חילוץ הנפגעים מול משטרת המחוז נתקלה בבעיות תיאום. הדו ח מציין כי משטרת מחוז ירושלים לא ענתה לקריאות מד א בקשר ברשת החבירה מציל, ולא נוצר קשר בין מד א לבתי החולים ברשת ה רב גל. כלקח מאירוע זה, הדו ח מדגיש את חשיבותה של הערכת מצב מחמירה על ידי מוקד מד א בתחילת אירוע רב נפגעים, וביטול משלוח כוחות נוספים עד לאחר קבלת תמונת מצב ברורה. 187 בריאיון שנערך עם מנהל מחלקת כוננות ומבצעים במטה מד א ארצי נטען כי התנהלות הכוחות שלקתה בחסר במהלך פיגוע זה שימשה כקו פרשת מים מבחינת מד א, 188 ובעקבותיה התבצע מהפך מחשבתי של ממש בדרך פעולת הארגון באירועים רבי נפגעים. בהמשך לדו ח האגף לחירום וביטחון, שיגר גם מנהל התפעול של חברת החשמל את דו ח הפקת הלקחים של החברה בנוגע לפיגוע בשוק מחנה יהודה, אל הממונה על האגף לחירום וביטחון בעיריית ירושלים. בדו ח זה נטען כי צוותי חברת החשמל קיבלו את הידיעה על הפיגוע מאמצעי התקשורת, והם התקשו להגיע אל זירת הפיגוע. בשלב הראשון 189 פעלו הצוותים באופן עצמאי לחלוטין, ורק בשלב מאוחר חברו לחפ ק העירייה. פיגוע ההתאבדות בשוק מחנה יהודה על תוצאותיו הקשות הוביל לחשיבה מחודשת בדבר הפעלת המערך המתמודד בירושלים. חשיבה זו החלה הן במד א והן במשטרת מחוז ירושלים, אשר בהיעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות מול איומי הטרור מצד הדרג קובע המדיניות, החלה בהדרגה למלא בתכנים את החלל שנוצר בהליך קביעת המדיניות. 98

100 אכן, מאז 1998 מתרחש מעבר מהתמודדות שלילית להתמודדות באמצעות עמימות. תהליך זה מתבטא בהתחלה של שיתוף פעולה בין עיריית ירושלים לבין משטרת המחוז, שעניינו הסדרת פעולת המשטרה מול צוותי העירייה בעת התרחשות אירועי טרור. מעבר לכך, המערך המתמודד החל לפעול לאור נוהלי עבודה שגובשו בהדרגה על ידי משטרת מחוז ירושלים בעבודתה מול כל אחד מן הגופים המרכיבים את המערך. במסגרת הנהלים החדשים, אפשר לציין בין תפקידיה של המשטרה את פתיחת צירי הזירה לכוחות ההצלה לצורך הגעה ופינוי, ביצוע סריקות אחר מטענים נוספים וחשודים, בידוד הזירה, הקמת חפ ק לניהול ולתיאום כלל הפעולות המתבצעות בזירה וטיפול בגופות החללים. עם זאת, עדיין לא הוגדרו על ידי הדרג קובע המדיניות גבולות ברורים לפעולת הגופים, והעמימות בתחום זה המשיכה להשפיע על פעולת המערך כל עת שנקרא לספוג אירועי טרור בבירה. יתר על כן, למרות כתיבת נוהלי עבודה שמטרתם להסדיר את חלוקת העבודה בזירות פיגוע בין משטרת המחוז לבין כל אחד מן הגופים המרכיבים את המערך המתמודד, עדיין לא נכתב נוהל כללי המתווה פעולת כלל המערך כמקשה אחת. הממד המודיעיני של ספיגת אירועי טרור בירושלים למרות ההתקדמות הרבה לקראת שיתוף פעולה ותיאום יעילים יותר בין המשטרה לבין הגופים האחרים הפועלים בזירת אירועי הטרור, סוגיה אחת נותרה לא פתורה שיתוף הפעולה המודיעיני בין השב כ לבין המשטרה. מאחר ומשטרת ישראל היא בעלת יכולת מודיעינית רק במישור הפלילי והשב כ מחזיק בידיו את כל היכולות המודיעיניות במישור הפח עי(פעילות חבלנית עוינת), יעילות תפעול נוהל ספיגת האירועים תלויה בהעברת מידע מדויק במהירות מרבית מן השב כ למשטרה. הפיגוע בשוק מחנה יהודה ביולי 1997 ופיגוע התאבדות נוסף שהתרחש במדרחוב בן יהודה בראשית ספטמבר אותה שנה, עלו לכותרות בשנית כחצי שנה מאוחר יותר כאשר בכירים בשב כ בעבר ובהווה מתחו ביקורת על דרך פעולת השב כ בחשיפת חוליית החמאס מהכפר עסירה שמאלייה שהייתה אחראית לשני הפיגועים. הביקורת התמקדה בעובדה כי אי העברת המידע המודיעיני על החוליה 191 לידי המשטרה מנע ממנה להיערך באופן יעיל יותר לפיגועי טרור בירושלים. ראוי לציין כי למרות לקחי האנתיפאדה הראשונה שפרצה בשלהי 1987 ואירועי הר הבית באוקטובר 1990, לא הוסדר גם כעשור לאחר מכן נוהל שיתוף הפעולה בין המשטרה לבין השב כ. הנתק הקיים בתחום זה הובלט פעם נוספת עם פרוץ אנתיפאדת אל אקצא, שבה מצאו עצמם כוחות הביטחון במרחב ירושלים מתמודדים בשנית מול התקוממות עממית רחבת היקף בלא כל התרעה מוקדמת על העתיד להתרחש. על פי נתוני ארגון

101 בצלם, במהומות שהתרחשו במתחם הר הבית לאחר ביקורו של אריאל שרון ב לספטמבר 2000 מצאו את מותם ארבעה פלסטינים ועוד כ 200 נפצעו. גורם בכיר במשטרת מחוז ירושלים טען כי קיימת הקבלה בין פרוץ האנתיפאדה הראשונה לבין פרוץ אנתיפאדת אל אקצא במרחב ירושלים: בשני המקרים לא היו למשטרה התרעות מוקדמות על היקף הפרות הסדר הצפויות ועל חומרתן. במשטרת מחוז ירושלים חשו אמנם בשינוי שחל ביחסה של האוכלוסייה הערבית כלפי כוחות הביטחון בעיר החל מאמצע שנות ה 90 ; אך מ 1999, על רקע הדיונים בדבר הסדר הקבע, השתררה אווירה חדשה בין האוכלוסייה היהודית לבין האוכלוסייה הערבית בירושלים והישראלים הציפו בהמוניהם את שווקי העיר העתיקה. אווירה זו הורידה במידה רבה את רמת הכוננות ברחבי העיר, ובהיעדר הערכות באשר לעתיד להתרחש התחזקה התחושה בקרב משטרת 193 המחוז כי הדו קיום בעיר נכנס לעידן חדש. פריצתה של אנתיפאדת אל אקצא הבהירה למשטרת ישראל כי המתח בין האוכלוסייה היהודית לבין האוכלוסייה הערבית במדינה עדיין נושא פוטנציאל גבוה של אלימות. דיוני ועדת אור, שהוקמה לחקור את האירועים האלימים שבמהלכם נורו ונהרגו ערבים ישראלים על ידי כוחות הביטחון, הצביעו על הנתק הקיים בתחום המודיעין בין המשטרה לבין השב כ, אך בעיקר על חלל קריטי של חוסר הפקת לקחים מצד משטרת ישראל מאירועי פח ע(פעילות חבלנית עוינת) ולוט ר(לוחמה בטרור). מתברר שלמרות שירושלים עמדה בראש רשימת הערים נפגעות הטרור בישראל, הייתה זו לאורך שנות ה 90 חוליה חלשה במיוחד במערך המשטרתי בתחום הפקת הלקחים. צעדים ראשונים לבנייתו של 194 בנק לקחים עירוני מתבצעים רק עתה, בזמן כתיבתו של מחקר זה. לסיום, בכל הנוגע להעברת התרעות בדבר אפשרות התרחשותם של אירועי טרור, המידור ממלא תפקיד מרכזי בעוד ששיתוף הפעולה בין הגופים זוכה לעדיפות משנית. כאשר התרעות מגיעות לידי השב כ הן מועברות על פי שיקוליו לאגף המודיעין במשטרה, או ישירות למטה משטרת מחוז ירושלים. מהלך זה מתבצע בשלב המניעה, וההתרעות בשלב זה מועברות רק לגורמים הבכירים במשטרת המחוז. אלה פורסים כוחות משטרה, מתאמים פריסתם של כוחות נוספים ומשתפים בידיעה את קציני הביטחון הממונים על אבטחת המטרות הרגישות בזירה העירונית. בשלב זה ההתרעות עדיין לא עוברות לגורמי העירייה ולגורמי החירום וההצלה, בשל עקרון המידור השולט בכיפה. על כן, בעת התרחשות פיגוע מתנקזים אל שטח הזירה, מעבר למשטרה ולשב כ, כוחות רבים אשר עד התרחשות הפיגוע לא קיבלו התרעה כלשהי על העתיד להתרחש! זאת בשל חוסר הגדרת מעמדם כבעלי עניין טרם התרחש אירוע 100

102 הטרור בפועל. כוחות אלה מונים צוותי עירייה שונים, מד א, כיבוי אש, זק א, פיקוד העורף, חברת החשמל, מס רכוש ועוד. משטרת מחוז ירושלים אחראית כאמור על זירת האירוע ומשמשת כגורם מתאם מול שאר הגופים, למרות שעד היום אין לה סמכות חוקית מפורשת לתת לגופי החירום וההצלה הוראות מחייבות שעניינן הצלת נפש ורכוש. ניהול אירועי הטרור מראשית אנתיפאדת אל אקצא המערך המתמודד מול איומי הטרור בירושלים צבר במהלך שנות ה 90 ניסיון רב בספיגת פיגועים; אך למעט קווים כלליים לפעולה לא נכתב נוהל המתווה את פעולת כלל הגורמים כמקשה אחת בעת התרחשות אירוע טרור. כתוצאה מכך, אין הנחיות מפורשות באשר להתנהגות מקובלת בזירת אירוע רב נפגעים. נוהלי העבודה בין משטרת מחוז ירושלים לבין כל אחד מן הגופים המרכיבים את המערך המתמודד מושתתים אמנם על הבנה בדבר עבודה משותפת, אך היעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות בתחום זה משאיר מרחב תמרון רחב מאוד לאלתור. היעדר ההנחיות בולט במרבית אירועי אנתיפאדת אל אקצא במרחב ירושלים, במיוחד נוכח התגברות המורכבות, הדינמיות והחומרה של האירועים. ב 9 באוגוסט 2001 בשעה 13:59 פוצץ עצמו מחבל מתאבד בתוך החלל הסגור של מסעדת סבארו בפינת הרחובות יפו והמלך ג ורג בירושלים. המסעדה הייתה מלאה בסועדים, ביניהם ילדים רבים, והפיגוע גרם ל 15 הרוגים ול 107 פצועים. דו ח פעולות מד א הצביע על הנקודות הבאות: עקב קרבתה של זירת הפיגוע לכניסה לבית החולים ביקור חולים, התקבלו במוקד מד א ירושלים ב 13:59 שתי קריאות במקביל, האחת על פיצוץ עז שנשמע מכיוון פינת הרחובות יפו והמלך ג ורג והשנייה על פיצוץ מכונית תופת ועל עשרות נפגעים וביניהם פצועים קשה בפינת הרחובות יפו והמלך ג ורג. מיד עם קבלת הקריאה הופעל פק ל אר ן (אירוע רב נפגעים), וצוותי מד א הוזנקו באמצעות מערכת הכריזה, מערכת הקשר והזימוניות. במקביל, הועברה הודעה לבתי החולים ולמרכז מד א הארצי והועברה פנייה למשטרה לצורך תיאום ופתיחת צירים לאירוע. שיגור כוחות מד א לזירת הפיגוע החל ב 13:59, ומרבית הכוחות הגיעו עד ל 14:11. הדו ח מציין לטובה את פעולת משטרת ישראל לפתיחת צירי הגישה ולפינוי ובידוד הזירה; אך בתוך הזירה לא נתקלו האמבולנסים הראשונים ביד מכוונת, וחנו ממש בסמוך למסעדה עוד בטרם החל ביצוע הסריקה המשטרתית לאיתור מטענים נוספים. ריאיון שנערך עם מנהל מחלקת כוננות ומבצעים במד א העלה כי על פי נוהל שיתוף הפעולה בין מד א לבין משטרת ישראל, צוותי מד א אינם מחכים למשטרה ונכנסים ישר לזירה כדי 101

103 לפנות נפגעים. 195 הרחקת הצוותים ממוקד הזירה התבצעה רק לאחר שהגיע פראמדיק אחראי ירושלים, שהעביר את הצוותים אל סמוך לנקודת ריכוז הנפגעים. בנוסף לכך הסתובבו בני נוער במוקד הזירה בחלקים מסוימים של האירוע, וחלק מן הצוותים והמתנדבים ביצעו עבודתם במוקד הזירה ללא ביגוד מגן מתאים. פינוי הנפגעים מן הזירה החל כשש דקות לאחר קבלת הקריאה (ב 14:05 ), ומרביתם פונו עד ל 14:25. שבעים ותשעה נפגעים מזירת הפיגוע טופלו ופונו על ידי צוותי מד א. רק ארבעה נפגעים פונו באמבולנסים לבית החולים הקרוב ביותר, ביקור חולים, מכיוון שנפגעים במצב קל פונו אליו באמצעות אלונקות ומיטות אמבולנס. במהלך האירוע העביר מוקד מד א בירושלים דיווחים ועדכונים למשטרת ישראל, לשירותי כבאות והצלה, לבתי החולים, לקבוצת הביפר כלל ירושלים ולמוקד מד א ארצי. מוקד מד א ירושלים ניהל לאורך האירוע את פיזור הנפגעים ואת ויסותם לבתי החולים, והנחה את מרבית רכבי ההצלה לפנות לבתי החולים המרוחקים. היעדר יד מכוונת לצוותי מד א עם הגעתם לזירת האירוע והימצאות בני נוער בלב הזירה במהלך שלב פינוי הנפגעים מעידים על חוסר שליטה, כפי שניכר גם באירועים נוספים. במוצאי שבת 1 בדצמבר 2001 בשעה 23:30 לערך, פוצצו עצמם שני מחבלים מתאבדים באזור מדרחוב בן יהודה, האחד בסמוך לכיכר ציון והשני בסמוך לקפה רימון. הפיגוע גרם לעשרה הרוגים ו 180 פצועים. כחצי שעה לאחר תחילת עבודות הפינוי במוקד הזירה התפוצץ מטען נוסף שהוטמן במכונית שחנתה ברחוב הרב קוק, כ 50 מטר מזירת הפיגועים. מתכתובת בין סגן מנהל אגף המבצעים בעירייה לבין מנכ ל העירייה, הנוגעת להפקת הלקחים, עולה כי בזירת האירוע היה עודף של בעלי תפקידים מן הכוחות השונים. סוכם כי יש לקבוע בדחיפות קבוצות מינימום של צוותי עירייה שייכנסו לתוך זירת האירוע בשלבים הראשונים. בנוסף לכך צוין כי המשטרה לא סייעה לצוותי העירייה שנכנסו לזירה לבצע את עבודתם לאחר סיום השלב הראשוני, ונקבע כי יש לנסח נוהל 197 משותף של סיוע המשטרה לצוותי העירייה לאחר סיום השלב הראשוני. דו ח פעולות מד א לאירוע מעלה כי במוקד מד א ירושלים התקבל דיווח ראשוני על האירוע מאחד מן הצוותים ב 23:35, ועל פיו נשמע פיצוץ עז במרכז העיר באזור מסעדת סבארו. במקביל התקבלו דיווחים נוספים מאזרחים ומן המשטרה. שיגור צוותי מד א החל בשעה 23:35, ומרבית הצוותים הגיעו לזירת האירוע עד השעה 23:49. גם באירוע זה ניכר היעדר יד מכוונת בזירת האירוע בדקות הראשונות. משטרת מחוז ירושלים פתחה אמנם צירי גישה ופינוי; אך אמבולנסים ראשונים נכנסו ללב הזירה עוד טרם בוצעה הסריקה המשטרתית, כתוצאה מחוסר קשר זמני עם מפקד מד א באירוע. 102

104 חלק מן הצוותים ומתנדבי מד א במוקד הזירה פעלו גם במהלך אירוע זה ללא ביגוד מגן, ובני נוער שהו במוקד הזירה במהלך האירוע. פינוי הנפגעים החל ב 23:43 והסתיים לאחר חצות, בשל התפוצצות מכונית התופת שגרמה לנפגעים נוספים. בסך הכול טופלו ופונו על ידי צוותי מד א 83 נפגעים. 198 מפקד מחוז ירושלים במשטרה מיקי לוי, שהגיע לזירת האירוע, ציין כי לא היו למשטרה התרעות נקודתיות על פיגוע צפוי באזור 199 המדרחוב. בנוסף להיעדר הנחיות בדבר התנהגות מקובלת באירוע זה, ניכר שוב חוסר יד השולטת ומכוונת את פעולת המערך בשלבים הראשונים להתרחשות האירוע. היעדר נוהל שיתוף פעולה בין המשטרה לבין העירייה המכסה את כל שלבי האירוע, וחוסר מודעות לאפשרות של התפוצצות מטען נוסף בסמוך לזירת האירוע כפי שקרה במדרחוב בן יהודה, מעידים גם הם על המבנה הרופף של המערך העירוני המתמודד מול אירועי טרור. העלייה במספר אירועי הטרור בראשית 2002 הובילה לכתיבת נוהל שיתוף פעולה והעברת מידע בין השב כ לבין משטרת ישראל. על פי הגדרת גורם בכיר במשטרת ישראל, נוהל זה נכתב מאחר ששני הגופים הבינו כי שיתוף הפעולה ביניהם מול איומי הטרור במתכונתו הנוכחית אינו מספק. עם זאת, כתיבת הנוהל לא הובילה להשרשת הנחיות לגבי התנהגות מקובלת בזירות אירועי טרור בירושלים. המערך המתמודד בירושלים צבר ניסיון חשוב נוסף במהלך אירועי הטרור ב 2001 ; אולם התיאום בין הגופים השונים, אחריותם וחלוקת הסמכויות ביניהם עדיין לא הוסדרו. הפערים בפעולת המערך מולאו על ידי שימוש באלתור ובנהלים שונים המוכרים לכל גוף מתחום התמחותו, אך יעילות פעולת המערך כולו המשיכה להישען על מבנה רופף למדי. אירוע אחד החורג מבחינת מאפייניו מן הדפוס המוכר עד אז עלול היה לחשוף את חולשותיו של המערך כולו. אירועים מעין זה התרחשו בתכיפות גוברת ב 2002, וכל אחד מהם חשף פן אחר של המערך הדורש תשומת לב. ב 27 בינואר 2002 פוצצה עצמה מחבלת מתאבדת סמוך לבניין העמודים ברחוב יפו, וגרמה להרוג אחד ו 163 פצועים, מרביתם נפגעי הלם. רבים מן הנפגעים נמלטו לרחובות סמוכים ולחנויות באזור האירוע, כך שהם התפזרו על פני זירות אחדות. תכתובת בין סגן מנהל אגף מבצעים בעיריית ירושלים לבין מנכ ל העירייה מגלה כי בזירת האירוע הסתובבו בעלי תפקידים עוד טרם סיום סריקת זירת האירוע על ידי חבלני המשטרה. מוקד מד א ירושלים קיבל דיווח ראשוני ב 12:23 מאחד מצוותי מד א על פיצוץ שנשמע במרכז העיר, באזור מסעדת סבארו ; במקביל הגיעו הודעות נוספות מאזרחים ומן המשטרה. שיגור צוותי מד א לזירה החל ב 12:23, ועד ל 12:28 הגיע מספר רב של 103

105 צוותים לאזור האירוע. הגעת כלל הצוותים נשלמה עד ל 12:46. פינוי הנפגעים החל ב 12:28 והסתיים רק ב 13:24, עקב ביטול הגעת חלק מן הצוותים במהלך האירוע. למרות הפעלת פק ל אר ן פעמיים במהלך אירוע זה, לא הועברה בתחילתו הודעה מסודרת ממוקד מד א ירושלים לבתי החולים על התרחשות הפיגוע. בסך הכול טופלו ופונו על ידי צוותי מד א באירוע זה 68 נפגעים, שהיו כאמור ברובם נפגעים שאינם דחופים. לפי התרגולת המוכרת העביר מוקד מד א בירושלים דיווחים ועדכונים במהלך האירוע למשטרה, לשירותי הכבאות, לבתי החולים, לקבוצת כלל ולמוקד מד א ארצי; אך כמו בדו חות קודמים, הדו ח לא מציין באיזו מידה, אם בכלל, הדיווחים השפיעו על יעילות 201 התנהלות הכוחות בזירת האירוע. פיגוע המחבלת המתאבדת סמוך לבניין העמודים ברחוב יפו חשף את חולשת המערך בהתמודדות מול כמה זירות שנמצאים בהן נפגעים. חולשה זו הודגשה פעם נוספת כשבוע לאחר מכן, עם התרחשותו של פיגוע התאבדות נוסף. בשעות הערב של ה 2 במרס 2002 פוצץ עצמו מחבל מתאבד ברחוב חיים עוזר פינת בית ישראל, וגרם לתשעה הרוגים, ביניהם שישה ילדים, וכשישים פצועים. המחבל פוצץ עצמו ב 19:15 בערך בקרבת קבוצת מתפללים שיצאה מבית הכנסת מחנה ישראל. דו ח פעולות מד א מעלה כי מוקד מד א ירושלים קיבל דיווח ראשוני ממתנדב מד א ב 19:16, על פיצוץ מכונית תופת ברחוב חיים עוזר פינת בית ישראל. במקביל הגיעו קריאות מאזרחים על פיצוץ ומספר רב של נפגעים. תורני המוקד הפעילו מיד פק ל אר ן, וצוותי מד א ששוגרו החל מ 19:16 השלימו הגעתם לזירה עד ל 19:36. באזור הפיגוע סמטאות צרות, אשר חייבו הוצאת הנפגעים מחוץ לזירת האירוע אל הצירים הראשיים לשם פינויים. בנוסף לכך התרכזו הנפגעים בשתי זירות נפרדות במרחק כמה עשרות מטרים זו מזו. משטרת מחוז ירושלים פתחה צירי הגעה ופינוי ובודדה את זירת האירוע; אך בשל חוסר יכולתו של מפקד מד א באירוע לחבור אל מפקד המשטרה בזירה נוצרו בחלקים מן האירוע בעיות תיאום שמנעו מאמבולנסים לעבור בציר ההגעה והפינוי שנקבע. בנוסף, מתאר הזירה חייב שימוש במכשירי קשר נישאים על ידי צוותי מד א; אך אלה לא היו בנמצא. הדו ח מדגיש כי קיימת עדיפות לוויסות הנפגעים הדחופים על ידי הצוותים בזירה והותרת פיזור הנפגעים הכללי בידי המוקד, שבידו התמונה המערכתית. תהליך פינוי הנפגעים החל ב 19:33 והסתיים ב 20:40, ובמהלכו טופלו ופונו על ידי צוותי מד א 28 נפגעים. 104 בתחילת האירוע קיבל מוקד מד א ירושלים דיווח על מספר מועט של נפגעים, אך הוחלט על בסיס לקחי פיגוע ההתאבדות ברחוב יפו שלא לבטל הגעת כוחות נוספים עד להשלמתן של סריקות נוספות. שיקול נכון זה של מוקד מד א ירושלים בא יחד עם דיווח

106 לצוותים כי ככל הנראה מדובר ביותר מזירה אחת עדות להטמעת שני לקחים חשובים מאירועים קודמים. עם זאת, מנקודת מבט מערכתית הטמעת לקחים אלה התבצעה אך ורק במסגרת הפנימית של מד א, ושיתוף הפעולה הלקוי עם גורמי המשטרה בזירה מחדד 202 עובדה זו. גורם התיאום, שהחל להסתמן כבעייתי עוד בפיגועי ההתאבדות של שנות ה 90 ובלט בפיגוע ההתאבדות בשכונת בית ישראל, התברר כבעל השלכות הרסניות של ממש כשבוע לאחר מכן בהתרחשות פיגוע התאבדות נוסף. במוצאי שבת, 9 במרס 2002, פוצץ עצמו מחבל מתאבד בכניסה ל קפה מומנט ברחוב עזה בירושלים. כתוצאות מהפיגוע נהרגו 11 איש ונפצעו 60. הפיגוע התרחש בשעה 22:30 לערך, בעת שבית הקפה המה אדם. תכתובת בין סגן מנהל אגף מבצעים בעיריית ירושלים לבין מנכ ל עיריית ירושלים מעלה כי בזירת הפיגוע היה עודף של כוחות ובעלי תפקידים כבר בשלב הראשוני, עוד טרם סיימו חבלני המשטרה את הסריקה הראשונית של זירת הפיגוע. בתכתובת הודגשה חשיבות התזמון של הכנסת הכוחות אל זירת הפיגוע, לאור הסכנה בשהייה בזירת הפיגוע טרם סיום הסריקה של חבלני המשטרה דו ח פעולות מד א לאירוע זה מעלה כי מוקד מד א ירושלים קיבל דיווח ראשוני ב 22:30 מצוות מד א ששהה בקרבת הזירה, שדיווח על קול פיצוץ שנשמע מאזור רחוב עזה ועל עשרות נפגעים. ב 22:30 הופעל פק ל אר ן, וצוותי מד א שוגרו לזירת האירוע. בהמשך התקבלו קריאות נוספות מן המשטרה ומאזרחים, והתברר כי מדובר בפיצוץ ב קפה מומנט ברחוב עזה. צירי ההגעה והפינוי שנמסרו טלפונית למוקד מד א על ידי משטרת מחוז ירושלים התבררו בחסומים. בנקודה זו לקח מוקד מד א ירושלים לידיו את ניהול העניינים, ועל פי מידע שהתקבל מן המפקדים בזירה פעל להכוונת הצוותים אל הזירה בצירים חלופיים. הסתבר שצירי ההגעה והפינוי שנמסרו טלפונית על ידי משטרת מחוז ירושלים נחסמו בידי כבאיות של מכבי אש ירושלים, והדו ח מדגיש כי יש לסכם נוהלי שיתוף פעולה גם עם כיבוי אש ירושלים. התברר כי פעולות צוות מד א שהגיע עצמאית ראשון לזירה תרמו באורח משמעותי ביותר להצלת חייהם של נפגעים בני הצלה, וליעילות בטיפול ובפינוי הנפגעים. פעולות אלה כללו דיווח, סריקה, ביצוע פעולות מצילות חיים והרחקת הנפגעים מזירת הפיצוץ לנקודת ריכוז בעזרתם האדיבה של עוברים ושבים. מתוך יישום לקחי אירועים קודמים הפעיל מפקד מד א באירוע מכשיר קשר נייד, וכך נשמר קו פתוח לאורך האירוע כולו בינו לבין מוקד מד א. הליך פינוי הנפגעים מן הזירה החל ב 22:38 והסתיים ב 23:37. משטרת מחוז ירושלים בודדה את זירת הפיגוע מיד לאחר סיום הוצאת הפצועים, ולבקשת 105

107 מפקד מד א באירוע חסמה את הזירה לכניסתם של צוותים נוספים. סריקות המשטרה אחר 204 מטענים נוספים החלו רק לאחר הרחקת הצוותים מן הזירה, כלקח מאירועים קודמים. באירוע זה התברר השימוש בהליכים מוכרים ובאלתור כלא מספק, והיעדר נוהלי שיתוף פעולה בין מד א לבין כיבוי אש חשף צד בפעולת המערך הטעון שיפור. נוכח מורכבותם של פיגועי הטרור בירושלים וחומרתם הגוברת הסתמן גורם התיאום כבעל ההשלכות ההרסניות ביותר על המאמצים למזעור תוצאות האירוע; אך ניכר כי גורם זה לא זכה למענה יסודי. בנוסף, עדי ראיה לפיצוץ לא ראו מאבטח במקום טרם הפיצוץ, למרות טענת בעלי בית הקפה כי אכן היה מאבטח. הפיצוץ בקפה מומנט אירע יומיים 205 בלבד לאחר ניסיון שסוכל להחדיר מחבל מתאבד ל קפה קפית ברחוב עמק רפאים. מפקד מחוז ירושלים שהגיע לזירת האירוע טען כי בעקבות התרעות כלליות היו כוחות 206 הביטחון פרוסים בעיר במשך כל סוף השבוע, אך אין אפשרות לסגור את העיר הרמטית. הנמכת הציפיות באשר לאפשרות פתרון הבעיה שהובעה בפומבי על ידי מפקד מחוז ירושלים, סימנה מעבר חלקי לכיוון התמודדות חיובית! אך בעיות בסיסיות יותר המאפיינות את ההתמודדות השלילית וההתמודדות באמצעות עמימות המשיכו להתקיים במקביל. בעיות אלה המשיכו להשפיע על התנהלותו של המערך בספיגת פיגועים, ובאו לידי ביטוי עם התרחשותו של פיגוע התאבדות נוסף. ב 12 באפריל 2002 פוצצה עצמה מחבלת מתאבדת ברחוב יפו, בואכה הכניסה לשוק מחנה יהודה. תוצאות הפיגוע היו שישה הרוגים ושמונים פצועים. המחבלת בחרה לפוצץ עצמה בתחנת האוטובוס של קו 6 בדיוק כאשר האוטובוס הגיע לתחנה, שם התקהלו אותה שעה עשרות אנשים שהמתינו לאוטובוס. גם על האוטובוס עצמו היו נוסעים רבים, כך שפיצוץ המטען גרם לנפגעים הן בתוכו והן מחוצה לו. דו ח פעולות מד א מעלה כי ב 16:18 התקבל דיווח ראשוני מאזרח על פיצוץ עז שנשמע באזור שוק מחנה יהודה/כיכר הדווידקה, ללא פרטים נוספים. מיד לאחר מכן התקבלו דיווחים נוספים מאזרחים על מיקומים שונים של האירוע, בלא ציון המיקום המדויק או מספר הנפגעים. שיגור צוותי מד א אל זירת האירוע החל ב 16:19, ועד ל 16:26 הגיעו מרבית הצוותים לזירה. הנפגעים באירוע זה היו פזורים לאורך שטח גדול, ומתאר הזירה והאוטובוסים שבתווך הובילו ליצירת שתי זירות שמהן פונו נפגעים. בין שתי זירות הפינוי לא היה קשר עין, והדבר הקשה כמובן על העברת תמונת מצב מדויקת למוקד. למרות העובדה כי הדו ח מציין שיתוף פעולה טוב עם גורמי המשטרה בזירה, עוזר מנהל אזור מד א ירושלים התקשה בחבירה אל חלק מאנשיו בגלל חסימות משטרתיות. פינוי הנפגעים מן הזירה 106

