Transcription

1 בנק ישראל וחשבון דין 2014 ניסן התשע"ה - מארס 2015

2 זכויות היוצרים בפרסום זה שמורות לבנק ישראל. הרוצים לצטט רשאים לעשות כן, בתנאי שיציינו את המקור. סדר ועיצוב: יחידת ההוצאה לאור, בנק ישראל נדפס בישראל בדפוס איילון בע מ, ירושלים ISSN מס' קטלוגי

3 ירושלים, י"א בניסן התשע"ה 31 במארס 2015 לכבוד הממשלה וּועדת הכספים של הכנסת הריני מתכבדת להגיש בזה את הדין וחשבון של בנק ישראל לשנת 2014, לפי סעיף 54 לחוק בנק ישראל, התש"ע בשנת 2014 צמח התוצר ב- 2.8%. בניכוי השפעותיהם של גורמים חד-פעמיים תחילת הפקתו של הגז הטבעי ב ומבצע "צוק איתן" השנה התייצב קצב הצמיחה בשנים האחרונות ברמה נמוכה יחסית, בין 2.5% ל- 3%. הצמיחה בישראל מתונה בשנים האחרונות בעיקר עקב ההאטה המתמשכת בצמיחתם של מרבית המשקים המפותחים. האטה זו אינה אחידה ארה"ב ממשיכה לצמוח ולהתאושש בשעה שכלכלת אירופה עודנה ממותנת והיא משפיעה על ישראל בעיקר דרך פגיעה בביקוש ליצוא הישראלי ולהשקעות במשק. חרף הצמיחה האטית הוסיף שיעור האבטלה לרדת השנה, ואף הגיע לרמתו הנמוכה ביותר זה עשורים, ושיעור התעסוקה המשיך לעלות. לכך תורמים גורמים ארוכי טווח שמגדילים את היצע העבודה, בהם התרחבות ההשכלה וצעדי המדיניות שננקטו בשנים האחרונות. כן תורמת לדבר הגמישות בשוק העבודה, היות שבטווח הקצר היא ממתנת את השפעתה של רמת הפעילות במשק על התעסוקה. גמישות זו התבטאה השנה בכך שמספרן של שעות העבודה למועסק פחת, והשכר הריאלי עלה במידה מתונה בלבד, אף על פי ששיעור האינפלציה הפתיע כלפי מטה. האינפלציה הייתה השנה שלילית והסתכמה ב- 0.2% -, מתחת לגבול התחתון של היעד. לרמתה הנמוכה תרמו השנה הירידה החדה של מחירי הנפט בעולם, הייסוף שחל בשקל עד אוגוסט, ופער התוצר השלילי, היינו ההבדל בין רמתה הנמוכה יחסית של הפעילות לבין ההתרחבות של צד ההיצע במשק, ובפרט הגידול הנזכר בהיצע העבודה. פער זה וע מו גורמי היצע נוספים, לרבות שינויים מבניים כדוגמת הגברת התחרות בשוק התקשורת פעלו להתמתנות בלתי אופיינית של העלייה במחירי המוצרים הבלתי סחירים, והתפתחות זו תרמה אף היא לירידה בשיעור האינפלציה. הוועדה המוניטרית בבנק ישראל נקטה השנה מדיניות שפעלה לתמוך ברמת הפעילות הריאלית ולהשיב את האינפלציה לתחום היעד לאורך זמן, בהתאם למשטר הגמיש של יעד האינפלציה שהבנק פועל על פיו. כדי להשיג יעדים אלה הפחית הבנק את הריבית המוניטרית לרמתה הנמוכה ביותר אי פעם, 0.25% (בסוף פברואר 2015 הוא הפחית אותה עוד, ל- 0.1% ), וכך צמצם את הפער בינה לבין הריביות בעולם; כמו כן הוא הוסיף להתערב בשוק מטבע החוץ. צעדים אלה תרמו לפיחות שחל בשקל בחלקה השני של השנה לאחר תקופה ארוכה של ייסוף וכך תמכו בגידול הנאה שהציג היצוא ברבעון האחרון של השנה ובפעילותם של המגזר הסחיר ושל המשק בכלל. כן תרמו הצעדים לעליית הציפיות לאינפלציה (בניכוי גורמים חד-פעמיים), התפתחות שתסייע להשיב את האינפלציה לתחום היעד לאורך זמן. בנקים מרכזיים במדינות רבות מתמודדים כיום עם האתגר המורכב שמציב השילוב של פעילות ממותנת, אינפלציה נמוכה במיוחד, וריבית מוניטרית קרובה לאפס ואף שלילית. קובעי המדיניות הפיסקלית צמצמו בשנתיים האחרונות את הגירעון המבני באמצעות העלאת שיעורי המס ועמידה בתקרת ההוצאות. בשנת 2014 הסתכם גירעון הממשלה הרחבה ב- 2.6 אחוזי תוצר וגירעון הממשלה המרכזית ב- 2.8 אחוזי תוצר, בהתאם לתכנית המקורית בתקציב וחרף הגידול החד שנרשם בהוצאות הביטחון עקב הצורך לממן את "צוק איתן". מחירי הדירות הוסיפו לעלות השנה, המשך לתהליך שהחל עוד ב הממשלה יזמה בשנתיים האחרונות מגוון צעדים להגדלתו של היצע הדירות, אולם רבים מהם טרם הגיעו לידי מימוש מלא. להבדיל מצעדים אלה, תכנית "מע"מ אפס" עלולה הייתה להגדיל את הביקוש לדירות; התכנית לא אושרה בסופו של דבר, אולם ההמתנה לאישורה גרמה במהלך השנה לצמצום זמני של מספר העסקאות. מספרן של התחלות הבנייה נותר גבוה גם השנה, ומספרן של השלמות הבנייה הגיע לרמתו הגבוהה ביותר זה שנים. כדי להמשיך לשמור על רמה

4 גבוהה ובת-קיימא של התחלות בנייה, בפרט באזורי הביקוש, תידרש הממשלה להמשיך לפעול בצד ההיצע בכל התחומים הרלוונטיים התכנון, שיווק הקרקעות, קידום הפינוי של מחנות צה"ל, וההתחדשות העירונית תוך טיפול במעטפת הדרושה להתחלות בנייה, לרבות פיתוח תשתיות עירוניות, ת מרוץ הרשויות המקומיות לאשר בנייה בתחומיהן, ועוד. המפקח על הבנקים נקט השנה צעד נוסף כדי לצמצם את הסיכון הנשקף למערכת הבנקאות מהאשראי לדיור: הוא הורה להגדיל את כריות ההון שהבנקים נדרשים להקצות כנגד אשראי זה. בטווח הקצר יידרשו קובעי המדיניות הכלכלית להמשיך להתמודד עם האתגר שמציבות התמשכותה של ההאטה העולמית ורמתם הנמוכה של הביקוש ליצוא ושל הריביות. המדיניות הפיסקלית תידרש לפעול תוך שמירה על המשך מתווה ההפחתה של נטל החוב, והמדיניות המוניטרית תוך שמירה על היציבות הפיננסית. הסוגיות הנוגעות ליציבות הפיננסית נידונות בדוח נפרד שבנק ישראל החל לפרסם אשתקד בעניין זה. בטווח הארוך יותר על הממשלה לפעול להגדלת הפריון במשק, להעמקת שילובן של אוכלוסיות מגוונות בשוק העבודה, ולשיפור רמתם של השירותים הציבוריים, בפרט החינוך. כדי להשיג יעדים אלה תצטרך הממשלה להגביר את יכולתה ליישם רפורמות שהיא יוזמת. שיפור השירותים הציבוריים יחייב גם למצוא את האיזון הראוי לאורך זמן בין היקפיהן של ההוצאות האזרחית והביטחונית. כל אלה יסייעו להגדיל את כושר התחרות של המשק, להאיץ את צמיחתו, להביא את פירות הצמיחה לכלל האוכלוסייה, ולצמצם את העוני ואי-השוויון. ד"ר קרנית פלוג נגידת בנק ישראל

5 תוכן העניינים פרק א' המשק והמדיניות הכלכלית ה.1 ההתפתחויות העיקריות ההתפתחויות בעולם המדיניות הכלכלית יוקר המחיה בישראל בהשוואה בין-לאומית פרק ב' הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה 1. ההתפתחויות העיקריות ותנאי הרקע הביקוש המצרפי והשימושים ההתפתחויות המקרו-כלכליות בשוק העבודה ההיצע ושיווי המשקל תיבה ב'- 1 : השפעתם של עימותים צבאיים על הפעילות המשקית תיבה ב'- 2 : רמת התשתיות בישראל וההשקעה בהן: השוואה בין-לאומית ובחינה לאורך זמן פרק ג' המדיניות המוניטרית והאינפלציה 1. המדיניות המוניטרית המחירים מצרפי הכסף והמקורות לשינוי בבסיס הכסף פרק ד' מימון הפעילות במשק: המקורות והשימושים 1. המקורות למימון הפעילות במשק השימושים במקורות למימון הפעילות במשק תיבה ד'- 1 : מימון הפעילות של חברות הזנק תיבה ד'- 2 : פיתוח שוק האיגוח פרק ה' שוק העבודה 1. שכר המינימום בישראל העלאת גיל הפרישה והשפעתה על ההכנסות תיבה ה'- 1 : התרחבות התעסוקה הפלסטינית בישראל ומאפייניה פרק ו' הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם 1. ההתפתחויות העיקריות והמדיניות הפיסקלית הגירעון הוצאות הממשלה הכנסות הממשלה

6 5. החוב הציבורי ומימונו שירותי הממשלה: התקצוב והאסדרה של תחום הבריאות תיבה ו'- 1 : זרמי הכספים בהוצאה הלאומית לבריאות תיבה ו'- 2 : פיתוח התחבורה בין 2002 ל : התכניות וביצוען פרק ז' סוגיות מבניות במשק הישראלי ז'-א': הבנייה ושוק הדיור 1. ההתפתחויות השוטפות החסמים בתהליכי התכנון והבנייה פעולות להסרת החסמים: ההחלטות שקיבל קבינט הדיור (הממשלה) במטרה להרחיב את היצע הדירות ולהוזיל את מחיריהן ז'-ב': סוגיית שער החליפין 1. שער החליפין הריאלי בטווח הארוך שער החליפין הריאלי בעת מחזורי העסקים המדיניות המוניטרית ושער החליפין הריאלי פרק ח' סוגיות במדיניות הרווחה 1. מדדי רווחה והמדיניות החברתית המגמות שהסתמנו בשנים האחרונות בהתפתחות... הכנסתם של משקי הבית הגורמים לאי-שוויון: ישראל ויתר החברות ב- OECD תיבה ח'- 1 : השיכון הציבורי בישראל ו

