SFIDAT E ZBATIMIT NË PRAKTIKË TË LIGJIT PËR NJOFTIMIN DHE KONSULTIMIN PUBLIK
Tiranë, tetor 2016
Hartuan raportin: Bojana Hajdini eksperte ligjore Ersida Sefa menaxhere programi, Fondacioni Shoqëria e Hapur për Shqipërinë, Soros Darian Pavli drejtor programesh, Fondacioni Shoqëria e Hapur për Shqipërinë, Soros Fondacioni Shoqëria e Hapur për Shqipërinë Raport Sfidat e zbatimit në praktikë të ligjit Për njoftimin dhe konsultimin publik Adresa Rr. Qemal Stafa, pallati 120/2, Tirana, Albania Tel: +355 4 22 34 621/ 22 34 223/ 22 35 856 Fax: +355 4 22 35 855 E-mail: info@osfa.al Web-page: www.osfa.al Design & layout Henrik Lezi
Tabela e përmbajtjes Përmbledhje ekzekutive 6 1. Qëllimi i raportit 14 2. Metodologjia e përdorur, materialet e analizuara dhe kufizimet 16 3. Konsultimi publik hallkë e procesit legjislativ dhe element thelbësor 20 i një qeverisjeje të hapur dhe demokratike 4. Dobitë e procesit të konsultimit publik 24 5. Historik i procesit të konsultimit publik në Shqipëri 26 6. Rregullat ligjore të procesit të njoftimit dhe konsultimit publik në Shqipëri 30 7. Analizimi i situatës 38 8. REKOMANDIME 52 Shtojca 58
Një qeverisje e hapur dhe gjithëpërfshirëse mbështetet në tri shtylla kryesore: transparencë, pjesëmarrje dhe llogaridhënie. 6
Përmbledhje ekzekutive Të tria këto shtylla, komplementare të njëra-tjetrës, duhet të ecin e të përmbushen paralelisht, pasi janë pjesë e një procesi që promovon vlerat bazë të demokracisë, përfaqësuese në një vend. Në këtë kuadër, nuk mund të kuptohet një qeverisje e hapur, pa pjesëmarrjen apo pa përfshirjen e publikut dhe të shoqërisë civile në proceset e politikëbërjes dhe të vendimmarrjes. Shqipëria, më 30 tetor të vitit 2014, miratoi ligjin Për njoftimin dhe konsultimin publik, nr. 146/2014, një akt ky kushtuar tërësisht procedurave që duhen ndjekur për një proces konsultimi publik sa më efektiv. Ky ligj hyri në fuqi në maj të 2015-ës. Në mars të vitit 2016, Fondacioni Shoqëria e Hapur për Shqipërinë, Soros, ndërmori nismën për matjen e progresit të zbatimit në praktikë të këtij ligji në një fazë të parë, duke analizuar proceset e njoftimit dhe të konsultimit publik të këtyre institucioneve për një periudhë 9- mujore, nga momenti i hyrjes në fuqi të ligjit (datë 24 maj 2015), deri në shkurt të vitit 2016. Kjo periudhë vlerësohet të jetë e mjaftueshme për të nxjerrë në pah një rezultat të parë për shkallën e zbatimit të tij, si dhe për ndërgjegjësimin e organeve publike dhe të palëve të interesuara. Objekt i monitorimit dhe vlerësimit të zbatimit të ligjit nr. 146/2014 Për njoftimin dhe konsultimin publik u vendos të ishin vetëm institucionet qendrore të administratës: Kryeministria dhe 18 ministritë e linjës. Për këtë arsye, institucioneve objekt monitorimi iu dërgua një kërkesë për informacion lidhur me zbatimin e procesit të njoftimit dhe të konsultimit publik për periudhën 9-mujore. Të dhënat e kërkuara u përzgjodhën të tilla që, përveçse informojnë për shkallën e përmbushjes së detyrimeve ligjore, shërbejnë edhe si tregues të vlerësimit të kuptimit dhe të zbatimit nga organet publike të këtij ligji. Gjithashtu, zbatimi i një pjese të detyrimeve ligjore u vlerësua edhe mbi bazën e verifikimit të publikimit në faqet zyrtare të internetit të institucioneve të dokumenteve për të cilat ligji dhe vetë procesi kërkojnë publikim. Vlen të theksojmë se në përpunimin dhe evidentimin e gjetjeve janë hasur kufizime dhe vështirësi të shumta për shkak të mungesës apo të mangësisë së informacionit të ofruar nga institucionet objekt monitorimi, sa kohë ato ishin baza kryesore e analizës. Nga 19 institucione gjithsej kthyen përgjigje për kërkesën për informacion vetëm 13 institucione (ose 68% e tyre), pavarësisht vonesave (të cilat variojnë deri në 7
mangësitë Regjistri elektronik për njoftimin dhe konsultimin publik ende nuk është bërë funksional. MUNGOJNË koordinatorët e njoftimit DHE të konsultimit. 6 nga 19 institucione nuk kanë dërguar informacion për kontaktet e tyre ka institucione që e aplikojnë procesin e konsultimit mbi baza selektive, duke e argumentuar këtë shkak me natyrën e mbyllur apo me rëndësinë e vlerësuar prej tyre të projektakteve 23 ditë pune), ndërsa 6 të tjerat (ose 32% e tyre) kthyen përgjigje vetëm pas një procesi ankimimi pranë Komisionerit për të Drejtën për Informim dhe Mbrojtjen e të Dhënave Personale. Informacion të plotë për 5 kërkesat e parashtruara dhanë: 4 institucione (ose 21%), ndërsa 15 institucionet e tjera (ose 79 %) ofruan informacion për 1 deri në 4 nga kërkesat e parashtruara. Ky monitorim shërbeu edhe si një test që provoi se institucionet qendrore shfaqin ende probleme serioze me zbatimin si duhet të ligjit Për të drejtën e informimit si dhe me konceptin e transparencës proaktive. Edhe pse shumica dërrmuese e informacionit të kërkuar duhet të ishte bërë publike në mënyrë proaktive nga vetë institucionet shtetërore, pa një kërkesë me shkrim, sërish 79% e institucioneve ofrojnë informacion të pjesshëm dhe sigurimi i këtij informacioni, edhe për një organizatë si Fondacioni Soros bëhet i vështirë, kërkon përpjekje të vazhdueshme dhe kohë. Qëllimi i kryesor i raportit është që, pas një analize për rëndësinë që ka procesi i konsultimit publik në vendimmarrje, në parimet që e udhëheqin atë, pas përshkrimit në detaj të procesit të konsultimit publik dhe të detyrimeve që burojnë për organet publike nga ligji nr.146/2014, të paraqesë gjetjet mbi situatën aktuale të zbatimit të tij duke vënë në pah problematikat e shfaqura. Në fund janë përpunuar disa sugjerime dhe rekomandime, të cilat mendojmë se i shërbejnë, si organizimit më të mirë 8