108 החל ב 16:23 והסתיים ב 17:03. בסך הכול טופלו ופונו על ידי צוותי מד א באירוע זה נפגעים. לאור בעיות התיאום, הפיקוד והשליטה בזירת האירוע שבאו לידי ביטוי באירוע זה ובאירועים קודמים, אפשר היה לצפות כי יתבצע תהליך משמעותי של הפקת לקחים ויישומם. ציפייה זאת הוכחה במהרה כמוטעה. בצהרי ה 31 ביולי 2002 התפוצץ מטען חבלה שהונח בשטח הקפיטריה ע ש פרנק סינטרה בקמפוס האוניברסיטה העברית בהר הצופים. המטען פוצץ מרחוק, בעת שהקפיטריה הייתה עמוסה בסטודנטים ובעובדי אוניברסיטה שסעדו את ארוחת הצהריים. תוצאות הפיגוע היו תשעה הרוגים ו 85 פצועים. מעבר לעובדה כי מתחם האוניברסיטה על מורכבותו וציריו הצרים אינו מוכר למרבית צוותי מד א, הרי שמיקום הקפיטריה במפלס עליון המרוחק מציר גישה, כן וגרם המדרגות הצר המוביל מן הקפיטריה אל ציר הגישה, יצרו עיכוב בהגעת הצוותים והצריכו נשיאת הנפגעים למרחק ניכר. לפי תחקירי מד א, דיווח ראשוני התקבל במוקד מד א ירושלים ב 13:39 על פיצוץ עם נפגעים בקפיטריה בהר הצופים. במקביל הגיעו דיווחים נוספים ממוקד הביטחון של האוניברסיטה, מן המשטרה ומאזרחים. לפי התרגולת הופעל מידית פק ל אר ן, והצוותים ששוגרו משעה 13:40 הגיעו ברובם לזירת האירוע עד ל 14:08. עם הגעתו לאוניברסיטה של גל הכוחות הראשונים המרכיבים את מערך ההתמודדות העירונית, נחסם לתנועה ציר ההגעה הצר לזירת הפיגוע בתוך האוניברסיטה; אך לאחר כמה דקות נפתח הציר לתנועה בתיאום בין גורמי המשטרה לבין מפקד מד א באירוע. אולם יצירת נקודת ריכוז הנפגעים במפלס התחתון ליד ציר הפינוי גרמה לכך שבמהלך שלבי האירוע הראשוניים, בין 13:40 ל 14:04, נעצרו מרבית צוותי מד א שהגיעו לזירה בנקודת ריכוז הנפגעים במפלס התחתון, ולא המשיכו למוקד הזירה במפלס העליון למרות דרישה מפורשת לכוחות נוספים בתוך הקפיטריה. לאחר פתיחת הצירים לזירה וצירי פינוי לבתי החולים בתיאום עם מפקד מד א באירוע, בודדה משטרת מחוז ירושלים את זירת הפיגוע לאחר פינוי הנפגעים, וערכה סריקות אחר מטענים נוספים. פינוי הנפגעים מן הזירה לבתי החולים החל ב 13:56 והסתיים ב 14:58, כאשר מלאכת הוויסות והפיזור של הנפגעים לבתי החולים בוצעה על ידי המוקד. במהלך האירוע טופלו ופונו על ידי צוותי מד א 75 נפגעים, והועברו דיווחים ועדכונים ממוקד מד א ירושלים לכלל הגורמים. בסיכום דו ח פעולות מד א מצוין כי נוכח החוסר בצוותים ובציוד במוקד הזירה במהלך שלבי האירוע הראשוניים, יש חשיבות מכרעת לכך שצוותי מד א יקבלו הנחיותיהם ממפקד מד א באירוע. הדו ח מציין גם את החשיבות המכרעת של העברת מידע בין בעלי התפקידים מן הכוחות השונים במהלך האירוע. 208 לסיכום, אירוע הטרור באוניברסיטה העברית המחיש פעם נוספת את העובדה 107

109 כי אירועים החורגים מן הדפוס המוכר של התפוצצות מחבל מתאבד במרכז העיר נושאים בחובם פוטנציאל לחשיפת חולשותיו של המערך בשלב של ספיגת הפיגוע. התקדמות לכיוון התמודדות חיובית בספיגת פיגועים התמודדות חיובית מול בעיה מורכבת ודינמית כבעיית הטרור בירושלים אינה אתגר פשוט. זו דורשת כי הדרג קובע המדיניות ינסה להפחית ממורכבותה של הבעיה, ינמיך ציפיות הציבור מול תנאים העשויים שלא להשתנות בעתיד הקרוב וידרג את יעדיו תוך התחשבות בשיקולי עלות תועלת. המערך המתמודד בשלב הספיגה בירושלים החל לפעול במהלך האנתיפאדה הנוכחית לאור נוהלי עבודה, ובכירי משטרת המחוז הנמיכו ציפיות הציבור לפתרון הבעיה בהופעותיהם מול התקשורת. למרות צעדים אלה, שהיו התקדמות אמתית לעבר מימוש מודל התמודדות חיובית, בעיות רבות המשיכו לאפיין את פעולת המערך המאפיינות התמודדות שלילית והתמודדות באמצעות עמימות. מכיוון שבשלב הספיגה אנו עוסקים במלאכת מזעור הנזקים תוך דגש על מזעור הנזקים בנפש לפני מזעור נזקי הרכוש, סייעו בידינו תחקירי מד א במיפוי פעולת צוותי מד א באירועים רבי נפגעים החל מהפיגוע במסעדת סבארו ב 9 באוגוסט 2001 ועד לפעולתם בפיגוע באוטובוס קו 20 ב 21 בנובמבר נתוני מד א מתייחסים בעיקר לפעולת צוותי הארגון, אך מד א הוא הגורם האחראי על הטיפול בנפגעים והתחקירים מכסים את כלל פעולות הצוותים במהלך האירועים. מעבר לחשיבות המכרעת לכך שתפקוד מד א יהיה ללא פגם, התיאום בינו לבין הגופים האחרים הפועלים בזירת האירוע חשוב ביותר. סוגיה זו זוכה להתייחסות רציפה בתחקירי מד א, תוך בחינת המאפיינים הקשורים במיקום האירוע. האירועים המופיעים בסקירה זו מסכמים את כלל אירועי הטרור שהתרחשו בירושלים בתקופה המוזכרת אשר הוגדרו כאירועים רבי נפגעים. תרשים 5.1 מצביע על התנודות החדות בזמני פינוי הנפגעים מזירות של אירועים רבי נפגעים. התנודות החדות שהתרשים מצביע עליהן נובעות מכמה גורמים, שייבחנו בסקירתנו בקצרה. ראשית, ייתכן שמספר הנפגעים בכל פיגוע השפיע על משך הזמן שבין קבלת הקריאה לבין סיום תהליך פינוי כלל הנפגעים מן הזירה. עם זאת, תרשים 5.2 מורה שלא קיים קשר ישיר בין מספר הנפגעים לבין משך זמן פינויים: משך זמן הפינוי הארוך ביותר, 84 דקות, התרחש בפיגוע המחבל המתאבד בשכונת בית ישראל ב 2 במרס 2002, שבו טופלו ופונו 28 נפגעים; בעוד שמשך הזמן בין קבלת הקריאה לבין סיום פינוי כלל הנפגעים מן הזירה בפיגוע המחבל המתאבד במסעדת סבארו, שבו טופלו ופונו 79 נפגעים, היה 26 דקות. מעבר לכך אפשר לציין כבר בשלב זה כי שני האירועים שבהם היה משך זמן 108

110 הפינוי הארוך ביותר בשכונת בית ישראל ובקמפוס האוניברסיטה העברית בהר הצופים ביולי 2002 התאפיינו במבנה זירה שחייב הוצאת הנפגעים דרך מעברים צרים אל צירי הפינוי הראשיים, וכן בבעיות תיאום בין משטרת מחוז ירושלים לבין מד א ירושלים שמנעו מעבר רציף של אמבולנסים בצירי ההגעה והפינוי שנקבעו מבעוד מועד. הפיגוע השלישי בדירוג משך הזמן מקבלת הקריאהועד פינוי כלל הנפגעים מן הזירה היה פיגוע המחבל המתאבד בקפה מומנט במרס באירוע זה טופלו ופונו 38 נפגעים, ותחקיר מד א מציין בעיות תיאום לארקבין משטרת מחוז ירושלים לבין מד א ירושלים אלא גם בין מד א ירושלים לבין מכבי אש ירושלים. כאמור, בפיגוע זה הועברו טלפונית צירי הגישה והפינוי על ידי משטרת מחוז ירושלים למד א ירושלים, אך התברר שצירים אלה נחסמו על ידי כבאיות של כיבוי אש ירושלים. בפיגוע הרביעי בדירוג פיגוע המחבלת המתאבדת בסמוך לבניין העמודים ברחוב יפו אמנם טופלו ופונו 68 נפגעים, אך כאמור, בשל היעדר זיהוי כמה זירות של נפגעים, משך הזמן לצבירת כוח מד א בזירה התארך מעבר להכרחי. 109

111 תרשים 5.2: סה כ נפגעים שטופלו על ידי מר א לפי אירועים שנית, ייתכן שכמות כלי הרכב המופעלים על ידי מד א ומספר הרופאים, הפרמדיקים וחובשי רפואת החירום המגיעים לזירה משפיעים יותר על משך הזמן שבין קבלת הקריאה לבין פינוי כלל הנפגעים מן הזירה. תרשים 5.3 מתאר את האמצעים אשר הופעלו על ידי מד א באירועים רבי נפגעים. תרשים 5.3 מראה כי היו תנודות בהפעלת האמצעים במהלך התקופה שבין הפיגוע במסעדת סבארו לבין הפיגוע באוטובוס קו 20. הדעת נותנת כי הפעלת האמצעים באירועים רבי נפגעים תבוא ביחס ישר בקירוב למספר הנפגעים באירוע, אך התרשים מורה כי לא תמיד כך הדבר. ריאיון עם מנהל מד א ירושלים מעלה כי בשל היעדר תמונת מצב ברורה בדקות הראשונות לאחר התרחשות אירוע, שולטת היום ההנחה המחמירה, על סמך לקחי העבר, כי ראשית יש לשלוח לזירה צוותים רבים ככל האפשר. אם יתברר שמספר הנפגעים אינו גדול תבוטל הגעת צוותים נוספים, וצוותים עודפים בזירה יופנו לקבלת קריאות שגרה. מנהל מד א ירושלים ציין כי שיתוף פעולה בין מד א לבין המשטרה 110

112 בדקות הראשונות לאחר האירוע היה ממצה את הפוטנציאל הטמון בו, אילו השוטר היה דובר את שפתו של איש מד א. בעיית היעדר שפה משותפת לכלל הגופים בזירת האירוע הועלתה גם בראיונות נוספים שערכנו. תרשים 5.3: אמצעים אשר הופעלו על ידי מד א באירועים רבי נפגעים תאריך האירוע אירוע הטרור המוביל מבחינת האמצעים שהופעלו בו היה פיגוע ההתאבדות הכפול במדרחוב בן יהודה ב 1 בדצמבר תחקיר מד א באירוע זה מסקר את תהליך הפינוי רק עד השלב שלפני התפוצצות מכונית התופת ברחוב הרב קוק כחצי שעה לאחר התפוצצות המתאבדים; על כן נחשב מספר הנפגעים הסופי רק כאלה שנפגעו מהתפוצצות המתאבדים, ופיצוץ המכונית נחשב לאירוע בפני עצמו. מעבר לכך, זמן התגובה לפיצוץ מכונית התופת אינו עומד בקריטריונים החלים על שאר האירועים, בשל העובדה שבעת פיצוץ מכונית התופת נכחו כבר צוותי מד א בזירת האירוע. באשר לאמצעים שהופעלו, לא נמצא כאמור יחס ישר בין מספר כלי הרכב של מד א או כוח האדם שהופעל לבין מספר הנפגעים באירוע. לדוגמה, בפיגוע המחבלת המתאבדת 111

113 בכניסה לשוק מחנה יהודה ב 12 באפריל 2002 הופעל מספר קטן יותר של כלי רכב ופרמדיקים מאשר בפיגוע בקפה מומנט ב 9 במרס 2002, למרות שמספר הנפגעים הדחופים בו היה גבוה ממספרם בקפה מומנט (סה כ 75 בפיגוע בשוק לעומת 38 בקפה מומנט ). השוואת שני אירועים אלה מבחינת משך הזמן מקבלת הקריאה ועד לפינוי אחרון הנפגעים מזירת האירוע מראה כי הן משך הזמן לפינוי הנפגעים הדחופים והן משך הזמן לפינוי כלל הנפגעים היה ארוך יותר בפיגוע בקפה מומנט ( 67 דקות לעומת 45 דקות בשוק מחנה יהודה). עובדה זאת מחזקת את הרושם המצטבר כי סוגיית התיאום בין הגופים בדקות הראשונות לאחר התרחשות אירוע משפיעה יותר על משך תהליך פינוי הנפגעים מזירת האירוע מאשר כמות הכוחות הרפואיים המגיעים למקום או כמות הנפגעים. מעבר לכך, נראה כי העמסת זירת האירוע באמצעים עודפים משפיעה שלילית על הפעלתו היעילה של המערך המתמודד, כי אלה עלולים ליצור הפרעה של ממש ולעכב את תהליך פינוי הנפגעים. תחקירי מד א מצביעים גם הם על השפעת גורם התיאום, בציינם שיתוף פעולה טוב בין מד א לבין משטרת מחוז ירושלים באירוע שוק מחנה יהודה, לעומת חוסר התיאום באירוע בקפה מומנט. אם אכן התיאום בין הגופים הוא בעל השפעה רבה על משך הליך פינוי הנפגעים, הרי שמידת התיאום בין הגופים קובעת במידה רבה את יכולת המערך העירוני לספוג אירוע טרור ביעילות הנדרשת תוך מימוש מטרתו העיקרית בשלב הספיגה מזעור הנזקים בנפש וברכוש. על הגורמים שנסקרו עד כה אפשר להוסיף גם את מיקום הפיגוע, ולבחון האם התרחשות פיגוע בלב העיר משפיעה על משך הזמן מקבלת הקריאה ועד לפינוי כלל הנפגעים, בהשוואה לפיגוע המתרחש בשולי העיר. הנתונים המופיעים בתרשימים 5.1, 5.2 ו 5.3 לא מורים על קשר ברור בין מיקום האירוע לבין משך זמן הפינוי. לדוגמה, בפיגוע באוניברסיטה העברית ב 31 ליולי 2002 בשולי העיר היה מספר הנפגעים גדול כמעט פי שלושה ממספר הנפגעים בפיגוע המחבל המתאבד בשכונת בית ישראל בלב העיר; אך משך זמן הפינוי בו היה קצר בהשוואה לאירוע השני. גורם אחרון העשוי להשפיע על משך זמן הפינוי הוא שעת היום שבה התרחש האירוע, מתוך הנחה כי בשעות מסוימות צפיפות התנועה בעיר מקשה על מעבר הכוחות אל זירת האירוע. תרשים 5.4 מצביע על כך שמרבית האירועים התרחשו בין 12:00 ל 18:00 ; אך בחינה מדוקדקת אינה מצביעה על קשר ברור בין שעת הפיגוע לבין משך זמן פינוי כלל הנפגעים. 112

114 תרשים 5.4: התרחשות האירועים לפי שעות היום (אחוזים) שעות היום 24:00-18:00 8:00-12:00 2:00-06:00 06:00-24:00 לאחר שסקרנו את משך זמן פינוי הנפגעים תוך בחינת השפעתם של גורמים כגון מספר הנפגעים, האמצעים שהפעיל מד א למזעור נזקי האירוע, מיקום האירוע ושעת התרחשותו, אפשר לומר כי אף לא אחד מן הגורמים המוזכרים יכול לשמש כאמת מידה לניבוי היעילות של התנהלות המערך העירוני בזירת האירוע. מצד שני, גורמים כמו מבנה זירת האירוע, התיאום הפנימי בתוך הגופים הפועלים, התיאום החיצוני בין הגופים ובהירות תמונת המצב הראשונית מן הזירה, עשויים בהחלט להשפיע על משך הזמן מקבלת הקריאה עד לסיום פינוי כלל הנפגעים. מכיוון שמבנה זירת הפיגוע לעולם יהיה שונה, ייתכן שעיגון התיאום החיצוני בין הגופים במסגרת שיתוף פעולה רחב וקבוע ישפיע על יעילות ספיגת האירוע. הצלבת מידע מתוך ראיונות מראה שטיב שיתוף פעולה זה תלוי כיוס ברובו בטיב היחסים האישיים בין העומדים בראש הגופים המרכיבים את מערך ההתמודדות העירוני. לקחי האירועים מסתמכים על מסגרת התייחסות שטחית זו ועל נוהלי שיתוף פעולה הקיימים במרבית האירועים לצורך הפרוטוקול בלבד, ועל כן אינם מוטמעים לעומק ברמה המערכתית. יכולתו של המערך לספוג את האירוע ולמזער את הנזקים נבחנת מחדש עם כל אירוע טרור. 113

115 תרשים 5.5: מספר הנפגעים שנקלטו בבתי החולים בירושלים ( ) תרשים 5.5 מצביע על בעיה נוספות המקשה על מזעור הנזקים בנפש לאחר התרחשות אירוע טרור: פריסת בתי החולים במרחב העירוני. בית החולים שקלט את מרב הנפגעים בתקופה שנבחנה היה בית החולים הדסה עין כרם, בעל מערך הטראומה הטוב בירושלים. בית חולים זה הוא המרוחק ביותר ממרכז העיר, האזור שספג בתקופה זואת מרב הפיגועים (57.2% מן הפיגועים, לעומת אזורי השוליים שספגו 42.8%). למרות המגמה של התמקדות ארגוני הטרור במרכז העיר, הרי שככל שאנו מתקרבים מבית החולים הדסה עין כרם לכיוון מרכז העיר דרך בית החולים שערי צדק, בית החולים הדסה הר הצופים ובית החולים ביקור חולים, מספר הנפגעים המפונים קטן והולך, כאשר ברוב המקרים פוחתת גם חומרת פגיעתם. בית החולים ביקור חולים הממוקם ממש במרכז ירושלים הוא הישן מבין הארבעה, ולרוב מפונים אליו הנפגעים הקלים ביותר. השכל הישר היה מצפה כי התמודדות חיובית מול אירועי הטרור תלווה בהקמת מערך טראומה במרכז 114

116 העיר שיוכל לקלוט באופן כמעט מידי את הפצועים הקשים העלולים שלא לשרוד את הנסיעה הארוכה לבית החולים הדסה עין כרם. יש על כן צורך בחשיבה מחודשת על מערך יחידות הטראומה בירושלים ועל פריסתן, בעיקר נוכח טענת בכירי הרופאים בבית החולים הדסה עין כרם כי העברת נפגעים קשים לבית החולים שערי צדק מפחיתה את 209 סיכוייהם להישאר בחיים בעשרות אחוזים. שלב הספיגה - סיכום התמונה המתקבלת מסקירת מסכת אירועי הטרור רבי הנפגעים בירושלים החל מ 1995 מצביעה על כך שלמרות הפקת הלקחים לאורך השנים, מערך ההתמודדות העירוני מול איומי הטרור עדיין סובל מבעיות תיאום בסיסיות, ולמעשה לא התבצע עד היום הליך תכנון מסודר לטווח כלשהו. משטרת מחוז ירושלים מופקדת אמנם על ניהול אירועי הטרור, כפועל יוצא מהחלטת הממשלה 411 וסעיף 3 לפקודת המשטרה, אך כבר בשלב הדיווח על התרחשות אירוע טרור ניכר היעדר יד מכוונת. כתוצאה מכך נאלץ מוקד מד א ירושלים להסתמך בראשיתו של כל אירוע על דיווחים ראשוניים חסרים המגיעים ברובם מאזרחים. ריאיון עם מנהל מד א ירושלים העלה כי משטרת מחוז ירושלים מעבירה למד א התרעות המצויות בידה רק במקרים נדירים, ומד א פועל ככלל על בסיס קריאות שגרה עד לרגע התרחשות אירוע, ללא כל התרעה מוקדמת. לדבריו, קבלת התרעה המוקדמת הייתה מאפשרת פעולות שונות כגון הקפצת כוננים מבעוד מועד, היכולה להשפיע על מהירות צבירת הכוח בזירה. מנהל מחלקת כוננות ומבצעים של מד א טען, בניגוד לכך, שההתרעות מועברות מן המשטרה למד א באופן שוטף. למרות הציפייה שמשטרת מחוז ירושלים תיקח לידיה את המושכות החל משלב זה, מתברר כי גם לאחר שיגור צוותי מד א לזירה ממשיך מוקד מד א לנהל את צוותיו, כאשר דיווחיו של מפקד מד א בזירת האירוע ורציפות הקשר בינו לבין מוקד מד א ירושלים משפיעים על בהירות התמונה בעבור כלל הגופים הפועלים בזירה. על פי הנוהל, החפ ק המשטרתי בזירת האירוע אמור לתאם את פעולת הכוחות, אך בתחקירי מד א לא צוינו פעולות כלשהן שהתבצעו בין מנהל מד א באירוע לבין החפ ק. מנהל מחלקת כוננות ומבצעים במטה מד א ארצי הבהיר כי תהליך פינוי הנפגעים במרבית האירועים מסתיים עוד לפני הקמתו של החפ ק המשטרתי, ומכאן שאין בו כדי להשפיע על התנהלות מד א. לדבריו, בדקות הראשונות להתרחשות אירוע לא מורגשת סמכות פיקודית כלשהי, והכוחות השונים פועלים עצמאית וצוברים כוח במוקד הזירה, כאשר 115

117 כל כוח מביא לידי ביטוי את יתרונו היחסי. תהליך פינוי הנפגעים מתבצע לפני הסריקה המשטרתית אחר מטענים נוספים או תוך כדי ביצועה. הרחקת צוותי מד א ממוקד הזירה מתבצעת בדרך כלל על ידי מפקד מד א באירוע ועל ידי משטרת מחוז ירושלים כאחד, למרות היות האחרונה הגורם האחראי על זירת הפיגוע. משתמע מכך שבמרבית המקרים לא מתבצע למעשה תזמון של כוחות ההצלה אל מוקד הזירה, ואלה נכנסים עצמאית לעבודה בזירה ללא התערבות גורם אחד בעבודתו של האחר. אמנם קיימת היום רשת קשר המכונה רשת מציל האמורה לשמש כלי לחבירת הכוחות; אך בתחקירים לאורך השנים כמעט שלא צוין כל שימוש בה, ובמהלך האירועים כל כוח עובד מול המוקד המנחה אותו. לסיכום, לעתים קרובות ניכר חוסר תיאום בסיסי בין הכוחות הפועלים בזירה. לפיכך, למרות שכל גוף משתדל לבצע את המוטל עליו בצורה הטובה ביותר נותר דרך קבע מרווח גדול מדי לאלתור, ואתו מבוכה דווקא בנקודות הדורשות קיום גורם בעל סמכויות מחייבות שיתאם את פעולת כלל הגופים בזירה. אפשר לכאורה לראות את חוסר התיאום בין הכוחות בזירות אירועים בדקות הראשונות, את בעיות הפיקוד והשליטה ואת היעדר יד משטרתית מכוונת בתקלות שאין עליהן שליטה, אך אפשר לראותם גם כמסמנים בעיה קשה ויסודית. בראיונות שנערכו בראשית 2003 עם קצין אג ם מחוז ירושלים ומנהל מד א ירושלים, ציינו השניים כי לא מתקיימות פגישות ברמה הפורמלית בין הגופים על בסיס קבוע, ולא קיים הליך מסודר של העברת מידע מצטבר מאירועי טרור בין הגופים למעט פגישות שמתקיימות בין הגופים המרכיבים את מערך ההתמודדות העירוני כהכנה לאירועים מיוחדים, לחגים ומועדים. עד היום לא הוקם מטה משותף במסגרת העירונית לפעולה בשגרה ובעת חירום, המאגד בתוכו את נציגי הגופים השונים במערך ההתמודדות. אמנם במהלך השנים נכתבו נהלים שנועדו לקדם את שיתוף הפעולה בין הגופים, אך אלה לא עוגנו במסגרת שיתוף פעולה רחב וקבוע, כך נותרה תקפותם זמנית בלבד. נציין כדוגמה את חוסר נוהלי שיתוף פעולה מוסכמים בין מד א לבין מכבי אש בפיגוע בקפה מומנט לקח שטופל לכאורה כבר כמה שנים לפני כן - ואת חוסר התיאום בין צוותי העירייה לבין המשטרה בנוגע לצירי ההגעה והפינוי בפיגוע בקו 20 בשלהי נובמבר הטענה שרווחה בראשית 2003 בקרב בכירי מד א ובכירי משטרת מחוז ירושלים גרסה כי הקמת מטה משותף לא תשפר בהכרח את פעולת מערך ההתמודדות העירוני, וכי נוהל שיתוף הפעולה הקיים מבטיח מענה יעיל. למרות זאת טען קצין אג ם של מחוז ירושלים כי הקמת מטה משותף היא אכן הצעד הבא על סדר היום, וכי משטרת 116

118 מחוז ירושלים כבר באה בדברים עם עיריית ירושלים למציאת מקום במבני עיריית ירושלים לשיכון המטה. מפקד מחוז ירושלים במשטרה הדגיש בריאיון כי אחידות הפיקוד בירושלים ברורה לחלוטין לכל הגורמים, וכי משטרת מחוז ירושלים שולטת היטב במערך ההתמודדות העירוני. עם זאת, הדוגמאות שהראינו בפרק הנוכחי, וכן תפקודו העצמאי של מד א בזירות הפיגועים ותפקודם העצמאי של צוותי זק א בזירות אירועים שעלה לכותרות לאחר פיגוע המחבל המתאבד בקו 14 בירושלים ב 11 ביוני , מעלה תהיות בדבר שליטתה של משטרת המחוז: האם היא וירטואלית בלבד, והחריגה הקלה ביותר מדפוס אירוע קודם עלולה לגרום לה לאובדן שליטהז מערך ההתמודדות מול איומי הטרור בירושלים נושא בחובו פוטנציאל להיותו שלם הגדול מסך כל חלקיו. כל חריגה מדפוס הפיגוע המוכר בלב ירושלים עשויה לחשוף כיום את חולשותיו של המערך ולהסתיים במחיר גבוה מן הרע ההכרחי. 117

119

120 פרק ו ההתמודדות העירונית עם טרור בירושלים: שלב התגובה פרק זה בוחן את ההתמודדות העירונית מול הטרור בשלב התגובה, שבו המערך פועל לשיקום הנפגעים והתשתיות לאחר האירוע. שלב זה מתחיל למעשה עם סיום פינוי הנפגעים מן הזירה, ונמשך עד לאחר שיקום התשתיות בזירת האירוע ושיקומם המלא של הנפגעים. מכיוון ששלושה גופים מרכזיים נוטלים חלק בשלב זה עיריית ירושלים על אגפיה, המוסד לביטוח לאומי ומס רכוש, תיבחן פעולתו של כל גוף בנפרד תוך הדגשת התיאום בין גופים אלה לבין הגורם האחראי על הזירה, משטרת ישראל. ייבחן גם התיאום הפנימי בין הגופים העוסקים בשיקום, במטרה להציג תמונה רחבה של תפקוד מערך השיקום העירוני האמור להשיג את יעדי המשנה של טיפול בנפגעים ובמשפחותיהם ושיקומם מן ההיבטים הרפואיים, הנפשיים והתפקודיים; כמו כן ייבחן שיקום זירת האירוע בכל היבטי התשתיות והכלכלה. התמודדות שלילית שלב התגובה, בניגוד לשלבי המניעה והספיגה, מתאפיין בכך שהגופים המרכזיים הנוטלים בו חלק אינם פועלים בצל איום התרחשותו של אירוע טרור. צוותי עיריית ירושלים, המוסד לביטוח לאומי ומס רכוש, פועלים להחזרת החיים בבירה למסלולם התקין, ומתמקדים בהיבט השיקומי. אפשר היה אולי להקיש שהתמודדות שלילית בשלב התגובה אינה גוררת השלכות שליליות מרחיקות לכת לגבי התמודדות מול איומי הטרור; אך השפעתה המצטברת של התמודדות שלילית בשלב זה היא בעלת השלכות שליליות קשות לגבי חוסנה של התשתית האנושית והפיזית המרכיבה את הזירה העירונית. התמודדות שלילית בשלבי המניעה והספיגה תוביל בהתאמה להמשך הפגיעה ביעדים להתקפות הטרור ולפעולה מסורבלת ולא מתואמת בזירת אירוע הטרור לאחר התרחשותו. התמודדות שלילית בשלב התגובה עשויה בנוסף לכך להפחית במידה רבה מחוסנה של התשתית האנושית הפגועה, עקב הליך שיקום מסורבל ולא יעיל. יתרה מכך, שיקום 119