7 רשימת הלוחות פרק א' המשק והמדיניות הכלכלית ההתפתחויות העיקריות, 2009 עד לוח א'- 1 אינדיקטורים כלכליים: השוואה בין-לאומית, 2003 עד לוח א'- 2 פרק ב' הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה מדדים נבחרים לפעילות המשק, 1995 עד לוח ב'- 1 ההתפתחויות הכלכליות בעולם, 1995 עד לוח ב'- 2 התפתחות המקורות והשימושים, 1995 עד לוח ב'- 3 מאפייני ענף המחשוב בהשוואה לכלל המגזר העסקי, לוח ב'- 4 השינוי בתוצר של ענפי המשק, 1995 עד לוח ב'- 5 הביקוש המקומי: תנאי הרקע ומדדים עיקריים להתפתחותו, לוח ב' עד הנתונים העיקריים על שוק העבודה, 1995 עד לוח ב'- 7 היצע התוצר העסקי, 1995 עד לוח ב'- 8 החיסכון, ההשקעה והחשבון השוטף, 1995 עד לוח ב'- 9 פרק ג' המדיניות המוניטרית והאינפלציה אינדיקטורים עיקריים להתפתחות האינפלציה והמדיניות המוניטרית, לוח ג' עד התפתחות המחירים לפי רכיבים שונים, 2010 עד לוח ג'- 2 שיעורי השינוי במצרפי הכסף, 2010 עד לוח ג'- 3 המקורות לשינוי בבסיס הכסף, 2010 עד לוח ג'- 4 החלטות הריבית מיום הקמת הוועדה המוניטרית לוח ג'-נ'- 1 מחירי היבוא, שער החליפין והמחירים לצרכן: שיעורי השינוי, לוח ג'-נ' עד פרק ד' מימון הפעילות במשק: המקורות והשימושים לוח ד'- 1 התפלגות תיק הנכסים הפיננסיים של הציבור לפי סוגי נכסים, 2004 עד לוח ד'- 2 השקעותיהם של תושבי חוץ בישראל והשקעותיהם של תושבי ישראל בחו"ל, לפי סוגי ההשקעה, 2011 עד ז

8 לוח ד'- 3 יתרת החוב במשק: התפלגות לפי מגזרים מלווים ולווים (ללא המגזר הפיננסי), במיליארדי ש"ח, דצמבר לוח ד'- 4 החוב של המגזר העסקי הלא-פיננסי (ללא בנקים וחברות ביטוח), לפי אפיקי הגיוס 2009 עד פרק ה' שוק העבודה לוח ה'- 1 מאפייניהם הדמוגרפיים של הפרטים ששכרם לשעה מגיע עד שכר המינימום, לוח ה'- 2 מאפייניהם התעסוקתיים של הפרטים ששכרם לשעה מגיע עד שכר המינימום, לוח ה'- 3 העלאה בשכר המינימום לעומת העלאה במענק העבודה: אמידת ההשפעות פרק ו' הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם הרכיבים העיקריים בהכנסות הממשלה הרחבה ובהוצאותיה, לוח ו' עד התפתחות הגירעון של הממשלה המרכזית, הכנסותיה והוצאותיה, לוח ו' עד רכיבי הסטייה מהתקציב המקורי של הממשלה לשנת לוח ו'- 3 שיעורי הגידול הנומינלי של ההוצאה הציבורית בישראל, לוח ו' עד רכיבי הגידול בחוב הציבורי ברוטו, 2009 עד לוח ו'- 5 פרק ז' סוגיות מבניות במשק הישראלי ז'-א': הבנייה ושוק הדיור ז'-א'- 1 ענף הבנייה: נתונים נבחרים, 2001 עד לוח ז'-א'- 2 הקרקע, האוכלוסייה, הצפיפות ואישורי הוועדות המחוזיות: התפלגות לוח לפי אזורים ז'-א'- 3 שלבי התכנון והבנייה של דירה ומשך הזמן הממוצע שהם אורכים לוח ז'-א'- 4 הקרקע למגורים שרשות מקרקעי ישראל מכרה, ממוצע היח"ד השנתי, לוח לפי אזורים, 2000 עד ז'-א'- 5 ההחלטות שקיבל קבינט הדיור במטרה להרחיב את היצע הדירות לוח ולהוזיל את מחיריהן ח

9 ז'-ב': סוגיית שער החליפין לוח ז'-ב'- 1 התפתחות החשבון השוטף ושער החליפין בעקבות אפיזודות של עודף גדול בחשבון השוטף, 1980 עד לוח ז'-ב'- 2 התפתחות שער החליפין באפיזודות של עלייה משמעותית של העודף בחשבון השוטף לוח ז'-ב'- 3 התפתחות שער החליפין הריאלי, היבוא, היצוא, הצריכה וההשקעה ביחס לתוצר פרק ח' סוגיות במדיניות הרווחה לוח ח'- 1 החלק שההוצאה על חינוך ובריאות מהווה בהכנסה הפנויה, לפי חמישוני ההכנסה של משקי הבית, 1999 עד 2001 לעומת 2010 עד לוח ח'- 2 הגידול בתוצר לנפש ובהכנסה הפנויה לנפש תקנית במשק בית, שנים נבחרות לוח ח'- 3 ההכנסה הפנויה, מרכיביה ותשומת העבודה, לפי חמישונים: ההתפתחויות מתחילת העשור הקודם לוח ח'- 4 היחס בין ההכנסה של משקי בית בחמישונים השונים לבין ההכנסה של משקי בית בחמישון השלישי, ישראל והממוצע ב- OECD ט

10

11 פרק א' המשק והמדיניות הכלכלית בשנת 2014 צמח התוצר ב- 2.8%. בניכוי ההשפעה של תחילת הפקת הגז ממאגר "תמר" וההשפעה של מבצע "צוק איתן" על הפעילות התייצב קצב הצמיחה בשלוש השנים האחרונות ברמה נמוכה יחסית, בין 2.5% ל- 3%. התמשכות ההאטה בצמיחה במרביתם המכריעה של המשקים המפותחים היא הגורם המרכזי למתינותה של הצמיחה במשק בשנים האחרונות. הערוצים המרכזיים שדרכם האטה זו מחלחלת למשק הם ירידת הביקוש ליצוא וירידת הביקוש להשקעות במשק. האינפלציה השנה הייתה שלילית והסתכמה ב- 0.2% -, מתחת לגבול התחתון של יעד האינפלציה. היא כללה השנה התמתנות של עליית מחירי המוצרים הלא-סחירים, שמקורה בהיצע מקומי, ירידה חדה של מחירי הנפט, והמשך ירידה של מחירי שאר המוצרים הסחירים. האתגר המרכזי שניצב בפני המדיניות המוניטרית השנה היה להחזיר את האינפלציה ליעדה, לתמוך בפעילות הריאלית ולהחליש את הכוחות לייסוף השקל תוך מזעור הסיכונים במשק על רקע הגעת הריבית המוניטרית לרמה קרובה לאפס. אתגר זה משותף כיום לבנקים מרכזיים רבים. חלקם הפחיתו את הריבית המוניטרית לשיעור שלילי, וחלקם עשו שימוש בכלים אחרים שיתמכו בהעמקת ההרחבה המוניטרית. המדיניות הפיסקלית הצליחה בשנתיים האחרונות לצמצם את הגירעון המבני באמצעות העלאת שיעורי המס אשתקד ועמידה בתקרת ההוצאות. בשנת 2014 כולה הסתכם גירעון הממשלה הרחבה ב- 2.6 אחוזי תוצר, וגירעון הממשלה המרכזית הסתכם ב- 2.8 אחוזי תוצר, בהתאם לתכנית המקורית על פי התקציב. זאת למרות גידול חד של הוצאות הביטחון. למרות הצמיחה האיטית בפעילות הריאלית וצמצום הגירעון המבני בתקציב הממשלה המשיך שיעור האבטלה לרדת. זאת הודות לגמישותו של שוק העבודה, גמישות המתבטאת השנה בהפחתת שעות התעסוקה למועסק ובעלייה מתונה בלבד של השכר הריאלי גם בשנה שבה האינפלציה מפתיעה כלפי מטה. בשער החליפין הנומינלי האפקטיבי נמשכה במחצית הראשונה של השנה מגמת הייסוף, שהחלה עוד ב במחצית השנייה של השנה פוחת השקל, פיחות שנבע מהפחתת הריבית וצמצום הפער בינה לבין הריביות של הבנקים המרכזיים באירופה ובארה"ב, מהתחזקות הדולר בעולם ומהמשך הרכישות של מטבע חוץ על ידי בנק ישראל. מחירי הדירות המשיכו לעלות גם השנה, וכך גם שכר הדירה. מלאי הדירות החדשות למכירה עלה השנה, בהשפעת ההמתנה לתכנית "מע"מ אפס". התחלות הבנייה נותרו יציבות ברמה גבוהה, ובסך הפעילות בענף הבנייה נרשמה התמתנות קלה במהלך השנה. יתרת האשראי למגזר העסקי נותרה השנה כמעט ללא שינוי, המשך למגמה של שלוש השנים האחרונות. לעומתה גדלה יתרת האשראי למשקי הבית גם השנה בשיעור גבוה יחסית, וכך נמשכה ההסטה, שחלקה מבנית, של האשראי במשק. בסוף הפרק מובא דיון במושג "יוקר המחיה" המצביע על האופי המורכב של המושג. הממצאים מצביעים על סטייה קטנה כלפי מעלה של רמת המחירים בישראל. אולם בענפים מסוימים הסטייה כלפי מעלה משמעותית, בעיקר בשל חסמים טבעיים ורגולטוריים המצמצמים את התחרות. 1

12 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 בשנת 2014 צמח התוצר בשיעור של 2.8 אחוזים. 1. ההתפתחויות העיקריות בשנת 2014 צמח התוצר בשיעור של 2.8%. בניכוי ההשפעה של תחילת הפקת הגז ממאגר "תמר" וההשפעה של מבצע "צוק איתן" על הפעילות התייצב קצב הצמיחה בשלוש השנים האחרונות ברמה נמוכה יחסית, בין 2.5% ל- 3% אחוזים. שיעור צמיחה זה מבטא בעיקר את ההאטה הנמשכת בביקושים מחו"ל והשפעתם על היצוא וההשקעות במשק. במקביל להתייצבות הצמיחה ברמה נמוכה נרשמה השנה ירידה ניכרת של קצב האינפלציה, והיא כיום שלילית. השנה בולטת הירידה במדד מחירי המוצרים הלא-סחירים (למעט דיור, איור א'- 1 ) ' : , " - -, - -. : המשך העלייה של שיעור התעסוקה במשק וגידול הצריכה הפרטית והצריכה הציבורית בישראל תרמו לצמיחת התוצר לנפש. בהשוואה למדינות OECD צמיחת התוצר לנפש השנה אינה גבוהה. זאת בניגוד למקומה של הצמיחה לנפש בישראל בחלקה העליון של התפלגות הצמיחה לנפש במדינות OECD בשנים 2007 עד 2012 (איור א'- 2 ). התפתחות זו היא תוצאת שילוב של התפתחויות חיצוניות למשק, ובראשן יציאה איטית והדרגתית של חלק ניכר מהמדינות המפותחות מהמשבר העמוק שפקד אותן, ושל התפתחויות מקומיות, בהן האטה של ההשקעות בפרויקטי תשתית גדולים ובבנייה שלא למגורים. לצד התפתחויות אלה, המשך העלייה של שיעור התעסוקה במשק וגידול הצריכה הפרטית והצריכה הציבורית בישראל תרמו לצמיחת התוצר לנפש. בניסיון להתמודד עם הכוחות הפועלים להאטה המתמשכת בפעילות, ובפרט עם השפעת הייסוף המתמשך בשער החליפין על המגזר הסחיר וירידת האינפלציה, הפחית בנק ישראל במהלך השנה את הריבית הקצרה לרמה נמוכה היסטורית של, % והמשיך להתערב בשוק מטבע החוץ. 2 הפחתות אלו תמכו בביקושים המקומיים והביאו לצמצום הפער בין ריבית בנק ישראל לריבית הבנקים המרכזיים של גוש האירו ושל ארה"ב, ובכך גם תרמו לפיחות השקל. הפחתת בסוף פברואר 2015 הפחית בנק ישראל את הריבית הקצרה לרמה של 0.1%. 1 מעבר לרכישות מטבע חוץ שנועדו לקזז את השפעת הפקת הגז על מאזן התשלומים. 2 2