Një pjesë e institucioneve publike nuk i kanë të publikuara në programin e transparencës planet e tyre vjetore të cilat lidhen me procesin e vendimmarrjes njoftimi i procesit të konsultimit NUK I korrespondon gjithmonë kërkesave të kërkuara nga ligji lidhur me publikimin e tij, apo elementeve përmbajtësore mangësi vërehen edhe në procesin e përpunimit të komenteve dhe të rekomandimeve të ardhura për përmirësimin e projektakteve. mangësi konstatohen edhe në detyrimin e organeve publike për hartimin dhe publikimin e raportit vjetor për transparencën në procesin e vendimmarrjes të punës në funksion të efektivitetit të procesit të konsultimit publik, ashtu edhe ndërgjegjësimit të palëve që përfshihen në të. Për shkrimin e këtij raporti, analizën e bërë dhe evidentimin e gjetjeve u përdor kryesisht metoda cilësore (përshkruese, analizuese) dhe, për sa ishte e mundur, ajo sasiore. Për sa rezulton nga analizimi i informacionit të dërguar ose të publikuar nga institucionet, cilësisë a plotësisë së tij, apo edhe nga interpretimi i mungesave të informacionit, arrijmë në përfundimin se njohja dhe zbatimi i ligjit nr.146/2014 nga ana e institucioneve qendrore të pushtetit ekzekutiv është në nivele të ulëta. Ato ende nuk janë të ndërgjegjësuara sa dhe si duhet për rëndësinë e procesit të njoftimit dhe të konsultimit publik në vendimmarrje, si dhe të hallkave dhe procedurave që e bëjnë atë efektiv. Vërehet se një pjesë e mirë e institucioneve qendrore të monitoruara nuk përmbushin si duhet, apo i përmbushin në mënyrë të pjesshme detyrimet që ligji u vë në ngarkim, në kuadër të procesit të konsultimit. Zbatimi i procedurave të njoftimit dhe të konsultimit publik në hartimin e legjislacionit bëhet ende në mënyrë jouniforme dhe jo në përputhje me standardet e përcaktuara ligjore, duke u lënë shteg abuzivizmit, cenimit të aksesit dhe barazisë së të gjitha palëve të interesuara në proceset konsultuese, mosrespektimit të afateve ligjore, mospublikimit të përmbledhjeve të rekomandimeve të pranuara apo argumenteve për mospranimin e tyre. 9
Disa nga mangësitë e vëna re mund të përmblidhen si më poshtë: Së pari, nga informacioni i marrë dhe ajo që na rezulton nga faqja www.konsultimipublik. gov.al/ konstatohet që, edhe pse kanë kaluar gati 2 vjet nga miratimi i ligjit, Regjistri elektronik për njoftimin dhe konsultimin publik ende nuk është bërë funksional. Ky Regjistër është konceptuar të jetë një pikë qendrore konsultimi, nga ku të gjitha palëve të interesuara do t u sigurohet akses dhe do t u mundësohet komunikimi me organet publike. Megjithëse ligji parashikon mjete dhe mënyra të tjera alternative për t i bërë publike projektaktet që konsultohen, mendojmë që bërja funksional sa më parë e këtij Regjistri, përtej përmbushjes së një detyrimi ligjor, do të lehtësonte një ndër fazat kyçe të konsultimit, që është aksesi i publikut dhe i palëve të interesuara për nismat ligjore, strategjike apo politikat kryesore qeverisëse si dhe transparencën ndaj tyre në çdo hap të kryer. konsultimit mbi baza selektive, duke e argumentuar këtë shkak me natyrën e mbyllur apo me rëndësinë e vlerësuar prej tyre të projektakteve. Së katërti, një pjesë e institucioneve publike nuk i kanë të publikuara në programin e transparencës planet e tyre vjetore të cilat lidhen me procesin e vendimmarrjes (më shumë se gjysma e institucioneve të monitoruara, 11 nga 19 gjithsej ose 58%, i kanë këto plane, ndërsa 8 prej tyre apo 42% nuk i kanë të publikuara). Mendojmë se kjo mangësi ndikon edhe në të drejtën e vetë publikut për t u informuar me nismat ligjvënëse, për të kërkuar marrjen e një nisme apo për fillimin e një procesi konsultimi. Vërejmë se edhe në rastet kur institucionet e kanë publik planin e vendimmarrjes për vitin në vijim, nuk kanë të përcaktuar një kalendar për periudhat dhe afatet e konsultimit publik për secilin, gjë që do ta bënte më trasparent e më gjithëpërfshirës procesin. Së dyti, koordinatorët e njoftimit të konsultimit, megjithëse janë ndër personat kryesorë dhe përgjegjës në bashkërendimin dhe administrimin e punës që kryhet në kuadër të njoftimit dhe konsultimit publik, një pjesë e institucioneve (6 nga 19 institucione ose 31 % e tyre) nuk kanë dërguar informacion për kontaktet e tyre. Kjo na bën të dyshojmë se në momentin e raportimit ato ende nuk kishin caktuar një person që të mbajë këtë pozicion. Së treti, megjithëse ligji është i qartë dhe shterues për rastet në të cilat aktet nuk i nënshtrohen konsultimit publik (çështjet e sigurisë kombëtare, për aq sa ato përbëjnë sekret shtetëror; marrëdhëniet ndërkombëtare; aktet nënligore; aktet normative, me fuqinë e ligjit; emergjenca civile apo raste përjashtimore të parashikuara me ligj), konstatohet se ka institucione që e aplikojnë procesin e Së pesti, problematika janë vërejtur edhe gjatë fazave të organizimit të proceseve të konsultimit. Ndodh që njoftimi i procesit të konsultimit të mos u korrespondojë gjithmonë kërkesave të kërkuara nga ligji lidhur me publikimin e tij, apo elementeve përmbajtësore. Sa kohë që njoftimi është hapi i parë i një procesi konsultimi publik, në çdo rast ai duhet të jetë sa më i rregullt dhe të lejojë hapësira e mundësi për një përfshirje sa më të gjerë të qytetarëve apo të grupeve të interesit. Probleme kemi konstatuar edhe në administrimin e dokumenteve apo të procesverbaleve që dokumentojnë konsultimin e kryer apo diskutimet e mbajtura në takimet e drejtpërdrejta apo në debatet publike. Tregues për këtë është fakti se dokumente për këto procese kanë dërguar vetëm 7 institucione, nga 19 gjithsej (37%). Mbajtja e tyre ka rëndësi thelbësore, 10
sa kohë ato kanë statusin e dokumenteve zyrtare. Së gjashti, mangësi vërehen edhe në procesin e përpunimit të komenteve dhe të rekomandimeve të ardhura për përmirësimin e projektakteve. Ligji kërkon që projektakti të jetë i shoqëruar me një përmbledhje të rekomandimeve të pranuara. Në rast mospranimi, përmbledhja e arsyeve të refuzimit, ndër të tjera, duhet të publikohet dhe të aksesohet nga palët e interesuara. Në dokumentet që shoqërojnë projektaktin, rezulton se institucionet janë shprehur për procesin e konsultimit, por ato nuk kanë dhënë një përmbledhje të rekomandimeve të pranuara, atyre të refuzuara dhe arsyeve për mospranimin e tyre. Sa i takon publikimit të tyre, vetëm 4 nga 19 institucione (21%) rezulton të kenë dërguar relacionet e projektakteve, të cilat nuk i pasqyrojnë rekomandimet e dhëna dhe ato të refuzuara ashtu siç kërkohet nga ligji. Së fundmi, megjithëse përbën detyrim ligjor, mangësi konstatohen edhe në detyrimin e organeve publike për hartimin dhe publikimin e raportit vjetor për transparencën në procesin e vendimmarrjes, që është një ndër treguesit e mbarëvajtjes së procesit të konsultimit nga institucioni. Raportin e transparencës në procesin e vendimmarrjes, edhe pse në shumicën e rasteve paraqitet në formë tabelare dhe nuk përshkruan elementet përmbajtësore të ligjit, e kanë paraqitur vetëm 9 institucione (ose 47%). 