Çfarë janë komisionet parlamentare për mbrojtje dhe siguri? Çfarë e dallon mjedisin e punës së këtyre komisioneve nga ai i komisioneve të tjera? Cilat komisione merren me mbrojtje dhe siguri? Çfarë lloj mandati kanë zakonisht këto komisione? Çfarë roli luajnë komisionet për mbrojtje dhe siguri në procesin e mbikëqyrjes? Çfarë kontribuon për t i bërë këto komisione të efektshme? Si janë të organizuara këto komisione brendapërbrenda? Si ndryshon ndarja e punës në komisione në parlamente të ndryshme? Cilët janë disa nga shembujt? Çështje që lidhen me to DCAF Seria e Backgrounder -it të DCAF-it u ofron profesionistëve paraqitje të përpikta për një shumëllojshmëri çështjesh në fushën e qeverisjes dhe reformës në fushën e sigurisë. Çfarë janë komisionet parlamentare për mbrojtje dhe siguri? Komisionet për mbrojtje dhe siguri janë organe të specializuara të parlamentit që i japin këshilla dhe i bëjnë rekomandime seancës plenare për ligje ose vendime që lidhen me mbrojtjen kombëtare dhe sigurinë e qytetarëve. Ka dy lloje kryesore komisionesh. Disa janë të përkohshme, që krijohen me një mandat të veçantë dhe të ngushtë, siç janë ato që merren me një projektligj ose çështje të caktuar. Të tjerat janë komisione të përhershme, që japin këshilla për fushën e tyre të specializuar gjatë gjithë periudhës legjislative. Komisionet e përhershme sigurojnë vazhdimësi më të madhe dhe mundësojnë krijimin e ekspertizës së anëtarëve. Çfarë e dallon mjedisin e punës së këtyre komisioneve nga ai i komisioneve të tjera? Kompleksiteti. Parlamentarët duhet të marrin në shqyrtim një shumëllojshmëri institucionesh dhe çështjesh, siç janë forcat e armatosura, policia, xhandarmëria dhe forcat e tjera të rendit publik, kontrollet kufitare, buxhetimi, prokurimi, kontrolli i armëve, veprimtaritë e shërbimit inteligjent etj. Çështje të tilla po marrin gjithnjë e më shumë dimension ndërkombëtar. Mungesa e transparencës. Tradicionalisht kjo fushë është më pak transparente se veprimtaritë e tjera të qeverisë, për shkak të nevojës për të mbrojtur informacionin që është me rëndësi jetike për sigurinë kombëtare. Përfshirja e efektshme e ekzekutivit. Një tendencë gjithnjë në rritje që po shfaqin qeveritë e vendeve të ndryshme është se ato po bashkëpunojnë drejtpërsëdrejti me njëra-tjetrën mbi baza dypalëshe, si në kuadrin rajonal ashtu edhe në atë
ndërkombëtar të bashkëpunimit. Ky proces priret që ta kufizojë rolin e parlamenteve dhe të komisioneve të tyre në procesin e vendimmarrjes. Përfshirja e dobët e shoqërisë civile. Në shumicën e vendeve mungojnë OJQ-të që merren me sektorin e sigurisë dhe tendenca është që publiku të jetë pak i informuar ose i pa interesuar. Në shoqëritë në tranzicion. Meqenëse reforma politike zakonisht i paraprin reformës në fushën e mbrojtjes dhe të sigurisë, mekanizmat demokratik mund të ndeshen me qëndrimet institucionale që barten nga regjimet e kaluara. Duke qenë se parlamentet janë institucionet e para dhe më të lehta për t u reformuar, komisionet e përhershme mund të jenë një instrument i efektshëm për të ofruar mbikëqyrje dhe për të kontribuar në nxitjen e reformës në fushën e mbrojtjes dhe të sigurisë. Cilat komisione merren me mbrojtje dhe siguri? Me mbrojtje dhe siguri zakonisht mund të merret më shumë se një komision i përhershëm. Ajo çka rëndom ndodhë është se komisionet që merren me mbrojtje dhe siguri çdo ditë, janë ato komisione që merren me forcat e armatosura, sigurinë publike dhe shërbimin e inteligjent. Komisionet mandati i të cilave në mënyrë më pak të drejtpërdrejtë, ndonëse ende në mënyrë të rëndësishme, lidhet me mbrojtjen dhe sigurinë janë ato që merren me punët e jashtme, gjyqësorin, buxhetimin, energjinë dhe industrinë, si