13 פרק א': המשק והמדיניות הכלכלית הריבית הנומינלית הקצרה לרמה הקרובה לאפס עם אינפלציה הקרובה אף היא לאפס וקצב צמיחה ממותן מציבה אתגר מרכזי לקובעי המדיניות, ובפרט לקובעי המדיניות המוניטרית. אתגר זה משותף כיום לבנקים מרכזיים רבים, ובכללם בנקים מרכזיים של משקים קטנים ופתוחים כישראל, המושפעים מההתרחשויות בגוש האירו ובארה"ב. ב- 26 מ- 34 החברות ב- OECD הייתה האינפלציה בשנת 2014 נמוכה מאחוז אחד, וב- 13 מהן (ובהן ישראל) היא אף הייתה שלילית. בתגובה לירידת האינפלציה הפחיתו מספר בנקים מרכזיים את הריבית המוניטרית לשיעור שלילי, וחלקם אימצו כלים נוספים שיתמכו בהעמקת ההרחבה המוניטרית. כך הם הצליחו לשמור על ריביות ריאליות שליליות למרות ירידתה של האינפלציה הצפויה. ריביות נומינליות וריאליות נמוכות ואף שליליות במשק הפועל בסביבת אינפלציה אפסית לאורך זמן מגבירות את הסיכונים הפיננסיים ' -, 1 OECD דרך מספר ערוצים, שכולם מגדילים את כדאיות ההשקעה בנכסים פיננסיים וריאליים. כדאיות זו משתקפת בעליית מחיריהן של איגרות החוב, המניות והדירות. מחירי הדירות בישראל עלו נומינלית מראשית 2008 ב- 90%, 3 מחירי האג"ח עלו בכ- 50%, 4 ומחירי המניות עלו בשיעור מתון יחסית, כ- 20% תוצאה של הורדת תחזיות הצמיחה בשנים האחרונות. (ראו איור ב'- 1 ותיאור התפתחות התחזיות שם.) לצד המדיניות המוניטרית בישראל, שפעלה בסביבת אינפלציה הנמוכה מהיעד, המטרה המרכזית של המדיניות הפיסקלית בשנתיים האחרונות הייתה לצמצם את הגירעון המבני, שהתרחב עד שנת מדיניות זו הושתתה בעיקרה על העלאת מסים תוך שמירה על מסגרת ההוצאה, ובכך היא לחצה במידה מסוימת להאטת הצריכה הפרטית בטווח הקצר, ואיפשרה המשך תמיכה של הצריכה הציבורית בפעילות. צמצום הגירעון המבני היה חיוני: הוא תומך בירידת התשואות על החוב, מגדיל את מרחב התמרון של המדיניות הפיסקלית לשנים הבאות ומקטין את הסיכון של משבר פיסקלי. צמצום הגירעון המבני נדרש גם עקב התארכות מחזור העסקים וחוסר הוודאות לגבי היקף החלק המחזורי בגירעון הכולל. חוסר וודאות זה הוא ביטוי ליכולת המוגבלת של המדיניות הפיסקלית לתמוך בפעילות עם התמשכות תקופת ההאטה במחזור העסקים. 5 בשנת 2014 כולה הסתכם גירעון הממשלה הרחבה ב- 2.6 אחוזי תוצר, וגירעון הממשלה ריביות נמוכות לאורך זמן עלולות ליצור סיכונים ליציבות דרך כמה ערוצים. המטרה המרכזית של המדיניות הפיסקלית בשנתיים האחרונות הייתה לצמצם את הגירעון המבני. =34, =1 1..OECD : 3 מחירי הדירות החלו לעלות באמצע 2007, לאחר שחיקה מתמשכת במחיריהן, שנמשכה כעשר שנים. 4 הנתון לגבי שיעור עליית מחירי האג"ח מתייחס ל"מדד הכללי" הכולל אג"ח קצרות וארוכות, ממשלתיות וקונצרניות, בכל סוגי ההצמדה. המדד כולל רווחי הון ותשלומי ריבית ומחושב על ידי הבורסה לניירות ערך. מדד האג"ח הממשלתיות הצמודות לטווחים של 5 עד 10 שנים עלה באותה התקופה בכ- 70%. 5 דיון בנקודה זו ראו בדוח בנק ישראל לשנת 2013, עמ' 16. 3

14 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 המרכזית הסתכם ב- 2.8%, בהתאם לתכנית המקורית בתקציב ולמרות הוצאה גדולה בסך 7 מיליארדי שקלים למימון מבצע "צוק איתן". ירידה בתשלומי הריבית של הממשלה מעבר לצפוי בתקציב, ביצוע חסר בסעיפי הוצאה אזרחית, ובפרט בהשקעה בתשתית תחבורה, ועליית מחירים נמוכה מהצפוי שתרמה לצמצום ההוצאות, הם מהגורמים העיקריים אשר אפשרו עמידה ביעד הגירעון למרות הגידול החד של הוצאות הביטחון. בשער החליפין הנומינלי האפקטיבי נמשכה במחצית הראשונה של השנה מגמת הייסוף, השוררת זה כמה שנים, ואילו במחצית השנייה של השנה נוצר פיחות חד, שנבע בחלקו מהתחזקות הדולר בעולם. הפחתות הריבית המוניטרית, ובפרט צמצום הפער בינה לבין הריביות העולמיות והמשך רכישות מטבע החוץ, הצליחו לאורך חודשים רבים לעצור את המשך הלחצים לייסוף השקל (איור ג'- 4 ). בתחילת דצמבר התחדש הייסוף בשער החליפין האפקטיבי של השקל למרות המשך התחזקותו של הדולר בעולם. א. הפעילות הריאלית קצב צמיחת התוצר התייצב בשלוש השנים האחרונות על רמה נמוכה יחסית. הצמיחה השנה, בדומה לשנים האחרונות, הייתה מבוססת על צמיחה של הצריכה הפרטית והצריכה הציבורית. הייסוף הריאלי, המקשה על היצוא ומעודד את היבוא, הוא אחד הערוצים שדרכו ההאטה בחו"ל מחלחלת למשק הישראלי. קצב צמיחת התוצר, בניכוי השפעת הפקת הגז ומבצע "צוק איתן", עלה השנה מעט בהשוואה לאשתקד, ודמה לזה של זאת שלא כמו בחלק ניכר מהמדינות המפותחות, שבהן הצמיחה לנפש הייתה השנה גבוהה משמעותית מאשר בשנת 2012, וביטאה בעיקר את עומק המשבר שמדינות אלו היו שרויות בו ואת תחילת יציאתן ממנו. כך, לראשונה לאחר עשור, הייתה השנה הצמיחה לנפש בישראל נמוכה מזו החציונית במדינות. 6 OECD הצמיחה השנה, בדומה לשנים האחרונות, הייתה מבוססת על צמיחה של הצריכה הפרטית והצריכה הציבורית. הריביות הריאליות הנמוכות הן גורם חשוב התומך בצריכה הפרטית בעת ההאטה הנוכחית. גורם חשוב ומרכזי נוסף הוא אופן תגובתו של שוק העבודה להאטה, דהיינו שיעור אבטלה נמוך ועליית שכר ממותנת. באופן זה ההאטה בגידול הכנסותיהם של משקי הבית מתחלקת על פני כלל האוכלוסייה, ומתאפשרת ביתר קלות החלקת תצרוכת ברמת המקרו. קצב עלייתה של הצריכה הציבורית דמה לזה של הצריכה הפרטית, התפתחות שסייעה לשמירה על קצב צמיחה חיובי של התוצר לנפש. היצוא (ללא יהלומים) צמח השנה בכ- 2.5% צמיחה גבוהה יותר מאשר אשתקד אך עדיין מתונה יחסית תוצאה של המשך ההאטה בשוקי חו"ל, וכן של מבצע "צוק איתן", שפגע קשות בתיירות הנכנסת. בשונה ממרבית הענפים, התאוששות ענף התיירות מאירועים ביטחוניים היא איטית, ונמשכת חודשים ארוכים. בהתאם לכך הערכת חטיבת המחקר היא כי הפגיעה בתיירות הנכנסת בעטיו של מבצע "צוק איתן" תרמה לצמיחה תרומה שלילית של כ- 0.2 נקודת אחוז. הייסוף הריאלי, המקשה על היצוא ומעודד את היבוא, הוא אחד הערוצים שדרכו ההאטה בחו"ל מחלחלת למשק הישראלי, שהוא משק קטן ופתוח. מאז תחילת המשבר נרשמה האטה משמעותית בקצב הצמיחה של הסחר העולמי, ובשילוב עם הלחץ שיצר הייסוף ירד מאוד קצב צמיחת היצוא, ועמו גם קצב הצמיחה של המשק. סימני ההתאוששות הברורים בארה"ב יחד עם פיחות השקל בחודשים האחרונים של השנה תרמו להאצה ביצוא ברביע האחרון של השנה. אך למרות אלה, סביר שללא יציאה של משקי גוש האירו מהמשבר יקשה על היצוא והתוצר לנפש לחזור לקצבי הצמיחה של העשור שקדם לשנת ההשוואה כאן מתייחסת ל- 34 המדינות החברות כיום בארגון.OECD חלק מהחברות (כולל ישראל) לא היו חברות בארגון בתחילת תקופת ההשוואה. 7 ירידה בקצב עליית כוח העבודה בישראל מקשה אף היא על חזרה של המשק לקצבי הצמיחה של העשור שקדם ל