10 institucionet e tjera (53%) raportojnë se janë në proces draftimi apo nuk shprehen fare lidhur me të. Ndërsa detyrimin për publikimin e këtij raporti, deri në momentin e verifikimit, të bërë në faqet zyrtare të ministrive (maj 2016), e përmbushin vetëm 2 nga 19 institucionet (10%). Sa më sipër, këta tregues evidentojnë se, edhe pse ka kaluar një kohë e mjaftueshme nga miratimi i ligjit Për njoftimin dhe konsultimin publik, organet publike nuk dëshmojnë shkallën e duhur të ndërgjegjësimit dhe të vullnetit për respektimin dhe zbatimin serioz të detyrimeve ligjore që u burojnë nga procesi i njoftimit dhe konsultimit publik në vendimmarrje. Në këto kushte zbatimi i këtij ligji kërkon jo vetëm ndryshim të mendësisë së administratës publike, ndryshim i cili kërkon kohën e tij, por edhe një funksionim të saj në mënyrë sa më të zhdërvjellët, të hapur dhe bashkëpunuese me grupet e ndryshme të interesit. Referuar problematikave të vërejtura, në vijim të mbarëvajtjes së procesit në të ardhmen rekomandojmë që: Institucionet shtetërore të dëshmojnë një angazhim më serioz dhe një shkallë më të lartë vullneti për të njohur dhe për të zbatuar siç duhet standardet ligjore për njoftimin dhe konsultimin publik, për të garantuar një proces politikëbërjeje dhe vendimmarrjeje të hapur, transparent, gjithëpërfshirës dhe jodiskriminues për të gjitha grupet e interesit, subjektet e interesuara dhe qytetarët në tërësi. Duke qenë se një ndër mangësitë kryesore për monitorimin e zbatimit uniform dhe rigoroz të ligjit nr. 146/2014 nga ana e të gjitha autoriteteve detyruese është mosparashikimi i një mekanizmi ligjor, rolin parësor në mbikëqyrjen dhe monitorimin e zbatimit të këtij ligji duhet ta ushtrojë Ministri i Shtetit për Marrëdhëniet me Parlamentin. Kjo referuar përgjegjësisë së tij për garantimin e kryerjes nga ana e ministrive të procesit të konsultimit me shoqërinë civile dhe grupet e interesit. Ai duhet të monitorojë në 11
mënyrë të rregullt zbatimin nga ana e institucioneve të pushtetit ekzekutiv të detyrimeve përkatëse që u burojnë nga ligji Për garantimin e pjesëmarrjes së grupeve të interesit dhe qytetarëve në tërësi në proceset vendimmarrëse dhe politikëbërëse. Për këtë, duhet të kërkojë raportime periodike prej tyre apo të kryejë kontrolle kryesisht, sa herë e konsideron të nevojshme. Ministri i Shtetit për Inovacionin dhe Administratën Publike, në bashkëpunim me Agjencinë Kombëtare të Shoqërisë së Informacionit (AKSHI), të marrë masa të menjëhershme për përfundimin dhe vënien në funksion në një kohë sa më të shpejtë të Regjistrit të njoftimit dhe konsultimit publik. Regjistri, përveçse do të ndikojë në unifikimin dhe uniformizimin e procedurave dhe dokumenteve të konsultimit, do të çojë një hap më tej transparencën, aksesin si dhe barazinë e qytetarëve dhe të të gjitha palëve të interesuara në proceset konsultuese. Institucionet të përfundojnë procesin e emërimit të koordinatorëve të njoftimit dhe konsultimit publik ose, nëse ky proces ka përfunduar tashmë, të bëjnë publike të dhënat e kontaktit të tyre për grupet e interesit në faqet zyrtare të internetit të çdo institucioni publik si dhe në Regjistrin elektronik të njoftimit dhe konsultimit publik. Koordinatorët t u nënshtrohen trajnimeve specifike lidhur me ndërgjegjësimin për rëndësinë e konsultimit publik, detyrimet konkrete ligjore që burojnë nga procesi i konsultimit, mënyrën e zbatimit efektiv të tyre, si edhe pasojat që vijnë nga moszbatimi i rregullt i ligjit. Institucionet t ua nënshtrojnë proceseve të konsultimit publik gjithë kategorinë e projektakteve që hyjnë në fushën e zbatimit të ligjit, pa përjashtuar nga këto procese projektakte, për asnjë arsye tjetër, të ndryshme nga ato që vetë ligji përjashton nga fusha e zbatimit. Në funksion të zbatimit rigoroz të ligjit mendojmë se duhet të njësohet praktika lidhur me konceptin e politikave me interes të lartë publik, pasi, në dukje, është një emërtim i paqartë që mund të krijojë pështjellim në praktikë. Për secilën nga fushat që hyjnë më kompetencën e tyre politikëbërëse apo vendimmarrëse, institucionet të identifikojnë grupet e interesit apo palët e interesuara. Të jenë pjesë e një database të bërë publike, e cila duhet të jetë objekt i përditësimit të përhershëm, qoftë kryesisht nga institucioni, qoftë nëpërmjet kërkesës së vetë palëve. Tabela me listën e projektakteve të parashikuara për miratim në një vit referues, e cila publikohet në Programin e transparencës në faqen zyrtare të ministrive dhe në Regjistrin elektronik, të përcaktojë ndër të tjera edhe afatet apo periudhat konkrete në lidhje me procesin e konsultimit publik, për aktet mbi të cilat bie ky detyrim. Kjo tabelë të uniformizohet për të gjitha institucionet dhe, në të, përveç elementeve ekzistuese, të përfshihen edhe mjeti apo forma e konsultimit publik dhe, në varësi të këtyre të fundit, edhe grupet e interesit me të cilat do të kryhet konsultimi. Për çdo rast konsultimi, institucionet të hartojnë, të mbajnë, të administrojnë dhe të arkivojnë çdo dokument të përdorur dhe të nevojshëm për konsultimin publik, i cili duhet t u nënshtrohet rregullave të administrimit të dokumenteve zyrtare. Këto akte të bëhen publike në Regjistrin elektronik të njoftimeve dhe konsultimeve publike, në mënyrë proaktive. Projektakti të shoqërohet detyrimisht me informacion mbi elementet kryesore që ka një proces konsultimi 12
(grupet e interesit të konsultuara, kohën e zhvilluar, formën e konsultimit, afatet e zbatuara, ankimet, nëse ka pasur), si dhe me një përmbledhje të rekomandimeve të dala nga konsultimi, duke specifikuar ato të pranuarat dhe duke dhënë arsyet përkatëse për të refuzuarat. T i çohen për mendim Ministrit të Shtetit për Marrëdhëniet me Parlamentin projektaktet, para se ato të kalojnë për shqyrtim e miratim në Këshillin e Ministrave, në mënyrë që ai të shërbejë si një filtër kontrolli për kryerjen e rregullt të procesit të konsultimit. Filtër tjetër kontrolli, për rastin e projektligjeve, mund të jetë edhe vetë Kuvendi, më konkretisht Komisioni parlamentar përgjegjës për Diskutimin dhe Shqyrtimin e Projektligjit ne rastin konkret. Në këtë fazë, komisionet mund ta rikthejnë mbrapsht projektligjin në Këshillin e Ministrave, në mënyrë që organet publike të zhvillojnë një konsultim të munguar ose të konsideruar jogjithëpërfshirës. Gjithashtu, gjatë diskutimit të projektligjit në Komision, bazuar në Rregulloren e Kuvendit, ato kanë të drejtë të ftojnë grupet e interesit të identifikuara prej tyre. Megjithëse një rast i tillë nuk do të siguronte një konsultim gjithëpërfshirës dhe efektiv, sipas standardeve të kërkuara, do të mundësonte në një farë mënyre të dëgjohej zëri i grupeve kryesore. Organet publike, brenda muajit janar të vitit pasardhës, sipas mënyrave që parasheh ligji, të publikojnë detyrimisht raportin vjetor për transparencën në procesin e vendimmarrjes, ku të përfshihet informacioni i kërkuar nga ligji. Për uniformizimin e këtij raporti të miratohet një format i standardizuar i tij, mundësisht nga Ministri i Shtetit për Marrëdhëniet me Parlamentin, i cili të monitorojë edhe hartimin dhe publikimin e rregullt të këtij dokumenti për organet e pushtetit ekzekutiv. 13