121 מסורבל ולא יעיל של התשתית הפיזית עלול להוביל לסגירתם של עסקים רבים ולאבדן אמונם של משקיעים פוטנציאליים. היעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות לגבי שיקום התשתית האנושית והפיזית בזירות אירועי טרור עלול להוביל בהדרגה לירידה בחוסנה של אוכלוסיית העיר ולפגיעה קשה בכלכלתה. שילוב שני הגורמים מצביע על השלכות הרסניות של התמודדות שלילית בשלב התגובה לגבי יכולתה של העיר להתמודד מול איומי הטרור לאורך זמן. הטיפול והשיקום של נפגעים ומשפחותיהם מן ההיבטים הרפואיים, הנפשיים, התפקודיים והכלכליים, וכן שיקום התשתיות והכלכלה בזירת האירוע, הופכים לקריטיים לגבי יכולתה של הזירה העירונית להמשיך ולתפקד נוכח אירועי טרור רבי נפגעים. הגוף האחראי על ניהול כלל הפעולות המתרחשות בזירות אירועי טרור הוא משטרת ישראל, האחראית על פי סעיף 3 בפקודת המשטרה לביטחון הנפש והרכוש. עם זאת, היעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות והסתמכות הדרג קובע המדיניות על הדרג המבצע של המשטרה לביטחון הרכוש הובילו למצב שבו הגורם האחראי - המשטרה - אינו רואה עצמו אחראי בפועל להיבטים השונים של שיקום נזקי התשתית בזירות פיגועים. הערכת נזקים לאחר אירועי טרור מיד לאחר שכוחות האבטחה, החירום וההצלה מסיימים עבודתם בזירת אירוע טרור, נכנסים לזירה צוותים של אנשי מס רכוש העוסקים באומדן הנזקים. המטרה היא לפצות במהירות האפשרית את בעלי העסקים והאזרחים שרכושם נפגע. בעקבות הפיכת העורף הישראלי לחזית במהלך אירועי מלחמת המפרץ ב 1991 והפיגועים הקשים שצברו תאוצה במהלך שנות ה 90, נוצר צורך דחוף לקבוע נהלים לגבי פעילות נציבות מס הכנסה ומס רכוש, כולל התקשרויות עם הרשויות המקומיות, הצבא, משרד השיכון וגופים נוספים. על פי נוהל היערכות אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין בשעת חירום, מחלקת הפיצויים במס רכוש אחראית על טיפול מקצועי שוטף בנזקי איבה. בעת התרחשות אירוע, מנהל המחלקה ממונה על ריכוז העבודה המקצועית במוקדים המוקמים בזירות האירועים ובמרכזים האזוריים. תפקיד מחלקת הפיצויים הוא להדריך את עובדי הצוותים בנושא תביעות נזקי איבה ולבצע את כל התיאומים הנדרשים עם הגורמים השונים (כוחות הביטחון, הרשויות המקומיות, משרד השיכון וחברות בנייה וקבלנים). יתרה מכך, המחלקה אחראית על תכנון והקמה של מוקדים לאחר פיגוע, על ליווי מקצועי של הצוותים ועל פעולתם בזירות 120

122 האירועים; על העברת נתונים ודיווחים למטה בנציבות מס הכנסה; על תיאום בין המטה לבין מוקדים ומרכזים אזוריים, ועל העברת נתונים בדבר פעולת בעלי המקצוע בזירת האירוע. על פי הנוהל, מטה החירום המוקם בנציבות מס הכנסה בעת פיגוע אחראי על תיאום הטיפול המקצועי בין הגורמים ועל קבלה והעברה של דיווח על הפיגוע, מיקומו והיקפו. צה ל אחראי על העברת דיווח על הפיגוע לסגן הנציב למיסוי מקרקעין ולמנהל 211 מחלקת פיצויים במס רכוש. למרות הנוהל הקיים, כבר לאחר התרחשות שני הפיגועים הקשים באוטובוס בקו 18 בירושלים בסוף פברואר ובראשית מרס 1996 הסתמנו בעיות בנושא שיתוף הפעולה בין מס רכוש לבין משטרת ישראל - הגורם האחראי על זירות האירועים. בישיבה להפקת הלקחים של האגף לחירום וביטחון בעיריית ירושלים שהתקיימה מיד לאחר התרחשות האירועים התברר כי צוות מס רכוש, שהגיע לזירות הפיגועים מיד לאחר סיום הליך פינוי 212 הנפגעים, נעצר במחסומי המשטרה ולא קיבל אישור כניסה לזירות. כתוצאה מכך התקיימה תכתובת בין ממלא מקום מתאם פעולות חירום ופגעי טבע בעיריית ירושלים לבין מנכ ל עיריית ירושלים והממונה על אגף חירום וביטחון, בה נאמר שפיגועי ההתאבדות בקו 18 הצריכו זימון דחוף של צוותי מס רכוש לזירות האירועים במטרה לאמוד נזקים. נקבע בין הצדדים שהאחריות לזימון צוותי מס רכוש תחול על העירייה, ולאחר הגעת נציג העירייה לחפ ק המשטרתי יתאם הוא את זימון מס רכוש דרך המוקד העירוני. כמו כן נקבע כי כניסת מס רכוש לזירה עצמה תתואם על ידי נציג העירייה מול החפ ק המשטרתי; 213 אך קביעה זאת לא התבצעה ברמת השטח. גם לאחר הפיגוע הקשה בשוק מחנה יהודה בשלהי יולי 1997 צצו בעיות בשיתוף הפעולה בין מס רכוש לבין משטרת ישראל. הממונה על חירום וביטחון ציין במכתבו לראש המנהל הפיזי בעירייה כי צוות מקצועי של מס רכוש הגיע לשטח מיד לאחר האירוע, אולם המשטרה לא אישרה את כניסתו לזירת הפיגוע ולכן אי אפשר היה לאמוד את הנזקים באופן מדויק. ביום שלמחרת הפיגוע ביקשו נציגי מס רכוש מן המשטרה לסגור את הזירה לכמה שעות כדי לאפשר תיעוד ואומדן נזקים, אך נתקלו בסירוב. בהמשך נקבע בין השניים כי העירייה תקבע פקיד בכיר שיתאם בינה לבין מס רכוש במצבי פיגוע 214 או אסון סיכום שנערך על פי הרשומות כבר לפני כן. למרות הנהלים הכתובים המפרטים העברת דיווחים בתחילת כל אירוע על ידי צה ל ועל ידי גורמים אחרים שפורטו הן להנהלת אגף מיסוי מקרקעין והן למטה המשותף לנציבות מס הכנסה ומשרד הבינוי והשיכון, סגן הנציב ומנהל מס רכוש ומנהל מחלקת הפיצויים במס רכוש טענו בריאיון שהצוותים עובדים למעשה עד היום באופן עצמאי לחלוטין, ומוזנים מדיווחים המגיעים בעיקר מאמצעי התקשורת. מכיוון שהצוותים אינם 121

123 נדרשים להגיע למקום האירוע בדקות הראשונות להתרחשותו, יש בידם זמן די והותר להתארגנות. המיומנות שנרכשה מתוך עבודת הצוותים בשנים האחרונות הובילה לכך שהצוותים נכנסים לבצע עבודתם באזור הזירה באופן עצמאי וללא תיאום עם הגורם האחראי. מעבר לכך, בסיום העבודה אין הצוותים מעבירים כל דיווח לגורם האחראי, קרי למשטרת מחוז ירושלים. למרות בעיות התיאום, במרבית האירועים עבודתם השוטפת של הצוותים מתבצעת באורח יעיל ומהיר - בעיקר בשיקום הנזקים הפיזיים הקלים באזור האירוע(כגון חלונות שבורים) כבר במהלך 24 השעות הראשונות לאחר התרחשותו. לפיכך, מכיוון שהעבודה השוטפת מתבצעת ברובה ללא בעיות משמעותיות, אגף מיסוי מקרקעין בנציבות מס הכנסה לא מקיים ישיבות הפקת לקחים לאחר כל אירוע; אך אם מתגלות בעיות בדבר תיאום בין הגורמים ובדבר עבודת הצוות בזירת האירוע, האגף מקיים ישיבת הפקת 215 לקחים ודואג ליישומם המידי. באשר לאחריותה של משטרת ישראל לכלל הפעולות המתבצעות בזירות אירועים: מנהל מחלקת פיצויים במס רכוש ציין כי למרות שזימון מס רכוש לזירה והנפקת אישורי מעבר למס רכוש הוסדרו על הנייר בעבר, הרי בראשית 2004 הדברים עדיין אינם מוסדרים בפועל. העברת המידע למס רכוש עם התרחשות אירוע טרור קבועה גם היא כאמור בנהלים, אך אינה מתבצע למעשה. הצוותים מגיעים לשטח באורח עצמאי בעקבות הודעות באמצעי התקשורת, ומבצעים עבודתם עצמאית בכפיפות למנהל מחלקת פיצויים במס 216 רכוש בלבד. תיאור בכירי מס רכוש את התנהלות משטרת ישראל בזירות אירועי טרור מדגיש פעם נוספת את הבעייתיות שבהיעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות ובהסתמכות הדרג קובע המדיניות על הדרג המבצע. דבר זה הוביל במשך השנים להתמסרותו של דפוס פעולה שבו הגורם האחראי אינו רואה עצמו אחראי להיבט השיקומי, ופועל במנותק מהגורמים האחראים עליו. מצב זה פוגע בסופו של דבר ביכולתם של גורמי השיקום לתפקד באורח יעיל. אפשר לאתר תסמינים בעייתיים דומים גם בנושא של הטיפול בנפגעים ושיקומם בין כותלי בתי החולים בירושלים. פעולת שירותי הרווחה בבתי החולים עם התרחשות אירוע טרור נכנסת לתוקפה חלוקת תפקידים בין עובדי אגף הרווחה של עיריית ירושלים, האחראים על ליווי משפחות הנעדרים המגיעות לבתי החולים, לבין העובדים הסוציאליים של בתי החולים האחראים על הטיפול במשפחות הפצועים. 122

124 חלוקת תפקידים זו מכילה נקודות חפיפה, המתבטאות בכמה מצבים בעייתיים. ראשית, יכול להיווצר מצב שבו פצוע נפטר, והטיפול במשפחתו עובר מצוות בית החולים לצוותי אגף הרווחה בעירייה. שנית, ייתכן שמשפחה מסוימת עדיין לא איתרה את יקירה ונזקקת למידע הכרוך בשיתוף פעולה בין בתי החולים לבין העירייה. שלישית, בני משפחתו של פצוע נזקקים לעתים להתערבות צוותי אגף הרווחה מחוץ לכותלי בית החולים. מעבר לכך, מידע עדכני מבית החולים עשוי לשפר את יכולת המענה המקצועי של צוותי אגף הרווחה בסיוע למשפחות שמצוקתן לא הייתה ידועה עד לקבלת המידע מבתי החולים. רשויות הרווחה של העירייה ובתי החולים הבינו מתוך הכרת צורכיהן של משפחות הנפגעים כי יש לפתור כמה דילמות הכרוכות בעבודת הרשויות מול משפחות הנפגעים בשעות שלאחר התרחשות אירוע טרור. לפיכך הוקם פורום של נציגי אגף הרווחה, נציגי בתי החולים ונציגי ביטוח לאומי, במטרה לקדם את התיאום בין הרשויות. הדילמות שהפורום אמור להתמודד עמן כוללות את גבולות האחריות של הרשויות, חלוקת המשימות ביניהן, בחינת המחויבות, האילוצים והמדיניות המנחים כל רשות בנפרד, ניסוח נהלים משותפים ברורים והפעלת ערוצי תקשורת יעילים בין הרשויות. הקמת הפורום היא אמנם צעד של הדרגים המבצעים ליציקת תכנים אל תוך החללים שנותרו לאחר קביעת המדיניות בתחום זה; אך הוא מצביע גס על היעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות. מן הראוי כי הדרג קובע המדיניות ישים לעצמו למטרה לדאוג לכך שהמשפחות הנזקקות יקבלו את מלוא העזרה וההתייחסות בשעות הקשות שלאחר פיגוע; אך מלאכה זו נותרה בידי הדרגים המבצעים. 217 חסרונה של מדיניות מסודרת בתחום השיקום הוביל למצב שבו הגופים הפועלים בתחום זה אלתרו תגובתם לפי משאביהם והאינטרסים המנחים את פעולתם מצב הניכר במיוחד בפעולתו של המוסד לביטוח לאומי האחראי על שיקום הנפגעים. פעולת המוסד לביטוח לאומי לתגמול הנפגעים באירועי טרור עשרים וארבע שעות לאחר התרחשות אירוע טרור מסתיים תפקידם של עובדי אגף הרווחה מול המשפחות השכולות, והטיפול בהן וכן בנפגעים ובמשפחותיהם עובר לידי המוסד לביטוח לאומי. שתי מחלקות נפרדות של המוסד לביטוח לאומי חולקות באחריות לטיפול זה: מחלקת השיקום המורכבת מעובדים סוציאליים, ומחלקת נפגעי פעולות איבה המורכבת מפקידים. במישור הפורמלי, תנאיהם הסוציאליים של נפגעי פעולות האיבה ובני משפחותיהם מובטחים על ידי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה מ מטרתו העיקרית של החוק הייתה להשוות את זכויות נפגעי פעולות האיבה מקרב האוכלוסייה 123

125 האזרחית לזכויות המוענקות על ידי משרד הביטחון למשפחות השכולות ולנפגעים במסגרת שירותם בצה ל. על פי החוק, אשר הורחב פעמים אחדות מאז קבלתו, כל פגיעה שתימצא במסגרת אחד משלושת הקריטריונים הבאים תיחשב בפגיעת איבה: פגיעה מפעולות איבה של כוחות אויב; פגיעה בשגגה מידי אדם עקב פעולות איבה של כוחות אויב, או פגיעה בשגגה בנסיבות שהיה בהן חשש סביר לביצוע פעולת איבה; פגיעה מנשק שייעודו היה פעולת איבה על ידי אויב או מניעתה על ידי כוחותינו. במידה ופגיעתו של אזרח תימצא בתחום אחד מן הקריטריונים הקבועים בחוק, האזרח זכאי לכמה סוגי תגמולים: תגמולי טיפול רפואי, תגמולי נכות, מענק נכות חד פעמי, טיפול רפואי, שיקום מקצועי וכלכלי ומענקים לכיסוי הוצאות אבל. קבלת תגמולים אלה מותנית בגוף החוק בתת סעיפים הקבועים בכל סעיף תגמול. תנאי מקדים הכרחי לזכאות לקבלת התגמולים הוא מילוי נאות של טופסי התביעה המוגשים למוסד לביטוח לאומי על ידי המשפחות השכולות 218 ומשפחות הנפגעים בפעולות איבה. למרות קיומו של חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה הכולל סיוע נדיב ומגוון לנפגעים ולמשפחות השכולות, מתברר כי נפגעים רבים מתלוננים על סחבת קשה ועל תורים ארוכים המשתדכים בהמתנה לוועדות הרפואיות. בעיה זו נובעת מכך שלמרות עומס הפיגועים הגובר מאז תחילת העימות הנוכחי בשלהי 2000, לא הועמדו לשירות המוסד לביטוח לאומי עובדים סוציאליים נוספים לטיפול בנושא זה. מנהל אגף השיקום במוסד לביטוח לאומי אמר בהקשר זה באמצע 2002 כי למרות העלייה בנפח הפיגועים, נוספו מאז תחילת העימות לאגף השיקום במוסד לביטוח לאומי(המונה בפריסה ארצית 150 עובדים) 11 עובדים סוציאליים בלבד. מעבר לכך, נפגעים רבים סבורים כי הסחבת הקשה אינה נובעת מן העומס בלבד אלא גם מחוסר מקצועיותם של פקידי האגף לנפגעי פעולות איבה של המוסד לביטוח לאומי, מאי הבנתם את החוק ומחוסר נכונותם לסייע. טענות אלה נדחו על ידי דובר המוסד לביטוח לאומי, שטען כי פקידי התביעות מנוסים ומיומנים ואין מקום לטענות נפגעים בדבר התעללות בהם מצדם. 124 ארגון נפגעי פעולות האיבה בישראל מעריך שבנוסף לסחבת בטיפול באלה הסובלים מפגיעה פיזית, מרבית נפגעי ההלם בפיגועים נדחים על ידי המוסד לביטוח לאומי כבר בתחילת תהליך השיקום ואינם מצליחים לזכות בהכרה בנפגעי טרור. ראש המחלקה הרפואית בביטוח לאומי מסרה כי רק במקרים של פגיעה משולבת פיזית ונפשית, הביטוח הלאומי מגלה נכונות להכיר בפגיעה נפשית כפגיעה כרונית המזכה בהכרה בפגיעת טרור. שתי נפגעות הלם שטחו טענותיהן בהקשר זה בכתבה שהתפרסמה בעיתון הארץ בסוף אוקטובר 2002; האחת נפגעה במסעדת סבארו, והשנייה נפגעה בפיגוע המחבלת

126 המתאבדת ברחוב יפו בסוף ינואר תביעותיהן של השתיים להכרה בנפגעות טרור נדחו על ידי הביטוח הלאומי, למרות העובדה כי יכולתן לתפקד כבעבר נפגעה. 220 טענות אלה של נפגעים ושל ארגון נפגעי פעולות האיבה בישראל נגד תפקוד המוסד לביטוח לאומי בתשלומים לנפגעי הטרור נדחו כאמור על ידי המוסד לביטוח לאומי. מבקר המדינה, לעומת זאת, החליט כי הטענות מצדיקות בדיקה יסודית של הנושא. מבקר המדינה בחן בדו ח 54 א מ 30 בספטמבר 2003 את סוגיית התשלומים שהמוסד לביטוח לאומי מעביר לנפגעי פעולות איבה. המבקר מותח ביקורת קשה על פעולות המוסד בתחום זה, וקובע בין היתר כי חלק מן הכללים שהמוסד לביטוח לאומי פועל על פיהם בנושא תגמול הטיפול הרפואי(תט ר) שונים מאלה הנהוגים במשרד הביטחון; כמו כן קיים חוסר אחידות באופן הטיפול בנפגעים בסניפי המוסד השונים. בנוסף לכך ציין המבקר כי נמצאו ליקויים בתהליך אישור התביעה לתגמול הטיפול הרפואי, בחישוב התגמול ובחישוב דמי ביטוח הבריאות שיש לנכות ממנו. לדעת המבקר אי בהירויות בהוראות הכתובות, אי ביצוע הוראות קיימות ואי הקפדה על רישום ועדכון של נתונים במערכת הממוחשבת הובילו לכך שחלק מן הנפגעים אינם מקבלים מן המוסד את כל התוספות וההטבות המגיעות להם, בעוד שחלקם מקבל יותר מן המגיע לו על פי חוק. המבקר המליץ למוסד לביטוח לאומי לפעול לאלתר יחד עם משרד הביטחון לשיפור הבקרות הקיימות, כדי להבטיח כי הזכאים יקבלו את המגיע 221 להם וכדי למנוע תשלומי יתר. תרשים 6.1 מצביע בבירור על העומס המצטבר ועל אזלת ידו של המוסד לביטוח לאומי מול זרם הנפגעים המתגבר. נפגעים ממתינים לעתים כמה שנים עד לקבלת החלטה סופית בעניינם. מנתוני תרשים 6.1, המבוססים על נתוני מינהל המחקר והתכנון במוסד לביטוח לאומי, נראה כי מתוך 2,987 נפגעים שפנו לסניף המוסד לביטוח לאומי בירושלים בין השנים , רק (12%) 370 זכו לתגמולי נכות צמיתה. כדי להבין את השפעת העלייה התלולה במספר הנפגעים על מערכת השיקום במוסד לביטוח לאומי בירושלים נציין שבשנים , טרם תחילת העימות הנוכחי מול הפלסטינים, פנו לטיפול המוסד 1,022 נפגעים ומתוכם זכו לתגמולי נכות צמיתה 269 נפגעים (26%). כלומר, העלייה החדה במספר הנפגעים מתחילת העימות הנוכחי הובילה לירידה בלמעלה ממחצית ממספר הנפגעים הזוכים לתגמולי נכות צמיתה שחמוסד לביטוח לאומי מעניק מתוך 222 משאביו הקיימים. 125

127 היעדר לאומי הליך מסודר של קביעת מדיניות בתחום שיקום הנפגעים אפשר למוסד לביטוח לפעול מול נפגעי פעולות האיבה תוך אלתור תגובתו לפי משאביו והאינטרסים העומדים לנגד עיניו. הדיון שהתקיים בעקבות דו ח המבקר בוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת בראשית נובמבר 2003 רק חידד את היעדר המודעות והשליטה של הדרג קובע המדיניות על הנעשה בתחום זה במשך שנים. שר הרווחה זבולון אורלב אמר בדיון הפיצול היה בוועדה: אני מוכרח לומר שבעיניי יש כאן איזה אבסורד... אני מתכוון לשאלת בטיפול בין נפגעי צה ל לבין נפגעי איבה. הרי שתי האוכלוסיות האלה מקבלות אותן זכויות. למה מדינת ישראל צריכה לפצל את הטיפול בין שני מנגנונים? הדבר הטבעי צה ל שאגף השיקום של משרד הביטחון יטפל גם בנפגעי איבה. הרי צריך להבין, נפגעי הם לא רק נופלים בקרב! הם גם אלה שנפלו בעת מילוי תפקידם, חולים, נכים, נפגעי תאונות דרכים בצה ל. מה ההבדל? הפיצול בטיפול הוא מקור הבעיה. אני אשתדל לפעול את בעניין זה, ואני אומר את זה גם לחברי הכנסת כאן. יחד צריכים להעלות מחדש הסוגיה הזאת, האם הפיצול הזה הוא נכון. לולא היה פיצול, אני מניח שחלק לא מבוטל מן הליקויים שנתגלו בממצאים לא היו קיימים, כי עצם הפיצול יוצר את הבעיה. 126

128 דבריו של שר הרווחה בוועדה לענייני ביקורת המדינה מצביעים על התעוררות מאוחרת מאוד לפעולה מצד קובעי המדיניות, וגם זאת רק בעקבות דו ח מבקר המדינה. התעוררות זו בעקבות אירועי טרור ולא כצעד מקדים להם מובילה בדרך כלל להתוויית קווי פעולה כלליים על ידי קובעי המדיניות. קווים אלה ישמשו אמנם מסגרת התייחסות כללית בעבור הדרגים המבצעים, אך זו תשאיר בידיהם מרחב תמרון רחב להמשך השימוש באלתור. המעבר מהתמודדות שלילית להתמודדות באמצעות עמימות גל הטרור של אנתיפאדת אל אקצא הוביל להתעוררות הדרג קובע המדיניות מתרדמתו לא רק בטיפול במניעת פיגועים וספיגתם, אלא גם בתגובה לפיגועי טרור. עם זאת, המשך הסתמכותו של הדרג קובע המדיניות על הדרגים המבצעים למתן מענה הולם לאיומי הטרור לא הוביל להקמת גוף כלשהו שיוודא טיפול אחיד בכל היבטי השיקום הכרוכים בפגיעה בתשתית האנושית והפיזית המרכיבה את הנוף העירוני בישראל ככלל ובירושלים בפרט. כתוצאה מכך ממשיכות להתקיים בעיות כגון היעדר גבולות ברורים לפעולת הגופים, היעדר הנחיות ברורות להתנהגות מקובלת בנושא שיקום נפגעים ותשתיות, והמשך האלתור בקנה מידה נרחב תוך שימוש בשגרות מוכרות. שיתוף הפעולה הלוקה בחסר בין הגורם האחראי של משטרת ישראל לבין מס רכוש - ובמקרה הירושלמי בין משטרת מחוז ירושלים לבין צוות מס רכוש ירושלים הודגם בראשית פרק זה בנושא העברת מידע הנוגע לפיגועים בין שני הגופים ותזמון מס רכוש לתוך זירת הפיגוע, נושאים שהוסדרו בנהלים אך אינם פועלים ברמת השטח. משטרת ישראל אחראית כאמור לא רק לביטחון הנפש אלא גם לביטחון הרכוש; אך מסתבר כי משטרת מחוז ירושלים אינה רואה עצמה אחראית לשמירה על הרכוש בזירות הפיגועים, ומותירה אחריות זאת לטיפולם של מס רכוש ועיריית ירושלים. פעולת אבטחת הרכוש בזירות אירועי טרור הפגיעה באוכלוסייה אזרחית במהלך פיגועי טרור יוצרת צרכים דחופים הדורשים מענה. אלה כוללים פינוי התושבים לבתי מלון או למקומות מחסה אחרים, פינוי תכולת הבתים, מתן עזרה ראשונה כספית לכיסוי צרכים דחופים, טיפול בפיצוי נזקי תכולת המבנה ושיקומם ושמירה על מבנים שנפגעו ועל תכולתם. 127

129 הרשות על פי הנוהל הקיים, אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין אמור לפעול בשיתוף עם המקומית לסיפוק פתרונות אופטימליים לצרכים שתוארו. הרשות המקומית מבחינתה אמורה לקבוע את הקמת המוקדים בשטח שיפוטה, וכן לסכם עם בתי מלון על קליטת תושבים. בנוסף, עליה לבצע תיאומים מול חברות אוטובוסים, חברות שמירה, גורמים בצה ל, במשמר הגבול ובמשטרה, כדי להבטיח את פינוי האוכלוסייה ואת השמירה על הרכוש הפגוע מפני ביזה. ראוי לציין שההחלטות על פעולות ראשוניות שמטרתן הקטנת הנזקים, כגון הזמנת חברת שמירה, אטימת פתחים וקביעת אופן הביצוע והמבצע, 224 מתקבלות על ידי המנהל המקצועי של צוות מס רכוש בזירת האירוע. בנוסף לנוהל המפורט הנוגע להיערכות הכוללת של אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין בשעת חירום, פרסמה הוועדה העליונה למשק לשעת חירום (מל ח) בשיתוף עם נציבות מס הכנסה ומשרד הבינוי והשיכון את נוהל מס 42, המפרט את אופן שיקום הנזקים בשעת חירום. הנוהל נועד לקבוע נוהלי עבודה בנושאים כגון הערכת נזקים, קביעת מחירים, התקשרות עם קבלנים, פיקוח על עבודות והתחשבנות מול בעלי עסקים ואזרחים שרכושם נפגע. על פי נוהל זה, הטיפול באירוע יתחיל עם העברת הודעה למטה ההפעלה המשותף ברשות על ידי אחד מן הגורמים הבאים: מרכז הפעלה מחוזי של מל ח, הרשות המקומית, משטרת ישראל או פיקוד העורף. מטה ההפעלה המשותף יחליט בתיאום עם הרשות המקומית האם להקים מוקד משותף בזירת האירוע, וידאג לכך שעם קבלת הודעה על האירוע יישלח למקום צוות הערכת נזקים, אשר יכין דו ח נזק מבנה ותכולה לצורך שיקומו. הערכת הנזק והתכולה תבוצע אך ורק אם הניזוק באירוע יימצא בקרבת המבנה והצוות יחתימו על טופס תביעה המשמש חלק בלתי נפרד מהכנת השמאות. הנוהל מציין כי תיקון הנזק יבוצע רק לאחר קבלת טופס התביעה החתום על ידי הניזוק או על ידי בא 225 כוחו. 128 צוותי מס רכוש אמורים להשיב את המצב בזירת האירוע לקדמותו בהקדם האפשרי. במס רכוש קיימים שלושה צוותים המבצעים את פעולת שיקום הנזקים בכל רחבי הארץ: צוות ירושלים, המכסה גם חלק משטחי אזור יהודה ושומרון והדרום! צוות תל אביב והמרכז, וצוות חיפה והצפון. משמעות החזרת המצב לקדמותו על פי הנוהל היא כי הצוות מגיע לזירת האירוע עם שמאים, פוגש את בעלי העסקים והאזרחים שרכושם נפגע ומגבש הערכת אומדן נזקים. לאחר הערכות הנזק בזירת האירוע מוזמנים מיד לזירה בעלי מקצוע המטפלים בתיקונים פשוטים כמו תיקון חלונות ראווה ומנעולים, כך שכבר לאחר כמה שעות האזור חוזר לקבל את צורתו מלפני התרחשות האירוע. במקרה של רשת חנויות המקושרת עם בעלי מקצוע, מס רכוש משלם לרשת את כספי פיצוי הנזקים