15 פרק א': המשק והמדיניות הכלכלית העודף בחשבון השוטף של ישראל הסתכם בשנת 2014 בכ- 9 מיליארדי דולרים, שהם כ- 3 אחוזי תוצר. השיפור בחשבון השוטף בשנתיים האחרונות הוא תוצאה ישירה של תחילת הפקת גז ממאגר "תמר", שמצמצמת את הצורך ביבוא דלקים, וכן של שיפור בחשבון השירותים. שיפור בחשבון ההכנסות מהון תרם לגידול העודף בחשבון השוטף השנה בהשוואה לאשתקד. ירידת מחירי הנפט בעולם במחצית השנייה של 2014, אם תתמיד, צפויה להביא להמשך התרחבותו של העודף בחשבון השוטף ולצבירה של נכסים בחו"ל על ידי הציבור. ירידה של כ- 50 אחוזים במחירי הנפט, שהייתה בחודשים האחרונים של השנה, צפויה לחסוך למשק כ- 5 מיליארדי דולרים בכל שנה ולתרום ישירות לגידול ההכנסה הפנויה של משקי הבית ולירידה בעלויות למגזר העסקי. 8 לוח א'- 1 ההתפתחויות העיקריות, 2009 עד , , , , , , , , האוכלוסייה הממוצעת (מיליונים) התוצר הנומינלי (מיליארדי ש"ח, במחירים שוטפים) התוצר לנפש (אלפי ש"ח, במחירים שוטפים) יצוא הסחורות והשירותים (מיליארדי דולרים, במחירים שוטפים) 1 יבוא הסחורות והשירותים (מיליארדי דולרים, במחירים שוטפים) 1 החשבון השוטף של מאזן התשלומים (עודף, מיליארדי דולרים) הגירעון הכולל של הממשלה הרחבה (כאחוז מהתוצר) החוב הציבורי (כאחוז מהתוצר) המועסקים הישראלים (אלפים) השכר הריאלי למשרת שכיר (ממוצע שנתי, שיעור השינוי, אחוזים) התשואה הנומינלית על אג"ח ממשלתיות ל- 10 שנים (ממוצע שנתי, באחוזים) התשואה הריאלית על אג"ח ממשלתיות ל- 10 שנים (ממוצע שנתי, באחוזים) התוצר המקומי הגולמי (שיעור השינוי הכמותי, באחוזים) הצריכה הפרטית (שיעור השינוי הכמותי, באחוזים) שיעור האבטלה (ממוצע שנתי, באחוזים) היצוא (שיעור השינוי הכמותי, באחוזים) 1 האינפלציה (דצמבר לעומת דצמבר אשתקד, באחוזים) ריבית בנק ישראל (ממוצע שנתי, באחוזים) הריבית הריאלית לשנה (ממוצע שנתי, באחוזים) שער החליפין הריאלי האפקטיבי (ממוצע שנתי, שיעור שינוי, באחוזים) שער החליפין של השקל מול הדולר (ממוצע שנתי) מדד ת"א 100 (שיעור השינוי, דצמבר לעומת דצמבר אשתקד, באחוזים) הסחר העולמי (שיעור השינוי, באחוזים) 1 ללא יהלומים. המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, קרן המטבע הבין-לאומית ועיבודי בנק ישראל. 8 לדיון בהשלכות של ירידת מחירי הנפט על המשק ראו דוח המדיניות המוניטרית 2014, המחצית השנייה. 5

16 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 שיעור האבטלה המשיך לרדת, ורמתו נמוכה. 9 מספר גורמים מאפשרים ירידה באבטלה תוך כדי האטה בקצב הצמיחה במשק. המרכזי שבהם הוא גמישות שוק העבודה בישראל, המתבטאת השנה בהאטת עלייתו של השכר הריאלי וירידה של מספר שעות העבודה למועסק. כתוצאה מכך עלות העבודה ליחידת תוצר אינה עולה, או עולה בשיעור מתון, למרות ההאטה בצמיחת פריון העבודה, ומתאפשרת קליטתם של עובדים חדשים בשוק העבודה ללא עלייה של שיעור האבטלה. בהקשר זה מעניין לציין שנתוני השכר הנומינלי למשרת שכיר מגיבים כמעט מייד על התפתחויות בתחומי המחירים והפעילות, ולכן הפתעה כלפי מטה במדד המחירים לצרכן ובמחירי התוצר כמעט אינה זולגת לעלייה של השכר הריאלי החודשי. כך השנה השכר הנומינלי למשרת שכיר עלה בשיעור מתון של 1.9% ', ,, ( ) :. שיעור האבטלה המשיך לרדת, ורמתו נמוכה. בסוף השנה הוסכם בין ההסתדרות לתעשיינים על העלאת שכר המינימום. הסכמה זו אושרה על ידי הממשלה והכנסת. בלבד, 0.7 נקודות אחוז פחות מאשר אשתקד, ובהתאם להפתעה כלפי מטה במדד המחירים לצרכן. מ תאם דומה (ובו-זמני) בין האינפלציה להתפתחות השכר הנומינלי למשרת שכיר ניתן לראות כמעט לאורך כל העשור האחרון (איור א'- 3 ). מ תאם זה, כאמור, מקל על המגזר העסקי לספוג את הזעזועים השליליים הן בתחום האינפלציה והן בפעילות. רמת האבטלה הנמוכה, בהשוואה לעבר, נתמכת גם בירידה של האבטלה הבלתי-מחזורית, ירידה שהחלה עוד בשנת האבטלה הבלתי מחזורית כוללת את שיעור האבטלה המבטא את העובדה שבכל רגע נתון ישנם עובדים בלתי מועסקים המחפשים עבודה, והם נותרים מובטלים עד שנוצרת התאמה בינם לבין המעסיק שמחפש עובדים. שיפור בתהליך ההתאמה, מצד אחד, ושכר סף נמוך (ביחס לכישורים) של העובדים המחפשים עבודה, מהצד השני, מקצרים את תהליך חיפוש העבודה ותורמים לירידת האבטלה. 10 בסוף השנה הוסכם בין ההסתדרות לתעשיינים על העלאת שכר המינימום. הסכמה זו אושרה על ידי הממשלה והכנסת, והחל מחודש אפריל 2015 יועלה שכר המינימום במהלך של שנתיים לסכום של חמשת אלפים שקלים. במודל פשוט של ביקוש והיצע מצרפיים התערבות של הממשלה לקביעת שכר המינימום אינה רצויה, מחשש לפגיעה בתעסוקה ובפעילות, אולם מודלים המקובלים היום בספרות מצביעים על אפשרות של יתרון למעסיקים על פני המועסקים בשכר נמוך במשא ומתן על השכר, ותומכים בהתערבות של הממשלה בשוק העבודה על ידי קביעת שכר מינימום. (לדיון ראו פרק ה', סוגיות בשוק העבודה.) כך בישראל שיעורם הנמוך של דמי האבטלה והבטחת ההכנסה מקטינים את כוח המיקוח של העובדים מול המעסיקים ותומכים בסיוע חיצוני לקביעת השכר של עובדים בשכר נמוך. 9 השוואה הסטורית של שיעור האבטלה היא בעייתית עקב שינויים שנעשו במהלך השנים בסקרי כוח האדם. למרות זאת ניתן להעריך כי שיעור האבטלה כיום הוא הנמוך ביותר מאז תוכנית הייצוב של שנת לדיון בירידת האבטלה הבלתי-מחזורית בישראל ראו דוח בנק ישראל לשנת 2013, עמ'

17 פרק א': המשק והמדיניות הכלכלית האפשרות של פגיעה בתעסוקה כתוצאה מהעלאת שכר המינימום נובעת מחשש לאי יכולת של היצרנים לספוג את העלייה בעלות העבודה בגלל תחרות בשוק המוצרים, או כתוצאה מהחלפת העובדים בהון. חשש זה אמנם קיים, אך הודות למצבו הטוב של שוק העבודה, והעובדה שהעלאת שכר מינימום היא מדודה ונעשית בשלבים נראה שחשש זה אינו גדול. כיוון שמרבית העובדים בשכר מינימום מועסקים בענפים המשרתים את המשק המקומי, סביר כי המעסיקים יוכלו לגלגל לפחות חלק מהעלייה של עלות העבודה אל הצרכנים המקומיים. 11 בהינתן האינפלציה הנמוכה, עליית מחירים המובלת על ידי עליית שכר צפויה לתרום חיובית לאינפלציה ולמשק. בתנאים אלה נראה שהצפי לעלייה ברווחה של העובדים בשכר נמוך, והפוטנציאל של תמיכה בהעלאת פריון העבודה בישראל, גוברים על החששות מפגיעה בתעסוקה של קבוצת עובדים זו. ומה עוד שההעלאה איננה כוללת העלאה קבועה של שכר המינימום כאחוז מהשכר הממוצע במשק. נציין שהעלאת שכר המינימום אינה כוללת העלאות שכר לעובדים במגזר הציבורי המקבלים השלמה לשכר מינימום אך שכרם בפועל גבוה משכר המינימום. העלאות שכר של עובדים אלו צריכות להיקבע בנפרד וללא קשר לשכר המינימום, כפי שנקבע שכרם של מרבית העובדים במגזר הציבורי. הצפי לעלייה ברווחה של העובדים בשכר נמוך כתוצאה מהעלאת שכר המינימום, והפוטנציאל של תמיכה בהעלאת פריון העבודה, גוברים על החששות מפגיעתה בתעסוקה. ב. המחירים האינפלציה השנה הייתה שלילית והסתכמה ב- 0.2% -, מתחת לגבול התחתון של יעד האינפלציה, והיא כללה השנה, לראשונה מזה עשור, ירידה של מדד מחירי המוצרים הלא-סחירים למעט שירותי הדיור, נוסף על ירידה של מדד מחירי המוצרים הסחירים (איור א'- 1 ). עלייתו של מדד הדיור הייתה, זו השנה השביעית ברציפות, מהירה מזו של המדד הכללי. קצב האינפלציה בשנתיים האחרונות, ובמיוחד במחצית השנייה של השנה, היה נמוך הן מתחזיות חטיבת המחקר והן מתחזיות החזאים הפרטיים, וביטא עלייה אפסית ברוב רכיבי המדד. התמתנות קצב האינפלציה שהסתמנה עוד באמצע 2011, עם משבר החובות שהוביל גוש האירו בולטת השנה לנוכח היציבות של קצב הצמיחה, ובפרט שיעור האבטלה הנמוך והגידול הנאה של הצריכה הפרטית. הסיבות העיקריות להתמתנות האינפלציה הן עליות המחירים הנמוכות בעולם, ובפרט הירידה החדה של מחירי הנפט, הייסוף המתמשך בשער החליפין, התרחבות פער התוצר השלילי, וכן השינויים המבניים במשק, המשתקפים בעיקר בירידת מחירי המוצרים הבלתי-סחירים. מחירי הנפט ירדו בתלילות במהלך המחצית השנייה של השנה, והפחיתו מהמדד הכללי 0.3 נקודת אחוז, בעיקר דרך ירידת עלויות אחזקת הדירה והתחבורה. ירידת האינפלציה אינה תופעה ייחודית לישראל; היא התרחשה במדינות רבות, ומבטאת את ההשפעה הרבה של הגלובליזציה. הירידה במדד המחירים הכללי נבעה השנה מירידות במרבית המוצרים והשירותים, אך תרמו במיוחד שני סעיפים מרכזיים. ראשית, מחירי התקשורת המשיכו לרדת גם בשנת 2014, כתוצאה מהגברת התחרות בענף הסלולר ב- 2011, והפחיתו מהמדד הכללי 0.2 נקודת אחוז. הירידה במחיר שירותי התקשורת בשלוש השנים האחרונות הצטברה לכמעט 20%, ונראה שהשפעת הרפורמה עדיין לא תמה. מחירי המזון ירדו השנה בשיעור חד מהמדד, וקיזזו את העליות שהיו בשנת ירידות אלו בלטו בהשוואה לשינויים במדדי המזון במדינות המפותחות ובהשוואה לשינוי מחירי הסחורות העולמיות. יחד עם זאת, מניתוח ההתפתחויות בתת-הסעיפים של מדד מחירי המזון ביחס למדד המחירים הסיטוני וכן מניתוח הדוחות הכספיים של חברות המזון (רשתות השיווק, היבואניות והיצרניות), נראה שהירידה של מדד מחירי המזון השנה לא נבעה משינוי מבני בענף. האינפלציה השנה הייתה שלילית והסתכמה ב- 0.2% -, מתחת לגבול התחתון של יעד האינפלציה. הסיבות העיקריות להתמתנות האינפלציה הן עליות המחירים הנמוכות בעולם, ובפרט הירידה החדה של מחירי הנפט, הייסוף המתמשך בשער החליפין, התרחבות פער התוצר השלילי, וכן השינויים המבניים במשק. הירידה של מדד המחירים הכללי השנה נבעה מירידות המחירים של מרבית המוצרים והשירותים, אך תרמו לה במיוחד שני סעיפים מרכזיים התקשורת והמזון. 11 להתפלגות משתכרי שכר מינימום על פי ענפים ראו לוח ה'- 2. 7