Objekt i monitorimit dhe vlerësimit të zbatimit të ligjit u vendos të ishin vetëm institucionet qendrore të administratës 14
Qëllimi i raportit Fondacioni Shoqëria e Hapur për Shqipërinë, Soros, ka marrë nismën për matjen e progresit të zbatimit në praktikë të ligjit nr.146/2014 Për njoftimin dhe konsultimin publik i cili, për shkak të rëndësisë dhe të rolit që luan në përfshirjen e publikut dhe të palëve të interesuara në proceset vendimmarrëse dhe politikëbërëse, mund të cilësohet si një ndër nismat që kontribuon drejtpërdrejt në promovimin e demokracisë përfaqësuese dhe qeverisjen e hapur. Koha prej gati 1 viti e gjysmë nga hyrja në fuqi e ligjit vlerësohet të jetë më se e mjaftueshme për të nxjerrë në pah një rezultat të parë mbi shkallën e zbatimit të tij si dhe të ndërgjegjësimit të organeve publike dhe palëve të interesuara. Objekt i monitorimit dhe vlerësimit të zbatimit të ligjit u vendos të ishin vetëm institucionet qendrore të administratës: Kryeministria dhe 18 ministritë e linjës. Raporti analizon proceset e njoftimit dhe të konsultimit publik të këtyre institucioneve për një periudhë 9-mujore, nga momenti i hyrjes në fuqi të ligjit (datë 24 maj 2015) deri në shkurt të vitit 2016. Synimi i raportit është që, pas një analize për rëndësinë që ka procesi i konsultimit publik në vendimmarrje, parimeve që e udhëheqin atë, përshkrimit të procesit të konsultimit publik dhe detyrimeve që burojnë për organet pubike nga ligji nr.146/2014, të paraqesë gjetjet për situatën aktuale të zbatimit të tij duke evidentuar problematikat e shfaqura. Kjo analizë do të mundësojë një panoramë për shkallën e zbatimit, nga ana e institucioneve publike, të detyrimeve që u burojnë nga ligji, në kuadër të një procesi konsultimi publik, si dhe do t u shërbejë ndërgjegjësimit të publikut apo palëve të interesuara në ushtrimin e të drejtave dhe detyrave qytetare lidhur me proceset vendimmarrëse. Në përfundim jepen disa sugjerime dhe rekomandime për mënyrën e organizimit të punës në funksion të efektivitetit të procesit të konsultimit, si dhe të ndërgjegjësimit të palëve që përfshin një proces i tillë, në kuadër të përmbushjes së detyrimeve ligjore apo të të drejtave qytetare. Rekomandimet, përveçse kontribuojnë në zbatimin efektiv dhe cilësor të ligjit, ndihmojnë që procesi i konsultimit të mos mbetet formal, por t i shërbejë qëllimit që ai ka në funksion të: një qeverisjeje më të hapur, transparente e, për pasojë, më demokratike; rritjes së cilësisë së legjislacionit si dhe shkallës së zbatimit të legjislacionit, në kuadër të pranimit më të gjerë të tij nga publiku. 15
Për hartimin e këtij raporti dhe në evidentimin e gjetjeve u përdor kryesisht metoda cilësore dhe, për sa ishte e mundur, ajo sasiore. 16
Metodologjia e përdorur, materialet e analizuara dhe kufizimet Ky raport është rezultat i analizës së bërë në ndërthurjen e informacionit të marrë në një sërë dokumentesh, si: ligji nr.146/2014 Për njoftimin dhe konsultimin publik ; informacionet e marra zyrtarisht nga institucionet e përfshira në këtë raport, Kryeministria dhe ministritë e linjës, në përgjigje të shkresës me nr. prot. 963, datë 11.3.2016, të dërguar nga Fondacioni Soros 1 ; vendimi nr. 64, datë 28.1.2015, Për miratimin e programit të përgjithshëm, analitik, të projektakteve që do të paraqiten për shqyrtim në Këshillin e Ministrave gjatë vitit 2015 ; vendimi nr. 136, datë 24.2.2016, Për miratimin e programit të përgjithshëm, analitik, të projektakteve që do të paraqiten për shqyrtim në Këshillin e Ministrave gjatë vitit 2016 ; faqet zyrtare të internetit të ministrive 1. Një informacion i detajuar mbi sa u përmbahen kërkesave të Fondacionit përgjigjet e institucioneve gjendet në shtojcën nr.1, bashkëlidhur këtij raporti. 17
të linjës dhe Kryeministrisë; udhëzimet e OECD-së për procesin e konsultimit publik 2 ; Kodi i praktikave të mira të konsultimit publik me grupet e interesit, hartuar nga Drejtoria e Shëndetit dhe Konsumatorit të Komisionit Europian 3 ; raportprogreset e Komisionit Europian për Shqipërinë, në vite të ndryshme. Nisma për hartimin e raportit filloi më datë 11.3.2016, me shkresën nr. prot. 963, ku Fondacioni Soros, bazuar në ligjin nr. 119/2014 Për të drejtën e informimit 4, paraqiti pranë ministrive kërkesën për informacione dhe dokumente që i shërbejnë dhe mbahen në kuadër të procesit të konsultimit publik. Të dhënat e kërkuara u përzgjodhën të tilla që, përveçse informojnë për shkallën e përmbushjes së detyrimeve ligjore, shërbejnë edhe si tregues të vlerësimit të kuptimit dhe zbatimit nga organet publike të ligjit Për njoftimin dhe konsultimin publik. Për një vlerësim sa më objektiv lidhur me zbatimin e ligjit u kërkua bashkëpunimi i institucioneve për dërgimin e një kopjeje të dokumenteve të mëposhtme: raportit vjetor të transparencës në procesin e vendimmarrjes, për vitin 2015; planit vjetor për vitin 2016, në lidhje me procesin e vendimmarrjes; të dhënave të kontaktit të koordinatorit të njoftimit dhe konsultimit publik, të caktuar nga çdo institucion; procesverbaleve dhe të listëprezencave të mbajtura në takimet publike të organizuara gjatë 2. Shih: https://www.oecd.org/mena/governance/36785341.pdf 3. Shih: http://ec.europa.eu/dgs/health_foodsafety/dgs_consultations/docs/code_good_practices_consultation_en.pdf 4. Neni 3 dhe 11 të ligjit nr. 119/2014 Për të drejtën e informimit. periudhës së monitorimit në kuadër të procesit të konsultimit publik; përmbledhjeve të hartuara për çdo akt që i