130 והיא דואגת להזמנת אנשי המקצוע שלה. כך אירע בעת הפיגוע במסעדת סבאת בראשית אוגוסט דומה כי גם הפיצוי הכספי אינו משמש ערובה להתאוששותו של העסק לאחר אירוע טרור. ראשית, הפיצוי הכספי המשולם על ידי מס רכוש מכסה אמנם את נזקי הרכוש, אך החוק אינו מאפשר פיצוי בגין נזקים עקיפים, כגון פגיעה במוניטין של העסק או פגיעה כתוצאה מהשבתת העסק לתקופה ממושכת בגין שיפוצים נרחבים. עסקים רבים שחוו אירוע טרור - כמו ה דולפינריום בתל אביב, קפה וול סטריט בקריית מוצקין, קפה אפרופו בתל אביב ומסעדת קאסה דל פפה בחדרה מתקשים גם לאחר תקופה ארוכה ביותר להשיב את העסקים למסלולם התקין. הדבר שונה במקצת כאשר מדובר ברשתות גדולות; אך כדי להשיב לעסק שנפגע בפעולת טרור את תדמיתו ואת קהל לקוחותיו, הוא נדרש למאמצים שיווקיים ניכרים ולהוצאת כסף רב. בעלי רשת סבארו השקיעו במסעדה בירושלים 150 אלף דולר בשיווק הסניף המחודש, והרשת יצאה במסע פרסום בעיתונות המקומית וברדיו המקומי בירושלים כדי למשוך לקוחות למקום. בימים 226 הראשונים לפתיחת הסניף המחודש נמכרו כל המוצרים בהנחה של 50%. מעבר לנושא הפיצוי הכספי, השבתת המבנים והעסקים שנפגעו ושיקומם נמשכים זמן רב. לפיכך קיים צורך להפקיד שמירה צמודה על זירות האירועים. לטענת בכירים במס רכוש, כשעתיים לאחר התרחשות אירוע טרור משטרת ישראל נעלמת בדרך כלל מזירת האירוע; זאת למרות אחריותה על ביטחון הרכוש. לדבריהם, המשטרה פשוט מפקירה את רכוש האזרחים בזירות אירועי טרור. תגובה אופיינית מצד המשטרה על מעשה גנבה בזירת אירוע טרור מתבטאת בדרך כלל בהצעה לנפגע להגיש תלונה שגרתית על גנבה. אנשי מס רכוש ציינו כי היו שמחים לקבל את עזרת המשטרה בשמירה על הרכוש אפילו לכמה שעות לאחר התרחשות האירוע; אך טענו כי אם הם עצמם אינם מסדירים את עניין השמירה על הרכוש בזירות אירועי טרור מול עיריית ירושלים מיד עם הגיעם לזירה, הרכוש נותר מופקר ללא שמירה. בפיגועים כמו פיגוע המחבלת המתאבדת על יד בניין העמודים ברחוב יפו, לאחר סיום פינוי הנפגעים וחזרת האזור לשגרה מבחינת המשטרה, נדרשו חודשים ארוכים של שיקום נזקים ועל כן נדרשה שמירה קבועה על זירת האירוע מחשש לביזה. שמירה זו מוטלת היום על מס רכוש, והמשטרה אינה מסייעת בעניין; זאת מכיוון שנושא השמירה על הרכוש בזירות אירועי טרור פרוץ כיום, ואין כל החלטת ממשלה או חקיקה המסדירה עניין זה. למרות אחריותה של משטרת ישראל על ביטחון הנפש והרכוש, הרי שהרכוש מופקר לחלוטין והמשטרה אינה מעוניינת לקבל אחריות על הנושא. 227 גורם בכיר באגף 129

131 לחירום וביטחון בעיריית ירושלים אישר כי משטרת המחוז אינה נוטלת חלק פעיל בשיקום 228 הפיזי של מקום האירוע, ובמרבית המקרים כבר אינה נוכחת בזירת האירוע בשלב זה. היעדר גבולות ברורים לפעולת הגופים בתחום השמירה על זירות אירועי טרור לאחר התרחשותם מצביע על בעיה הנובעת מהיעדר הליך מסודר של קביעת מדיניות שנועד לתת מענה לכלל ההיבטים הנוגעים להתמודדות מול איומי הטרור. משטרת ישראל, שהיא הגורם האחראי על ביטחון הפנים, לא זאת בלבד שאינה נושאת באחריות ישירה לתחום המניעה והספיגה של אירועי טרור בתחום ביטחון הנפש אלא ככל הנראה גם אינה נושאת באחריות על ביטחון הרכוש הנפגע באירועי טרור, למרות אחריותה הפורמלית. פעולת שירותי הרווחה מול הנפגעים מחוץ לכותלי כתי החולים היעדר גבולות ברורים לפעולת הגופים מוביל כאמור להיעדר הנחיות להתנהגות מקובלת בזירות אירועי טרור בשלב השיקום. דבר זה ניכר לא רק בהיבטים הקשורים לשיקום התשתיות אלא גם בהתנהגות הגופים האמונים על שיקום הנפגעים. אגף הרווחה בעיריית ירושלים אמון על ארגון הפעולות הקשורות לשיקום הנפגעים מן הבחינה הנפשית. אגף זה פיתח עם השנים מודל התערבות לטיפול בנפגעים בפיגועים בירושלים, הכולל כמה מוקדי פעילות: מטה האגף בעירייה, המוקד העירוני, זירת הפיגוע, מוקד הנעדרים במשטרה, בתי החולים, המכון לרפואה משפטית באבו כביר ומשפחות הנפגעים. עם קבלת דיווח על התרחשות אירוע מתכנס מטה החירום של אגף הרווחה במשרדי האגף בעירייה ומתחיל בגיוס עובדי האגף למשימות השונות, תוך התחשבות בהתמחותם הספציפית והכשרתם לפעולה בזמן חירום. לאחר גיבוש הצוותים יוצא צוות עובדים סוציאליים של אגף הרווחה לזירת האירוע ומאתר אנשים במצבי חרדה הדורשים התייחסות, כולל מענה מקצועי מידי ובמידת הצורך הפניית נפגעי החרדה לגורמים מקצועיים נוספים. 229 אגף הרווחה פועל במוקדים שצוינו לעיל במהלך 24 השעות שלאחר התרחשות אירוע טרור, ומבצע ביום שלמחרת האירוע (עד 48 שעות מרגע התרחשותו) פעולות דיבוב והפגה. פעולות אלה מאפשרות פורקן ראשוני לקבוצות אוכלוסייה שנחשפו למראות הקשים, במטרה להקטין את הסיכון לתגובות פוסט טראומטיות. העובדה שמרכז העיר ירושלים ואזור שוק מחנה יהודה היו מטרות מרכזיות לפעילות ארגוני הטרור בשנים האחרונות הפכה את הקבוצות השונות המרכיבות את אוכלוסיית 130

132 האזור - סוחרים, עובדים, שכירים תיירים - לקהל יעד מרכזי הזקוק להתערבות המקצועית מצד אגף הרווחה. הצוות בזירת האירוע מתחיל את עבודתו בזירה בסריקה לאיתור נפגעים פיזית ונפשית ובמתן תמיכה ראשונית להם. צוות זה מוחלף לאחר כמה שעות על ידי צוותים חדשים המקיפים בסריקתם את המעגלים הרחוקים יותר מזירת האירוע. צוותים אלה מעניקים תמיכה מקצועית הנדרשת לדיירי האזור, ובמידת הצורך 230 גם הפניה לטיפול גורמים נוספים. נציין כדוגמה להתאמת מענה האגף להתרחשות אירוע, כי בפיגוע המחבל המתאבד בשכונת בית ישראל בראשית מרס 2002 יצא לזירת האירוע צוות האגף שהורכב כולו מעובדות בעלות רקע חרדי המכירות את השכונה ואת מאפייני אוכלוסייתה. הרכב הצוות אפשר יצירת הקשר התומך שנדרש בעת שמשפחות הנפגעים היו שרויות במצב של הלם וחוסר ודאות. דו ח סיכום פעולות אגף הרווחה מפיגוע זה מדגיש כי לאור העובדה כי גורמי סיוע רבים מגיעים לזירת האירוע ופועלים לעתים ללא תיאום מלא ביניהם, 231 התערבותם המקצועית של צוותי אגף הרווחה באופן מסודר ומובנה חשובה ביותר. למרות העובדה שתגובת אגף הרווחה בפיגוע בשכונת בית ישראל יכולה לשמש דוגמה לתגובה הולמת, התיאום ברמת המערכת באירוע זה היה טעון שיפור. פרוטוקול ישיבת האגף שנערכה ב 4 למרס 2002 מציין כי לאחר סיום תהליך פינוי הנפגעים מצאו עצמם עובדי האגף לפתע לבדם בזירת האירוע, כאשר צוות האגף לחירום וביטחון ומשטרת מחוז ירושלים עזבו אותה עם סיום תפקידם. סוכם על כן כי יש לתאם נוהלי סיום אירוע עם האגף לחירום וביטחון, למקרים שבהם יידרש האגף לסייע בהרגעת האוכלוסייה 232 לאחר סיום תהליך פינוי הנפגעים. היעדר נהלים של התנהגות מקובלת בקרב המערך המתמודד בשלב התגובה בולט לאור חוסר התיאום באירוע זה בין אגף הרווחה לבין האגף לחירום וביטחון ומשטרת מחוז ירושלים. מנהלת צוותי ההתערבות של אגף הרווחה בזירות פיגועים בירושלים ציינה בריאיון שהמערכת פועלת היטב בשלב התגובה במתחם זירת האירוע; אך למרות שהפקת הלקחים במסגרת העירייה מתקיימת יום לאחר התרחשות פיגוע, אין הפקת 233 לקחים מסודרת ברמת המערך המתמודד כולו. במקביל לפעולת העובדים הסוציאליים בזירת האירוע, מטה החירום של האגף ממשיך באיסוף מידע לגבי נפגעים תוך עבודה משותפת מול המוקד העירוני( 106 ), מוקד הנעדרים של משטרת מחוז ירושלים ובתי החולים. צוות האגף השוהה במוקד העירוני מסייע בשעות הראשונות שלאחר האירוע במענה טלפוני לציבור בדבר נעדרים, עוסק בעדכון מטה החירום של האגף ומפנה צוותים נוספים של עובדים סוציאליים לסיוע לאזרחים נזקקים. במקביל, נציג האגף פועל במוקד הנעדרים במשטרה, מעביר למטה החירום 131

133 132 מידע רלוונטי ויוצר קשר בין משפחות הנפגעים הנדרשות להגיע למכון לרפואה משפטית באבו כביר (לצורך זיהוי גופות יקיריהן) לבין צוות המלווים של האגף. במקביל לצוותים הפועלים בזירה, עובדים סוציאליים נשלחים אל בתי החולים כדי לתגבר את צוותי העובדים הסוציאליים שלהם צוות נוסף של עובדים סוציאליים יוצא למכון לרפואה משפטית באבו כביר כדי לקלוט את משפחות הנפגעים המופנות למקום, ועובדים סוציאליים גם מלווים את המשפחות בדרכן מירושלים. על הצוות שבמכון לרפואה משפטית מוטלת המלאכה הקשה של ליווי המשפחות בתהליך זיהוי החללים, ורופא מצורף אליו במרבית המקרים כדי לספק מענה רפואי הולם במידת הצורך. הצוות המגיע למכון לרפואה משפטית מורכב מאחראי צוות, עובד סוציאלי המתפקד כרשם, ואחרים המתפקדים כמלווים. האחראי מתאם את עבודת הצוות מול אנשי המקצוע מן הגופים השונים כגון משטרה, עיריית תל אביב, עובדי המכון והתקשורת, תוך שמירה על קשר רצוף עם מטה החירום של אגף הרווחה בירושלים. במקרים מיוחדים יצטרף אחראי הצוות אל העובדים הסוציאליים המלווים ויפעל כגורם מנחה. העובד המתפקד כרשם מקבל את המשפחות עם הגיען למכון, מקבל מהן פרטים ראשוניים לגבי הנעדר וסוקר את ההליך שהמשפחות עתידות לעבור בין כותלי המכון. הרשם מרכז בידיו את המידע המתקבל במהלך שלבי הזיהוי, ובנוסף להיותו מופקד על עדכון הזיהוי הסופי של הנעדר מתפקידו גם לשמור על קשר עם בתי החולים ולקבל את רשימות הפצועים העדכניות לצורך הצלבת מידע. העובדים הסוציאליים הפועלים כמלווים מסייעים למשפחה כל זמן שהותה במכון ודואגים לצרכיה הפיזיים והנפשיים. על המלווים לזהות מצוקות המחייבות התערבות רפואית, והם פועלים תוך התחשבות מתמדת בפרטיות המשפחה. לאחר סיום תהליך הזיהוי, המלווים מיידעים את המשפחה באשר לסידורי הקבורה ומבררים את מידת הסיוע שחמשפחה תזדקק לו בהמשך. הפרידה הממשית מבן המשפחה המת דורשת ממלווי המשפחות טיפול בכמה היבטים נפשיים: תגובות הכחשה והדחקה, פרידה מגופת 235 החלל, הבנת סיבת המוות לפרטיה והתהליך הנפשי הכולל של פרידה ואבל. ליווי משפחות הנפגעים מורכב ככלל מארבעה שלבים. בשלב הראשון הצוותים נפגשים עם המשפחות בבית החולים, והיכרות ראשונית זו בין הצוותים לבין המשפחות מסייעת באיתור בני המשפחה העשויים להתמודד באופן הטוב ביותר עם תהליך הזיהוי במכון לרפואה משפטית באבו כביר. בשלב השני הצוותים מלווים את המשפחות למכון לרפואה משפטית. כאן מתחייבת זהירות רבה מצדם, נוכח המצב הרגשי המורכב שהמשפחות מצויות בו. בשלב השלישי הצוותים מלווים את המשפחות בתהליך הזיהוי הקשה, כאשר מידת העזרה שהם יכולים להגיש תלויה בקרבה בינם לבין בני המשפחה. בשלב הרביעי וחאחרון הצוותים מלווים את המשפחות בחזרה לבתיהן בירושלים, ומעבירים את הטיפול

134 לידי עובדים סוציאליים הממתינים כבר בבתי המשפחות. העובדים הסוציאליים הנמצאים בבתי המשפחות מקבלים עדכון מצוותי הליווי כבר בדרך חזרה לירושלים באשר למצבם 236 של בני המשפחה, לתגובותיהם ולצורכיהם. למרות עבודתו המסורה של אגף הרווחה בטיפול במשפחות השכולות במהלך 24 השעות הראשונות שלאחר אירוע טרור, האגף לא מבצע הערכה מסודרת של יעילות הטיפול לאורך זמן תוך שימוש במדדים כמותיים מקובלים. הטיפול שהאגף מעניק מכוון בעיקרו למניעת תגובות פוסט טראומטיות בקרב המשפחות; אך בשל חלוקת האחריות בינו לבין המוסד לביטוח לאומי, הוא אינו מבקש נתונים מספריים מן המוסד לביטוח לאומי העשויים לשמש מדדים לאפקטיביות של עבודת אגף הרווחה בהפחתת שיעור הלוקים בתגובות פוסט טראומטיות לאורך זמן. הפיגועים בצומת פת ובגבעה הצרפתית ב 18 וב 19 ביוני 2002 עשויים לשמש דוגמה לחוסר הנחיות להתנהגות האגף מול המוסד לביטוח לאומי. בישיבת סיכום הלקחים של האגף לאחר פיגועים אלה נקבע כי במקרה שעובד האגף סבור שראוי להמשיך את הקשר עם המשפחה השכולה לאחר 24 השעות שבהן האגף אחראי על המשפחות השכולות, ייבדק העניין עם המוסד לביטוח לאומי 237 ותתקבל החלטה נקודתית. המדדים היחידים שאגף הרווחה מסתמך עליהם להערכת אפקטיביות עבודתו ב 24 השעות הראשונות, הם הכרת התודה המגיעה מן המשפחות והערכותיו המקצועיות במהלך 24 השעות הראשונות. אין כל מעקב נוסף מול המשפחות לאחר סיום תפקידו, הן מפני שביצוע מעקב כזה כרוך בפלישה לתחום אחריותו של המוסד לביטוח לאומי והן בשל המשאבים הרבים הנדרשים לביצוע מטלה זו. עם זאת, לאור זיהוי הצורך בטיפול בנפגעים הסובלים מפגיעה נפשית, החל ב 2003 תהליך הכולל את מרבית הארגונים החברתיים בעיר, בניסיון להקים רשת תמיכה לעובדים ולקבוצות אוכלוסייה הזקוקים לתמיכה נפשית. תהליך זה החל רק ב 2003 מכיוון שהמודעות להשפעות הפוסט טראומטיות של אירועי טרור צברה תאוצה בעיקר במהלך השנתיים עמוסות אירועי הטרור בראשית 238 האנתיפאדה הנוכחית. הצגנו את חוסר הגבולות הברורים לפעולת הגופים במערכת קשרי העבודה בין מס רכוש לבין משטרת ישראל, בין אגף הרווחה לבין אגף חירום וביטחון ובין משטרת ישראל, ובין אגף הרווחה לבין המוסד לביטוח לאומי, המאפיינים את טיפוס ההתמודדות באמצעות עמימות. במצב זה קיימים כאמור קווים כלליים המנחים את התנהלות הגופים; אך תכנון לטווח כלשהו אינו רכיב דומיננטי בפעולת המערך. רכיב נוסף המאפיין את טיפוס ההתמודדות באמצעות עמימות הוא תגובה תוך שימוש נרחב באלתור ובשגרות מוכרות. 133

135 פעולת השיקום המתבצעת על ידי מחלקת השיקום ומחלקת נפגעי פעולות איבה מחלקת השיקום של המוסד לביטוח לאומי מתחילה בעבודתה עם הנפגעים ומשפחותיהם כ 24 שעות לאחר האירוע, על סמך מידע מסודר שמתקבל מבתי החולים בדבר מספר הנפגעים שאושפזו בכל בית חולים ומצבם הרפואי. החלטות על מספר עובדות המחלקה שיישלחו לכל בית חולים מתקבלות על סמך מידע זה, ותוך התחשבות בהכשרתן הספציפית ובניסיונן המצטבר בטיפול בסוג נתון של נפגעים. החולים; ככלל, הקצאת עובדות המחלקה מתבצעת לפי הרשימות המסודרות המגיעות מבתי אך במקרים שבהם חל עיכוב בהעברת המידע, מחלקת השיקום יוצרת קשר עם האחראים על השירותים הסוציאליים בבתי החולים ומקצה כוח אדם על סמך המידע המתקבל. כאשר עובדות מחלקת השיקום מגיעות לבתי החולים הן מוצאות לרוב את משפחות הנפגעים במצב של בלבול ושל צורך לדבר, ומבצעות הערכה מקצועית ראשונה בדבר מצב הנפגע, מצבם של בני המשפחה המקיפים אותו ובדבר צורכיהם. לאחר בדיקה זו העובדת משאירה את כרטיס הביקור האישי אצל המשפחה ומיידעת אותם בנוגע להגעתו הצפויה של פקיד מחלקת נפגעי פעולות האיבה, שימלא יחד עם בני המשפחה את טופס התביעה הפורמלי. בסיום שלב ראשוני זה נמסרות רשימות מסודרות ממחלקת השיקום למחלקת נפגעי פעולות האיבה, שמפורטים בהן שמות הנפגעים ושמותיהן של עובדות מחלקת השיקום האחראיות באופן אישי על הטיפול בכל נפגע ובבני משפחתו. בשלב האשפוז, האחריות מתחלקת בין מחלקת השיקום לבין מחלקת נפגעי פעולות האיבה, כך שהראשונה מטפלת בצורכי משפחת הנפגע והשנייה מטפלת בצורכי הנפגע עצמו. הטיפול בצורכי משפחת הנפגע עשוי להתבטא בכיסוי הוצאות נסיעה, החזר טלפון, כיסוי הפסד משכורת בגין היעדרות מעבודה, עזרת בית, שמרטף וכדומה. מחלקת נפגעי פעולות האיבה מטפלת בכיסוי משכורתו של הנפגע ובכיסוי הוצאות הטיפול הרפואי, המכונה תט ר (תגמול הטיפול הרפואי). מכיוון שהליך זה כרוך בביורוקרטיה מסוימת, חשוב שפקידי מחלקת נפגעי פעולות האיבה יגיעו במהרה אל הנפגע, מכיוון שכל עוד לא הוסדר עניין זה הוא לא יקבל כיסוי למשכורתו. במרבית המקרים אשפוז רוב הנפגעים מסתיים במהירות יחסית, ולאחר מכן הם מופנים למרפאות שונות להמשך הטיפול. כיסוי הוצאות טיפולי ההמשך במרפאות תלוי גם הוא בהתחייבויות הנסמכות על המידע המתקבל מן הנפגע בשלב האשפוז. ככלל, הליך הטיפול בנפגעים ובני משפחותיהם מוסדר בשלב זה; אך מכיוון שחלק מן הנפגעים מתקשים בהבנת החשיבות הכרוכה במילוי טופס התביעה ובמסירת המסמכים הנדרשים, 134

136 במקרים מסוימים המידע לא נמסר באופן המלא והמדויק כנדרש. אי מסירת המידע המלא והמסמכים הנדרשים בשלב האשפוז עלולה להסתיים בטרחה רבה מאוחר יותר ובעגמת נפש לנפגע ולבני משפחתו, כי הוצאות טיפולי ההמשך לא יזכו לכיסוי מן המוסד לביטוח לאומי. בשונה מסניפי המוסד לביטוח לאומי במקומות אחרים בארץ, שם נושא נפגעי איבה מסונף למחלקת נפגעי עבודה, בירושלים קיימת מחלקה נפרדת לנפגעי פעולות איבה העומדת בזכות עצמה. עד לשנים האחרונות היו פערים עצומים בין העובדים הסוציאליים המיומנים של מחלקת השיקום לבין פקידי מחלקת נפגעי פעולות האיבה שהייתה בשלבי הקמה, ביכולת הטיפול בנפגעים! אך לפי עדות מנהלת מחלקת השיקום בירושלים הצטמצמו פערים אלה מאוד. טיפול המוסד לביטוח לאומי במשפחות השכולות מתחיל כבר במהלך השבעה על סמך דו ח שמועבר מאגף הרווחה בעיריית ירושלים למחלקת השיקום במוסד לביטוח לאומי. דו ח זה מספק למחלקת השיקום מידע לגבי המשפחות השכולות, וכן פרטים לגבי עובדת אגף הרווחה שליוותה כל משפחה שכולה במהלך 24 השעות הראשונות שלאחר אירוע הטרור. הליך זה החל לפעול רק בראשית 2002, כאשר לפני כן התקשו לעתים עובדות מחלקת השיקום באיתור העובדת הסוציאלית של אגף הרווחה שטיפלה במשפחה. העובדת הסוציאלית של אגף השיקום המגיעה לבית המשפחה השכולה במהלך השבעה היא נציגה מקצועית. היא מסבירה למשפחה כי אסונה מוכר על ידי המוסד לביטוח לאומי כנגרם מפעולת איבה, ומציגה עצמה כפקידת השיקום שתלווה אותם. פקידת השיקום עורכת בתוך מצב קשה זה היכרות ראשונית עם בני המשפחה, ומבצעת אבחון והערכה של מוקדי הכוח במשפחה. מענק האבל, הניתן אוטומטית למשפחות השכולות לכיסוי הוצאות השבעה, אינו מוענק למשפחות בירושלים במהלך ביקורה הראשון של פקידת השיקום, מתוך תפיסה מנחה כי אין זה מכובד למסור המחאה במעמד כזה. רק במקרים שבהם מזוהה בעיה חמורה יימסר הכסף מידית. פגישה נוספת בין אנשי המוסד לביטוח לאומי לבין המשפחות השכולות מתקיימת לאחר השבעה, בבית המשפחה או במשרד מחלקת השיקום. עובדת מחלקת השיקום מעריכה בתחילת הפגישה את מצבה של המשפחה. לאחר מכן מצטרפת פקידת מחלקת נפגעי פעולות איבה האחראית על תביעות המשפחות השכולות, מסייעת למשפחה במילוי טופסי תביעת השכול ומסבירה לה את זכויותיה. אגב, במהלך פגישה זו מעניקה פקידת התביעות למשפחה את המחאת מענק האבל. מילוי טופסי התביעה הוא מטלה קשה ביותר במעמד זה, המתרחש ימים אחדים בלבד לאחר האבדן. במקרים מסוימים בני המשפחה מתקשים אפילו במסירת מידע 135

137 בסיסי כגון תאריך לידה ומספר תעודת הזהות. הסבר פקידת התביעות בנוגע לזכויות המשפחות השכולות בשלב זה נוגע להוצאות הקבורה, מודעות האבל, המצבה ופעולות נוספות שהמוסד לביטוח לאומי מעניק כיסוי בעבורן. גם כאן, כמו במילוי טופסי התביעה על ידי הנפגע ובני משפחתו בבית החולים, כיסוי הוצאות המשפחות השכולות תלוי בהליך הביורוקרטי של מילוי טופסי התביעה. תפקידה של פקידת התביעות ממחלקת נפגעי פעולות האיבה מתמצה בשלב זה בהעברת הטופס למשרד הראשי ובווידוא הקלדתו למאגר נתוני המוסד. בעקבות זאת המשפחה מקבלת מכתב רשמי המודיע לה כי המוסד לביטוח לאומי מכיר בה כמשפחה שכולה ומפרט את זכויותיה ואת מועד קבלת המענק הכספי. בשלב זה מוטלת על פקידת מחלקת השיקום הכנת מקדמות כספיות למשפחות, על פי הערכתה את משך הזמן עד לקבלת המענק המסודר. היא משאירה את כרטיס הביקור האישי שלה בידי המשפחה, למקרה שהמענק לא יתקבל במועד שנקבע והמשפחה תזדקק למקדמות נוספות עד לקבלת המענק. פגישה נוספת נערכת כשבוע לאחר אירוע הטרור במשרדי סניף המוסד לביטוח לאומי בירושלים. פגישה זאת מוגדרת בפגישת דיבוב לכל הנפגעים באירוע, ומוזמנים אליה גם נפגעים שהשתחררו מבתי החולים במהלך 24 השעות הראשונות, שהמוסד מאתר אותם באמצעות רשימות בתי החולים. לאחר מפגש הדיבוב כל הנפגעים מוזמנים לפנות אל עובדי המחלקה, המפנים אחר צהריים זה לטיפול בפניותיהם. מתנדבים מטעם מחלקת השיקום מצטרפים גם הם למאמצי איתור הנפגעים: הם מתקשרים לנפגעים לאחר שחרורם מבית החולים, מבררים את מצבם ומזמינים אותם להגיע למפגש הדיבוב. שיעור המגיעים למפגש זה מקרב הנפגעים לא היה גבוה בעבר, ועמד על כשליש לערך. מאז החלה אנתיפאדת אל אקצא עלה בהדרגה מספר הנפגעים המגיעים, והגיע עד לתשעים אחוז. בעת האחרונה חלה שוב ירידה במספר הנפגעים המגיעים, והוא חוזר לרמתו המקורית של כשליש לערך. המגמה בטיפול במשפחות השכולות היא ללוות אותן באופן אינטנסיבי ככל האפשר במהלך השנה הראשונה, מעבר לפגישה הראשונה הנערכת במסגרת שבעת ימי האבל. עובדות סוציאליות נשלחות לבתי המשפחות במידת הצורך, כדי להבטיח את מימוש הזכויות הנלוות המגיעות למשפחות. במסגרת הטיפול הסוציאלי פעלו בסוף מאי 2003 במסגרת מחלקת השיקום שלוש קבוצות תמיכה למשפחות שכולות, והקמתה של קבוצה רביעית עמדה על הפרק, וכן נערך טיפול פרטני. בנוסף לכך, מחלקת השיקום בירושלים עורכת מפגשים להורים שכולים אחת לארבעה חודשים, ומשפחות רבות מגיעות אליהם. גם לאחר תום השנה הראשונה ממשיכה מחלקת השיקום ללוות את המשפחות השכולות בהתאם לצרכים המועלים על ידן. במקביל פועלים ארגונים התנדבותיים נוספים, התומכים 136