18 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 גם השנה המשיך סעיף הדיור לעלות בשיעור גבוה משיעור עלייתו של המדד הכללי. ייתכן שהמודעות הציבורית ליוקר המזון וההמתנה לחקיקת חוק המזון הניאו בשוליים את חברות המזון מלהעלות מחירים, ואולי אף הניעו אותן להורידם. 12 לעומת ירידות אלו עלו מחיריהם של שירותי הדיור, שהם כ- 25% ממדד המחירים לצרכן. סעיף הדיור המשיך לעלות גם השנה בשיעור של 3%, ותרם למדד הכללי שלושת רבעי האחוז. לאחר העליות החדות שהיו בתחילת המחזור הנוכחי, התמתנה העלייה בשלוש השנים האחרונות במידה משמעותית, אך היא נשארה גבוהה יחסית לעלייתו של מדד המחירים הכללי. התפתחות זו של סעיף הדיור ביחס למדד הכללי מעידה שגידול ההיצע של שירותי הדיור טרם הצליח להדביק את קצב הגידול של הביקוש להם. לכך תרמו השנה שתי סיבות: מצד אחד הגידול של היצע שירותי הדיור התמתן עם ההמתנה ליישום תוכניות ממשלתיות שונות, וביניהן "מע"מ אפס", הן משיקוליו של הציבור ברכישת דירות והן משיקולי הקבלנים לגבי המשך ההשקעה בפרויקטים לבנייה. מצד שני, המשך מדיניות ההרחבה המוניטרית, המעודדת צריכה, מעודדת את הביקוש גם לשירותי דיור. הציפיות לאינפלציה, הן לטווחים הקצרים והן לטווחים הארוכים, החלו לרדת במחצית השנייה של השנה. הציפיות הקצרות ירדו חדות והגיעו אל מתחת לגבול התחתון של יעד האינפלציה תוצאה ישירה של הירידה הצפויה במחירי החשמל והמים בתחילת שנת 2015 והירידות החדות של מחירי הנפט בעולם. ירידה זו של מחירי החשמל והמים היא ירידה חד-פעמית, והיא צפויה לפעול לעליית המחירים בהמשך; אפקט משני, דרך הגדלת ההכנסה הפנויה והגברת הביקושים במשק. ירידה חד-פעמית זו של מחירי החשמל והמים, ועמה ירידת מחירי הנפט במחצית השנייה של 2014, צפויות להוזיל את עלויות גורמי הייצור, ובטווח הקצר המחירים יישארו מתונים. ואולם התפתחויות חיוביות אלו עלולות לייצר דינמיקה של ירידת מחירים, שתשתקף בציפיות לאינפלציה לטווחים הארוכים, ובכך לגרום לירידת הביקושים במשק. (לדיון בסוגיה זו ראו סעיף 3 המדיניות המוניטרית.) עליית שער החליפין האפקטיבי במחצית השנייה של השנה בשיעור של כ- 6%, שקיזזה את הייסוף שהיה במהלך שנת 2013 והמחצית הראשונה של השנה, לא באה לידי ביטוי בעלייה של האינפלציה בפועל ולא בעלייה של הציפיות לאינפלציה. ייתכן שהירידה החדה והמשמעותית של מחיר הנפט והיציבות של מחירי הסחורות בעולם פעלו יחדיו לקיזוז השפעתו של הפיחות הן על האינפלציה בפועל והן על זו הצפויה. ג. השווקים הפיננסיים ומקורות המימון יתרת האשראי למגזר העסקי (הלא פיננסי) עלתה מעט השנה, אך בניכוי ההשפעה של שינויי המחירים היא ירדה מעט. יתרת האשראי למגזר העסקי (הלא פיננסי) עלתה מעט השנה, אך בניכוי השפעתם של שינויי המחירים היא ירדה מעט, המשך למגמה של שלוש השנים האחרונות. יחס האשראי למגזר העסקי לתוצר העסקי ירד מאז שנת 2008 בשיעור ניכר 30 נקודות בסיס (איור ד'- 6 ). התפתחות זו ניתן להסביר בעיקר מצד הביקוש, אך גם מצד ההיצע המושפע משינויים מבניים במשק: החמרת המגבלות על חשיפת הבנקים ללווים גדולים, השלכות מיישום המלצותיה של ועדת הריכוזיות ואימוץ כללי באזל עם זאת נראה שמגבלות אלו מצד ההיצע לא היו אפקטיביות, שכן עלות האשראי למגזר העסקי, המשתקפת במ רווח התשואות בין אג"ח קונצרנית לאג"ח ממשלתית ובמ רווח האשראי הבנקאי, המשיכה לרדת גם השנה (הרחבה בפרק ד') התפתחות המעידה על גידול בהיצע האשראי ביחס לביקוש. עדות נוספת לירידת הביקוש לאשראי מצד המגזר העסקי 12 הרווחיות הגולמית של רשתות המזון אמנם ירדה מעט השנה, בהמשך לירידה מסוימת בשנים האחרונות, אך שינוי זה אינו חריג ביחס לתנודתיות האופיינית של מדד זה. ראו להלן, דיון בסוגיית יוקר המחיה. 13 ייתכן שהשינוי במבנה הבעלות המתחייב מיישום המלצות ועדת הריכוזיות גורם לצמצום קווי האשראי לחברות שנכללו בפרמידות, או מייקר את האשראי שלהן במבנה העסקי החדש. להרחבה ראו דוח בנק ישראל לשנת 2013, פרק א'. 8

19 פרק א': המשק והמדיניות הכלכלית ' , " " " 5 6 " " " ;100 " -8 ;MSCI 7 6 5, Bloomberg :.S&P500 1.IFS database :.IFS , ;Bloomberg ", ; : 3.,,,.IFS database :. 4,,,,. Bloomberg : 5. 9

20 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 יתרת האשראי למשקי הבית המשיכה לגדול השנה בשיעור גבוה יחסית. תיק הנכסים הפיננסיים של הציבור גדל השנה, הודות לעליית מחירי הנכסים הפיננסיים בישראל ובחו"ל. ריביות ריאליות נמוכות לאורך זמן טומנות בחובן סיכונים מערוצים שונים. היא עלייה בתזרים המזומנים של החברות במשק מפעילות שוטפת ביחס למאזן. בחלוקת האשראי הבנקאי למגזר העסקי נרשם שינוי, שנובע בחלקו מהשינויים המבניים במשק: האשראי לעסקים קטנים ובינוניים עלה, ועלייתו קיזזה את הירידה באשראי לחברות הגדולות במשק. יתרת האשראי למשקי הבית המשיכה לגדול השנה בשיעור גבוה יחסית, המשך למגמה השוררת מאז נטילת אשראי חדש לצורכי דיור לא הוסיפה לגדול השנה, ונשארה ברמה הגבוהה שנרשמה בשנת כתוצאה מכך המשיכה לגדול השנה יתרת האשראי לדיור, אך שיעור גידולה התמתן מעט ביחס לשנים עברו. כנגד זאת, האשראי שלא לצורכי דיור גדל השנה בשיעור משמעותי, ובכך תרם להמשך הסטת אשראי בנקאי אל משקי הבית. תיק הנכסים הפיננסיים של הציבור גדל השנה, הודות לעליית מחירי הנכסים הפיננסיים בישראל ובחו"ל. משקל הנכסים הזרים בתיק הנכסים של הציבור המשיך לעלות גם השנה, בעיקר עקב הגדלת החזקותיהם של המשקיעים המוסדיים בנכסים פיננסים זרים. העליות שנרשמו השנה בשוקי המניות והאג"ח, בהמשך למגמה של השנים האחרונות, מושפעות מהנזילות הרבה בשווקים, המתבטאת ברמות שפל של הריביות הקצרות והארוכות. לריביות ריאליות נמוכות לאורך זמן יש השפעות ארוכות טווח ומהותיות על תמחור הנכסים הפיננסיים ועל החלטות ההשקעה של המגזר העסקי ושל משקי הבית, והן טומנות בחובן סיכונים משלושה ערוצים: הערוץ המרכזי של השפעת הריבית הנמוכה הוא עלייה מיידית בשווי הנוכחי של הנכסים, הנובעת מהיוון השווי העתידי בריביות נמוכות. בהקשר זה יש לציין את עליית מחירי הנכסים במיוחד מחירי האג"ח, המניות והדירות בשנים האחרונות; היפוך של מגמת הריבית עלול להשפיע מאוד על מחירי הנכסים, עם כל הסיכונים הכרוכים בכך. ערוץ סיכון נוסף, שבא לידי ביטוי במיוחד כשהריביות חסרות הסיכון נמוכות לאורך זמן, הוא חיפוש תשואה עודפת תמורת סיכון גבוה. חיפוש זה עשוי להפחית את פרמיית הסיכון ליחידת סיכון, תופעה המכונה "עלייה בתיאבון לסיכון", ומשמעותה תשואה נמוכה משיווי משקל בהינתן הסיכון. בהקשר זה נזכיר את ירידת מ רווחי התשואות על האג"ח הקונצרניות בשנים האחרונות; אלה הגיעו במהלך שנת 2014 לרמה נמוכה מאוד, תוך המשך צבירות של משקי הבית בקרנות הנאמנות המתמחות באג"ח קונצרניות. נציין שהצבירה של משקי הבית בקרנות המתמחות באג"ח קונצרניות נבלמה במחצית השנייה של השנה. 14 ערוץ הסיכון השלישי קשור לסיכון הפוטנציאלי הטמון בעידוד יתר של השקעות במשק. כשעלות האשראי אפסית, פרויקטים בעלי תזרים הכנסות חיובי אך נמוך הופכים לרווחיים, אך לא בהכרח לכדאיים בהתחשב בסיכונים הגלומים בהם. הגברת החשיפות לפרויקטים מסוכנים שאינם מתומחרים כראוי עשויה להגדיל את ההסתברות לפשיטות רגל. ד. שוק הדיור מחירי הדירות הוסיפו לעלות זו השנה השביעית ברציפות. מחירי הדירות הוסיפו לעלות, זו השנה השביעית ברציפות. עלייתם הריאלית הסתכמה השנה ב- 4.7%, לאחר שבין 2008 ל היא הגיעה לכ- 65%. על רקע ההמתנה במהלך השנה למימוש תכנית "מע"מ אפס" הצטמצמו מספר העסקאות והיקף האשראי לדיור. (ראו פרק ז'-א'.) לעומת זאת נמשכה העלייה של מחירי הדירות בקצב דומה לזה של השנתיים האחרונות, למרות התמתנות מסוימת של עלייתם בתקופת ההמתנה ליישום החלטות הממשלה. במקביל לעלייתם של מחירי הדירות השנה עלה, בכמחצית משיעורה, שכר הדירה, וכך התשואה הממוצעת מהחזקת דירה פחתה אך במעט בהשוואה לאשתקד. ואולם בעקבות הירידה המשמעותית שנרשמה השנה בתשואה הריאלית על אג"ח ממשלתיות, המשקפת את התשואה האלטרנטיבית במשק, הכדאיות היחסית של החזקת דירה עלתה (איור ד'- 2 ). עם סיום מבצע "צוק 14 ראו דוח היציבות הפיננסית לשנת