është nënshtruar procedurës së njoftimit dhe konsultimit publik nga hyrja në fuqi e ligjit, deri në shkurt 2016. Gjithashtu, zbatimi i një pjese të detyrimeve ligjore u vlerësua edhe mbi bazën e verifikimit të publikimit online në faqet zyrtare të internetit të ministrive 5 të: projektakteve të parashikuara për shqyrtim në Këshillin e Ministrave gjatë vitit 2016, sipas standardeve që kërkon ligji; raportit të transparencës për vitin 2015; akteve në proces konsultimi apo kopjeve të përmbledhjeve, të mbajtura në një proces konsultimi. Për hartimin e këtij raporti dhe në evidentimin e gjetjeve u përdor kryesisht metoda cilësore (përshkruese, analizuese) dhe, për sa ishte e mundur, ajo sasiore. Metoda përshkruese është përdorur në sqarimin e procesit të konsultimit publik në vendimmarrje, rëndësinë e tij, si dhe historikun e zbatueshmërisë që ky proces ka pasur në Shqipëri. Metoda analizuese është përdorur në evidentimin e tipareve të procesit të konsultimit, bazuar në ligjin nr. 146/2014 Për njoftimin dhe konsultimin publik dhe detyrimeve që burojnë prej tij, nxjerrjen e rezultateve lidhur me shkallën e zbatimit nga institucionet të detyrimeve që u ngarkon ligji në procesin e konsultimit publik, si dhe në përpunimin e gjetjeve dhe të rekomandimeve. Metoda sasiore është përdorur në nxjerrjen dhe përpunimin e të dhënave apo informacioneve numerike. 5. Verifikimi i mësipërm është bërë nëpërmjet aksesimit të faqeve të zyrtare të internetit të ministrive të linjës, në periudhën 1maj -15 maj 2016. 18
Duam të theksojmë se në përpunimin dhe evidentimin e gjetjeve janë hasur vështirësi të shumta për shkak të mungesës apo mangësisë së informacionit të dhënë nga institucionet objekt monitorimi në këtë raport. Sa kohë që analiza bazohet kryesisht në informacionin e dërguar, në aspekte apo elemente të caktuara të procesit të konsultimit publik nuk kemi mundur të përpunojmë dhe të japim të dhëna sasiore. Pa dashur ta interpretojmë a priori mungesën apo mangësinë e informacionit si moszbatim të procesit të konsultimit dhe elementeve të tij të kërkuara nga ligji, në këto raste jemi përpjekur ta evidentojmë problemin nëpërmjet metodës së ilustrimit të problematikës me shembuj të konstatuar nga informacioni i ofruar. Në çdo element të analizuar raporti sqaron problematikën e shfaqur konkretisht në cilindo rast të marrë në analizë. 19
Për të pasur një proces efektiv konsultimi publik duhet të përmbushen tre komponentët kryesorë të tij: njoftimi, konsultimi dhe pjesëmarrja 20
Konsultimi publik hallkë e procesit legjislativ dhe element thelbësor i një qeverisjeje të hapur dhe demokratike Marrëdhënia që shteti dhe strukturat e tij vendimmarrëse dhe politikëbërëse vendosin me publikun e gjerë, me shoqërinë civile, me grupet e interesit apo me çdolloj forme organizimi të tyre, është një ndër treguesit bazë të një qeverisjeje demokratike. Bazuar në Kartën e Bardhë të Qeverisjes Europiane, parimet bazë që mundësojnë një qeverisje të mirë dhe demokratike janë: transparenca, pjesëmarrja, përgjegjshmëria, efektiviteti dhe koherenca 6. Këto parime, thelbësore për forcimin e demokracisë përfaqësuese dhe shtetit të së drejtës, gjejnë aplikim në të gjitha nivelet qeverisëse, qofshin këto globale, europiane, kombëtare apo lokale 7. Në kuadër të transparencës, llogaridhënies dhe përgjegjshmërisë, organet publike duhet të orientohen drejt një qeverisjeje transparente dhe të hapur, ku publiku, brenda kornizave ligjore, ka aksesin e informacionit dhe njëkohësisht merr pjesë në proceset vendimmarrëse dhe politikëbërëse të shtetit. Pjesëmarrja në këto të fundit, sa shihet si një e drejtë që publiku ka në kuadër të qeverisjes, po 6. Për më tepër shih: Karta e bardhë e qeverisjes europiane, e cila promovon një pjesëmarrje më të gjerë të qytetarëve europianë ndaj proceseve politikëbërëse të BE-së. EUROPEAN GOVER- NANCE: A WHITE PAPER, Brussels, 25.7.2001, COM(2001) 428 http://europa.eu/rapid/press-release_doc-01-10_en.htm 7. Po aty. 21
aq përbën edhe një detyrim qytetar. Në të dyja rastet është shteti që, nëpërmjet institucioneve publike të çfarëdolloj niveli, duhet të mundësojë dhe të garantojë një pjesëmarrje reale, efektive dhe gjithëpërfshirëse të qytetarëve, publikut apo grupeve të interesit në vendimmarrje. Për këtë arsye, konsultimi me publikun dhe palët e interesuara i projektligjeve, strategjive qeverisëse apo politikave kryesore me interes publik dhe impakt të rëndësishëm në jetën e vendit është bërë pjesë e rregullt e proceseve legjislative, si në nivel rajonal 8, ashtu dhe në nivel kombëtar. Ky proces, përveçse shihet si një ndër elementet e një qeverisjeje të hapur dhe transparente, duke përbërë një tregues matës për nivelin e demokracisë pjesëmarrëse, shërben edhe si mjet i rëndësishëm në kuadër të vlerësimit të efekteve të rregullimeve ligjore 9. Sot shtetet, në nivel rajonal, kombëtar apo lokal, kanë përfshirë procesin e konsultimit me publikun, si hallkë procedurale të posaçme dhe të detyrueshme në hartimin e legjislacionit apo në proceset e vendimmarrjes, duke rregulluar nëpërmjet akteve specifike, si marrëdhëniet mes palëve të përfshira, ashtu edhe procesin e konsultimit në çdo element të vetin. Për të pasur një proces efektiv konsultimi publik duhet të përmbushen tre komponentët kryesorë të tij: njoftimi, konsultimi dhe pjesëmarrja 10. 8. Shih si më sipër. 9. Për më tepër për vlerësimin e efekteve të rregullimeve ligjore, shih: Manualin e hartimit të ligjeve. Një guidë për procesin legjislativ në Shqipëri, hartuar nën kujdesit e misionit EURALI- US, shtëpia botuese Pegi, Tiranë, 2007, f. 34 dhe f. 61. 10. Për më tepër, shih: OECD, Background Document on Public Consultation, https://www.oecd. org/mena/governance/36785341.pdf Njoftimi - kërkon që institucionet, mbi baza të rregullta, të vënë në dijeni publikun për nismat e veta legjislative apo politikat e tyre. I realizuar me mjete e mënyra të përshtatshme dhe mbi baza gjithëpërfshirëse, njoftimi mundëson një proces konsultimi të rregullt dhe efektiv. Që të mund të realizohet qëllimi i këtij procesi, ai duhe të bëhet në një moment të përshtatshëm të procedurës legjislative duke u mundësuar palëve kohë të mjaftueshme për pjesëmarrje, si dhe informacion të nevojshëm për aktin që konsultohet. Konsultimi - kërkon gjetjen e formave dhe të mënyrave që mundësojnë pjesëmarrjen aktive të publikut dhe institucioneve publike për të përfituar një shkëmbim informacioni dhe opinionesh, i cili rezulton në identifikim problemesh dhe dhënie zgjidhjesh të kënaqshme për të dyja palët. Kjo ndikon në cilësinë e legjislacionit, pranimin e tij në të ardhmen, si dhe nivelin e zbatimit. Pjesëmarrja - kërkon që palët e interesuara të kontribuojnë në hartimin e politikave apo të legjislacionit duke u bërë pjesë e diskutimeve në grupet e punës së hartimit të tyre, apo edhe më pas në fazat e tjera të hartimit dhe zbatimit. Rëndësi thelbësore në këtë kuadër ka edhe informimi i palëve të interesuara për reflektimin e opinioneve të tyre, apo arsyetimi i argumentuar për mosmarrjen në konsideratë të këtyre të fundit. 22