138 במשפחות השכולות ללא קשר או תיאום ישיר עם מחלקת השיקום במוסד לביטוח לאומי. הטיפול בנפגעים ובני משפחותיהם מורכב מעט יותר מאשר במשפחות השכולות. תקופת האשפוז אינה פשוטה בעבור הנפגע והמשפחה; אך לאחר הגעת הנפגע לביתו המצב עלול להיות מורכב וקשה יותר, עם ההכרה ההדרגתית של הנפגע במגבלותיו החדשות. היערכות אישית וכן היערכות מבחינת הסביבה הפיזית דורשות מהנפגע וממשפחתו תעצומות נפש רבות. גישת מחלקת השיקום היא כי הנפגע יודע טוב מכולם את צרכיו, וההנחיה היא לבוא לקראתו ככל האפשר כדי להחזירו במהירות האפשרית לתפקוד נורמלי. מזה. לאחר שלב הטיפול הרפואי הקשור ישירות לפגיעה, מופסקת הענקת תגמול הטיפול הרפואי(התט ר) ומתחיל תהליך של ועדות רפואיות לקביעת המידה הקבועה של הפגיעה הפיזית שנגרמה לנפגע. המדיניות הקיימת היא להתחיל בתהליך הוועדות הרפואיות במהירות האפשרית; אך התהליך עצמו קשה ומתסכל בעבור הנפגע. מצד אחד ברצונו לסיים את התהליך במהירות, אך מצד שני ברצונו למצות עד תום את הזכויות המגיעות לו מן המוסד לביטוח לאומי. מרבית הנפגעים מקבלים 100% נכות לחצי השנה הראשונה, ויש העשויים לקבל 100% נכות לחצי שנה נוספת. החלטה סופית בעניינו של נפגע מתקבלת בוועדות הרפואיות לאחר שנתיים בממוצע, ובמקרים מורכבים יותר אף לאחר זמן ממושך במשך תהליך הוועדות הרפואיות מחלקת השיקום שומרת על קשר רציף עם הנפגעים ובני משפחותיהם, תוך ניסיון להיענות לצורכיהם במגבלות הקבועות בחוק. הנפגע זכאי לערער על החלטת הוועדה הרפואית גם לאחר קבלת החלטה בדבר אחוזי תגמול הנכות לצמיתות. מצד שני, הזכות שמורה למוסד לביטוח לאומי לערער על החלטת הוועדה לזכותו של הנפגע או לרעתו, במידה והוא סבור כי אחוזי הנכות שנקבעו לנפגע אינם תואמים את המגיע לו על פי הערכתו המקצועית של המוסד. לסיכום, האחריות לטיפול בנפגעי פעולות האיבה מחולקת בין מחלקת השיקום ומחלקת נפגעי פעולות האיבה באופן הבא: מחלקת נפגעי פעולות האיבה מופקדת לאורך תהליך השיקום על הטיפול בקיום הנפגעים בשלבים הראשונים במתן התט ר (תגמול הטיפול הרפואי), ולאחר מכן במתן הקצבה לפי אחוזי הנכות אשר נקבעו על ידי הוועדות הרפואיות. המחלקה אחראית גם על ההטבות הנלוות האוטומטיות: רכב, הבראה, טיפולים רפואיים, ציוד רפואי ודאגה כי תיקי הנפגעים יגיעו לוועדות הרפואיות. מחלקת השיקום עוסקת בליווי בחלק השיקומי הממשי, בחזרה לעבודה או ללימודים, וכן במה שקשור 239 במיצוי זכויות נלוות ובהפניה לטיפול פסיכולוגי במידת הצורך. 137

139 מנהלת המחלקה לנפגעי פעולות איבה השיבה על פנייה בנדון כי למחלקתה אין מידע בדבר מספר הוועדות הרפואיות שכל נפגע צריך לעבור. לפי הערכתה, כל נפגע עובר בין שתיים לשלוש ועדות רפואיות עד שנקבעת לו דרגת הנכות הצמיתה. מנהלת האגף ציינה כי משך הזמן הממוצע שהנפגע ממתין עד לקבלת תגמול הטיפול הרפואי לאחר האירוע הוא כחודש וחצי, בתנאי שהאירוע הוכר על ידי הרשות המאשרת במשרד הביטחון כאירוע איבה. לטענתה, המוסד לביטוח לאומי עושה מאמצים עליונים לאיתור נפגעים שלא פנו לטיפול דרך המשרד הראשי, תוך שימוש בפקידי השיקום ובפקידי התביעות והסתייעות בתקשורת כתובה המידע שנמסר ממנהלת אגף השיקום ומנהלת אגף נפגעי פעולות איבה התקבל כמה חודשים לפני פרסום המסקנות שנזכרו לעיל מדו ח מבקר המדינה, שבחן את סוגיית טיפול המוסד לביטוח לאומי בנפגעי פעולות האיבה. פעולות אגף השיקום מצביעות על קיום מסגרת כללית לטיפול בנפגעים ובמשפחות השכולות; אך עדויות רבות מצביעות על כך שאין תכנון לטווח כלשהו ברמת המערך. ראשית, הנפגעים, בני משפחותיהם והמשפחות השכולות נאלצים למעשה לקיים הליך ביורוקרטי הדורש סבלנות רבה וריכוז דווקא בעת שבה הם שרויים במצב הנפשי הקשה ביותר. הנפגע ממלא טפסים אלה במיטתו בבית החולים כ 24 שעות לאחר האירוע. המשפחות השכולות ממלאות את הטפסים כשבוע לאחר האירוע, ומתקשות לעתים לספק אפילו פרטים בסיסיים. איכות הטיפול תלויה כיום בטיב מילוי טופסי התביעה להכרה כנפגע, או להכרה כמשפחה שכולה; וכך הנפגעים נדרשים למעשה להיות אחראים לגורלם העתידי מיד לאחר הטראומה שעברו. שנית, כשליש בלבד מן הנפגעים מגיעים למפגשי הדיבוב. ליווי המשפחות השכולות בתום שנה מיום האירוע מתבצע בעקבות פניות של המשפחות ולא מתוך מעקב ואיתור יזום של מערכות השיקום. שלישית, המשפחות השכולות נתמכות על ידי ארגונים התנדבותיים שאינם עומדים בקשר ישיר או בתיאום עם אגף השיקום של המוסד לביטוח לאומי. עובדות אלה מצביעות אמנם על קווים מנחים לפעולת אגף השיקום, אך גם על כך שעדיין נדרשים חיזוקים והשלמות. סיכום - התקדמות בכיוון התמודדות חיובית בתגובה לפיגועים התמודדות 138 חיובית בשלב התגובה, כלומר שיקום נפגעים ותשתיות על ידי הגופים האחראיים לכך במערך המתמודד תוך תכנון לטווח ארוך, צברה תאוצה בעקבות המודעות שיצרו אירועי הטרור הקשים בקרב הגופים המעורבים בדבר חשיבות ההיבט השיקומי של ההתמודדות מול הטרור. עם זאת, נדמה שאירוע מרכזי שעורר את הגופים העוסקים

140 בשיקום בירושלים לצורך לייעל ולתכנן לטווח ארוך את הליכי השיקום לאחר אירועים הכוללים פגיעה תמונית באזרחים, היה דווקא קריסת אולם ורסאי ב 24 במאי 2001, יותר מכל אירוע טרור. באירוע זה, שאופן הטיפול בו על היבטיו השונים אינו קבוע בחוק, נמצאו מרבית הארגונים הכלולים במערך המתמודד בזירת השיקום במצב של היעדר דרכי עבודה, נהלים וחלוקת תפקידים ברורה, וכן בחוסר משאבים ייעודיים זמינים. העובדה שמספר הגופים המעורבים בשלב התגובה נמוך יחסית ממספר הגופים הפועלים בשלב המניעה והספיגה, וכן שהאוריינטציה של מרביתם דומה, אפשרו לאחר אסון ורסאי להקים במהירות יחסית מערך ארגוני ואנושי שיפעל ביעילות בנושא שיקום הנפגעים. (ההדגשה היא כאמור על שיקום הנפגעים ולא על שיקום התשתיות; התארגנות הגופים השונים לטיפול בבעיות התשתיות לא נעשתה עדיין כפי שנעשתה לגבי בעיות שיקום הנפגעים). הוקמו פורומים לליבון בעיות הנוגעות לתחומי אחריות, לסמכויות ולאופן הטיפול בנפגעים פיזית ונפשית. עם זאת, התגובה היא מאוחרת, ונעדרת תכנון לטווח ארוך. זאת ועוד, הגופים המעורבים בתחום ברמה העירונית פועלים לפתרון הבעיות תוך היעדר מודעות ותמיכה של הדרג קובע המדיניות, שתפקודו אינו מורגש. המערך המתמודד בשלב התגובה אינו עסוק בתכנון, אלא בעיקר בתגובה להתרחשות אירועי טרור להבא. מצב זה, והעובדה כי יסודות מטיפוסי ההתמודדות השלילית וההתמודדות באמצעות עמימות מאפיינים היבטים שונים בפעולת השיקום, עדיין אינם מאפשרים להגדיר את פעולת המערך בשלב זה כהתמודדות חיובית. 139

141

142 פרק ז ממצאים, מסקנות והמלצות בנוגע להתמודדות מול הטרור בירושלים בפרק מסכם זה נתייחס באופן פרטני לכל אחד משלבי ההתמודדות, תוך סיכום הממצאים הרלוונטיים. כמו כן יוצגו הבעיות המרכזיות העומדות בפני הגופים השונים המשתתפים בהתמודדות העירונית מול הטרור. לבסוף נציג המלצות לתפעול יעיל יותר של כלל המערך האמון על ההתמודדות מול איומי הטרור הפלסטיני בירושלים. שלב המניעה סקירתנו הרחבה של שלב המניעה שהובאה בפרק ד, מראה שבמרבית המקרים האמצעים שאמורים להיות מופעלים להשגת יעדי המשנה של שלב זה אבטחת היעד, יצירת הרתעה והקמת תשתית מתאימה מבעוד מועד להתמודדות עם אירוע טרור לכשיתרחש לא יושמו, למרות התגברות הטרור בירושלים והעלייה בעצמתו. התחומים שנכללו בבדיקת ההיערכות בשלב המניעה היו אבטחת מוסדות חינוך, אבטחת התחבורה הציבורית, אבטחת גופים ציבוריים ומתקני תשתית, אבטחת אישים, אבטחת מרכזי קניות ואבטחת מרחב העיר ירושלים. תרשים 7.1 מתאר את פעולת המערך המתמודד מול איומי הטרור הפלסטיני בירושלים הלכה למעשה, ואת הבעיות המאפיינות את פעולתו. אנו למדים מן התרשים כי המערך כולו מתואם ומונחה בשלב המניעה על ידי הגורם האחראי מטה משטרת מחוז ירושלים. מטה זה מתאם את פעולת גורמי האבטחה השונים, שהעיקריים שבהם הם צה ל(הפועל בעיקר באזור המעטפת החיצונית המקיפה את העיר), משטרת מחוז ירושלים ומג ב (הפועלים בתוך השטח המוניציפלי) והשב כ (המספק מודיעין המניע את הפעילות הגלויה והסמויה כנגד איומי הטרור). במקביל, מטה משטרת מחוז ירושלים משמש גוף מנחה בעבור הגופים הציבוריים והגופים המספקים שירותים ברמה המוניציפלית; אולם כפי שהוזכר, לכל גוף נוהלי עבודה ייחודיים לו, ובמקרים רבים התיאום המשטרתי אינו מספק להבטחת אחידות בפעולת כלל הגורמים. 141

143 תרשים 7.1: שלבי התמודדות מול טרור - שלב המניעה גורם מנחה מטה מחוז ירושלים > גורמי אבטחה תיאום ^ צה ל ^ ^ משטרה מג ב ^ ^ שב נ פעילות יזומה מודיעין גורמים מונחים תקצוב משרדי ממשלה עיריית ירושלים בעלי עסקים חברות תחבורה חברות תשתית מוסדות ציבור חברות אבטחה פרטיות פעולות מניעה פעולות סיכול אבטחה צמודה אבטחה היקפית 142

144 גורמי האבטחה המתואמים על ידי מטה מחוז ירושלים מספקים אבטחה היקפית הן לאורך גבולותיה המוניציפליים של העיר והן בתוכה; אך הם אינם מספקים הלכה למעשה את האבטחה הצמודה למטרות הרגישות בזירה העירונית שארגוני הטרור הפלסטינים נמשכים אליהן דרך קבע (כגון קווי התחבורה הציבורית). בעיה זו מחריפה גם לנוכח העובדה כי התשתית ההגנתית של עוטף ירושלים פגומה. דו ח מבקר המדינה המיוחד בהקשר לפעולת הכוחות במתווה עוטף ירושלים, ציין שקיימות נקודות כשל רבות העלולות לפגום במאמצים למניעת יכולתם של מפגעים לבצע את תכניותיהם. גם לאחר העברת האחריות על כל מרחב התפר לידי צה ל באפריל 2003, עדיין לא יושמו רכיבים עיקריים שהוזכרו על ידי המבקר. פריסתם ההיקפית של כוחות האבטחה היא תוצאה של אילוצי תקציב וכוח אדם, המכתיבים בסופו של דבר את השימוש בשיטת פעולה זו. אולם למרות יתרונות הפריסה ההיקפית במתן כיסוי מסוים לכלל המטרות, היא אינה מספקת הגנה ברמה הולמת למטרות כמו התחבורה הציבורית, מקומות הבילוי ומוסדות החינוך. בהיעדר רמת הגנה הולמת, מטרות אלה ממשיכות לשמש מוקד משיכה לארגוני הטרור. בנוסף לתיאום פעולת גורמי האבטחה, מטה משטרת מחוז ירושלים פועל גם כגורם מנחה לגופים הציבוריים ולספקי השירותים ברמה המוניציפלית עיריית ירושלים, חברות התשתית וחברות התחבורה. גופים אלה עושים שימוש בחברות אבטחה פרטיות המספקות את האבטחה הצמודה ליעד הפיגוע. גופי האבטחה הפרטיים מנותקים לחלוטין מן המידע המודיעיני הרגיש המסופק לגורמי האבטחה הרשמיים כגון צה ל ומשטרת ישראל על ידי השב כ, כך שאין ביכולתם להגיב באופן אופרטיבי לשינויים בעצמה או בדפוסי האיומים העומדים בפניהם. מעבר לכך, אין ביכולתם לבסס מערכת שתתאים את איכות האבטחה וכמותה לעצמת האיום על המטרה המאובטחת. שימוש בחברות אבטחה פרטיות פוגם גם ביכולתן של הרשויות האחראיות לפקח באורח יעיל על איכות האבטחה. לדוגמה, עיריית ירושלים הפעילה ב 2003 שלוש עשרה חברות אבטחה פרטיות לאבטחת מוסדות החינוך, וחברה פרטית נוספת לאבטחת מוסדות ציבור אחרים. עם זאת, יכולתה לפקח מקרוב על הנעשה בשטח היא מוגבלת, בעיקר בשל העובדה שהיא מעסיקה בין 12 ל 14 קציני ביטחון האחראים על 1,393 מוסדות חינוך. משטרת המחוז אחראית לאבטחת מוסדות החינוך ואינה כפופה לרשות המקומית(הניידות המשטרתיות לאבטחת מוסדות החינוך מקבלות הנחיות ממשטרת המחוז ומדווחות לה, ולא לרשות המקומית). היא מנותקת למעשה מהמערך הפרטי המאבטח באופן שוטף את מוסדות החינוך. הרשות המקומית משמשת מעין קבלן משנה של משטרת המחוז, כאשר לשני הגופים אין פיקוח אמתי על איכות האבטחה. 143

145 לסיכום, שתי מערכות אבטחה נפרדות זו מזו פועלות למעשה בזירה המוניציפלית בירושלים, כאשר המידור בין שתיהן נוצר בשל הרצון לשמור על מעטה הסודיות סביב המידע המודיעיני הרגיש המסופק על ידי השב כ. אמנם יש למשטרת ישראל יכולות מודיעיניות, אך אלה מוגבלות למישור הפלילי; בעוד שהשב כ מחזיק בלעדית ביכולות לאיסוף מידע מודיעיני במישור הפעילות החבלנית העוינת. לעובדה זו השלכות מרחיקות לכת על תלותה המלאה של משטרת ישראל, כולל מחוז ירושלים, בהעברת מידע מדויק מן השב כ, כדי שזו תוכל לעבדו בעיתוי הנכון ולנסות למנוע התקפות טרור שיש עליהן התרעות מוקדמות. הרכיבים העיקריים הפוגעים ביכולתו של המערך העירוני למנוע התרחשות אירועי טרור ביעילות מרבית הם: (א) המידור המנחה את פעולת גורמי האבטחה המרכזיים, ובעיקר את השב כ, יוצר הפרדה ברורה בינם לבין הגופים הציבוריים המספקים שירותים ברמה העירונית. מידור זה מונע שיתוף פעולה רצוף עם גורמי החירום וההצלה, מכיוון שאלה נמצאים מחוץ למעגל הגופים החולקים במידע המודיעיני הרגיש. גורמי האבטחה המרכזים גורסים כי גופים אלה אינם קשורים לנושאים המבצעיים ולפיכך, למרות העובדה כי עם התרחשות אירוע טרור הם הופכים לחלק אינטגרלי מן המערך המתמודד, אינם שותפים למידע מודיעיני מוקדם ואינם יכולים להיערך בהתאם כדי לשפר את תפקודם בעת אירוע. (ב) כפי שצוין, ההיסטוריה של היחסים בין השב כ לבין משטרת ישראל בכלל ומשטרת מחוז ירושלים בפרט רצופה בחוסר אמון, בהאשמות הדדיות ובתקריות שבלט בהן דווקא חוסר שיתוף פעולה בין הגופים. עצמת אירועי אנתיפאדת אל אקצא אמנם הביאה בסופו של דבר לקביעת נהלים המסדירים את שיתוף הפעולה ואת העברת המידע בין הגופים; אך הנוהל המרכזי העוסק בנושא זה נכתב רק בראשית 2002, ותהליך יישומו נוגד כמובן את שאיפתם של שני הגופים לעצמאות מרבית ומצמצם את מרחב הפעולה שהורגלו לו במהלך השנים האחרונות. נזכיר כאן כי כפיפותם של שני הגופים לשני אדונים שונים השב כ למשרד ראש הממשלה והמשטרה למשרד לביטחון פנים אינה מעודדת שיתוף פעולה אלא מידור דווקא. אם נזכור כי גם לצה ל חלק כגורם מסכל לצדו של השב כ במעטפת החיצונית לעיר, הרי שהתמונה באזור עוטף ירושלים מסתבכת והולכת. זאת מן הטעם הפשוט כי צה ל אינו כפוף אף לאחד מן המשרדים שהמשטרה והשב כ כפופים 144

146 אליהם, כי אם למשרד הביטחון. הפוטנציאל לחוסר תיאום ולבעיות שעיקרן פיקוד ושליטה גובר נוכח ריבוי האדונים. (ג) משטרת ישראל היא בעלת אחריות המיניסטריאלית על ביטחון הפנים מתוקף סעיף 3 לפקודת המשטרה הקובע כי משטרת ישראל אחראית על ביטחון הנפש והרכוש ומתוקף החלטת הממשלה מס 411 מ 1974 (החלטה שבה הועברה האחריות על ביטחון הפנים מצה ל למשטרת ישראל). למרות זאת, האחריות המעשית הנקודתית לאבטחת המטרות הרגישות בזירה העירונית בירושלים, כמו אבטחת מוסדות החינוך או התחבורה הציבורית ברחובות הבירה, אינה באחריות משטרת ישראל; זו משמשת גורם מנחה בלבד. לדוגמה, למרות שבוצעו פיגועים קשים ביותר נגד התחבורה הציבורית בירושלים מאז אמצע שנות ה 90, מחלקת האבטחה במשרד התחבורה היא האמונה על אבטחתה ולא הגורם האחראי על שמירת הנפש ברמה המוניציפלית. במצב זה, אחריותה של המשטרה היא פורמלית בלבד. היא משמשת למעשה גורם מנחה בלבד, ואינה נושאת באחריות מידית לכשלי אבטחה המתרחשים בצמוד למטרות הרגישות במרחב העירוני. לדוגמה, חודשים רבים לאחר פרוץ העימות הנוכחי עדיין נמצאו כשלי אבטחה חמורים בקניון מלחה בירושלים, והמשטרה הצליחה להחדיר אמצעי לחימה ומכונית תופת מתחת לאפם של המאבטחים במקום. גם אז לא נסגר הקניון לציבור, ולא המשטרה היא שנאלצה לפעול בעניין אלא הנהלת הקניון, שפיטרה את האחראי על הביטחון בקניון. (ד) בעוד שהתקצוב לגורמי האבטחה העוסקים באבטחה ההיקפית מגיע ממשרדי הממשלה השונים כגון משרד הביטחון, משרד ראש הממשלה והמשרד לביטחון פנים, הרי שהתקצוב לאבטחת המטרות הרגישות מורכב מתמהיל לא יציב של הקצבות ממשלתיות, מוניציפליות ופרטיות. מצב זה הופך את איכות האבטחה המסופקת למטרות בזירה העירונית למשתנה נזיל, התלוי בתהליכים ובגורמים רבים שההרמוניה ביניהם תלויה על בלימה, ובהתאם לכך גם רמת האבטחה ואיכותה. אבטחת מוסדות החינוך היא דוגמה מובהקת לנזילות זאת, כאשר במהלך שנות ה 90 הפכו למעשה ילדי הבירה לקרבנות שיתוף הפעולה הלקוי בין הגורמים השונים. לסיום, ארבעת הממצאים המרכזיים שהוזכרו בהקשר לשלב המניעה מצביעים על הקשיים ועל הבעיות המבניות המרכזיות המקשות על גורמי הביטחון לאבטח ביעילות את מגוון המטרות הרגישות ברמה העירונית בירושלים הן ברמת האבטחה ההיקפית והן ברמת האבטחה הצמודה. מאוחר יותר נציג את המלצותינו בדבר הדרכים היעילות להתמודד עם קשיים אלה. 145

147 שלב הספיגה סקירתנו את שלב הספיגה (שהובאה בפרק ה) ממחישה כי למרות הניסיון הרב של המערך העירוני המתמודד עם ספיגת אירועי טרור בירושלים, עדיין קיימות בעיות תיאום המונעות ממנו לנצל את מלוא יכולתו. חוסר תיאום זה מוביל לכך שהאמצעים המשמשים לספיגת אירוע הטרור האמורים להשיג את יעדי המשנה של מיון, טיפול ופינוי הנפגעים ואבטחת מקום האירוע במטרה למנוע פיגוע נוסף, וכן ביצוע הערכות באשר למאפייני הפיגוע לא הופעלו באופן יעיל. הסיבה המרכזית לכך היא שכל גוף עוסק בהפקת הלקחים ויישומם באופן עצמאי ומבודד. זאת ועוד, חוסר מסגרת יעילה להפקת לקחים ברמת המערכת המתמודדת כולה מוביל לבלימת היעילות של הפקת הלקחים העצמאית של כל ארגון וארגון (המתבטאת בפריסה שונה של הכוח המתמודד, הוספת אמצעים חדשים ורענון נהלים וחידושם), מכיוון שהמערך כולו אינו מתורגל לפעול כיחידה אחת בשגרה אלא רק בחירום, בתנאי לחץ. ממצאים אלה הומחשו בפרק ה, בעיקר באמצעות התחקירים המפורטים של מטה מד א ארצי מתחילת פיגועי ההתאבדות בירושלים מאמצע שנות ה 90 עד לראשית מעבר לפירוט פעולות כוחות החירום וההצלה, תחקירים אלה כוללים גם פירוט, מגובה בתחקירי האגף לחירום וביטחון של עיריית ירושלים, לגבי פעולתם של שאר הכוחות בזירות האירועים. מסקנות אגף זה חשובות לצורך הניתוחים שהצגנו, מכיוון שלמרות העובדה שהאגף אינו מעורב ישירות בפעולות החירום וההצלה ברגעים הראשונים לאחר התרחשות אירוע טרור (צוותיו פרוסים כאמור בטבעת החיצונית המקיפה את זירת האירוע), דווקא מיקומו החיצוני מאפשר הסתכלות על הנעשה בזירות האירועים מנקודת השקפתו של גורם מקצועי המודע לפעולות האמורות להינקט בשטח, כמו גם לאלה שאינן אמורות להתבצע. תרשים 7.2 מתאר את פעולת המערך המתמודד מול איומי הטרור הפלסטיני בשלב התגובה. כאשר השב כ מקבל התרעה על פיגוע העתיד להתרחש, הוא מעביר את ההתרעה ראשית למודיעין המשטרתי ומשם היא עוברת למטה משטרת מחוז ירושלים. מטה מחוז ירושלים במשטרה פורס את כוחותיו, ומעביר את תוכן המידע לגורמי אבטחה נבחרים בעלי סיווג נאות לקבלתו. אולם במרבית המקרים התרעות אלה הן בעלות אופי כללי, ופריסת הכוחות באופן סמוי וגלוי היא למעשה מאמץ הרתעתי ומניעתי שהצלחתו תלויה בעיקר במזל. גורמי החירום וההצלה כמו גם אגפי עיריית ירושלים אינם מקבלים התרעה כלשהי בשלב זה, בשל התפיסה הרווחת במטה משטרת מחוז ירושלים כי גורמים אלה אינם 146

148 גורם מתריע גורס מתאם תרשים 7.2: התמודדות מול טרור - שלב הספיגה < שב כ > [ 1) העברת התרעה מודיעין משטרתי כ משטרת מחוז ירושלים > < התרעה ממודרת לגורמי אבטחה בלבד פריסת כוחות משטרה ) מתנדבים ( התרחשות פיגוע העברת ריווח 1) ^- אזרחים ( גופי חירום והצלה פ אזרחים) (זק א) (מכבי אש) (מד א) (משטרה) (שב כ) למתנדבי מתנדבים) זירת הפיגוע פינוי נפגעים הקמת חפ ק בידוד הזירה ה ^ (^פקע ר) 1 (מס רכוש) ר ל ) בתי החולים ( } ע \ 147

149 קשורים לנושאים המבצעיים. אמנם התרעות אחדות אכן מועברות מעת לעת לגורמים מסוימים בכוחות החירום וההצלה ברמה הארצית; אך ראיונות שהתקיימו עם גורמים אלה מעלים כי לא היה מקרה שבו ראו קשר ישיר בין המידע שהועבר לבין התרחשות אירוע בשטח. מעבר לכך, ריאיון שנערך עם מנהל מד א אזור ירושלים העלה כי רק במקרים נדירים מועברות התרעות כלשהן על העתיד להתרחש. אפשר להסיק מכך שבזמן החולף מקבלת ההתרעה על ידי השב כ עד לפריסת כוחות האבטחה במרחב העיר ירושלים, כוחות החירום וההצלה פועלים למעשה על בסיס קריאות השגרה ואינם ערוכים לקטוע שגרה זו לשם ספיגת אירוע טרור לכשיתרחש. משאבי מד א ירושלים נקבעים על פי המספר הממוצע של קריאות שגרה שאזור זה מקבל ביחס לאזורים אחרים בפריסה הארצית של מד א. העובדה כי ירושלים היא יעד המרכזי לפיגועי טרור במדינת ישראל אינה משפיעה על כמות המשאבים שאזור זה מקבל. אזור ירושלים מדורג שלישי בסולם המשאבים מבחינת מד א, כשלפניו שני אזורים המקבלים מספר קריאות שגרה גבוה יותר, לפי נתוני אגף המבצעים של מטה מד א הארצי. עם זאת, מטה כוננות ומבצעים במד א מסר כי אזור ירושלים מתוגבר באופן תמידי בממוצע של 15 אמבולנסים כוננים נוספים, ובשעות מסוימות של היום מספרם מגיע עד ל 20. מעבר לכך, אזור ירושלים של מד א מתוגבר בעשרות כוננים עם ציוד מלא, כולל ציוד החייאה מתקדם, המצוי בידי הפראמדיקים הכוננים בכל שעות היממה. היעדר הקשר בין גורמי האבטחה לבין גורמי החירום וההצלה בתפר הקריטי בחשיבותו בין שלב המניעה לבין שלב הספיגה, מוביל לכך שברגע התרחשות אירוע טרור במרחב ירושלים נותר חלל קבוע, ורק דיווחים ראשוניים המגיעים לרוב מאזרחים הנמצאים בקרבת מקום וממתנדבים של הכוחות המתמודדים השונים ממלאים אותו. למרות היותם של דיווחים אלה, המקדימים במרבית המקרים את דיווחי המשטרה, מקור מידע הכרחי באותן דקות קריטיות ראשונות להתרחשות אירוע, הרי בדרך כלל אינם שלמים. כוחות ההצלה נאלצים על כן לקבל החלטות חיוניות לגבי חלוקת משאביהם ללא תמונת מצב ברורה. הכאוס המאפיין מלכתחילה את מרבית זירות אירועי הטרור מתעצם; וחמור מכך, כפי שהראינו בפרק ה, עלול להוביל לפגיעה קשה ביכולת הספיגה של פיגועי טרור. למרות אחריותה של משטרת ישראל על ניהול הכוחות בזירת האירוע, היא אינה מתערבת למעשה במהלך חצי השעה הראשונה בפעולתם של כוחות החירום השונים. מד א, כיבוי אש, זק א וגורמים נוספים עושים כל אחד את מלאכתו תוך ניצול יתרונם היחסי בכל תחום ותחום; אולם אי התערבותה של משטרת המחוז בראשית שלב הספיגה מוביל תכופות לתחושה בקרב גופים אלה כי לא קיים גורם השולט על הנעשה בזירת האירוע. מכיוון שיש לאפשר זרימה חופשית של כוחות אל הזירה וממנה דרך צירי ההגעה 148