21 פרק א': המשק והמדיניות הכלכלית איתן", ובמיוחד לאחר הסרת תכנית מע"מ אפס מסדר היום, שב ועלה היקף הביקוש לרכישת דירה, ועליית המחירים הואצה במקצת. ייתכן שההאצה משקפת את הביקוש של הזכאים הפוטנציאליים להנחת "מע"מ אפס", ביקוש שהצטבר בתקופת אי-הוודאות בעקבות ההכרזה על תכנית זו בחודש מארס. החלטות הממשלה להגדלת היצע הדירות ולהורדת מחיריהן המשיכו להיות גם השנה חלק משמעותי מהדיון הציבורי בישראל. הממשלה החליטה בשנים האחרונות על תכניות רבות להגדלת ההיצע, אולם אלה טרם התבטאו בגידול משמעותי של היקף מכירות הקרקע, בעיקר בגלל חסמי תשתיות. התוכניות הממשלתיות העיקריות התומכות בצד ההיצע הן "הסכמי גג" עם הרשויות המקומיות ו"נתיב לדירה", המסייעות להסרת חסמי תשתית, והקמת הוועדה הארצית לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל) לאיתור קרקע לבנייה למגורים. נוסף על אלה הוקמה רשות ממשלתית להתחדשות עירונית במטרה לקדם תוכניות בינוי-פינוי-בינוי. במסגרת קידום הדיור להשכרה לטווח ארוך הוקמה חברה ציבורית "דירה להשכיר". (לדיון בתוכניות השונות להגדלת היצע הקרקעות לבנייה ראו פרק ז-א'.) אולם לעת עתה החסמים הרבים הקשו על ביצוע התכניות הממשלתיות, וקצב ההתרחבות של היצע הדירות בשלוש השנים האחרונות לא גדל: מספר התחלות הבנייה וסיומי הבנייה התייצב סביב רמה גבוהה יחסית לעשור הקודם של 42 עד 45 אלף יחידות דיור לשנה. המשך העלייה של מחירי הדירות והתגובה האיטית של ההיצע הניעו את הממשלה לתמוך השנה בשתי תוכניות להפחתת מחירי הדירות תכנית "מע"מ אפס" ותכנית "מחיר מטרה". תוכניות אלו תורמות להפחתת מחיר הדירה על ידי הפחתת מס (תכנית "מע"מ אפס") או הפחתת מחיר הקרקע לקבלנים (תכנית "מחיר מטרה"). אך בעוד שתכנית "מע"מ אפס" פועלת בעיקר על צד הביקוש והיא בעלת אופי פרמננטי, תכנית "מחיר מטרה" היא גמישה יותר ופועלת הן על צד הביקוש והן על צד ההיצע. הואיל ומספר הדירות שהיו צפויות להימכר בכל אחת מתכניות אלו מצומצם ביחס לזכאים ליהנות מההנחות שהן מציעות, הרי שמרבית משקי הבית לא ייהנו מירידת מחירים, לפחות בטווח הקצר. בסופו של דבר תכנית "מע"מ אפס" לא אושרה, ולעומתה תכנית "מחיר מטרה" יצאה לדרך בסוף השנה. עם סיום מבצע "צוק איתן", ובמיוחד לאחר הסרת תכנית מע"מ אפס מסדר היום, שב ועלה היקף הביקוש לרכישת דירה, ועליית המחירים הואצה במקצת. המשך העלייה של מחירי הדירות והתגובה האיטית של ההיצע הניעו את הממשלה לתמוך השנה בשתי תכניות להפחתת מחירי הדירות "מע"מ אפס" ו"מחיר מטרה". 2. ההתפתחויות בעולם משקי העולם התפתחו השנה באופן לא אחיד, המשך למגמה שהסתמנה בסוף השנה הקודמת, כשמחזורי העסקים, בעיקר של ארה"ב ואירופה, החלו להתנתק: המשק האמריקני מוסיף לצמוח ולהתאושש, ואילו זה של הגוש האירופי נשאר ממותן. קצב צמיחתו של הסחר העולמי, שהוא ערוץ מרכזי להשפעה הכוללת של הפעילות הכלכלית בעולם על המשק הישראלי, נותר גם השנה בשיעור נמוך. אחד האינדיקטורים הברורים ביותר לשוני בפעילות הכלכלית בין ארה"ב למדינות אירופה הוא שיעור האבטלה. שיעור האבטלה בארה"ב ירד השנה במידה ניכרת, לרמה של 5.8% המשך למגמת ירידתה של האבטלה בשנים האחרונות בזכות השיפור הנצפה שם בפעילות הכלכלית, 15 בעוד שבאיחוד האירופי שיעור האבטלה אמנם ירד מעט, אך נותר ברמה גבוהה של מעל 10%, עם הבדלים משמעותיים בין המדינות. ההתנתקות בין שני גושי הכלכלה הגדולים ארה"ב ואירופה התבטאה גם בעדכוני תחזיות הצמיחה של גופים בין-לאומיים שונים לשני הגושים משקי העולם התפתחו השנה באופן לא אחיד, המשך למגמה שהסתמנה בסוף שנה הקודמת. 15 ניתוח על פי שיעור המועסקים בארה"ב מצביע אף הוא על שיפור בפעילות, אף כי בעוצמה פחותה. 11

22 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 האינפלציה במדינות המפותחות, במיוחד במדינות גוש האירו, התמתנה השנה. בשוקי ההון של המדינות המפותחות נשמרו השנה רמות המחירים הגבוהות, ובארה"ב אף נמשכו עליות המחירים. ניכר דמיון רב בהתפתחויות הכלכליות בין "מדינות הלוויין" של גוש האירו לישראל, והוא מציב בפני קובעי המדיניות דילמות מדיניות משותפות. לשנה הקרובה: בעוד שעדכוני הצמיחה לכלכלת ארה"ב היו בחודשים האחרונים חיוביים, עדכוני הצמיחה לכלכלת גוש האירו היו שליליים. האינפלציה במדינות המפותחות, במיוחד במדינות גוש האירו, התמתנה השנה (איור א'- 4 ). ההאטה באינפלציה, שבמקרים רבים הפכה שלילית, הוסיפה לתמוך גם בשנת 2014 במדיניות המוניטרית המרחיבה, הכוללת ריביות מוניטריות נמוכות ולעיתים אף שליליות, והרחבות כמותיות. 16 בעקבות הפעילות הממותנת וירידת האינפלציה בגוש האירו, ואף החשש מדפלציה, הוריד ה- ECB את הריבית הקצרה לשפל חדש, 0.05%, הוריד את הריבית על עודפי הרזרבות של הבנקים לרמה שלילית, והכריז על הרחבה כמותית חדשה לשנתיים הבאות. שוקי ההון של המדינות המפותחות שמרו על רמתם הגבוהה השנה, ובארה"ב אף נמשכו עליות המחירים (איור א'- 4 ). יחד עם זאת, שוקי ההון בחלק מהמדינות המתפתחות לא עלו, ואף ירדו במהלך השנה. הציפיות לעליית הריביות בארה"ב, במיוחד לטווחים הבינוניים, כפי שהן משתקפות במחירי האג"ח הנומינליות לשנתיים, גברו השנה ככל שהתחזקו ההערכות בדבר ההתאוששות בארה"ב והצמצום המדורג של ההרחבה הכמותית שם. זאת לעומת מגמת ירידה בתשואות הנומינליות לשנתיים במרבית המדינות המפותחות ירידה המעידה על ציפיות להמשך ההרחבה המוניטרית ואף להעמקתה. פער זה בהתפתחות תשואות האג"ח הממשלתיות הוא עדות נוספת להתנתקות בין מחזורי העסקים של ארה"ב לאלה של יתר המדינות המפותחות, ובמיוחד מדינות אירופה. עם זאת מעניין לבחון את ההתפתחויות בתשואות הנומינליות ל- 10 שנים, המשקפות שילוב של קצב הצמיחה הצפוי בטווח הארוך לאמינות המשטר המוניטרי בהשגת יציבות מחירים (איור א'- 4 ). התשואות הנומינליות לטווח זה ירדו בכל המדינות המפותחות והמתפתחות, כולל ארה"ב. במדינות אירופה ירדו התשואות במידה משמעותית, ובגרמניה וצרפת המדינות המובילות את הצמיחה בגוש, שפרמיית הסיכון שלהן נמוכה יחסית למדינות אירופה האחרות הן ירדו אף יותר, אל מתחת לאחוז אחד: 0.5% 0.8%. על רקע הניתוק בין מחזורי העסקים של שני גושי הכלכלות הגדולות ארה"ב ואירופה מעניין לבחון את ההתפתחויות הכלכליות ודילמות המדיניות שעמדו בפני מדינות קטנות ופתוחות אשר צלחו את המשבר העולמי בהצלחה יחסית אלו הן "מדינות הלוויין" של גוש האירו. 17 איור א'- 5 מציג מספר אינדיקטורים להשוואה של ההתפתחויות בין מדינות אלו לישראל. מהאיור ניתן לראות את הדמיון הרב בהתפתחויות הכלכליות, אף ש"מדינות הלוויין" קשורות באופיין קשר הדוק לגוש האירו: בצד הפעילות נראית מגמה משותפת של האצת הצמיחה לנפש בשנים והתמתנות הצמיחה בשנים 2012 ו- 2013, ובצד המחירים ירידה משותפת של קצב האינפלציה לאורך השנים האחרונות. מגמה משותפת שוררת גם בתשואות הארוכות על האג"ח הממשלתיות, ביטוי לריביות הריאליות הנמוכות ולצפי משותף לאינפלציה נמוכה; כל זאת תוך עליות נאות של מחירי הנכסים. עוד מראה האיור כי בכל המדינות האלה נרשם ייסוף משמעותי ביחס לדולר בשנים האחרונות, במיוחד מאז 2008 ועד למחצית הראשונה של השנה, ובמחצית השנייה של 2014 נרשם בכולן פיחות משמעותי מול הדולר. הדמיון בהתפתחותם של משתני המקרו המרכזיים בין מדינות אלו לישראל מציב בפני קובעי המדיניות דילמות מדיניות משותפות. כך נדרשו קובעי המדיניות לדילמת השימוש בכלים המוניטריים בסביבה של ריבית קרובה לאפס ואינפלציה נמוכה מאוד. בשווייץ הופחתה ריבית הבנק המרכזי לאפס כבר בשנת ב- 2011, ובמקביל, לאחר ייסוף חד, הכריז הבנק על "שער רצפה" 16 ארה"ב צמצמה במהלך 2014 את ההרחבה הכמותית. 17 דנמרק, שוודיה, שווייץ וצ'כיה. 12