23
Konsultimi me publikun ndihmon administratën të krijojë një ide dhe vlerësim më të saktë për efektet e rregullimeve ligjore, duke e orientuar atë drejt hartimit të legjislacionit eficient dhe efektiv 24
Dobitë e procesit të konsultimit publik Dobitë e procesit të konsultimit publik janë disadimensionale, por mund të përmblidhen si në vijim: Së pari, nëpërmjet konsultimit ofrohet mundësia e përfshirjes së publikut në proceset vendimmarrëse dhe politikëbërëse, duke garantuar një qeverisje transparente, të hapur e më përfaqësuese, tregues këta të rëndësishëm për ekzistencën e një shoqërie demokratike të bazuar në parimet e shtetit të së drejtës. Së dyti, konsultimi me publikun dhe palët e interesuara rrit cilësinë e akteve ligjore apo të politikave të konsultuara. Marrja e një numri të madh mendimesh dhe vlerësimesh nga publiku apo nga ekspertë të fushave të ndryshme ndikon ndjeshëm në përmirësimin e cilësisë së akteve që miratohen duke shmangur boshllëqet, pasaktësitë ose gabimet që vetë administrata mund të mos i ketë marrë në konsideratë apo të mos i ketë vlerësuar si duhet. Po kështu, procesi i konsultimit mund të ndikojë edhe në balancimin e interesave të ndryshëm apo të kundërt të subjekteve të cilat preken nga fusha e zbatimit të ligjit. Së treti, konsultimi mundëson, gjithashtu, edhe njohuri paraprake për rregullat dhe sanksionet që do të përmbajnë ligjet e ardhshme. Për pasojë rritet niveli i pranimit dhe shkalla e zbatueshmërisë së tij në të ardhmen. Sigurisht, përveç ndikimit që ka në rritjen e efektivitetit të legjislacionit, kjo ndihmon edhe në uljen e kostove gjatë zbatimit, si për administratën, ashtu edhe për qytetarët. Së fundmi, konsultimi me publikun ndihmon administratën të krijojë një ide dhe vlerësim më të saktë për efektet e rregullimeve ligjore, duke e orientuar atë drejt hartimit të legjislacionit eficient dhe efektiv. Nëpërmjet konsultimit mund të arrihet të bëhet identifikimi që në fazën fillestare i efekteve dhe pasojave të padëshiruara, të cilat mund të vijnë gjatë zbatimit te ligjit në praktikë. Kjo, pa dyshim, bën që edhe strukturat të cilat e miratojnë atë, të kenë një ide më të qartë të akteve që miratojnë. Në këtë mënyrë shmanget miratimi i një legjislacioni të panevojshëm, që mbart kosto të mëdha për shtetin dhe publikun, apo i atij që nuk do të ketë shkallën e pritshme të pranimit dhe të zbatueshmërisë. 25
Procesi i konsultimit publik u shndërrua në detyrim ligjor, duke u formalizuar edhe de juro si një hallkë e detyruar e procesit të hartimit të legjislacionit apo akteve dhe politikave me interes të lartë publik 26
Historik i procesit të konsultimit publik në Shqipëri Një hap thelbësor dhe fillestar për një qeverisje të hapur dhe transparente në Shqipëri është shënuar nëpërmjet ligjit nr.8503, datë 30.6.1999, Për të drejtën e informimit për dokumentet zyrtare dhe ligjit nr.8485, datë 12.5.1999, Kodi i procedurave administrative. Megjithatë, të dyja këto akte kufizoheshin vetëm tek e drejta e informimit për veprimtarinë e institucioneve shtetërore dhe nuk ofronin ndonjë mekanizëm për pjesëmarrjen e publikut apo të grupeve të interesit në proceset e hartimit të legjislacionit apo të politikave me interes publik. Elementë të përfshirjes së palëve jashtë administratës në hartimin e legjislacionit u vendosën në ligjin nr. 9000, datë 30.1.2003 Për organizimin dhe funksionimin e Këshillit të Ministrave. Ky ligj parashikon ngritjen, me urdhër të Kryeministrit ose të Ministrit, të grupeve të punës me ekspertë për hartimin e strategjive, të politikave, të studimeve ose të projektakteve të veçanta 11 dhe lejon të caktohen ekspertë edhe persona që nuk punojnë në administratën shtetërore. Megjithatë, grupet e punës të cilat mund të përfshijnë persona nga jashtë administratës publike, zbatohen në rrethana përjashtimore, për projektligje të një rëndësie të veçantë, kur fusha që mbulon legjislacioni i propozuar është e gjerë ose kur legjislacioni synon të vendosë ose të 11. Shih nenin 12 të këtij ligji. 27
ndryshojë parime themelore 12. Ato nuk përbëjnë procedurë të rregullt pune. Më tej, me miratimin e Rregullores së Këshillit të Ministrave 13, ndër të tjera, u parashikua që drejtoritë juridike të ministrive përgjegjëse për hartimin e projektakteve, përveç konsultimeve me strukturat brenda edhe jashtë institucionit, të organizojnë edhe këshillime me struktura të shoqërisë civile, veprimtaria e të cilave lidhet me objektin, qëllimin dhe zbatimin e projektaktit 14. Gjithashtu, ato mund të kërkojnë mendimin e eksperteve të tjerë, brenda ose jashtë ministrisë 15. Megjithatë, këshillime të kësaj natyre mbeteshin në diskrecion të institucionit për t u zbatuar ose jo. Rregullorja nuk përcaktonte elemente procedurale për organizimin e procesit të konsultimit me strukturat e shoqërisë civile apo me ekspertët e jashtëm. Pavarësisht kësaj, konsultimi me publikun apo, i quajtur ndryshe, konsultimi i jashtëm është parë si pjesë e hallkave nëpërmjet të cilave kalon procesi legjislativ i hartimit të projektakteve. Një gjë e tillë ka qenë e parashikuar edhe në Manualin e hartimit të legjislacionit 16. Megjithëse me natyrë udhëzuese, ky manual ka luajtur rol të rëndësishëm në njësimin e praktikave të zbatuara në hartimin e legjislacionit. Për pasojë, procesi i konsultimit publik, pavarësisht se jo mbi një bazë të konsoliduar, është përdorur dhe është zhvilluar kryesisht nëpërmjet tryezave të diskutimit me grupet e interesit që prekeshin nga nisma apo nga projektakti. Një praktikë më e konsoliduar është ndjekur 12. Po aty. 13. Miratuar me vendimin nr. 584, datë 28.8.2003, të Këshillit të Ministrave. 