150 והפינוי, הזירה אינה מבודדת במהלך חצי השעה הראשונה. כך נוצר מצב שבו אין למעשה סינון יעיל של הנכנסים לזירה, ואזרחים עוברי אורח ומתנדבים מן הכוחות המתמודדים השונים זורמים לתוכה ללא הפרעה. מצב זה נושא בחובו' פוטנציאל הרסני, מכיוון שמחבל נוסף הנושא על גופו מטען נפץ עלול להיכנס על נקלה אל הזירה ברגעים אלה תוך כדי תהליך הפינוי, ולפוצץ עצמו בלב הזירה ההומה אדם (כפי שאירע למשל בפיגוע בצומת בית ליד באמצע שנות ה 90, או כמעט אירע במאי 2002 בפיגוע בראשון לציון כאשר מחבלת שעמדה לפוצץ עצמה בסמוך לכוחות ההצלה התחרטה לבסוף ונתפסה). היעדר תמונת מצב ברורה בקרב כלל הכוחות בדקות הראשונות להתרחשות אירוע הוביל את כוחות החירום וההצלה לתפיסה כי לשם מניעת מצב שבו יופעלו פחות מדי אמצעים ותידרש הזנקתו של גל נוסף של אמצעים אשר יגיע באיחור, יש להזניק אל הזירה אמצעים רבים במהירות האפשרית. מכאן שלעתים קרובות ניהול האירוע מתחיל מן הדקות הראשונות ממצב של תפוקה שולית פוחתת: עודף של בעלי תפקידים מן הכוחות השונים בתוך הזירה; הוראות סותרות לעתים, הפוגעות בהפעלה יעילה של המערך וגורמות לעיכוב בתהליך פינוי הנפגעים וכן בתהליך הסריקה אחר מטענים נוספים. עודף המשתתפים יוצר הפרעה פיזית, מונע ניצול יעיל של האמצעים ומאט את תהליך פינוי הנפגעים. מצב זה נושא בחובו כמובן השלכות מרחיקות לכת, במיוחד לגבי אותם נפגעים המוגדרים כדחופים ואשר בעבורם כל דקה של עיכוב בהגעה אל בתי החולים עשויה לקבוע את ההבדל בין חיים ומוות. כאמור, כחצי שעה לערך לאחר האירוע מסתיים לרוב פינויים של הנפגעים הדחופים מן הזירה, אשר עדיין אינה מבודדת באופן הרמטי, במקביל לסריקת המשטרה אחר מטענים נוספים וחשודים. מן הראוי היה לצפות כי תהליך פינוי הנפגעים יבוצע תוך שיתוף פעולה הדוק בין חפ ק המשטרה האמור לנהל את כלל מאמצי הספיגה לבין צוותי מד א בזירה, אולם למעשה, במרבית תחקירי מד א לא מתואר קשר משמעותי כלשהו בין החפ ק המשטרתי לבין צוותי מד א. מטה המבצעים של מד א ארצי מסביר זאת בכך שבמרבית המקרים תהליך פינוי הנפגעים מן הזירה מסתיים טרם מוקם החפ ק המשטרתי; כלומר משטרת מחוז ירושלים, האמונה על ניהול כלל מאמצי ספיגת האירוע בזירה, מאפשרת למעשה עבודה עצמאית של הכוחות השונים תוך ניצול יתרונם היחסי בדקות הקריטיות לאחר התרחשות אירוע טרור, ללא התערבות מצדה. אם כי משטרת מחוז ירושלים תופסת את מקומה כגורם האחראי מרגע סיום הפעולה הקריטית של פינוי הנפגעים הדחופים, הדעת נותנת כי היא תפעל כגורם על מתאם מן הדקה הראשונה להתרחשות האירוע ולא רק לאחר שפינוי הנפגעים הדחופים, שהוא המשמעותי ביותר בשלב הספיגה, יסתיים. 149

151 בתחתית תרשים 7.2 מופיעים שלושה גופים נוספים: עיריית ירושלים על צוותיה, פיקוד העורף ומס רכוש. גופים אלה ממתינים במהלך הפינוי במעגל החיצוני לזירת האירוע, ומתחילים בפעולה רק לאחר סיומו. יש לסייג ולומר שהאגף לחירום וביטחון בעיריית ירושלים מסייע לעתים בפינוי צירים ובפעולות נוספות המתבצעות במקביל לתהליך הפינוי. צוות מס רכוש ירושלים, האחראי על תיקון הנזקים ברכוש ועל ביצוע הערכות לפיצוי בגין אבדן רכוש, מגיע לזירה למעשה ללא כל תיאום בינו לבין הגורם האחראי משטרת מחוז ירושלים ומבצע את תפקידו באורח עצמאי לחלוטין. לאחר סיום עבודתו של צוות מס רכוש הוא עוזב את הזירה, גם זאת ללא כל תיאום עם הגורם האחראי. לסיכום, חמש בעיות מרכזיות עומדות בפני המערך העירוני בשלב הספיגה: (א) משטרת מחוז ירושלים אינה שולטת בזרימת המידע המודיעיני מכיוון שהשב כ הוא הגוף המעביר את המידע, בעיתוי ובמינון הנראים לו, לידי המודיעין המשטרתי. כמו כן, מידע על התרעות לא מועבר ככלל בשלב זה לגופי החירום וההצלה. (ב) גופי החירום וההצלה אינם נתפסים כבעלי עניין כל עוד לא התרחש האירוע בפועל, ועל כן הם ממשיכים לפעול על בסיס קריאות השגרה ואינם ערוכים בכל ההיבטים לספיגת אירוע לכשיתרחש. יכולתם של גופי החירום וההצלה להיערך מבעוד מועד לתרחיש מעין זה היא בעלת חשיבות מכרעת, מכיוון שזמן התגובה הוא לעתים בעל השפעה מכרעת על תוצאותיו הסופיות של האירוע. באירוע שבו מצויים בזירה נפגעים רבים הנאבקים על חייהם, כל דקה החולפת עד הגעת כוחות החירום וההצלה לזירה מקטינה את סיכוייהם לשרוד. (ג) היעדר מסגרת קבועה לשיתוף פעולה המתאגדת בתוכה את כלל הגופים הרלוונטיים מעצימה את חוסר התיאום והבלבול בדקות הראשונות שלאחר התרחשות הפיגוע, ומגבירה את הטינה בקרב חלק מן הגופים הנאלצים מכוח המצב לשתף פעולה בתנאי לחץ קשים ולבצע פעולות שאינן הולמות את שיקול דעתם המקצועי, או שאינם ערוכים להן כראוי. (ד) היעדר מטה משותף הפועל בשגרה כבחירום לספיגת אירועי טרור ברמה העירונית והמנתב את פעולות הגופים השונים באופן מתואם תוך שמירה על חלוקת תפקידים ברורה בזירת האירוע, מוביל גופים מסוימים לנסות ולהגביר את עצמתם על חשבון גופים אחרים, תוך שימוש באירוע הטרור כמנוף להגברת עצמתם. דוגמה למצב זה הוא המאבק הנוכחי בין מד א, האחראי באופן רשמי על פינוי הנפגעים והטיפול 150

152 בהם, לבין זק א, שנכנס לתחום זה לאחרונה ומנסה להגביר את עצמתו תוך הצנעת תפקידו של מד א בתחום זה מול התקשורת המקומית והעולמית. (ה) היעדר תמונה ברורה בדקות הראשונות לגבי אופי האירוע והיקפו מוביל להזרמה עודפת של אמצעים וכוח אדם אל זירת האירוע, וכך לצפיפות יתר במרכז זירת האירוע ובסמוך לה. שלב התגובה בשלב התגובה ננקטות פעולות שיאפשרו חזרה מהירה ויעילה אל שגרת החיים, הן מבחינת הנפגעים והן מבחינת השיקום הפיזי של מקום האירוע. הסקירה שהובאה בפרק ו ממחישה כי אכן מופעלים אמצעים שונים כדי להגיב על אירוע טרור ביעילות מרבית, בעיקר על ידי אגף הרווחה בעיריית ירושלים ועל ידי הביטוח הלאומי. אגף הרווחה בעיריית ירושלים, האחראי על התערבות טיפולית בזירת האירוע ועל ליווי המשפחות השכולות במהלך 24 השעות הראשונות, פיתח מאז תחילת העימות הנוכחי מודל מיוחד להתערבות בעת התרחשות אירוע טרור. מודל זה נסמך על עקרונות של התערבות מקצועית מידית, היענות למגוון הצרכים של הנפגעים ובני משפחותיהם, שיתוף פעולה בין הגורמים הפועלים בשטח ומניעת שחיקת העובדים על ידי ביצוע פעולות דיבוב והפגת מתחים. המוסד לביטוח לאומי, באמצעות אגף השיקום ואגף נפגעי פעולות איבה, הקים קבוצות תמיכה למשפחות השכולות ומיסד תהליכים להקלת החזרה ההדרגתית הן של המשפחות השכולות והן של הנפגעים ובני משפחותיהם לשגרת חיים נורמלית ככל האפשר. אגף מס רכוש בנציבות מס הכנסה, האחראי על שיקום נזקי אירועי טרור, שכלל פעולותיו על סמך ידע מצטבר כדי להביא לשיקום מהיר של נזקי אירועי טרור בירושלים, ומבצע בעת הצורך הערכות מצב הכוללות הליך הפקת לקחים המופץ לצוותים הפועלים ברחבי הארץ. תרשים 7.3 מתאר את פעולת המערך המתמודד בשלב התגובה, כאשר נקודת המעבר בין שלב הספיגה לשלב התגובה מתרחשת כחצי שעה לאחר התרחשות אירוע טרור בירושלים. בנקודת זמן זו כבר פונו במרבית המקרים כל הנפגעים הדחופים מזירת האירוע, פינוי הנפגעים שחומרת פגיעתם נמוכה יותר מתנהל באופן מסודר, זירת האירוע מבודדת כבר על ידי משטרת מחוז ירושלים והסריקה המשטרתית אחר מטענים נוספים וחשודים בסמוך לזירת האירוע מצויה בשלבי סיום. 151

153 תרשים 7.3: התמודדות מול טרור - שלב התגובה מחלקת השיקום/ מחלקת נפגעי פעולות איבה תהליך ועדות רפואיות וקביעת קצבת נכות ן המשן טיפול ) במשפחות השכולות העברת המשפחות ללא חפיפה פיזית לידי המוסד לביטוח לאומי בתום «2 שעות 152

154 עתה מתוזמנים אל הזירה באופן מסודר גורמים נוספים באמצעות החפ ק המשטרתי, אשר בשלב זה כבר פועל ומתאם את פעולת הגורמים השונים: זק א, הממשיך בפעולת איסוף חלקי הגופות מזירת האירוע; אגפי עיריית ירושלים השונים ובראשם האגף לחירום וביטחון (המסייע בידי משטרת מחוז ירושלים בביצוע פעולות שונות); ואגף הרווחה, שצוות ההתערבות שלו סורק את זירת האירוע והאזור הסמוך לה, מאתר אנשים במצבי חרדה הדורשים התייחסות מקצועית, נותן מענה מידי ומפנה אוכלוסיות אלה במידת הצורך לטיפולם של גורמים רלוונטיים נוספים. החפ ק המשטרתי מפקח על מלאכתם של גורמים אלה, וכן אחרים המוזעקים לזירה במידת הצורך. לאור אירועי עבר שנדרשה בהם התערבות רפואית בשטח הזירה גם לאחר סיום הליך פינוי הנפגעים, נשארת כיום בזירה ניידת כוננות של מד א שצוותה מוכן לפעולה. אגף התברואה של עיריית ירושלים מפקח על העוסקים בביצוע פעולות ניקיון של שטח הזירה. בנקודה זו במרבית המקרים בין שעתיים לארבע שעות לאחר קבלת הדיווח הראשוני על התרחשות האירוע החפ ק המשטרתי מכריז על חזרה לשגרה בכל הנוגע לאירוע המסוים. צוות ירושלים של מס רכוש מגיע לזירת האירוע באופן עצמאי וללא תיאום עם הגורם האחראי(משטרת מחוז ירושלים), כאשר במרבית המקרים הוא מקבל את הדיווח על האירוע מאמצעי התקשורת ומדיווחים המגיעים ממקורות נוספים. בניגוד למקרים שהוזכרו משנים עברו שבהם חסמו שוטרי משטרת מחוז ירושלים את הכניסה לזירה בפני צוות מס רכוש שהגיע כדי לאמוד את נזקי האירוע ולשקמם, היום מגיע צוות מס רכוש במרבית המקרים כאשר משטרת מחוז ירושלים כבר אינה נוכחת במקום. הצוות מבצע עבודתו המקצועית ללא כל חבירה בינו לבין הגורם האחראי ובתום עבודתו הולך לדרכו; גם זאת ללא הודעה כלשהי לגורם האחראי על תום העבודה. הטיפול במשפחות השכולות מתבצע במהלך 24 השעות הראשונות על ידי אגף הרווחה של עיריית ירושלים. צוותים מחאגף נשלחים לארבעת בתי החולים הגדולים בעיר, במקביל לצוות התערבות שנשלח לזירת האירוע. מכיוון שאחריות צוותים אלה היא לטיפול במשפחות השכולות בלבד, עוברות לתחום אחריותם אך ורק משפחות אשר הנפגע בן משפחתם נפטר בדרכו לבית החולים או במהלך השעות הראשונות לשהייתו בבית החולים. עבודתם של צוותי אגף הרווחה נעשית בשיתוף פעולה עם מחלקות השירותים הסוציאליים של בתי החולים. עובדי מחלקות השירותים הסוציאליים של בתי החולים רואים עצמם אחראים בראש וראשונה כלפי עובדי אגף השיקום ואגף נפגעי פעולות האיבה של המוסד לביטוח לאומי, ולא כלפי עובדי אגף הרווחה; על כן קורים לעתים מצבים מביכים כאשר נדרש שיתוף פעולה בין שני גופים אלה. 153

155 צוותים של אגף הרווחה מלווים מבתי החולים גם את המשפחות המופנות למכון לרפואה משפטית בתל אביב. הם מלווים אותן דרך תהליך הזיהוי הכואב והקשה בין כותלי המכון, ומטפלים בכל הסידורים הכרוכים בלוויות. למרות שהמשפחות זוכות לליווי צמוד עד לביתן בירושלים, הרי שלאחר 24 השעות הראשונות תם באופן רשמי תפקידו של אגף הרווחה. לאחר מכן מועברות מעובדי האגף לידי המוסד לביטוח לאומי רשימות הכוללות את פרטי המשפחות השכולות וחוות דעת מקצועיות; אך לא קיימת חפיפה פיזית בין עובדי שני גופים אלה. דבר זה עלול להוביל למצב בעייתי שבו במשך 72 השעות שלאחר האירוע אין מטפל מקצועי המלווה את המשפחה. על פי הנוהל הקיים, עובדי אגף השיקום ופקידי האגף לנפגעי פעולות איבה של המוסד לביטוח לאומי מחויבים לפקוד את בתי המשפחות השכולות פעם אחת במהלך ימי השבעה; אולם הזמן העובר מרגע סיום הליווי המקצועי של עובדי אגף הרווחה ועד להגעת עובדי המוסד לביטוח לאומי תלוי כמובן במספר המשפחות השכולות באותו אירוע ובמספר העובדים הזמינים מקרב האגפים המטפלים בנושא במוסד לביטוח לאומי. עובדי המוסד מגיעים לבתי החולים לאמוד את מצבם של הנפגעים ולמלא עם הנפגעים ובני משפחותיהם את טופסי התביעה רק לאחר קבלת הרשימות המכילות את המידע הרלוונטי מטעם מחלקות השירותים הסוציאליים של בתי החולים. משלב זה ואילך מתחיל המסע הארוך והמפרך שבו עובדי המוסד מלווים את הנפגעים ובני משפחותיהם דרך השחרור מבתי החולים, טיפולי ההמשך הנדרשים במוסדות הרפואיים השונים, הטיפול בצרכים השונים של כל נפגע ובני משפחתו, והתהליך המייגע של הוועדות הרפואיות המוביל לבסוף לקביעת קצבת נכות לנפגעים באחוזים משתנים. עובדי המוסד אמונים כאמור על הטיפול במשפחות השכולות ועל צורכיהן המשתנים; אך משאבי המוסד לביטוח לאומי לא תוגברו במידה שתאפשר הכלה יעילה של מספר הנפגעים והמשפחות השכולות הגובר והולך מאז תחילת אנתיפאדת אל אקצא. על כן, כפי שהוזכר, מאות רבות של נפגעים מעוכבים בצנרת הביורוקרטית של המוסד לביטוח לאומי, ויכולתו של המוסד לספק את צרכיו של כל נפגע ובני משפחתו בעיתוי המתאים וברגישות המרבית נפגעת. נסכם עתה את הקשיים המרכזיים של המערך המתמודד בשלב התגובה לאירועי טרור בירושלים. ראשית, שלושת הגופים המשתתפים בשלב התגובה פועלים בנפרד(תוך ניצול יתרונם היחסי) ובתיאום מזערי עם הגורם האחראי, משטרת מחוז ירושלים. שנית, משאבי המערך המגיב לא תוגברו כיאות כך שיוכל להכיל ביעילות המרבית את מספר הנפגעים הרב, ומאות רבות של נפגעים ובני משפחותיהם מעוכבים בצנרת הביורוקרטיה עד לסיום הטיפול בעניינם. 154

156 שלישית, חוסר המפגש הפיזי בשלב העברת הטיפול במשפחות השכולות מידי אגף הרווחה לידי המוסד לביטוח לאומי עלול להוביל למצבים שבהם משפחות אלה יימצאו ללא השגחה של גורם מקצועי כלשהו. אמנם לפי הנוהל עובדי המוסד לביטוח לאומי מחויבים לפקוד את בתי המשפחות השכולות בפעם הראשונה במהלך ימי השבעה; אך ייתכן שיחלפו כמה ימים מתום 24 השעות הראשונות, הנקודה שבה תמה אחריות אגף הרווחה, עד להגעת נציגי המוסד לביטוח לאומי חלל זמן שבו המשפחות עשויות להזדקק לעזרה מקצועית אשר אינה בנמצא. רביעית, לאחר העברת האחריות על המשפחות השכולות לידי המוסד לביטוח לאומי, אין מעקב נוסף מצד אגף הרווחה ולא מועברים נתונים כלשהם מן המוסד לביטוח לאומי לידי אגף הרווחה. אי קיום המעקב על ידי אגף הרווחה מקשה על בחינת האפקטיביות של טיפול האגף במשפחות במהלך 24 השעות הראשונות. לסיום, למרות העובדה כי הגורם האחראי, משטרת מחוז ירושלים, מנהל בשלב התגובה את פעולת כלל הכוחות בזירת האירוע, אין קשר של ממש בינו לבין צוות מס רכוש המגיע לאמוד את נזקי הרכוש ולתקנם. האחרון מגיע לרוב לזירת האירוע באורח עצמאי כשהוא מוזן על ידי דיווחי אמצעי התקשורת ומבצע עבודתו ללא תיאום מוסדר עם הגורם האחראי, לעתים גם לאחר שהלה הכריז על חזרה לשגרה ופינה את כוחותיו מזירת האירוע. הצוות מסיים עבודתו ועוזב את הזירה באופן עצמאי לחלוטין. מצב זה עלול להוביל לכך שעבודתו התקינה והשוטפת של מס רכוש עלולה להיפגע כתוצאה מעימותים עם אזרחים המעוניינים להשפיע על הערכת הנזקים ולהגדיל את הפיצויים המגיעים להם. בעיות מרכזיות המשפיעות על התנהלות כלל המערך המתמודד מול הטרור (א) היעדר חקיקה מתאימה המאפשרת למשטרת ישראל לשלוט על הפעלת כלל הכוחות הפועלים בזירות אירועי טרור בישראל בכלל ובירושלים בפרט; זאת, למרות העובדה שמשטרת ישראל אחראית על ביטחון הפנים במדינת ישראל הן על פי סעיף 3 בפקודת המשטרה והן על פי החלטת הממשלה 411 מ 1974 שהעבירה את הסמכויות בתחום ביטחון הפנים מצה ל למשטרת ישראל. גופי ההצלה השונים כמו מד א, כיבוי אש וזק א פועלים בזירות אירועי טרור באופן עצמאי כמעט לחלוטין, לפעמים תוך התעלמות מהוראות הגורם האחראי; זאת בעיקר בשל העובדה שעדיין אין בסעיף 3 155

157 בפקודת המשטרה ובהחלטה 411 ציון סמכויות מפורשות המקנות למשטרה את הזכות לתת הוראות לגופי החירום וההצלה. גופי החירום וההצלה מכירים אמנם באחריותה הכוללת של משטרת מחוז ירושלים לניהול האירועים; אולם לכל אחד מהם יתרון יחסי על פני משטרת מחוז ירושלים בתחום מוגדר. במצב זה, התנהלות המערך המתמודד ברגע התרחשות אירוע משקפת למעשה את טיב מערכת היחסים האישיים בין העומדים בראש הגופים המתמודדים מול הטרור. (ב) מחסור מתמיד במשאבים העומדים לרשות כוחות האבטחה לסגירת מרחב ירושלים בפני כניסת מפגעים ולהגנה על מטרות רגישות בתוך העיר. למרות שהוקמו בשנים האחרונות יחידות מקצועיות במשטרת ישראל שמטרתן להילחם בארגוני הטרור, ולמרות הניסיון להתקדם במהירות האפשרית בהקמת פרויקט עוטף ירושלים, תגובתה של ממשלת ישראל עדיין מהולה במסורבלות המותירה את אזרחי המדינה בכלל ואת תושבי ירושלים בפרט ללא הגנה הולמת. בתחילת חיבור זה הוזכרו טענותיו החוזרות ונשנות של ראש עיריית ירושלים לשעבר טדי קולק בדבר אדישותה של המערכת הפוליטית נוכח איומי הטרור. גם כיום, מרבית הפעולות שננקטו למניעת טרור בירושלים היו בבחינת מעט מדי ומאוחר מדי. למרות הניסיונות להוביל לסיומו המהיר של פרויקט עוטף ירושלים, עדיין חסרים משאבים רבים כדי לספק הגנה הולמת למטרות רגישות בזירה העירונית כמו מקומות הבילוי (מסעדת סבארו, קפה מומנט, קפה הלל ) וקווי התחבורה הציבורית בבירה(קו 26, קו 18, קו 32, קו 20, קו 6, קו 14, קו 2). בשיטה הקיימת היום, כוחות האבטחה(משטרת מחוז ירושלים, משמר הגבול וכוחות צה ל) מעניקים הגנה היקפית; בעוד שחברות האבטחה הפרטיות, המיומנות פחות, מאבטחות במתכונת חסרה ביותר את המטרות הרגישות בתוך שטח השיפוט העירוני. התוצאות מוכיחות כי שיטה זו חסרה רכיבי אבטחה ומניעה נוספים למניעת פיגועי טרור בבירה. (ג) היעדר הליך מסודר שיבטיח זרימת מידע בנוגע לאירועי טרור בין כל הגופים המתמודדים עם איומי הטרור הפלסטיני בזירה העירונית בירושלים. תנאי מוקדם המבטיח תגובה משולבת ומתואמת היטב בין כל הכוחות האלה הוא קיומו של הליך הזרמת מידע הנוגע לאירועי טרור בין כלל הכוחות. הליך זה יבטיח כי גופי החירום וההצלה שאינם עוסקים כשגרה בפעולות אבטחה המקנות גישה אל המידע המודיעיני, יקבלו מידע רלוונטי כדי להכין עצמם לתרחישים שהם עשויים להיקרא אליהם. מעבר לכך, הזרמת מידע יעילה תימנע את המצב הקיים היום, כאשר חלק מן הגופים

158 נאלצים להתנתק משגרת יומם לטובת טיפול באירוע שהם אינם מוכנים אליו במישור המבצעי. (ד) היעדר מטה עירוני משותף נגד טרור הפועל בשגרה כבחירום, או לחלופין מסגרת קבועה המאגדת בתוכה את כל הגופים המתמודדים מול איומי הטרור בירושלים. למרות התקפות הטרור הבלתי פוסקות נגד מטרות בתוך הזירה העירונית בירושלים, עדיין לא הוקם מטה משותף או מסגרת קבועה והיעדר זה הוא בעל השלכות מרחיקות לכת על התיאום בין הגופים השונים. היעדר מסגרת מתאמת פוגע באורח ממשי ביכולת הפעולה של הכוחות השונים ברגעים הקריטיים לאחר התרחשות אירוע טרור, כאשר הם פועלים כדי למזער ככל האפשר את תוצאותיו הסופיות של האירוע; זאת מכיוון שדווקא בעת אירוע טרור, כאשר האנדרלמוסיה, הלחץ והמחסור במשאבים הם רכיבים מרכזיים, תיאום נדרש יותר מכל דבר אחר. מעבר לכך, בהיעדר מסגרת מתאמת, גופים מסוימים עשויים לנצל את היעדר הפיקוח עליהם כדי לנסות ולהגביר את עצמתם על חשבון גופים אחרים בתוך המערך המתמודד, בעיקר על ידי כניסה לתחומים אשר עד כה לא היו בתחום אחריותם. הזכרנו כדוגמה את המאבק הניטש היום בין מד א לבין זק א על הטיפול בנפגעים בירושלים, כאשר זק א מתעקש לחרוג מן התפקיד המוגדר של זיהוי קרבנות אסון ולפלוש לתחום אחריותו המוגדר של מד א טיפול בנפגעים. כדי להגיע למקום האירוע במהירות רבה, הקים זק א יחידת מתנדבים על אופנועים. פעולותיה של יחידה זאת בפרט ושל ארגון זק א בכלל בזירות אירועים בירושלים הובילו לטענות מצד בכירים במד א על חסימת צירים, על התגודדות המונית בתוך זירת האירוע המפריעה לעבודת מד א, על טיפול בפצועים ללא סמכות ומיומנות, על העברת חולים על פי שיקול דעת לא מקצועי לבתי חולים שאינם ערוכים לקליטת נפגעים ועל הזנת התקשורת בהודעות שגויות. מעבר לטענות בכירי מד א, גורמים בכירים במשטרת ישראל האשימו גם הם את זק א בהצפת זירת האירוע בהמוני מתנדבים, בפינוי פצועים תוך התעלמות ממפקד המשטרה האחראי על ניהול האירוע ובהפרעה לפעולת מערך ההצלה כולו. בעיה זו אינה ייחודית לירושלים, וטענות דומות הועלו נגד זק א על ידי גורמים בכירים 241 במשטרה ובמד א לאחר פינוי הנפגעים בפיגוע בפאב מייק ס פלייס בתל אביב. מצב זה נובע מהיעדר מסגרת המאגדת את כלל הגופים המתמודדים עם איומי הטרור ברמה המוניציפלית, המתווה את תחומי האחריות והסמכויות בעבור כל אחד מן הגופים. 157

159 (ה) היעדר קווי מדיניות קבועים וברורים לפעולת כל אחד מן הגופים המתמודדים ולפעולת המערך המתמודד כולו בעת התרחשותו של אירוע טרור. גם אילו היה קיים בירושלים מטה משותף, או מסגרת מתאמת המאגדת בתוכה את כלל הגופים המתמודדים מול איומי הטרור, הרי שעד היום לא הוגדרו קווי מדיניות ברורים לפעולת כל אחד מן הכוחות בעת התרחשות אירוע טרור. מצב זה נובע מחוסר הבהירות הקיים ככלל בתחום ביטחון הפנים בישראל באשר לתחומי האחריות ולסמכויות של הגופים השונים. לדוגמה, גם לאחר אין ספור פיגועים בתחומי מדינת ישראל בכלל ובירושלים בפרט, משרד הבריאות עדיין לא פרסם הנחיות לגבי האופן שבו אמור להתבצע הליך פינוי הנפגעים באירוע רב נפגעים (אר ן). לטענת בכירים בהנהלת בית החולים הדסה, ההנחיות לא פורסמו עד כה בגלל מאבקי כוח בין בתי החולים וחולשתו הניכרת של משרד הבריאות. לאחר הפיגוע באוטובוס בקו 14 בירושלים העלו רופאים בכירים בבית החולים הדסה עין כרם טענות קשות על פינוי הנפגעים על ידי מד א, ועל כך שלא כל הנפגעים במצב קשה וקשה מאוד. הועברו להדסה עין כרם אלא לבית החולים שערי צדק, פעולה שהפחיתה בעשרות אחוזים את סיכוייהם להישאר בחיים. טענות דומות הועלו בדבר תפקוד מד א ובית 242 החולים לניאדו לאחר הפיגוע במלון פרק בנתניה במרס היעדר הנחיות של משרד הבריאות בדבר הליך פינוי נפגעים באירועי טרור גורם להשלכות נוספות על תפקוד המערכת ובמיוחד על תפקוד מד א. כפי שהוזכר בפרק ה, ויסות הנפגעים ופיזורם מזירות האירועים אינו עקיב, כאשר לעתים הצוותים בשטח מבצעים את הפיזור והוויסות, ולעתים מוקד מד א ירושלים מבצע מלאכה זו. אמנם, לעתים קרובות מלאכה זו מתחלקת בין חצוותים בזירת חאירוע לבין מוקד מד א, אך עדיין קיים חוסר בהירות בתחום זה. לצוותים הפועלים בזירת האירוע יש עדיפות על המוקד בכל האמור להערכת המצב בשטח האירוע, אך אין להם מידע על תמונת המצב הכללית כמו שיש למוקד הנמצא בקשר עם כל בתי החולים, ופעולתו של חאחרון בוויסות ופיזור הנפגעים עשויה למנוע ויסותים שניוניים של נפגעים בין בתי חחולים המתבצעים באיחור רב ועלולים לעלות בחיי נפגעים. מטה מד א הארצי מסר בתגובה שההנחיות בתחום פיזור וויסות הנפגעים הן ברורות. עם זאת צוין שבמרבית הפיגועים בירושלים לא מונה מפקד פינוי בזירה, ובמצב זה המוקד המפעיל הוא המנחה את הצוותים בדבר יעדי הפינוי. המערך המתמודד עם איומי הטרור בירושלים צבר אמנם ניסיון רב במהלך העשור האחרון בתחום הספיגה של אירועי טרור. עם זאת, למרות העובדה כי המערך מתרגל פעולתו לעתים קרובות, למרבה הצער במרבית המקרים של אירוע אמת עדיין לא