23 פרק א': המשק והמדיניות הכלכלית ', " (2010 ) , ,, ',. Bloomberg,OECD, -, : 13

24 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 לפרנק השוויצרי. 18 בינואר 2015 הפסיק הבנק המרכזי השוויצרי, בצעד מפתיע, את מדיניות "שער הרצפה", והפחית את הריבית לשיעור שלילי, לאחר רכישות מטבע חוץ בהיקפים משמעותיים. הבנק המרכזי הצ'כי הכריז גם הוא, בסוף שנת 2013, על רמת מינימום לשער החליפין, לאחר שהפחית את הריבית הקצרה לאפס. הבנק המרכזי של דנמרק, המנהל מדיניות של שער חליפין קבוע-למעשה ביחס לאירו, הפחית את הריבית הקצרה לרמה קרובה לאפס עוד בשנת 2012, ובינואר 2015, בגלל לחצים על שער החליפין, הפחית את הריבית אל מתחת לאפס. בשבדיה, לנוכח ירידת שיעור האינפלציה לשיעור שלילי, הופחתה ריבית הבנק המרכזי בהדרגה, ובסוף שנת 2014 היא התקרבה לאפס. בתחילת 2015, בדומה לבנקים המרכזיים של שווייץ ודנמרק, הפחית גם הבנק השבדי את הריבית לשיעור שלילי. למרות הדמיון הרב בהתפתחויות בין "מדינות לוויין" אלו לישראל ניתן להבחין בכמה הבדלים. האינפלציה בישראל ירדה בשיעור חד יותר בשנה האחרונה ירידה המעידה על גורמים מקומיים נוספים שתרמו להפחתתה. ייסוף שער החליפין בישראל היה חד יותר בשנת 2013 ובמחצית הראשונה של 2014 אולי מפני השיפור הניכר בחשבון השוטף עם תחילת הפקת הגז וירידה בצורך לייבא חומרי אנרגיה. כנגד זאת, הפיחות ביחס לדולר במחצית השנייה של 2014 היה דומה לפיחות ב"מדינות הלוויין" האירופיות, ושיקף את ההשפעה הרבה של ההתפתחויות הכלכליות החיוביות בארה"ב ביחס למדינות האחרות. הפחתת הריבית המוניטרית בישראל אמנם הייתה השנה חדה יותר, אך היא הגיעה לסביבת הריביות הנמוכה של מרבית המדינות המפותחות, ובכך הצטמצם מאוד הפער החיובי ששרר בשנים האחרונות. גידול ההשקעה הגולמית בישראל בשנים האחרונות היה גבוה בהשוואה ל"מדינות הלוויין" (נכון לנתוני 2013). גידול זה, שכלל את ההשקעות הרבות בחיפושי גז ונפט, התבצע בחלקו על ידי חברות זרות. השתתפותן של חברות זרות בהשקעות בישראל הפחיתה את צורכי הביקוש לאשראי מקומי (בנקאי וחוץ-בנקאי), ושיעור גידולו היה נמוך משמעותית מאשר ב"מדינות הלוויין". המדיניות הכלכלית עודדה את הפעילות במשק והקטינה את הסיכון של משבר פיסקלי עתידי. 3. המדיניות הכלכלית המדיניות הכלכלית הושפעה השנה מארבע התפתחויות משמעותיות: בסחר העולמי נמשך, שנה נוספת, שיעור צמיחה מתון; האינפלציה התמתנה, ואף נרשמו ירידות מחירים חד-פעמיות, וכן ירידה משמעותית של מחיר הנפט העולמי; המחירים בשוק הדיור הוסיפו לעלות, תוך עלייה בהיקף המשכנתאות, במיוחד ברביעים הראשון והאחרון של השנה; ונמשך הלחץ לייסוף השקל, בעיקר במחצית הראשונה של השנה. השילוב של התפתחויות אלה, יחד עם הנחישות של הממשלה להביא לצמצום הגירעון המבני בתקציב, הוביל למדיניות מוניטרית מרחיבה ולמדיניות פיסקלית מצמצמת מעט. מדיניות כלכלית משולבת זו עודדה את הפעילות במשק והקטינה את הסיכון של משבר פיסקלי עתידי. א. מדיניות מוניטרית וצעדים מקרו-יציבותיים התרחבות פער התוצר השלילי, לצד הייסוף המתמשך בשער החליפין של השקל, הפחיתו את האינפלציה בישראל אל מתחת לגבול התחתון של יעד האינפלציה, והניעו את בנק ישראל להמשיך ולהפחית את הריבית המוניטרית. הפחתות הריבית, בשיעור מצטבר של 75 נקודות בסיס, לרמה 18 שער חליפין שמעבר לו הבנק המרכזי לא יאפשר המשך ייסוף, ולשם כך הוא ימכור פרנקים שוויצריים בתמורה למטבע חוץ בכל כמות שתידרש. 14

25 פרק א': המשק והמדיניות הכלכלית קרובה לאפס, 0.25%, הפתיעו בחלקן את הציבור, ובכך הגבירו את התרומה להחלשת לחצי הייסוף של השקל. כהשלמה למדיניות הריבית הוסיף בנק ישראל ורכש מטבע חוץ הן במסגרת תכנית שנועדה לקזז את השפעת הגז על שער החליפין והן כדי למתן תנודות חריגות במגמת ייסוף השקל, שנמשכה גם במחצית הראשונה של השנה, המשך למגמה שהחלה עוד ב מדיניות מוניטרית זו לוותה בדרישה של המפקח על הבנקים להגדלה נוספת של כריות ההון בגין האשראי לצורכי דיור, כדי לצמצם את הסיכון במערכת הבנקאית למקרה של ירידה חדה במחירי הדירות בישראל. למרות הפחתות הריבית המוניטרית לרמה קרובה לאפס הריבית הריאלית הקצרה לא ירדה, ונשארה ברמה שלילית נמוכה במהלך רוב חודשי השנה. לעומתה ירדו הריביות הריאליות הארוכות ירידה ניכרת במהלך השנה, בהשפעת הירידות של ריביות חו"ל וירידת סיכון האשראי בישראל, והריבית הריאלית ל- 10 שנים הגיעה לרמת שפל כ- 0.5%. ייתכן שצירוף התפתחויות זה מצביע על צמצום מסוים במידת ההרחבה של המדיניות המוניטרית, על רקע הגעת הריבית הקצרה לרמה קרובה לאפס. ברביע האחרון של השנה, עם המשך ירידתן של האינפלציה בפועל וזו הצפויה, עלתה הריבית הריאלית הקצרה והתקרבה לאפס, אך הערכותיו של בנק ישראל היו שהתפתחויות אלו הן תוצאה של ירידת מחירים צפויה, וחד-פעמית, שמקורה בעיקר בצד ההיצע, וצפוי כי תשפיע לחיוב על הפעילות הכלכלית. על המדיניות המוניטרית להבחין בין ירידת מחירים חד-פעמית, הנובעת מהוזלת גורמי הייצור, משיפורים טכנולוגיים ומהתגברות התחרות בענפי המשק, לבין ירידת מחירים הנובעת מירידת הביקושים, שפועלת להפחתת הציפיות לאינפלציה גם לטווחים הבינוניים והארוכים. ניתוח ההתפתחויות השנה מלמד כי התמתנות האינפלציה והציפיות לה נבעה ברובה מזעזוע חיובי בצד ההיצע, שהושפע הן מעליות מחירים נמוכות במיוחד, ובפרט מירידת מחיר הנפט, והן משינויים במחירים מפוקחים (הורדת תעריפי המים והחשמל) ומהגברת התחרות בענף התקשורת. חשוב לציין כי ירידה במחירים, גם אם היא חד-פעמית ולא צפויה, עלולה להשפיע על ציפיות האינפלציה הארוכות יותר, ובכך למתן את ההתפתחויות המקרו-כלכליות ארוכות הטווח. לעת עתה סיכון זה לא נצפה, שכן הציפיות המתקבלות ממחירי אג"ח ממשלתיות לטווחים ארוכים נשארו מעוגנות במרכז תחום יעד האינפלציה. הפחתת הריבית לרמה הקרובה לאפס, או אף לשיעור שלילי, בניסיון להחזיר את האינפלציה לתחומי היעד בטווח הקצר, עלולה להפחית משמעותית את התמסורת מהריבית המוניטרית לריבית הפיקדונות והאשראי של הציבור אחד הערוצים החשובים שדרכם פועלת המדיניות המוניטרית. הסיכונים העיקריים לכך נובעים מהחשש שירידת הריבית הנומינלית לשיעור שלילי תביא לשינוי בהרגליו הפיננסיים של הציבור (למשל לגידול בהחזקת מזומנים, התנהגות המנטרלת חלק מהשפעתה של הריבית המוניטרית). כיוון שבנק ישראל העריך כי ירידת המחירים בשנת 2014 הייתה זמנית ונבעה ברובה מזעזועים מצד ההיצע, הסיכונים לקיזוז הזעזוע על ידי הרחבה מוניטרית נוספת עלו על הצורך להחזיר את האינפלציה ליעדה כבר בטווח הקצר. מאחר שהריבית המוניטרית ירדה לשיעור קרוב לאפס, חשוב לבחון באיזו מידה המדיניות המוניטרית משפיעה על הפעילות במשק באמצעות הפחתה של הריביות הבנקאיות על כלל החוב (היתרה) ועל אשראי ופיקדונות חדשים. פרק ד' מציג חישוב של המתאם בין ריבית בנק ישראל לעלותו של כלל החוב של המגזר העסקי, רובו חוב בריבית משתנה. נמצא כי מתאם זה נותר גבוה, כלומר המגזר העסקי זכה ליהנות מההפחתות שבנק ישראל ערך בריבית המוניטרית. בחלק זה, לעומת זאת, חושב המתאם בין הריבית המוניטרית של בנק ישראל לריביות על האשראי ועל הפיקדונות החדשים. בבחינת הריביות על האשראי והפיקדונות החדשים הלא צמוד של הציבור (משקי הבית והמגזר העסקי) לטווח שבין חודש לשלושה חודשים ניתן לראות באיור א'- 6 כי בתקופות בהן ריבית בנק ישראל קרובה לאפס מרווחי האשראי והפיקדונות עולים; הירידה התרחבות פער התוצר השלילי, והייסוף המתמשך בשער החליפין של השקל, הפחיתו את האינפלציה בישראל אל מתחת לגבול התחתון של יעד האינפלציה, והניעו את בנק ישראל להמשיך ולהפחית את הריבית המוניטרית. התמתנות האינפלציה והציפיות לה השנה נבעה ברובה מזעזוע חיובי בצד ההיצע, שהושפע הן מעליות מחירים נמוכות במיוחד, ובפרט מירידת מחיר הנפט, והן משינויים במחירים מפוקחים ומהגברת התחרות בענף התקשורת. הציפיות המתקבלות ממחירי אג"ח ממשלתיות לטווחים ארוכים נשארו מעוגנות במרכז תחום יעד האינפלציה. 15