14. Pika 14 e Rregullores së Këshillit të Ministrave. 15. Pika 15 e Rregullores së Këshillit të Ministrave. 16. Manuali i hartimit të ligjeve. Një guidë për procesin legjislativ në Shqipëri, hartuar nën kujdesit e misionit EURALIUS, shtëpia botuese Pegi, Tiranë, 2007, faqe 51. për aktet e miratuara për fushën e mjedisit, për të cilat detyrimi i konsultimit me publikun buron drejtpërdrejt nga konventa e Arhusit 17, e cila është ratifikuar dhe është pjesë e legjislacionit tonë të brendshëm. Megjithatë, sa kohë nuk ka pasur një rregullim të natyrës detyruese, i gjithë procesi i konsultimit publik është përdorur në mënyrë sporadike, jo gjithëpërfshirëse, në varësi të gjykimit të vetë titullarëve të institucioneve. Për pasojë, ai nuk ka arritur të realizojë përfitimet e dyanshme, qoftë për institucionet publike, qoftë për qytetarët dhe palët e interesuara. Jo rrallë ky proces është ushtruar gjatë fazës kur projektaktet kanë qenë duke u diskutuar në komisionet parlamentare, duke mos dhënë kështu efektin e dëshiruar dhe të pritshëm prej tij. Ky fakt, i konsideruar si pikë e dobët e procesit legjislativ, është vënë në dukje në raportin e vlerësimit të OECD-së 18 dhe në raportprogreset e Komisionit Europian për Shqipërinë 19. Ndërkohë, në kuadër të Partneritet për qeverisje të hapur, qeveria shqiptare ka ndërmarrë disa nisma që e vënë theksin te transparenca, llogaridhënia, hapja me publikun dhe përfshirja e tij në jetën publike dhe në procesin e vendimmarrjes. Pikërisht në kuadër të këtyre nismave, në nëntor të vitit 2014, u miratua ligji nr. 146/2014 Për njoftimin dhe konsultimin publik. Fondacioni Soros, në bashkëpunim me aktorë të ndryshëm të shoqërisë civile, ishte 17. Kjo konventë njeh të drejtën e publikut për të pasur dhe për të kërkuar informacion mjedisor, si dhe për të marrë pjesë në vendimmarrjet publike për çështje të mjedisit. Ajo është ratifikuar nëpërmjet ligjit nr. 8672, datë 26.10.2000. 18. Shih raportin e OECD OECD (2013), Albania Assessment Report 2013, SIGMA Country Assessment Reports, 2013/14, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5jz2rqkbhqbq-en 19. Kështu p.sh., në raportprogresin e Komisionit Europian për Shqipërinë, për vitin 2014, theksohet se the lack of clear rules on public consultations need to be addressed. http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2014/20141008-albania-progress-report_en.pdf, faqe 6 28
ndër aktorët kryesorë që nxitën hartimin dhe miratimin e këtij ligji 20 me karakter kryesisht procedural. Nëpërmjet parimeve dhe procedurave që parashikon, ai ka për objekt rregullimin e procesit të njoftimit dhe të konsultimit publik, si dhe të marrëdhënieve që krijohen apo derivojnë nga një proces i tillë. Bazuar në përgjegjësinë e organeve publike ndaj palëve të interesuara, ligji synon garantimin e një procesi konsultimi transparent, gjithëpërfshirës dhe efektiv, sa u takon proceseve politikëbërëse dhe vendimmarrëse të hartimit të projektligjeve, dokumenteve strategjike si dhe politikave me interes të lartë publik 21. rritjen e shkallës së transparencës dhe përgjegjësisë së autoriteteve publike ndaj publikut dhe palëve të interesuara 22. Në këtë mënyrë procesi i konsultimit publik u shndërrua në detyrim ligjor, duke u formalizuar edhe de juro si një hallkë e detyruar e procesit të hartimit të legjislacionit apo akteve dhe politikave me interes të lartë publik. Nëpërmjet miratimit të ligjit, ligjvënësi synon: nxitjen dhe sigurimin e procesit të njoftimit dhe të konsultimit publik ndërmjet publikut, palëve të interesuara dhe autoriteteve publike, si dhe rregullimin e marrëdhënieve ndërmjet tyre për një pjesëmarrje gjithëpërfshirëse në procesin e politikëbërjes dhe vendimmarrjes me interes të lartë publik; rritjen e pjesëmarrjes së publikut në vendimmarrje dhe në e-participation; rritjen e eficiencës së procesit të vendimmarrjes në autoritetet publike; 20. Deklaratë për shtyp Rritja e përfshirjes qytetare në vendimmarrje dhe politikëbërje, datë 30.10.2014 http://www.osfa.al/njoftime/ rritja-e-perfshirjes-qytetare-ne-vendimmarrje-dhe-politikeberje 21. Neni 5 i ligjit nr. 146/2014 22. Shih relacionin e projektligjit Për njoftimin dhe konsultimin publik https://www.parlament. al/ëp-content/uploads/2015/11/relacioni_konsultimi_publik_17820_1.pdf 29
Ligji vendos një detyrim të përgjithshëm sa i përket konsultimit të publikut në proceset vendimmarrëse dhe politikëbërëse për çdo institucion i çdolloj natyre apo niveli qeverisjeje 30
Rregullat ligjore të procesit të njoftimit dhe konsultimit publik në Shqipëri Në funksion të një konsultimi efektiv, ligji nr. 146/2014 Për njoftimin dhe konsultimin publik 23 ka vendosur rregulla mbi çdo element të nevojshëm të procesit. Më poshtë do të përmenden këto elemente dhe detyrimet që burojnë në kuadër të tyre, mbi bazën e të cilave në vijim është bërë vlerësimi i shkallës së zbatueshmërisë së ligjit nr. 146/2014 nga institucionet objekt i këtij raporti monitorimi. Cilat institucione kanë detyrimin për zhvillimin e procesit të konsultimit publik? Sipas ligjit 24, detyrimin për konsultim gjatë procesit vendimmarrës dhe politikëbërës e ka çdo organ publik, përfshirë këtu: çdo organ të pushtetit qendror që kryen funksione administrative; çdo organ të enteve publike, në masën që ato kryejnë funksione administrative; çdo organ të pushtetit vendor që kryen funksione administrative; çdo organ të Forcave të Armatosura e çdo strukturë tjetër, për aq kohë sa këto kryejnë funksione administrative si dhe çdo person fizik ose juridik, të cilit i është dhënë me ligj, akt nënligjor ose çdolloj forme tjetër të parashikuar nga legjislacioni në fuqi e drejta e ushtrimit 23. Në vijim ligji. 24. Neni 1 dhe neni 2, pika 9 e ligjit nr. 146/2014. 31