160 קיים נוהל אחד הקושר ומתווה את פעולת כל הגורמים(גורמי אבטחה, חירום והצלה, עיריית ירושלים וגורמים נוספים) בעת התרחשות אירוע טרור בבירה. (ו) היעדר הליך מסודר של עריכת תחקירים, הפקת לקחים ויישומם בשטח ברמת המערך המתמודד מול איומי הטרור בירושלים. למרות שירושלים ספגה למעלה מ 480 פיגועי טרור מאז כיבוש חלקה המזרחי של העיר ב 1967, מתוכם למעלה מ 120 מאז תחילת אנתיפאדת אל אקצא, עדיין לא מתקיים ברמת המערך המתמודד בירושלים הליך מסודר של עריכת תחקירים, הפקת לקחים ויישומם. מכאן שליקויים בהתנהלות הכוחות חוזרים ונשנים. יש לסייג ולציין שהגופים עורכים תחקירים באופן נפרד, מפיקים לקחים ומיישמים את הטעון שיפור ברמת השטח. הצגנו בפרקים הקודמים דוגמאות לתחקירים מטעם האגף לחירום וביטחון, אגף הרווחה בעיריית ירושלים ומד א. גם ברמת המערכת נערכו בתקופות שונות ישיבות להפקת לקחים לאחר אירועי טרור, שכללו את נציגי הגופים השונים; אך יישום הלקחים עדיין לוקה בחסר. בכירי הגופים השונים, למעט בכירי הגוף האחראי - משטרת מחוז ירושלים, ציינו בראיונות שנערכו במסגרת מחקר זה את הליקויים החוזרים ונשנים בפעולת המערך המתמודד מול הטרור, הנובעים לטענתם מחוסר תיאום שוטף ברמת המערכת, מחוסר תשומת לב לנושא הפקת הלקחים, ובמיוחד מהיעדר מנגנון בקרה האחראי על וידוא יישומם של הלקחים ברמת המערכת באופן מסודר. המלצות ליישום נפנה עתה לסיכום הצעדים אשר להערכתנו עשויים לתת מענה מסוים לבעיות ולקשיים. (א) קידום צעדי חקיקה שיכפיפו את גופי העזר למרות משטרת ישראל. חוסר הבהירות הקיים בתחום ביטחון הפנים במדינת ישראל, הנובע מהאופן הכללי שבו מנוסחים סעיף 3 בפקודת המשטרה והחלטה 411, מחייבים קידום חקיקה המגדירה מחדש את יחסי הכפיפות בניהול אירועי טרור. למרות הכרת גופי החירום וההצלה באחריותה של משטרת ישראל על ניהול אירועי טרור, אין הדבר בא לידי ביטוי בזירת האירוע. היעדר כפיפותם למשטרה מחוזק גם בעקבות העובדה שההנחיה והתקצוב של גופים אלה אינם מתבצעים דרך המשרד לביטחון פנים. חקיקה בתחום זה עשויה לקדם הרמוניה מקצועית ותיאום ארגוני, יעילות מבצעית וחיסכון בעלויות 159

161 בכל האמור בהתגוננות אזרחית, בהיערכות לאסון המוני ובמצבי חירום. הצעת החוק לתיקון פקודת המשטרה העוסקת באירוע אסון המוני, המונחת היום על שולחן הכנסת, היא צעד ראשון וחשוב לחיזוק הפיקוד והשליטה של משטרת ישראל בניהול אירועי טרור. עם זאת, החקיקה אינה מתייחסת לנושא התקצוב, המשמש בסיס לפעולת כל אחד מן הגופים המרכיבים את המערך המתמודד. (ב) הקמת מטה משותף המאגד בתוכו את כלל הגופים המתמודדים מול הטרור בירושלים. הבהרנו את ההשלכות מרחיקות הלכת של היעדר מטה משותף לכלל הגופים המתמודדים שיהיה אמון על תיאום בין הגורמים, אחריותם וסמכויותיהם עם התרחשות אירוע טרור. כדי לחזק תיאום זה יש לדאוג לאלתר להקמת מטה משותף בירושלים שיפעל בשגרה כבחירום ויאגד בתוכו את נציגי כל הגופים חמתמודדים. הקמת המטה תפחית מן המתחים הקיימים היום בין הגופים המשתתפים בהתמודדות מול הטרור, ותבטיח העברת מידע רגיש בין נציגים נבחרים מן הגופים השונים. העברת המידע תאפשר תכנון מקדים העשוי להקטין את העלויות שהמערך המתמודד משקיע במאבק בטרור. (ג) הקמת כוח התערבות מיוחד לאירועי טרור, שיכלול יחידות מכל הגופים המתמודדים. נוכח הקושי של הגופים המתמודדים לקבל תמונת מצב בהירה על אופי אירוע הטרור בדקות הראשונות שלאחר התרחשותו, חשוב להקים כוח התערבות מיוחד לאירועי טרור בירושלים. הקמת הכוח תקדם את התיאום בזירת האירוע ותמנע התגודדות המונית של עודף בעלי תפקידים בזירה. המשאבים המושקעים כיום על ידי הגופים השונים בעת התרחשות אירוע טרור אינם עומדים לעתים קרובות ביחס מתאים למספר הנפגעים באירוע. כוח התערבות מיוחד ימנע בזבוז משאבים בקרב הגופים השונים ויבטיח תגובה מתואמת, מהירה ויעילה מזו המתבצעת היום. כניסתו של כוח מאורגן יחיד לתוך זירת האירוע עשויה למזער מצבים שבהם פקודות סותרות ניתנות בתוך הזירה על ידי בעלי תפקידים מן הגופים השונים. פעולת כוח ההתערבות כיחידה אורגנית אחת תוביל ליצירת שפה משותפת בין כלל היחידות המרכיבות את כוח ההתערבות, ותמנע כניסת לא מורשים אל תוך שטח הזירה. (ד) הקמת מרכז מתקדם לרפואת טראומה במרכז העיר ירושלים. למרות שאזור מרכז ירושלים ספג מאז תחילת העימות הנוכחי כ 60% מפיגועי הטרור, עדיין מפונים מרבית הנפגעים הקשים לבית החולים הדסה עין כרם, שהוא אמנם בעל מערך הטראומה המתקדם בירושלים אך הוא המרוחק ביותר ממרכז העיר. גם

162 כאשר הנפגעים מפיגועים במרכז העיר מפונים לבתי החולים שערי צדק או להדסה הר הצופים, זוהי עדיין נסיעה לא קצרה של כמה דקות. בית החולים ביקור חולים, הממוקם במרכז העיר, הוא הפחות מתקדם מבין בתי החולים הגדולים בירושלים, ומספר הנפגעים שפונו אליו קטן בעשרות אחוזים ממספר המפונים אל שלושת בתי החולים האחרים. לדוגמה, בפיגוע במסעדת סבארו ב 9 באוגוסט 2001 פונו רק ארבעה מתוך 79 הפצועים אל בית החולים ביקור חולים, למרות שהפיגוע התרחש על סף דלתו. לאור העובדה כי כל דקה עשויה לקבוע את ההבדל בין חיים למוות בעבור הנפגעים הקשים, יש לשקול הקמת מרכז טראומה מתקדם במרכז ירושלים. (ה) הקמת גוף בירושלים שמטרתו עריכת תחקירים, הפקת לקחים ויישומם בשטח. נוכח העובדה כי תרבות ארגונית של עריכת תחקירים, הפקת לקחים ויישומם לא מושרשת עד כה ברמת המערך המתמודד בירושלים, ראוי להקים גוף שיהיה אחראי על ריכוז כל המידע מן הגופים המתמודדים עם איומי הטרור. גוף זה יוסמך לערוך תחקירים, להפיק לקחים ולוודא יישומם, הן בכל אחד מן הגופים המתמודדים בירושלים והן ברמת המערכת הכוללת. משטרת ישראל החלה רק לאחרונה לערוך תחקירים מסודרים הנוגעים לאירועי פח ע ולוט ר, אך למרות ההתקדמות בנושא זה, היא עדיין אינה מוכנה הן מבחינת תרבותה הארגונית והן מטעמי ביטחון לבקר עצמה באופן גלוי. במצב זה, המלצתנו היא כי הגוף האחראי על עריכת התחקירים, על הפקת הלקחים בשיתוף נציגי הגופים המתמודדים ועל וידוא יישומם בשטח, יוקם ויתפקד במסגרת האגף לחירום וביטחון של עיריית ירושלים, שהוא בעל כמה יתרונות בנושא זה. ראשית, לאגף חירום וביטחון בעירית ירושלים יש מסורת של עריכת תחקירים, הפקת לקחים ויישומם באופן מסודר. שנית, הוא בקיא בענייני ביטחון בירושלים. שלישית, הוא אינו טרוד כל כולו בביצוע משימות ביטחון שוטף. הקמת גוף שירכז את ניהול התחקירים ויישום הלקחים לאחר אירוע יקדם גם את מעורבות עיריית ירושלים בקביעת מדיניות מול הטרור ברמה העירונית, לצד משטרת המחוז. סיכום העיר ירושלים הפכה לבמה המרכזית לפעילות ארגוני הטרור הפלסטיניים מיד עם החלת הריבונות הישראלית על מזרח חעיר במהלך מלחמת ששת הימים. הטרור הפלסטיני בירושלים שימש בעיה מתמדת ומורכבת בעבור הצד הישראלי; אך הדינמיות שלו והלחצים הנובעים ממנו גברו מעשור לעשור, והדרג הפוליטי לא סיפק פתרון הולם לבעיה. 161

163 אירועי הטרור שחוותה ירושלים ביתר שאת מתחילת האלף השלישי נובעים בבסיסם משלושה גורמים עיקריים: (א) היעדר מדיניות עקיבה בתחום ביטחון הפנים על ידי כל ממשלות ישראל לאורך השנים, במיוחד מאז מלחמת ששת הימים. (ב) מספרם הרב מדי של הגופים האמונים במידה זו או אחרת על התמודדות עם הטרור הפלסטיני ברמה המדינתית וברמה העירונית, וכפיפותם של אלה לאדונים רבים מדי. (ג) הפקת לקחים מהירה בצד הפלסטיני ותרגום מידי למישור האופרטיבי מול סרבול, חוסר תיאום, שאננות ויכולת אלתור בעלת מכוונות רגעית שאפיינה את פעולת הצד הישראלי. כתוצאה מהיעדר יזמה של הדרג הפוליטי לקביעת מדיניות ברורה לגבי התמודדות עם הטרור, נוצר חלל שאליו נכנסו בהדרגה הדרגים המבצעים ובראשם משטרת מרחב ירושלים. תהליך תפיסת המונופולין על ידי משטרת מרחב ירושלים על קביעת המדיניות מול הטרור ברמה העירונית החל בהתפרעויות ההמוניות במזרח ירושלים במהלך האנתיפאדה הראשונה. תהליך זה זכה לגושפנקה רשמית מן הדרג הפוליטי עם הקמתו של מחוז ירושלים בעקבות אירועי הר הבית באוקטובר 1990 ובעקבות ממצאי ועדת זמיר. ממצאי הוועדה העלו לסדר היום את סוגיית היערכות כוחות האבטחה בירושלים, תוך דגש על היעדר תיאום בין משטרת מרחב ירושלים לבין השב כ; אך הממצאים לא הובילו להפנמה מצד הגופים המעורבים של הצורך הדחוף בשיתוף פעולה הדוק ביניהם, ורק החריפו את החשדנות והטינה. אפילו טדי קולק, שטען במשך עשרות שנים נגד אדישותה של המערכת הפוליטית לנוכח המתרחש בבירת המדינה, השלים לקראת שלהי כהונתו עם העובדה כי עדיפה התמודדות עם הטרור לצד משטרת מחוז ירושלים מאשר לצד ממשלת ישראל, קובעת המדיניות על הנייר. בעקבות הופעת טרור המתאבדים באמצע שנות ה 90 הוחל בקביעת שגרות ומסגרות מנחות לתפעול מערך האבטחה הסבוך בירושלים. גופי האבטחה וגופי החירום וההצלה החלו להתרגל בהדרגה לפעולה במסגרת משותפת, בעוד מפכ ל המשטרה ניצב אסף חפץ הופך את המשטרה הקלסית לגוף ביצועי בעל יכולות הן לספיגה הגנתית והן ליזמה התקפית. עם זאת, לא מוצו עד תום מהלכי התיאום המתבקשים בין כל הגופים הפועלים למען אבטחת ירושלים. בשלב מאוחר יותר החלה גם לקרום עור וגידים תכנית עוטף ירושלים, שבאה ליצור שלושה מעגלי הגנה היקפיים שיבודדו את ירושלים מאזור יהודה ושומרון הרווי פעילות חבלנית עוינת: מעגל הגנה ראשון על בסיס גבול 1967 החוצה את העיר; רצועת הגנה שנייה עד גבול התחום המוניציפלי המזרחי, וקו הגנה חיצוני שלישי בדמות קו גבול הכולל את כל האלמנטים הנדרשים. כך תכנן הדרג הפוליטי להגן על ירושלים; אך באותה עת נתן אור ירוק לפעילות חופשית של אנשי המנגנון המסכל של ג יבריל רג וב במזרח העיר. פעילות זו אושרה על ידי ראש הממשלה רבין בהמלצת השב כ, 162

164 חרף התנגדותם החריפה של שר המשטרה משה שחל וראש עיריית ירושלים אהוד אולמרט. חשוב לציין כי באמצע שנות ה 90 עדיין לא ראה הדרג הפוליטי את ההתמודדות העירונית מול הטרור כנדבך נפרד מן ההתמודדות המדינתית. כפי שהוזכר בפרק הפתיחה, צמד החוקרים בהם ופאלמר Palmer) (Behm & התריעו כבר בראשית שנות ה 90 כי לנוכח השינויים שחלו במאפייני הטרור, על המדינות המצויות תחת איום הטרור לאמץ שלושה נדבכים נוספים מעבר לשימור המדיניות ההתקפית: עיצוב אמצעים הפועלים במשולב ובמתואם למזעור היקפו של כל אירוע טרור לכשיתרחש; יצירת יכולת מקיפה לתגובה לכל אירוע העלול להתרחש, והעצמה חיובית של סביבת הביטחון הלאומי כך שכלל הגופים הפועלים ברמה המדינתית יראו בשמירה על הביטחון מאמץ משותף שבו כל גוף ממלא תפקיד מוגדר. בחינת המתרחש בירושלים מלמדת כי למרות גודש אירועי הטרור בירושלים מאז 1967, המלצותיהם של בהם ופאלמר לא הופנמו ולא יושמו בשטח. הגופים המשתתפים בשלב המניעה אינם פועלים במשולב ובמתואם, והשלטון המקומי אינו שותף בעל דעה לצד משטרת המחוז בקביעת מדיניות ההתמודדות עם הטרור בזירה העירונית. גופי החירום וההצלה אינם נתפסים כבעלי עניין עד לרגע התרחשותו של אירוע טרור, ובכך נפגעת יכולתם לתגובה יעילה בעת התרחשותו ובכניסה לשלב הספיגה. הגופים השונים הפועלים לספיגת אירוע טרור בבירה אמנם רואים בשמירה על הביטחון מאמץ משותף, אך עדיין לא קיימת הגדרת תפקידים ברורה, ושוררת עמימות גם לגבי תחומי האחריות והסמכות של הגופים השונים. לסיום, יש לציין מעל לכול כי היעדר תשתית אבטחה מוצקה להגנת המטרות הרגישות בזירה העירונית ממשיך לשמש תמריץ לפעולת ארגוני הטרור. על ציר ההתמודדות שסרטטנו בפרק הפתיחה, שראשיתו בהתמודדות שלילית, אמצעיתו בהתמודדות באמצעות עמימות וסופו בהתמודדות חיובית, ההתמודדות מול הטרור בירושלים ממוקמת עדיין כטיפוס ביניים בין התמודדות שלילית להתמודדות באמצעות עמימות. 163

165

166 העדות Hoffman, B. (1998). Inside Terrorism. New York: Columbia University Press, pp ; White, J. R. (2002). Terrorism: An Introduction. Canada: Wadsworth, p Wilkinson, P. (1986). Terrorism and the Liberal State. Basingstoke, Hampshire: Macmillan; Laqueur, W. (1999). The New Terrorism: fanaticism and the arms of mass destruction. UK: Oxford University Press, pp Laqueur, W. (1996). "Postmodern Terrorism." Foreign Affairs 75, 5, p Savitch, H. V. and Adrashev, G. (2001). "Does Terror Have an Urban Future?" Urban Studies 38, 13, pp S wanstorm, T. (2002). "Are Fear and Urbanism at War?" Urban Affairs Review 38,1, pp White, J. R. (2002). Terrorism: An Introduction. Canada: Wadsworth, p Laqueur, W. (1999). The New Terrorism: fanaticism and the arms of mass destruction. UK: Oxford University pp. 8-31; White, J. R. (2002). Terrorism: An Introduction. Canada: Wadsworth, pp White,J.R. (2002). Terrorism: An Introduction. Canada: Wadsworth, p Cerlinsten, R.D. (1998). "The Discourse and Practice of Counter-Terrorism in Liberal Democracies". Australian Journal of Politics and History 44, 1, pp ; Wilkinson, P. (1986). Terrorism and the liberal state. Basingstoke, Hampshire: Macmillan; Crelinsten, R.D. and Schmid, A.P. (Eds.) (1992). Western Responses to Terrorism. London: Frank Cass; Hofnung, M. (1994). "States of Emergency and Ethnic Conflict in Liberal Democracies: Great Britain and Israel." Terrorism and Political Violence 6, 3, pp ; Donohue, L. K. and Kayyem, J. N. (2002). "Federalism and the Battle over Counterterrorist Law: State Sovereignty, Criminal Law Enforcement and National Security." Studies in Conflict and Terrorism 25,1, pp ; Sederberg, P. C. (1989). Terrorist Myths: Illusion, Rhetoric, and Reality. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall; Schmid, A. P. (1988). "Force of Conciliation? An Overview of Some Problems Associated with Current Anti- Terrorist Response Strategies." Violence, Aggression and Terrorism 2, 2, pp ; Stevenson, J. ( ). "Pragmatic Counter-Terrorism." Survival 43, 4, pp ; Donohue, L. K. (2001)."In the Name of National Security: US Counterterrorist Measures, 9 165

167 " Terrorism and Political Violence 13, 3, pp ; Heymann, P.B. (2001/2). "Dealing with Terrorism: An Overview." International Security 26, 3, pp ; Walt, S. M. (2001/2). "Beyond Bin Laden: Reshaping U.S. Foreign Policy." International Security 26, 3, pp ; Crelinsten, R. D. (1987). "Terrorism and Political Communication: The Relationship Between the Controller and the Controlled." In Wilkinson, P. and Stewart, A. M. (Eds.), Contemporary Research on Terrorism. Aberdeen: Aberdeen University Press, pp. 3-23; Crelinsten, R. D. (1989). "Terrorism, Counter-Terrorism and Democracy: The Assessment of National Security Threats." Terrorism and Political Violence 1/2, pp ; Cerlinsten, R.D. (1998). "The Relationship Between The Controller and The Controlled" in Wilkinson P. & Stewart, M.A. (eds.) Contemporary Research on Terrorism. Aberdeen: Aberdeen University Press; Hoffman, B. (1996). "Intelligence and Terrorism: Emerging Threats and New Security Challenges in the Post Cold War Era." Intelligence and National Security 11, 2, p. 212; Wilkinson, P. (1976). "Terrorism Versus Liberal Democracy: The Problems of Response." Conflict Studies 67. London: Institute for the Study of Conflict; Crelinsten, R. D. and Schmid, A. (1992). "Western Responses to Terrorism: A Twenty-Five Year Balance Sheet." Terrorism and Political Violence 4,4, pp ; Chalk, P. (1996). West European Terrorism and Counter-Terrorism: The Evolving Dynamic. Houndmills: Macmillan Press. Sharkansky, I. (1997). Policy Making in Israel: Routines for Simple Problems and Coping with the Complex. Pittsburgh PA: University of Pittsburgh Press, p. 8. Sharkansky, I. (1997). Policy Making in Israel: Routines for Simple Problems and Coping with the Complex. Pittsburgh PA: University of Pittsburgh Press, p. 14. Sharkansky, I. (1995). "Coping Strategies of Engagement and Avoidance: The Case of Jerusalem." Policy and Politics 23, 2, p. 93. Jenkins, B. (2001). "Terrorism and Beyond: A 21st Century Perspective." Studies in Conflict and Terrorism 24, 5, pp Crenshaw, M. (2000). "The Psychology of Terrorism: An Agenda for the 21st Century." Political Psychology 21, 2, pp ; Crenshaw, M. (2001). "Why America? The Globalization of Civil War." Current History 100, 650, p Generally, the 'New Terrorism' concept seems to be the most commonly used with reference to the new features of terrorism that emerged since the 1990s. See Simon, S. and Benjamin, D. (2000). "American and the New Terrorism." Survival 42, 1, pp ; for a critical approach towards the concept see Tucker, D. (2001). "What is New about the New Terrorism and How Dangerous is It?" Terrorism and Political Violence 13, 3, pp

168 Laqueur, W. (1996). "Postmodern Terrorism." Foreign Affairs 75, 5, pp ; Jürgensmeyer, M. (2001). "Terror in the name of God." Current History 100, 649, pp ; Laqueur, W. (1999). The New Terrorism. Fanaticism and the Arms of Mass Destruction. New York: Oxford University Press, pp Sprinzak, E. (1998). "The Great Superterrorism Scare." Foreign : 1 6 Policy 112, pp ; Claridge, D. (1999). "Exploding the Myths of Superterrorism." Terrorism and Political Violence 11, 4, pp Carter, A., Deutch, J., Zelikow, P. (1998). "Catastrophic Terrorism: Tackling the New 17 Danger." Foreign Affairs 77, 6, p Sprinzak, E. (1998). "The Great Superterrorism Scare." Foreign Policy 112, p Stern, J. (1999). The Ultimate Terrorists. Cambridge MA: Harvard University Press; Tucker, J. B. (1996). "Chemical/Biological Terrorism: Coping with a New Threat." Politics and Life Sciences 15, 2, pp שוויצר, י ושי, ש (2002). הפתעה צפויה: מתקפת הטרור בארה ב. הרצליה: המרכז הבינתחומי, עמ Sprinzak, E. (1998). "The Great Superterrorism Scare." Foreign Policy 112, p זינגר, ר, כהן, א והראל, ע ( ). חודשיים לאחר גלילות: התפוצצות במיכלית דיזל. Simon, S. and Benjamin, D. (2000). "American and the New Terrorism." Survival 42, 22 הארץ. 1, pp ; Rapoport, D. C. (2001). "The Fourth Wave: September 11 in the History of Terrorism". Current History 100, 650, pp Sageman, M. (2004). Understanding Terror Networks Philadelphia, Pa: University 2 * of Pennsylvania Press. 25 את מקורותיה של גישה זו ניתן למצוא במאמרים העוסקים בבניית מודל כללי ומקיף של ניהול מצבי חירום. לפרטים נוספים ראה: Waugh, W.L. Jr..(1994) "Regionalizing Emergency Management: Countries as State and Local Government." Public Administration Review 54, 3, pp For a full description of its application for coping with terrorism in the US refer to Carter, A.B. (2001/2). "The Architecture of Government in the Face of Terrorism." International Security 26, 3, p Crelinsten, R. D. and Schmid, A. P. (1992). "Western Responses to Terrorism: ATwenty- Five Year Balance Sheet." Terrorism and Political Violence 4, 4, p. 309;

169 לדיון באסטרטגיות המכוונות להפחית את הפוטנציאל להופעתן של קבוצות טרור באמצעות טיפול בגורמים חברתיים סביבתיים ראה אצל: Ian Lesser (1999). "Countering the New Terrorism: Implications for Strategy." In Ian Lesser (Ed.), Countering the New Terrorism. Santa Monica, CA: RAND, p Hofnung, M. (1994). "States of Emergency and Ethnic Conflict in Liberal Democracies: Great Britain and Israel." Terrorism and Political Violence 6, 3, pp ; Donohue, L. K. and Kayyem, J. N. (2002). "Federalism and the Battle over Counterterrorist Law: State Sovereignty, Criminal Law Enforcement and National Security." Studies in Conflict and Terrorism 21,1, p Sederberg, R C. (1989). Terrorist Myths: Illusion, Rhetoric, and Reality. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall; Schmid, A. P. (1988). "Force of Conciliation? An Overview of Some Problems Associated with Current Anti-Terrorist Response Strategies." Violence, Aggression and Terrorism 2, 2, pp Stevenson, J. ( ). "Pragmatic Counter-Terrorism." Survival43,4, pp ; Donohue, L. K. (2001). "In the Name of National Security: US Counterterrorist Measures, " Terrorism and Political Violence 13, 3, pp ; Heymann, P. B. (2001/2). "Dealing with Terrorism: An Overview." International Security 26, 3, pp ; Walt, S. M. (2001/2). "Beyond Bin Laden: Reshaping U.S. Foreign Policy." International Security 26, 3, pp ; Ahmed, S. (2001/2). "The United States and Terrorism in Southwest Asia: September 11 and Beyond." International Security 26, 3. pp Crelinsten, R. D. (1987). "Terrorism and Political Communication: The Relationship Between the Controller and the Controlled." In Wilkinson, P. and Stewart, A.M. (Eds.), Contemporary Research on Terrorism. Aberdeen: Aberdeen University Press, pp. 3-23; Crelinsten, R. D. (1989). "Terrorism, Counter-Terrorism and Democracy: The Assessment of National Security Threats." Terrorism and Political Violence 1/2, pp ; Crelinsten, R. D. (1998). "The Discourse and Practice of Counter-Terrorism in Liberal Democracies." Australian Journal of Politics and History 44/1, p. 399; Hoffman, B. (1996). "Intelligence and Terrorism: Emerging Threats and New Security Challenges in the Post Cold War Era." Intelligence and National Security 11, 2, p. 212; Pedahzur, A., Ranstorp, M. (2001). "A Tertiary Model for Countering Terrorism in Liberal Democracies: The Case of Israel." Terrorism and Political Violence 13, 2, pp Wilkinson, P. (1976). "Terrorism Versus Liberal Democracy: The Problems of Response." Conflict Studies 67. London: Institute for the Study of Conflict; Crelinsten, R

170 D. and Schmid, A. (1992). "Western Responses to Terrorism: A Twenty-Five Year Balance Sheet." Terrorism and Political Violence 4,4, pp ; Chalk, R (1995). "The Liberal Democratic Response to Terrorism." Terrorism and Political Violence 7, 4, pp ; Chalk, P. (1996). West European Terrorism and Counter-Terrorism: The Evolving Dynamic. Houndmills: Macmillan Press; Clarke, S. E., et al. (2002). "Urban Scholarship after September 11, 2001." Urban Affairs Review 37, 3, pp אמנם מחקרים שהתמקדו בהיבטים הגנתיים הופיעו עוד קודם לכן אולם הללו התמקדו בהיבטים צרים וממוקדים של התמודדות הגנתית, כגון הגנה על תחבורה אווירית מפני טרור. ראה: Wilkinson, P. and Jenkins, B.M. (Eds.) (1998). "Aviation and Security." Special Issue, Terrorism and Political Violence 10, 3. Behm, A. J. and Palmer, M. J. (1991). "Coordinating Counterterrorism: A Strategic Approach to a Changing Threat." Terrorism 14, 3, p Pape, R. A. (2003). "The Strategic Logic of Suicide Terrorism". American Political Science Review 97, 3, pp Coelho, G. V., Hamburg, D. A., and Adams, J. E. (Eds.) (1974). Coping and Adaptation. New York: Basic Books. Sharkansky, I. (1995). "Coping Strategies of Engagement and Avoidance: The Case 36 of Jerusalem." Policy and Politics 23,2, pp ; Sharkansky, I. (1997). Policy Making in Israel: Routines for Simple Problems and Coping with the Complex. Pittsburgh PA: University of Pittsburgh Press, pp Sharkansky, I. and Zalmanovitch, Y. (2000). "Improvisation in Public Administration 37 and Policy Making in Israel." Public Administration Review 60, 4, pp Sharkansky, I. and Zalmanovitch, Y. (2000). "Improvisation in Public Administration 38 and Policy Making in Israel." Public Administration Review 60,4, p.322. Sharkansky, I. (1997). P o l i c y M a k i n g i n I s r a e l: R o u t i n e s f o r S i m p l e P r o b l e m s a n d Coping with the Complex. Pittsburgh PA: University of Pittsburgh Press, pp Falkenrath, R. A. (2001). "Problem of Preparedness: U.S. Readiness for a Domestic 40 Terrorist Attack." International Security 25, 4, pp Pangi, R. (2002). "Consequence Management in the 1995 Sarin Attacks on the Japanese 41 Subway System." Studies in Conflict and Terrorism 25, 6, pp הנתונים על אירועי טרור בירושלים המופיעים בספר זה לקוחים מתוך מאגר אירועי הטרור