dhe shkencën dhe teknologjinë. Disa parlamente kanë komisione me mandate të kombinuara. Për shembull, një komision mund të mbulojë çështjet e mbrojtjes kombëtare dhe çështjet e brendshme ose mbrojtjen kombëtare dhe çështjet e jashtme ose mbrojtjen kombëtare dhe shërbimin e inteligjent etj. (Shih pjesën më poshtë për shembuj të komisioneve kryesore në fushën e mbrojtjes dhe sigurisë në vende të ndryshme.) Nganjëherë, komisione të ndryshme mund të organizojnë seanca të përbashkëta për projektligje ose çështje të tjera që lidhen me mandatet e tyre; ato gjithashtu mund të organizojnë bashkërisht seanca dëgjimore ose veprimtari të tjera mbikëqyrëse. Komisionet me mandate të gjera mund të organizohen në disa nën-komisione. Kjo ndarje mund të ndjekë një mënyrë funksionale (për një projektligj, hetim ose seancë të veçantë dëgjimore) ose një mënyrë institucionale (për një institucion ose agjenci të veçantë që përfshin mandati i një komisioni). Nën-komisionet mund të krijohen edhe për të bashkërenduar disa komisione kryesore që punojnë për tema të zgjedhura. Çfarë lloj mandati kanë zakonisht këto komisione? Mandatet e komisioneve përgjithësisht rrjedhin nga njëri prej këtyre tre burimeve: rregullat e përhershme të parlamentit ligjet e veçanta vetë kushtetuta Shumica e komisioneve kanë të drejtë të përcaktojnë agjendën dhe kalendarin e tyre të mbledhjeve, që mund të jenë të hapura ose të mbyllura për publikun. Në shumicën e parlamenteve, komisionet nuk kanë fuqi zbatuese dhe nuk janë të autorizuara të marrin vendime përfundimtare për ndonjë çështje. Në të 2
vërtetë, ato shërbejnë në cilësinë e këshilltarit për seancën plenare. Zakonisht seanca plenare miraton raportet dhe rekomandimet e komisioneve, pa i ndryshuar ato në mënyrë të konsiderueshme. Në përgjithësi, komisionet që merren me fushën e mbrojtjes dhe të sigurisë përqendrohen tek çështje që lidhen me përmasat, strukturën, organizimin, financimin dhe funksionimin e aktorëve shtetërorë që kanë mandatin të përdorin forcë dhe të organeve civile të drejtimit të tyre. Ato po merren gjithnjë e më shumë me struktura jo shtetërore, që kanë aftësinë të përdorin forcë, siç janë kompanitë private të sigurisë, krimi i organizuar, organizatat terroriste etj. Komisionet mund të kenë një ndikim të rëndësishëm në procesin parlamentar dhe qeveritar. Mandati i tyre zakonisht përfshin si më poshtë: legjislacionin për fushën e mbrojtjes dhe të sigurisë buxhetet dhe prokurimin politikën e mbrojtjes dhe strategjinë e qeverisë për sigurinë angazhimet dhe traktet ndërkombëtare që duhet të ratifikohen nga parlamenti përdorimin e forcës dhe dislokimin e trupave jashtë vendit emërimet në poste të larta Çfarë roli luajnë komisionet për mbrojtje dhe siguri në procesin e mbikëqyrjes? Komisionet ushtrojnë gjithashtu kompetenca të gjera mbikëqyrjeje për të hetuar në lidhje me çështje të rëndësishme të politikës publike, administrimin e dobët, akuzat për korrupsion ose skandalet. Këtu, roli i tyre mund të përfshijë si më poshtë: Mbajtjen e seancave dëgjimore ose kryerjen e hetimeve Thirrjen e personelit ushtarak, nëpunësve civilë ose ekspertëve për të dëshmuar Marrjen në pyetje të ministrave dhe të përfaqësuesve të tjerë të ekzekutivit Kërkimin e dokumenteve nga ekzekutivi Kontrollin e transparencës dhe të efikasitetit së shpenzimeve publike Kërkesën që autoritetet kompetente të kryejnë kontrolle Shqyrtimin e kërkesave dhe ankesave të personelit ushtarak dhe të civilëve në lidhje me fushën e mbrojtjes dhe të sigurisë Kryerjen e vizitave dhe të inspektimeve në bazat e ushtrisë dhe në instalime të tjera të sektorit të sigurisë, si dhe të trupave të dislokuar jashtë vendit Ndërsa funksionet e mbikëqyrjes shpeshherë