32 të funksioneve publike. Pra, në këtë kontekst, ligji vendos një detyrim të përgjithshëm sa i përket konsultimit të publikut në proceset vendimmarrëse dhe politikëbërëse për çdo institucion i çdolloj natyre apo niveli qeverisjeje qoftë. Kush është përgjegjës për procesin e konsultimit publik? Në këtë pikë duhet të dallojmë dy llojet e përgjegjësive: përgjegjësinë për kryerjen e procesit të konsultimit dhe atë për mbarëvajtjen e rregullt të tij. Sigurisht, përgjegjësia e drejtpërdrejtë dhe kryesore mbi vullnetin e zbatimit të ligjit dhe procesin e konsultimit publik bie mbi titullarin e institucionit. Ndërkohë, sa i përket mbarëvajtjes së rregullt të procesit të konsultimit, ligji kërkon emërimin pranë çdo organi publik të koordinatorit të njoftimit dhe konsultimit publik. Ky do të jetë personi i ngarkuar me detyrën e bashkërendimit dhe të administrimit të përgjithshëm të punës për garantimin e së drejtës së njoftimit dhe të konsultimit publik 25. Koordinatori është konceptuar të shërbejë si pikë kontakti ku publiku apo palët e interesuara mund të kërkojnë informacion apo të drejtat e tyre në një proces konsultimi. Cilat projektakte, në kuadër të procesit të vendimmarrjes së një organi publik, i nënshtrohen konsultimit publik? Ligji e shtrin detyrimin për konsultim publik në gamën kryesore të projektakteve më të rëndësishme: projektligje, projektdokumente strategjike kombëtare dhe vendore, si dhe politika me interes të lartë publik. Rastet e përjashtimit nga detyrimi për konsultim janë shteruese dhe u referohen natyrës së aktit, përmbajtjes së tij apo rrethanave/procedurës së miratimit 26. Konkretisht, ligji përjashton nga procesi i konsultimit proceset e vendimmarrjes 25. Neni 10 i ligjit nr. 146/2014. 26. Neni 4 i ligjit nr. 146/2014. të cilat lidhen me: çështjet e sigurisë kombëtare, për aq sa ato përbëjnë sekret shtetëror, sipas ligjit Për informacionin e klasifikuar sekret shtetëror ; marrëdhëniet ndërkombëtare dhe marrëveshjet dypalëshe dhe shumëpalëshe; aktet administrative individuale dhe aktet administrative me karakter normativ, përveçse kur me ligj të veçantë parashikohet ndryshe; aktet normative, me fuqinë e ligjit, të miratuara në Këshillin e Ministrave; emergjencën civile; çështjet e tjera përjashtimore të parashikuara me ligj 27. Një çështje e evidentuar si problematikë në këtë rast është mungesa e qartësisë lidhur me nocionin politikë me interes të lartë publik. Ky nocion nuk është përkufizuar në ligj e, për pasojë, vështirëson interpretimin në zbatimin praktik. Nëse për projektligjet dhe strategjitë, qofshin këto kombëtare apo lokale, detyrimi për kryerjen e procesit të konsultimit publik me palët e interesuara është i qartë, në rastin e politikave me interes të lartë publik mungesa e kësaj qartësie apo edhe e një praktike të konsoliduar lë hapësirë për abuzivizëm e subjektivizëm. Cilët janë aktorët që duhet/ apo që kanë të drejtë të marrin pjesë në një proces konsultimi publik dhe të drejtat e tyre? Ligji është përpjekur të jetë sa më i hapur dhe gjithëpërfshirës për sa u takon aktorëve të cilët mund të përfshihen në procesin e konsultimit, duke mos krijuar kritere kufizuese. Të tilla konsiderohen: organet publike, grupet e interesit, shtetasit shqiptarë apo personat fizikë a juridikë të huaj me vendqëndrim të përhershëm apo të regjistruar në Republikën e Shqipërisë 28. 27. Po aty. 28. Shih nenin 8 të ligjit nr. 146/2014.
Mbetet në tagrin e organit publik që, në përputhje me përmbajtjen e projektaktit dhe në varësi të formës së konsultimit të përzgjedhur, të përcaktojë edhe palët me të cilat do të zhvillohet procesi i konsultimit publik. Palët e interesuara në procesin e njoftimit dhe konsultimit publik kanë të drejtë: të kërkojnë informacion për procesin e njoftimit e të konsultimit publik, përfshirë aksesin në projektakt; t u propozojnë organeve publike fillimin e procedurës për hartimin dhe miratimin e projektakteve, sipas planit vjetor të procesit të vendimmarrjes, publikuar nga organi publik; t u dorëzojnë organeve publike komente dhe rekomandime për projektaktet që janë në proces të njoftimit e të konsultimit publik 29. Kur mund të kryhet një proces konsultimi publik? Sa i përket momentit se kur mund të realizohet apo natyrës së konsultimit, ligji u njeh organeve publike, si të drejtën e konsultimit pasi ka përfunduar procesi i hartimit paraprak, ashtu edhe të drejtën e mbledhjes së informacioneve dhe/ose opinioneve paraprake nga grupet e interesit përpara se të nisë procesi i hartimit të aktit përkatës 30. Ligji nuk parashikon afate se kur mund të kryhet konsultimi, si një hallkë e veçantë në zinxhirin e procesit legjislativ. Për pasojë, mbetet detyrë e organeve publike ta parashikojnë këtë proces në një moment që ofron kohë të mjaftueshme, duke pasur në konsideratë: afatin e parashikuar për miratimin e aktit nga organi kompetent, sipas parashikimit të bërë në planin legjislativ përkatës të projektakteve; natyrën dhe rëndësinë e projektaktit; kompleksitetin apo vëllimin e tij si dhe 29. Shih nenin 9 të ligjit nr. 146/2014. 30. Shih nenin 12 të ligjit nr. 146/2014. grupet e interesit apo palët e interesuara, të projektuara për t u përfshirë në një proces konsultimi. Në këtë kuadër, institucioni duhet të përcaktojë paraprakisht periudhën kohore kur parashikon të kryejë konsultimin publik. Si kryhet njoftimi i konsultimit publik? Njoftimi përbën hapin fillestar të një procesi konsultimi dhe mbart një rol të madh në mbarëvajtjen e tij. Ai duhet të garantojë transparencë, aksesueshmëri, gjithëpërfshirje, si dhe efektivitet të procesit. Sa i përket njoftimit, rëndësi përbën momenti kur bëhet. Ai duhet të jetë i tillë që t u japë palëve kohën e nevojshme dhe të mjaftueshme për të dhënë mendimin dhe opinionin e tyre. Në këtë rast ligji nuk cakton afate. I vetmi afat i përcaktuar është që, në rastin e takimeve publike, palët e interesuara të informohen jo më pak se 20 ditë pune përpara takimit publik, duke u vënë në dispozicion kopje të projektaktit që do të diskutohet 31. Për format e tjera, e rëndësishme mbetet që njoftimi të bëhet në një moment që ofron kohë të mjaftueshme për konsultimin, duke pasur në konsideratë afatin e parashikuar për miratimin e aktit nga organi kompetent, sipas parashikimit të bërë në planin legjislativ të projektakteve. Në varësi të formës së përzgjedhur të konsultimit, njoftimi duhet të bëhet me mjete dhe mënyra jo vetëm efikase, por edhe që gëzojnë aksesueshmëri të madhe nga publiku apo palët e interesuara. Ligji orienton që, nëse organi publik e konsideron të nevojshme, njoftimi të kryhet edhe nëpërmjet formave të tjera, si: me postë elektronike; me lajmërim publik, i cili afishohet në mjediset e organit publik iniciues; me lajmërim në mediat audiovizive kombëtare, rajonale ose lokale; me botimin në gazeta lokale ose në 31. Shih nenin 17 të ligjit nr. 146/2014. 33