171 של המרכז לחקר הביטחון הלאומי באוניברסיטת חיפה, הכולל את אירועי הטרור שהתרחשו בישראל בין השנים מאגר זה מבוססעל ניתוח דיווחים על אירועי טרור כפי שהופיעו בעיתון הארץ. נתונים משלימים נאספו ממאגר העיתונות הכתובה של ארכיון צה ל וכוחות הביטחון. זילברמן, י (1994). חברה, מדינה ואסלאם רדיקלי בירושלים המזרחית תחת השלטון 4 3 הירדני, בתוך: ירושלים החצויה: ירושלים: יד יצחק בן צבי, עמ קימרלינג, בי, ומגדל, י ( 1999 ). פלסטינים: עם בהיווצרותו. ירושלים: כתר, עמ קימרלינג, ב ומגדל, י ( 1999 ). פלסטינים: עם בהיווצרותו. ירושלים: כתר, עמי זילברמן, י ( 1994 ). חברה, מדינה ואסלאם רדיקלי בירושלים המזרחית תחת השלטון הירדני, בתוך: ירושלים ההצויה: ירושלים: יד יצחק בן צבי, עמי זילברמן, י ( 1994 ). חברה, מדינה ואסלאם רדיקלי בירושלים המזרחית תחת השלטון הירדני, 4 7 בתוך: ירושלים החצויה: ירושלים: יד יצחק בן צבי, עמי גולן, א ( 1994 ). פליטים, עולים, שכונות נטושות. בתוך: ירושלים החצויה: , 4 8 עמי קימרלינג, בי, ומגדל, י ( 1999 ). פלסטינים: עם בהיווצרותו. ירושלים: כתר, עמי זילברמן, י ( 1994 ). אסלאם רדיקלי פלסטיני בירושלים. בתוך: א אחימאיר(עורך), ירושלים: תמונת מצב. תל אביב: משרד הביטחון, עמי רונן, ד ( 1989 ). שנת שב כ. תל אביב: משרד הביטחון, עמ רונן, ד ( 1989 ). שנת שב כ, תל אביב: משרד הביטחון עמי מנצור, ע ( ). כוחות משטרה וצבא לשמירה על הביטחון במזרח ירושלים לאחר הדליקה. הארץ. 5 4 לא מצוין שם מחבר ( ). תשעה מצבורי נשק ותחמושת נתגלו בירושלים ובבית לחם, נעצרו 95 חשודים. הארץ. הנתונים על אירועי טרור בירושלים המופיעים בספר זה לקוחים מתוך מאגר אירועי הטרור 5 5 של המרכז לחקר הביטחון הלאומי באוניברסיטת חיפה, הכולל את אירועי הטרור שהתרחשו בישראל בין השנים מאגר זה מבוססעל ניתוח דיווחיםעל אירועי טרור כפי שהופיעו בעיתון הארץ. נתונים משלימים נאספו ממאגר העיתונות הכתובה של ארכיון צה ל וכוחות הביטחון. זילברמן, י ( 1994 ). חברה, מדינה ואסלאם רדיקלי בירושלים המזרחית תחת השלטון הירדני, בתוך: ירושלים החצויה: ירושלים: יד יצחק בן צבי, עמי

172 5 7 פז, ר (1989). התפתחות הגורמים האסלאמיים הפלסטינים עבודת גמר, שהוגשה כחלק ממילוי דרישות לתואר מוסמך. אוניברסיטת חיפה, החוג להיסטוריה של המזרח התיכון. 5 8 שלו, א ( 1990 ). האנתיפאדה: הסיכות, המאפיינים וההשלכות. תל אביב: פפירוס, עמ שלו, א ( 1990 ). האינתיפאדה: הסיבות, המאפיינים וההשלכות. תל אביב: פפירוס, עמ שיף, ז ויערי, א ( 1990 ). אינתיפאדה. תל אביב: שוקן, עמ 12. דבר. 6 1 לוי, י ( ). המהומות בירושלים הקשות מאז 1967 המשטרה בגיוס כללי. קמחי, י ורמון, א ( 1994 ). שירותים עירוניים לתושבי מזרח ירושלים. בתוך: א אחימאיר (עורך), ירושלים: תמונת מצב, עמ הארץ. שרגאי, נ ( ). המואזין קרא למאמינים: יהודים חודרים להר הבית מתחת לאדמה. לא מצוין שם מחבר ( ). המשטרה החליטה על הקמת מחוז י ם. הארץ שיף, ז ( ). ניתן היה למנוע את אירועי הדמים. הארץ. הארץ. לא מצוין שם מחבר ( ). ניצב חפץ: שיטות המשטרה אינן מתאימות לירושלים. לא מצוין שם מחבר( ). השבוע תוצג בפני השר מילוא תכנית השינויים הארגוניים 6 7 במרחב ירושלים. הארץ. שפירא, ר ( ). המשטרה של השר. הארץ שפירא, ר ( ). המלצה להגדיל בהרבה את הכוח הקבוע של המשטרה באזור הר הבית. הארץ. 7 0 שגב, ת ( ). כשכולם אשמים. הארץ. הארץ. גולן, א ( ). משרד הדתות מתכנן לבצע תכנית אבטחה כוללת לכותל תוך 6 חודשים. לוי, י ( ). קולק הציג בפני שחל את בעיות הביטחון של י ם. דבר. שפירא, ר ( ). אין שקט במחוז החמישי. הארץ. שרגאי, נ ( ). החלטה על הצבת גדרות בקטעי רחוב בשכונת הנציב. הארץ

173 78 75 שרגאי, נ ( ). המחבל פרץ לבית הספר ודקר 5 תלמידים לפני שהוכנע בידי המנהל והשומר. הארץ. 76 מנדלר, נ ( ). מנהל אגף החינוך במש החינוך: מצב האבטחה בירושלים החמור במדינה. הארץ. 77 לוי, י ( ). המשטרה תציע לקבל על עצמה את האחריות לאבטחת בתיה ס. הארץ. הארץ. אלון, ג ( ). שחל: למשטרה היו ידיעות מוקדמות על הכוונה לבצע פיגוע מיקוח. דרור, ש ( ). גורמי הביטחון נערכים להתגברות הטרור בירושלים. הארץ. דרור, ש ( ). גורמי הביטחון נערכים להתגברות הטרור בירושלים. הארץ שפירא, ר ( ). המשטרה מציעה ליצור הפרדה בי ם על ידי הגברת כוחותיה ולהימנע מגבול פיסי. הארץ. 82 שרון, א ( ). חפץ: ירושלים תהיה תמיד חוליה חלשה בתכנית ההפרדה, צריך לחזק המשטרה. דגר. לוי, א ( ). כרמי גילון: שני הפיגועים שבוצעו אתמול עליית מדרגה ביכולת ארגוני הטרור. דבר ראשון. 84 שרגאי, נ ( ). תוספת של 400 שוטרים לאכיפת החוק במזרח י ם. הארץ. קרא, ב ( ). הסטודנטים התריעו על כשלים באבטחה. הארץ בנדור, א ( 2002 ). ביטחון פנים בישראל: המסגרת המשפטית. עיונים בביטחון לאומי 3, אוגוסט. 87 שפיר, ה ( 2002 ). ביטחון הפנים הגדרה מצמצמת או מרחיבה. עיונים בביטחון לאומי 3, אוגוסט. 88 בן דוד, ע ( ). הנגבי מבקש להיות השר להגנת המולדת. מעריב. הדרי, א ( 2002 ). מי אחראי לביטחון הפנים? עיונים בביטחון לאומי 3, אוגוסט בן יהודה, א ( 2002 ). פיקוד העורף וסוגיית האחריות על ביטחון הפנים. עיונים בביטחון לאומי 3, אוגוסט. הדרי, א ( 2002 ). מי אחראי לביטחון הפנים?. עיונים בביטהון לאומי 3, אוגוסט משרד מבקר המדינה ( ). דו ח שנתי 54 א. הדרי, א ( 2002 ). מי אחראי לביטחון הפנים?. עיונים בביטחון לאומי 3, אוגוסט

174 ארבל, ע ( 2002 ). התמודדות הפרקליטות בעתות משבר. משפט וצבא, 16, אוגוסט, עמי הפקודה למניעת טרור, תש ח אתר הוק ומשפט : לדיון בנושא ראה, הופנונג, מ ( 1991 ). ישראל - ביטחון המדינה מול שלטון החוק, ירושלים: נבו. נון, אי.( 1999 ). המגבלות החוקתיות על הצבא בישראל. משפט וצבא 13, עמ עובד. הורוביץ, ד וליסק, מי.( 1990 ). מצוקות באוטופיה: ישראל חברה בעומס יתר. תל אביב: עם שפיר, ה (2002). מסמך עבודה: מערך העורף איומים היערכות ומבט לעתיד. כנס 9 9 הרצליה 2002, עמ 8. גילון, כי.( 2002 ). דמוקרטיה וביטחון פנים בישראל: המסגרת הפורמאלית. עיונים בביטחון הלאומי 3, אוגוסט ארבל, ע ( 2002 ). התמודדות הפרקליטות בעתות משבר. משפט וצבא 16, אוגוסט, עמ 61. M אגף מתנדבים/הדרכה משמר אזרחי( 1990 ). המשמר האזרחי: קובץ תורתי. פנחס, י. ביטחון הפנים והביטחון הלאומי בישראל. הרצאה במסגרת האוניברסיטה המשודרת. ישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, הצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה, ראה פירוט באתר מד א ישראל: הצעת חוק: מגן דוד אדום לישראל (1993). בשדה חמד תשנ ט, גיליון 3-2. co.il : ראה פירוט באתר שירותי כבאות והצלה, משרד הפנים ישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, הצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה, קוטס בר, ח ( ). במקרה של אזעקת אמת אל תתקשרו אלינו, מעריב. לפירוט ראה באתר הרשמי של ארגון זיהוי קורבנות אסון: ישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, הצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה, בן מאיר, י ( 1987 ). קבלת ההלטות בסוגיות הביטהון הלאומי: היבט ישראלי. הקיבוץ המאוחד: תל אביב. 173

175 דרור, י ( 2001 ). אסטרטגיה רבתי לעידן של בין שלום למלחמה. מערכות 377, יוני, עמ מלמן, י ( ). באקדח, במטען, ברעל. בלי לשאול שאלות. הארץ. 114 ברזילי, א ( ). במקרה של אזעקת אמת יהיה בלגן גדול. הארץ. 115 שפירא, מ ( ). ביורוקרטיה ביטחונית מאובנת. הארץ. 116 סופר, א, הפריסה העירונית המודרנית שינוי פני המערכה, מערכות, גיליון 384, יולי 117,2002 עמי.13 אבידור, ג ( 2002 ). עיור ושינוי פני המלחמה, מערכות 384, יולי, עמ Oren, A. ( ). "Gas Mask Kits to Include Iodine Pills against Radiation." 119 Ha 'aretz. פנחס, י. ביטחון הפנים והביטחון הלאומי בישראל. הרצאה במסגרת האוניברסיטה המשודרת מאמר מערכת ( ). מסקנות וחשבון נפש. הארץ. 122 בן דוד, א ( ). בסדר הכוחות הקיים לא נוכל לעמוד במשימות של הפרות סדר. מעריב. 123 ריאיון עם שלום גולדשטיין, יועץ מדיני לראש העיר לענייני מזרח ירושלים, Mualem, M. ( ). "Demand to Regulate the Procedure for Treating Victims of Terrorism." Ha 'aretz. Shiff, Z. ( ). "Israel's Response to the Attacks is Slow and Cumbersome." 125 Ha 'aretz. 124 Shiff, Z. ( ). "Strategic Threat which Calls for a Response." Ha 'aretz. 126 Pape, R. A. (2003). "The Strategic Logic of Suicide Terrorism." American Political Science Review 97, p. 344; Sharkansky, I. (2003). Coping with Terror: An Israeli Perspective. Lanham: Lexington Books, pp. 76. צלאל, י ( ). באגד מטילים האחריות על הממשלה: אין אמצעים לאבטח את 128 הנוסעים. הארץ. רבין, א ( ). גורמי ביטחון יבקשו היום מנתניהו להגדיל את תקציב האבטחה 129 באוטובוסים. הארץ. ציגלמן, ע ( ). אגד: לחדש פעולת היחידה לאבטחת אוטובוסים. הארץ

176 131 קרא, ב וציגלמן, ע ( ). אגד: הממשלה מזניחה את הנוסעים. הארץ. 132 ציגלמן, ע ( ). האוטובוסים יאובטחו על חשבון הנוסעים. הארץ. ג ורג י, ע ( ). דן ואגד מאשימות את הממשלה במחסור במאות מאבטחים. הארץ ג ורג י, ע ( ). מחלוקת כספית מעכבת הכפלת מספר המאבטחים באוטובוסים. הארץ. 135 ריאיון עם ניצב משנה ציון שי, קצין האג ם של משטרת מחוז ירושלים, ריאיון עם ניצב מיקי לוי, מפקד מחוז ירושלים במשטרה, פרוטוקול מס ( ). 9 דיון משותף של ועדת הפנים ואיכות הסביבה וועדת החינוך והתרבות; פרוטוקול מס 1304, ועדת הפנים ואיכות הסביבה. 138 קשתי, א ( ). בלי נשק וללא הכשרה בסיסית הארץ. 139 מנדלר, נ ( ). מנהל אגף החינוך במש החינוך: מצב האבטחה בירושלים החמור במדינה. הארץ. 140 מסמך האגף לביטחון וחירום בעיריית ירושלים, פרוטוקול מס ( ). 9 דיון משותף של ועדת הפנים ואיכות הסביבה וועדת החינוך והתרבות; פרוטוקול מס 1304, ועדת הפנים ואיכות הסביבה. 142 קראו, נ ( ). העיריות: לא נוסיף לממן אבטחה צמודה למוסדות החינוך. הארץ. 143 פינטו, נ ( ). מבקר המשרד לביטחון פנים: ניידות האבטחה בקושי מגיעות למוסדות החינוך. הארץ. 144 פרוטוקול מס ( ). 9 דיון משותף של ועדת הפנים ואיכות הסביבה וועדת החינוך והתרבות; פרוטוקול מס 1304, ועדת הפנים ואיכות הסביבה. 145 פרוטוקול מס ( ). 69 דיון משותף של ועדת הפנים ואיכות הסביבה וועדת החינוך והתרבות; פרוטוקול ועדת הפנים ואיכות הסביבה מס קראו, נ ( ). בפחות משליש ממוסדות החינוך יוצב מאבטח. הארץ. 147 מועלם, מ ( ). טרם נמצא תקציב לאבטחת גני הילדים. הארץ. Sa'ar, R. ( ). "APossible cut in the Security Budget for the Education System." 148 Ha 'aretz. 149 סער, ר ( ). רוב המאבטחים הנוספים לאשכולות השנים ולי ם. הארץ. 150 ריאיון עם ניצב מיקי לוי מפקד מחוז ירושלים במשטרה,

177 1 5 1 מסמך האגף לביטחון וחירום בעיריית ירושלים, ישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, עיריית ירושלים בטיחות במוסדות חינוך, משרד מבקר המדינה(יולי 2002). מרחב התפר באזור ירושלים, דו ח ביקורת בנושא מרחב התפר, עמ אתר משרד מבקר המדינה: משרד מבקר המדינה (יולי 2002). מרחב התפר באזור ירושלים, דו ח ביקורת בנושא מרחב התפר, עמ אתר משרד מבקר המדינה: משרד מבקר המדינה (יולי 2002). מרחב התפר באזור ירושלים, דו ח ביקורת בנושא מרחב התפר, עמ אתר משרד מבקר המדינה: משרד מבקר המדינה (יולי 2002). מרחב התפר באזור ירושלים, דו ח ביקורת בנושא מרחב התפר, עמ אתר משרד מבקר המדינה: משרד מבקר המדינה (יולי 2002). מרחב התפר באזור ירושלים, דו ח ביקורת בנושא מרחב התפר, עמ אתר משרד מבקר המדינה: משרד מבקר המדינה (ספטמבר 2003). דו ח שנת> 54 א, עמ 79. אתר משרד מבקר המדינה: וייס, א ( ). מתאם הפעולות בשטחים לשעבר: יש להקצות תקציב ל עוטף ירושלים html ,00-l ynetאתר,. נאום ראש השב כ אבי דיכטר בכנס הרצליה( ), אתר המרכז למורשת המודיעין, חקירת פעילי טרור בשומרון מוכיחה: קיומו של מרחב החיץ בשומרון מקשה על ביצוע פיגועי התאבדות והקרבה בישראל. אתר המרכז למורשת המודיעין,. intelligence.org. il/sp/ var_h/gap_ 12_03. htm ביילין, י, איתן, מ/ כץ, י/ וייט, ו, עוטף ירושלים במבחן המציאות, אתר המכון הישראלי rtf.168http:// 0 (למחקר כלכלי וחברתי משרד מבקר המדינה (2001). דו ח שנתי 52 ב. דו ח ועדת המשנה לענייני מודיעין ושירותים חשאיים: דין וחשבון בעניין רצח השר רחבעם זאבי ז ל. אתר הכנסת: zeevi.htm משרד מבקר המדינה. היחידה לאבטחת אישים ומשלחות. דו ח שנתי 53 א. אתר משרד מבקר המדינה: 176

178 1 6 6 מסמך האגף לביטחון וחירום בעיריית ירושלים, צזנה, ש ומזורי, ד ( ). משרד הפנים לא היה מאובטח. אתר מעריב : מיטלמן, ש ( ). הפיגוע באוניברסיטה: המטען הונח 3 ימים לפני כן ונלקח לתיקון. אתר מעריב : html נחום הלוי, ר ( ). האם דם הסטודנטים הפקר, אתר חדשות מהלקה ראשונה : הכנסת מרכז מחקר ומידע ( ). אבטחה במרכזי קניות. ועדת הפנים ואיכות הסביבה ריאיון עם ניצב מיקי לוי, מפקד מחוז ירושלים במשטרה, ריאיון עם ניצב מיקי לוי, מפקד מחוז ירושלים במשטרה, ריאיון עם נצ מ זאב ולדינגר, ראש מחלקת אבטחה במשטרת ישראל, ריאיון עם נצ מ ציון שי, קצין אג מ של מחוז ירושלים, שלו, א ( 1990 ). האנתיפאדה: הסיבות, המאפיינים וההשלכות. תל אביב: פפירוס, עמ שיף, ז ויערי, א ( 1990 ). אינתיפאדה. ת א/י ם: הוצאת שוקן, עמ 36. גזית, ש ( 1985 ). המקל והגזר. תל אביב: זמורה ביתן, עמ ריאיון עם נצ מ ציון שי, קצין אג ם מחוז ירושלים במשטרה, רייטר, י ( 1997 ). הר הבית/אל חרם אל שריף: נקודות הסכמה ומחלוקת. ירושלים: מכון ירושלים לחקר ארץ ישראל, עמ שיף, ז ויערי, א ( 1990 ). אינתיפאדה. ת א/י ם: הוצאת שוקן, עמ ריאיון עם נצ מ ציון שי, קצין אג מ מחוז ירושלים, שרגאי, נ ( 1995 ). הר המריבה: המאבק על הר הבית. ירושלים: הוצאת כתר, עמ שפירא, ר ושרגאי, נ ( ). חילופי האשמות הדדיות בעדויות בכירי המשטרה והמפכ ל בפני ועדת זמיר, הארץ תחקיר אגף חירום וביטחון בעיריית ירושלים בעניין פיגוע בקו 26 א ( ) מכיוון שתחקירי מד א הנוגעים לאירועים רבי נפגעים (אר ן) החלו להתבצע באופן מסודר החל מ 1996, לא התאפשרה הצלבת מידע בנוגע לאירוע ספציפי זה. 177

179 186 עיריית ירושלים/אגף חירום וביטחון. דו ח הפקת לקחים מפיגוע בשוק מחנה יהודה ( ). דו ח סיכום פעולות מד א בפיגוע בשוק מחנה יהודה ריאיון עם מר עופר שניר מנהל מחלקת כוננות ומבצעים במטה מד א ארצי, תכתובת בין מנהל התפעול של חברת חשמל לממונה על חירום וביטחון בנוגע לפיגוע בשוק 189 מחנה יהודה, מסמך האגף לביטחון וחירום בעיריית ירושלים, ברגמן, ר ( ). ומה עם השב כל הארץ. 191 ארגון בצלם. דו ח אירועי ה 29 בספטמבר 2000 בהר הבית. אתר בצלם : ריאיון עם נצ מ ציון שי, קצין אג מ מחוז ירושלים, ריאיון עם תנ צ דובי יונג, ראש מכ מ במשטרת ישראל, ריאיון עם מנהל מחלקת כוננות ומבצעים במד א, מר עופר שניר, דו ח סיכום פעולות מד א בפיגוע במסעדת סבארו בירושלים, תכתובת בין סגן מנהל אגף מבצעים למנכ ל עיריית ירושלים בעניין הפיגוע הכפול במדרחוב בן יהודה, דו ח סיכום פעולות מד א בפיגוע במדרחוב בךיהודה בירושלים, יצחק, י ( ). שני מתאבדים פוצצו עצמם בלב ירושלים. אתר חדשות מחלקה :4214 ראשונה = SubjectId=l&D? cid0http:// 200 תכתובת בין סגן מנהל אגף מבצעים למנכ ל עיריית ירושלים בעניין פיגוע המחבלת ברחוב יפו, דו ח סיכום פעולות מד א בפיגוע ברחוב יפו בירושלים, דו ח סיכום פעולות מד א בפיגוע ברחוב חיים עוזר בבית ישראל בירושלים, תכתובת בין סגן מנהל אגף מבצעים למנכ ל עיריית ירושלים בעניין הפיגוע בקפה מומנט, דו ח סיכום פעולות מד א בפיגוע בקפה מומנט בירושלים, זונדר, מ. מפגשים מהסוג הקטלני, איתר מעריב :

180 שניים מההרוגים בני זוג. אתר מעריב, דו ח סיכום פעולות מד א בפיגוע ברחוב יפו/שוק מחנה יהודה, דו ח סיכום פעולות מד א בפיגוע באוניברסיטה העברית בהר הצופים, רזניק, רן( ). הדסה: בי ח שערי צדק מסכן פצועי פיגועים. מעריב מקובר בליקוב, ש ( ). פיגוע מיקוח. מעריב. נוהל היערכות לשעת חירום של אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין, נוסח מעודכן, אוקטובר תחקיר אגף חירום וביטחון בעיריית ירושלים בעניין פיגועי קו , תכתובת בין מתאם פעולות חירום למנכ ל עיריית ירושלים בעניין זימון מס רכוש באירוע רב נפגעים, תכתובת בין הממונה על חירום וביטחון לראש המנהל הפיזי בעירייה בעניין הפיגוע בשוק מחנה יהודה, ריאיון עם סגן הנציב ומנהל מס רכוש ומנהל מחלקת פיצויים במס רכוש, ריאיון עם מנהל מחלקת פיצויים במס רכוש, יוליוסבורגר, ו (לא מתוארך). תיאום ועבודה משותפת בין עובדי אגף הרווחה לבין השירות הסוציאלי בבתי החולים בעקבות פיגועים. אתר משרד העבודה והרווחה: סקירה שנתית 2001: נפגעי פעולות איבה. אתר המוסד לביטוח לאומי: סיני, ר ( ). הביטוח הלאומי לא עומד בעומס הפיגועים. הארץ תמר, ר ( ). הנ ל לא הביא כל ראיה לנזק ממשי. הארץ משרד מבקר המדינה (2003). דו ה 54 א. ירושלים: משרד מבקר המדינה, עמ נתוני מינהל המחקר והתכנון במוסד לביטוח לאומי כפי שנמסרו על ידי שולי בר, מנהלת תחום, ישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה בנושא תשלומים לנפגעי פעולות איבה, , הכנסת. html נוהל היערכות לשעת חירום של אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין, נוסח מעודכן, אוקטובר :http אתר

181 2 2 5 הוועדה העליונה למשק לשעת חירום. נוהל מס 42: נוהל שיקום נזקים בשעת חירום כץ, נ ( ). עסקים מתחת להריסות. אתר מעריב : ריאיון עם מנהל מחלקת פיצויים במס רכוש, מסמך האגף לחירום וביטחון בעיריית ירושלים, בירן, ד (לא מתוארך). מודל התערבות אגף הרווהה בטיפול בפיגועים. עיריית ירושלים, אגף הרווחה. רפואה, ע מערך האיתור והתמיכה בתושבי אזור לאחר פיגוע, אתר משרד העבודה הרווחה : שלומאי, ב, התערבות מקצועית בזירת פיגוע שכונת בית ישראל, אתר משרד העבודה והרווחה. asp : פרוטוקול ישיבת אגף הרווחה, פיגוע בשכונת בית ישראל: סיכום והפקת לקחים, ריאיון עם מנהלת צוותי ההתערבות בזירות פיגועים של אגף הרווחה בירושלים, גב ציפי לפלר, בירן, ד (לא מתוארך). מודל עבודת אגף הרווחה בטיפול בפיגועים. עיריית ירושלים, אגף הרווחה מטות, ר. מעבר לייאוש אספקטים מרכזיים בתהליך ליווי משפחות במכון לרפואה משפטית. אתר משרד העבודה והרווחה : זיק, וי. צמתים בתהליך ליווי משפחות, אתר משרד העבודה והרווחה : פרוטוקול ישיבת אגף הרווחה, סיכום לקחי פיגועים: צומת פת, הגבעה הצרפתית, ריאיון טלפוני עם מנהלת מחלקת מחקר, תכנון ופיתוח באגף רווחה/עיריית ירושלים, גב דורית בירן, ריאיון עם מנהלת מחלקת השיקום בסניף ירושלים של המוסד לביטוח לאומי, גב אסתר ברקן, מכתב ממנהלת מחלקת נפגעי פעולות איבה במוסד לביטוח לאומי, הגב שולה טל, מקובר בליקוב, ש ( ). פיגוע מיקוח. מעריב, עמ רזניק, ר ( ). הדסה : בי ח שערי צדק מסכן פצועי פיגועים. הארץ. 180

182 מקורות התרשימים תרשים 2.2, תרשים 2.3, תרשים, 1.0, תרשים 2.5, תרשים 2.6, תרשים הנתונים על אירועי טרור בירושלים המופיעים בתרשימים לקוחים מתוך מאגר אירועי הטרור של המרכז לחקר הביטחון הלאומי באוניברסיטת חיפה, הכולל את אירועי הטרור שהתרחשו בישראל בין השנים מאגר זה מבוסס על ניתוח דיווחים על אירועי טרור כפי שהופיעו בעיתון הארץ. נתונים משלימים נאספו ממאגר העיתונות הכתובה של ארכיון צה ל וכוחות הביטחון. תרשים 5.1, תרשים 5.2, תרשים 5.3, תרשים 5.4 הנתונים בתרשימים אלו מבוססים על דוחות תחקירי מד א. תרשים הנתונים מבוססים על נתוני מינהל המחקר והתכנון במוסד לביטוח לאומי. 181

183 Abstract Over the last two decades the nature of terrorism has gradually changed: from largely small-scale attacks such as kidnappings, hijackings, and political assassinations, aimed at riveting media attention, to attacks designed to inflict maximum damage on random civilian targets in populous urban areas. This book explores the challenges that this new kind of terrorism poses to policymakers, and investigates their various responses. It argues that there is no way to attain a decisive victory over terrorism, and that instead we must set our sights on long-term coping-by minimizing terrorism's potential for harm, rather than by futilely trying to eliminate it. Armed and economic actions against terrorist organizations are important, but no longer sufficient against the recently emergent decentralized structures. Even a single terrorist who succeeds in infiltrating an urban center can cause havoc. Alongside counterterrorism operations, democracies must strive to develop effective defenses that will enable them to protect their citizens without jeopardizing civil liberties. The current study uses Jerusalem, a city that suffered over thirty suicide attacks during the last decade, as a case study, in order: (1) to define the role of the locality in defensive coping with terrorism; (2) to analyze and assess the effectiveness of defensive measures; and (3) to locate the main factors that help or hinder the ability to adequately use defensive measures against terrorism. Using this analysis, which is based on three years of research focused on primary sources, including interviews with policymakers and unpublished policy documents, we propose an effective model for municipal defensive coping with terrorism. The above analysis is divided into three phases: prevention, crisis management, and reconstruction and reaction. In each, it describes and defines the role of the local authority, analyzes and assesses the effectiveness of the defensive measures employed, and identifies the factors that promote or impede the effective utilization of these measures. Finally, while the book's main focus is on coping with terrorism in Jerusalem in the last decade, it also provides an extensive description of terrorism in Jerusalem since the establishment of the state of Israel. iii

184 The JUS Studies Series, no. 103 Coping with Terrorism in Jerusalem Gadi Ami Arie Parhan Pedahzur Perliger This publication was made possible by funds granted by The Charles H. Revson Foundation, The Jacob and Hilda Blaustein Foundation and The Frankel Foundation The statements made and the views expressed are solely the responsibility of the authors. 2005, The Jerusalem Institute for Israel Studies The Hay Elyachar House 20 Radak St., Jerusalem http :// ii s.org il

185 The Jerusalem Institute for Israel Studies Founded by the Charles H. Revson Foundation Coping with Terrorism in Jerusalem Gadi Parhan Ami Pedahzur Arie Perliger 2005

186 מכון ירושלים לחקר ישראל הוא מוסד אקדמי עצמאי ללא כוונת רווח. נוסד בשנת חמכון עוסק במחקרי מדיניות בתחומי כלכלח וחברח בכלל ובירושלים בת-זמננו בפרט. במחקרי חמכון קיימת הדגשח של חיבטים יישומיים ושל חמלצות לגיבוש מדיניות. חמכון מקדיש מאמצים רבים לחבחרת בעיות שמקבלי חחחלטות ומבצעי חמדיניות עוסקים בחן בחווחאו יידרשו לחן בעתיד. במחקריו נבחנים חמדיניות וחמעש חקיימים ומוצעות דרכי פעולח אלטרנטיביות. אשכולות המחקר חעיקריים של חמכון חם: ירושלים ישראלים ופלסטינים - ניהול הקונפליקט מדיניות סביבתית מדיניות חברתית וכלכלית מכון ירושלים לחקר ישראל בית חי אלישר רחוב רד ק 20, ירושלים טל : פקס: דוא ל: אתר אינטרנט: machon@jiis.org.il עיצובהעטיפה: FLYERS צילום תמונה עליונה: עמוס בן גרשום, לשכת העיתונות הממשלתית כל הזכויות שמורות למכון ירושלים לחקר ישראל