kryhen në mënyrë reaguese pasi problemet kanë dalë në dritë, ekziston nevoja që funksionet e mbikëqyrjes të jenë proaktive. Një mbikëqyrje e tillë parandaluese shërben për ta kufizuar ose për ta shmangur fare veprimin e papërshtatshëm nga ana e institucioneve të mbrojtjes dhe të sigurisë. Çfarë kontribuon për t i bërë këto komisione të efektshme? Që parlamenti të ketë një ndikim efektiv në procesin e politikëbërjes është me rëndësi thelbësore që komisionet të jenë të efektshme. Me qëllim që komisionet të mund të luajnë rolin e tyre, duhen përmbushur tri kërkesa. 3
Autoriteti. Që një komision të gëzojë autoritetin e nevojshëm, prerogativat e tij në fushën e mbrojtjes dhe të sigurisë duhet të përcaktohen qartë me ligj. Duhet të ketë gjithashtu një ligj që t u sigurojë anëtarëve të komisioneve mundësi për ta përdorur informacionin e nevojshëm për punën e komisioneve. Aftësia. Komisioneve duhet t u sigurohen burimet e përshtatshme p.sh. personeli, buxheti, informacioni dhe ekspertiza e jashtme. Për më tepër, në këto komisione duhen caktuar ata anëtarë që kanë shkollimin, përvojën dhe njohuritë e duhura. Për këtë qëllim, parlamentarëve duhet t u ofrohet kualifikimi dhe udhëzimet e nevojshme. Qëndrimi. Komisionet mbështeten tek anëtarët e parlamentit që janë të gatshëm t i kërkojnë llogari qeverisë dhe janë të përgatitur të punojnë për të mirën e përbashkët, pavarësisht nga politika partiake. Ky nivel mund të rritet kur mbledhjet e komisioneve zhvillohen me dyer të mbyllura për të shmangur presionin e mediave. Drejtimi i kryetarit të komisionit mund të jetë me rëndësi vendimtare për veprimtarinë e komisionit. Si organizohen këto komisione brendapërbrenda? Anëtarët e komisioneve zgjidhen nga parlamenti. Kandidatët zakonisht caktohen nga grupet parlamentare, në mënyrë që partitë politike në parlament të jenë të përfaqësuara në mënyrë proporcionale. Ideale është që anëtarët të zgjidhen për shkak të njohurive të tyre të veçanta në lidhje me mandatin që ka komisioni. Tendenca është që kryesia e komisionit të jetë për gjithë kohëzgjatjen e mandatit legjislativ dhe mund të zgjasë për një numër mandatesh legjislative. Numri mesatar i anëtarëve të komisionit për fushën e mbrojtjes dhe të sigurisë është rreth 25, por ndryshimet janë të mëdha, nga komisione relativisht të vogla si në rastin e Maqedonisë (9 anëtarë) ose të Mbretërisë së Bashkuar (11) në komisione shumë të mëdha si në rastin e Spanjës (40) dhe të Francës (72). Personeli i komisionit përgatit dhe organizon mbledhjet e komisionit, mban lidhje me qeverinë dhe zyrtarë, grumbullon informacion dhe kontribuon për interpretimin e informacionit që merret nga qeveria. Numri i anëtarëve të personelit ndryshon nga një, siç është rasti i disa parlamenteve të Evropës Lindore, në 50 anëtarë personeli që punojnë për Komisionin e Shërbimeve të Armatosura në Senatin Amerikan. Numri i anëtarëve të personelit dhe kualifikimi i përshtatshëm janë me rëndësi thelbësore që komisionet për fushën e mbrojtjes dhe të sigurisë të jenë të afta të përmbushin përgjegjësitë e tyre. Për kryesitë e komisioneve zakonisht zhvillohen bisedime mes partive më të mëdha. Meqenëse komisionet për mbrojtjen dhe sigurinë kanë një funksion të rëndësishëm mbikëqyrës, në disa parlamente kryesimi i tyre i caktohet partisë së opozitës ose kryesia bëhet me rotacion mes partisë kryesore të opozitës dhe partisë në pushtet. Mundësia e parlamentarëve për të përdorur informacionin e rezervuar mund të trajtohet në dy mënyra kryesore. Në disa parlamente, Anëtarët e parlamentit nuk kanë nevojë t u nënshtrohen procedurave të verifikimit, sepse merret me mend se, meqenëse janë zgjedhur, ata gëzojnë besimin e elektoratit dhe, për këtë arsye, kanë të drejtë të përdorin informacionin e rezervuar. Në parlamente të tjera, 4
anëtarëve të komisioneve për mbrojtjen dhe sigurinë u krijohet mundësia që ta përdorin informacionin e rezervuar vetëm pasi që bëhet kontrolli i figurës së tyre. Në disa vende, rezultati i procesit të verifikimit, që është në duart e shërbimit të fshehtë të informacionit, ka thjesht efekt këshillimor dhe parlamenti mund të vendosë në lidhje me anëtarët e komisionit, pavarësisht nga ndonjë raport negativ. Mundësia për të përdorur informacionin e rezervuar është një përgjegjësi që parlamentarët duhet ta trajtojnë me kujdes. Nganjëherë ekzekutivi mund ta përdorë informacionin e rezervuar si një mënyrë për të parandaluar kontrollin nga ana e publikut të çështjeve që normalisht duhet të jenë në pronësi të publikut. Si ndryshon ndarja e punës në komisione në Parlamente të ndryshme? Në demokracitë e pjekura, tendenca është që të ketë një komision që shqyrton policinë së bashku me çështjet që lidhen me administratën publike, drejtësinë dhe të drejtat e njeriut. Në demokracitë e reja të Evropës qendrore dhe lindore, ku procesi i çmilitarizimit të policisë akoma vazhdon ose ka përfunduar vetëm së fundmi, tendenca është që policia të trajtohet bashkërisht me forcat e armatosura. Për sa i përket shërbimit inteligjentë, disa parlamente e trajtojnë atë nga pikëpamja funksionale, duke ia caktuar një komisioni të vetëm përgjegjësinë për të gjitha agjencitë me veprimtari të shërbimit inteligjent. Parlamente të tjera mbajnë një qëndrim institucional, në bazë të të cilit agjencitë ose departamentet e ndryshme me veprimtari të shërbimit inteligjent mbulohen nga komisione të ndryshme. Me ndryshimet e kohëve të fundit në mjedisin e sigurisë, është bërë gjithnjë e më shumë e nevojshme që të ketë një qëndrim të bashkërenduar ndaj gjithë sektorit të sigurisë. Kjo mund të arrihet duke organizuar mbledhje të përbashkëta, duke ngritur komisione të përbashkëta ose duke krijuar një strukturë koordinuese. Cilët janë disa nga shembujt? Në Rumani, në dhomën e ulët të parlamentit, janë tre komisione: Komisioni për Mbrojtjen, Rendin Publik dhe Sigurinë Kombëtare merret me ministrinë e mbrojtjes dhe forcat e armatosura, me ministrinë e brendshme, policinë dhe xhandarmërinë, rojet kufitare, sistemin e dënimit dhe veprimtarinë e shërbimit inteligjent të dikastereve qeveritare, siç është ai i mbrojtjes, i drejtësisë dhe i brendshëm. (Ky komision ekziston si në dhomën e deputetëve ashtu edhe në senat.) Komisioni i Përbashkët për Mbikëqyrjen e Shërbimit Inteligjent Rumun të Informacionit (të brendshëm) Komisioni i Përbashkët për Mbikëqyrjen e Shërbimit Inteligjent të Informacionit me Jashtë Në Gjermani, në dhomën e ulët, ka gjithashtu tre komisione: Komisioni i Mbrojtjes, që merret me ministrinë e mbrojtjes dhe forcat e armatosura. Komisioni për Punët e Brendshme, që merret me institucionet e sigurisë së brendshme. Grupi Parlamentar i Kontrollit, që merret me mbikëqyrjen e shërbimit inteligjent. 5
Në parlamentin me një dhomë të Bullgarisë, ka dy komisione: Komisioni i Mbrojtjes, që merret me ministrinë e mbrojtjes, shërbimin inteligjent ushtarak, forcat e armatosura. Komisioni për Sigurinë e Brendshme dhe Rendin Publik, që merret me ministrinë e brendshme, policinë dhe xhandarmërinë, rojet kufitare dhe shërbimin inteligjent jo ushtarak. Tabela 1 tregon tiparet themelore të komisioneve kryesore në këto tre vende. Çështje që lidhen me to Mbikëqyrja parlamentare e sektorit të sigurisë Transparenca dhe përgjegjshmëria e sektorit të sigurisë Qeverisja e mirë Reforma dhe rindërtimi i sektorit të sigurisë Deficiti demokratik Situatat e emergjencës Informacion i mëtejshëm Mbikëqyrja parlamentare në fushën e sigurisë: parimet, mekanizmat dhe praktikat,2003, gjendet në 30 gjuhë në adresën: www.dcaf.ch/oversight/ Përgjegjshmëria e shërbimit inteligjent: standardet ligjore dhe praktika më e mirë e mbikëqyrjes së agjencive të shërbimit inteligjent, 2005, gjendet në adresën: www.dcaf.ch/publications/making_intel.cfm Rolet e reja të komisioneve parlamentare, nga Longley and Davidson, Frank Cass & Co. Ltd, Londër, 1998 Parlamentet e reja të Evropës Qendrore dhe Lindore, nga Olson and Norton, Frank Cass & Co. Ltd, Londër, 1996 6
Tabela 1 Disa shembuj Parlamenti Rumun Dhoma e Deputetëve Komisioni për Mbrojtjen, Rendin Publik dhe Sigurinë Kombëtare Bundestagu Gjerman Komisioni i Mbrojtjes Mandati Kuvendi Kombëtar Bullgar Komisioni për Sigurinë e Brendshme dhe Rendin Publik I GJERË Ministria e Mbrojtjes dhe forcat e armatosura; Ministria e Brendshme, policia, xhandarmëria, rojet kufitare; shërbimi i fshehtë i informacionit dhe departamentet me veprimtari të shërbimit të fshehtë, sistemi i burgjeve Rregullat e përhershme të Dhomës së Deputetëve (1992) 22 anëtarë Procedura e verifikimit e nevojshme për kontrollin e figurës (Përgjegjës për verifikimin Shërbimi i Fshehtë rumun i Informacionit) Një staf prej 6 anëtarësh Mbledhje pune 2-3 herë në javë. 7 nën-komisione, ku secili merret me një institucion të ndryshëm të sektorit të sigurisë. I NGUSHTË Ministria Federale e Mbrojtjes dhe forcat e armatosura. Kushtetuta (1956) Baza ligjore Anëtarësia 30 anëtarë Nuk bëhet verifikim përdorimi i informacionit të rezervuar vjen automatikisht me mandatin e parlamentarit Burimet dhe organizimi Një staf prej 8 vetësh Mbledhje pune një herë në javë. Një nën-komision dhe dy grupe reporterësh. I NDËRMJETËM Ministria e Brendshme, policia, xhandarmëria, rojet kufitare; shërbimet e fshehta jo-ushtarake të informacionit. Rregullat për Organizimin dhe Procedurën e Kuvendit Kombëtar (2001) 26 anëtarë Nuk bëhet verifikim - përdorimi i informacionit të rezervuar vjen automatikisht me mandatin e parlamentarit Një staf prej 3 vetësh Mbledhje pune një herë në javë. Nuk ka nën-komisione. 7
Seria e Backgrounder -it e DCAF-it është përgatitur nga Grupi i Punës i DCAF-it për Reformën në Sektorin e Sigurisë, në bashkëpunim me Anëtarë të DCAF-it dhe ekspertë të jashtëm. Numra të tjerë të Backgrounder -it janë të disponueshëm në adresën: www.dcaf.ch/publications/backgrounders Available Backgrounders Challenges for Intelligence Intelligence Services Military Ombudsmen Multiethnic Armed Forces National Security Policy Parliamentary Committees on Defence and Security Parliamentary Oversight of Intelligence Services Forthcoming Backgrounders Child Soldiers Military Justice Systems OSCE Code of Conduct Parliaments & Defence Budgeting Parliaments & Security Sector Procurement Sending Troops Abroad Understanding Security Sector Reform Vetting for the Security Sector Private Military Companies States of Emergency DCAF Qendra e Gjenevës për Kontrollin Demokratik të Forcave të Armatosura (DCAF) punon me qeveri dhe shoqërinë civile për të nxitur dhe forcuar kontrollin demokratik dhe civil të organizatave në fushën e sigurisë, siç janë policia, agjencitë e shërbimit të fshehtë, shërbimet e sigurisë kufitare, forcat paraushtarake dhe forcat e armatosura. Qendra bën kërkime për të përcaktuar sfidat kryesore në qeverisjen demokratike të sektorit të sigurisë dhe për të grumbulluar ato praktika që janë më së miri të përshtatshme për t u bërë ballë këtyre sfidave. DCAF u ofron programe këshillimore dhe ndihmesë në punë praktike të gjitha palëve të interesuara dhe kryesisht qeverive, Parlamenteve, autoriteteve ushtarake dhe organizatave ndërkombëtare. Na vizitoni në adresën: www.dcaf.ch