26 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 ייתכן שהיחלשות המ תאם בין הריבית המוניטרית לבין הריבית על האשראי והפיקדונות החדשים היא תוצאה של ירידת הריבית המוניטרית לרמה הקרובה לאפס. בריבית המוניטרית לא מלווה בירידה של הריביות על האשראי ועל הפיקדונות באותו השיעור. 19 ייתכן שממצאים אלו מצביעים על היחלשות המתאם בין הריבית המוניטרית לבין הריבית על האשראי והפיקדונות החדשים, תוצאה של ירידת הריבית המוניטרית לרמה הקרובה לאפס. 6-', : ב. המדיניות הפיסקלית הממשלה עמדה השנה ביעד הגירעון וצמצמה את הגירעון המבני בתקציב. הגירעון הכולל של הממשלה הרחבה הסתכם ב- 2.6 אחוזי תוצר, וגירעון הממשלה המרכזית הסתכם ב- 2.8 אחוזי תוצר, בהתאם לתכנית שנקבעה בתקציב. העמידה ביעד הגירעון שיקפה את מימוש הצמצום המתוכנן בגירעון המבני של הממשלה, צמצום שהושתת בעיקרו על ריסון ההוצאות והעלאת שיעור המע"מ ומס החברות. הגידול החד של הוצאות הביטחון בשל מבצע "צוק איתן" בלי לחרוג ממגבלת ההוצאות שנקבעה בתקציב התאפשר באמצעות צמצום ההוצאה האזרחית והודות לירידה בתשלומי הריבית של הממשלה. העלאת שיעורי המסים לחצה על הצריכה הפרטית וכן על הפעילות בטווח הקצר כלפי מטה. עם זאת בטווח הארוך יותר, צמצום הגירעון המבני, התומך בהקטנת יחס החוב לתוצר, מרחיב את הגמישות בהפעלת מדיניות אנטי-מחזורית לכשזו תידרש, או באישור הוצאות חד-פעמיות במידה שתידרשנה. תקציב הביטחון בראייה ארוכת טווח נבחן על ידי "ועדת לוקר", שטרם הגישה את המלצותיה. אם יוחלט על הגדלת תקציב הביטחון בשנים הקרובות יהיה צורך להחליט על המקורות לגידול זה. כיוון שהמקורות לגידול הוצאות הביטחון הם כלל ההכנסות של המשק, נכון לממן את העלייה 19 ההתפתחויות במרווחי הריבית על הפיקדונות והאשראי החדשים לטווחי הזמן שבין חודש לשלושה חודשים מייצגות היטב התפתחויות אלו גם בטווחי הזמן שבין שלושה חודשים ועד שנה. חשוב גם לציין שמרווח האשראי נתון להשפעות רבות אחרות ולכן ייתכן מצב שמרווח האשראי יורד גם בתקופה שבה ריבית בנק ישראל נמוכה במיוחד, כדוגמת המחצית השנייה של

27 פרק א': המשק והמדיניות הכלכלית בהוצאות על ידי ניצול כלל מקורות אלו, ולא רק על ידי ניצול המקורות העומדים לרשותה של הממשלה בשיעורי המס הקיימים. במילים אחרות נכון יהיה לממן אותה על ידי העלאת ההכנסות ממסים. מידת העלאתם תלויה בנטל העודף המובנה בגבייתם : 20 ככל שזה קטן יותר כך רצוי שחלק המסים במימון העלאת הוצאות הביטחון יהיה גדול יותר. מאחר שרמת ההוצאה האזרחית וכן רמת המס בישראל הן מהנמוכות במדינות,OECD סביר שהנטל העודף המובנה בגביית מסים בישראל מצומצם יחסית. בסוף שנת 2013 החליטה הממשלה לבטל את הכלל הפיסקלי שעליו הוסכם בשנת 2010, ולהחליפו בכלל המגביל את תקרת גידולה של ההוצאה לכ- 2.5% בשנה. לכלל הפיסקלי החדש, אשר עדיין לא בא לידי ביטוי בתקציב מדינה שאושר, חסרון מרכזי (שהיה גם בכלל הקודם): הוא אינו קושר בין ההוצאות להכנסות מנוכות המחזור. במילים אחרות: הכלל אינו מאפשר העלאת מסים במקביל להגדלת הוצאות, אף שזהו צעד מקובל של מדיניות כלכלית, וכנגד זאת מאפשר הפחתת מסים ללא צמצום הוצאות בתקופת גאות, דבר לא רצוי. מוצע אפוא שהממשלה החדשה תאמץ כלל פיסקלי אשר ישלב קביעה לגבי קצב גידולן של ההוצאות בהינתן שיעורי המס הנתונים ויאפשר סטייה מקצב זה במקרה של שינויים בשיעורי המס הסטטוטוריים. חיסרון נוסף של הכלל הוא שתקרת גידולן של ההוצאות לפיו נמוכה מקצב גידול התוצר משמע שהוצאות הממשלה כאחוז מהתוצר ימשיכו לקטון. בהינתן שההוצאה האזרחית בישראל היא מהנמוכות במדינות,OECD ואי-השוויון בישראל גבוה במיוחד, המשך צמצומה של הוצאה זו יגדיל את הפער בין ישראל למדינות OECD במתן שירותים אזרחיים ובחלוקה-מחדש של ההכנסות במשק לשם צמצום אי-השוויון. השינוי החד במערכת המס בעשור האחרון הפחתת המס הישיר ותנועת זיגזג במס העקיף הקטין את התרומה של תמהיל המסים להקטנת אי-השוויון, בגלל מס הכנסה נמוך יחסית ברמת ההכנסה של מרביתה המכריעה של האוכלוסייה ושיעור מע"מ גבוה, הגבוה ביותר מאז החלה הגבייה של מס זה באמצע שנות השבעים. המע"מ הוא מס יעיל וקל לגבייה, אך רגרסיבי. מדינות רבות מתמודדות עם חסרון זה של המע"מ על ידי הפחתת שיעורו על מוצרי יסוד כמזון ותרופות. הפחתה זו מקלה על השכבות החלשות, ששיעור ההוצאה שלהן על מוצרים אלו גבוה יחסית, והופכת את המע"מ לפחות רגרסיבי. אולם אחד הקשיים בהפחתת שיעור המע"מ על מוצרי יסוד הוא בבחירת המוצרים הללו והסיכון לערעור בסיס המס שעל פיו נגבה המע"מ. ישראל בחרה שלא לנקוט גישה של מע"מ מופחת על מוצרי יסוד, אלא גישה אחרת סיוע ישיר לשכבות החלשות, מתוך הנחה שסיוע זה יעיל יותר, מבחינה כלכלית. אולם השילוב של הפחתת תשלומי ההעברה לאוכלוסיות החלשות, לפני כעשור, והעלאת שיעור המע"מ מאז שנת 2009 פגע בשכבות החלשות. דיון בפרק ח' מצביע על רמה נמוכה של המסים הישירים בהשוואה בין-לאומית בארבעת החמישונים הנמוכים של ההכנסה התקנית למשק בית; רק בחמישון העליון רמת המס הישיר הממוצע בישראל דומה לממוצע. 21 OECD אם הממשלה שואפת להגדיל את תמיכתה בשכבות החלשות, ראוי לעשות זאת על ידי העלאת מס ההכנסה החל מרמות שכר שהן סביב השכר הממוצע והפחתת המע"מ, או על ידי הגדלת הסיוע לשכבות החלשות. צמצום אי השוויון ראוי שייעשה על ידי העלאת מס ההכנסה החל מרמות שכר שהן סביב השכר הממוצע והפחתת המע"מ, או על ידי הגדלת הסיוע באופן ישיר לשכבות החלשות. 20 הנטל העודף בגביית המסים הוא הפסד התוצר הנובע מגביית המסים. מקובל להניח שהנטל העודף הולך וגדל ככל שרמת המיסוי גבוהה יותר. 21 לדיון ברמתו הנמוכה של המס הישיר ביחס למס העקיף בישראל ראו דוח בנק ישראל לשנת 2013, עמ'

28 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 ישנם נתונים שלפיהם, במספר תחומים, רמת המחירים בישראל גבוהה. 4. יוקר המחיה בישראל בהשוואה בין-לאומית המושג יוקר המחיה נסב על רמת רמת המחירים של מוצרים ושירותים שצורכים משקי הבית, בדרך כלל בהתייחס להשוואה בין-לאומית ו/או לרמת ההכנסה. במובנים רבים, הדיון ביוקר המחיה מתחבר לדיון ברמת החיים (במובן החומרי), שכן שניהם עוסקים ביחס שבין רמת ההכנסה למחירי המוצרים והשירותים במשק ולאיכותם. להלן נציג השוואות בין-לאומיות של רמת המחירים ביחס לרמת ההכנסה, ונדון בקשיים הכרוכים בהשוואות אלו. הדיון נדרש לשאלות מהי ההכנסה הרלוונטית להשוואה הכנסת משק הבית או זו של הפרט; באיזו מידה שימוש בנתונים על ממוצעי ההכנסות נותן תמונה השוואתית נכונה; ובאיזו מידה שינויים בשער החליפין משפיעים על תוצאות ההשוואה. המסקנה המרכזית היא שהמושג יוקר המחיה, אשר השתרש בציבור הישראלי מאז המחאה החברתית של שנת 2011, הוא מושג מורכב. עם זאת ישנם נתונים המראים שבמספר תחומים רמת המחירים בישראל גבוהה, וניתן להפחיתה ובכך לשפר את הרווחה. השוואה בין-לאומית של רמת המחירים אינה פשוטה. עקב השונות במחירי המוצרים והשירותים בתוך כל מדינה, המלווה לעיתים בשונות ברמת השירות הניתן במקומות שונים, לא ברור כלל מהי רמת המחיר ה"מדינתית" הרלוונטית להשוואה. ברמת המקרו סלי התצרוכת והרגלי הצריכה מושפעים מיחסי המחירים בין מוצרים שונים. אלו עשויים להטות את הצריכה הפרטית לעבר מוצרים זולים יחסית ובכך להשפיע על תוצאות ההשוואה. א. בחינת רמת המחירים ביחס לרמת ההכנסה ככלל, ככל שהמשק עשיר יותר רמת המחירים בו גבוהה יותר. למרות הבעיות בהשוואה בין-לאומית של מחירים ברמת המקרו, השוואה כזאת היא דבר מקובל. השימוש המרכזי בה הוא למדידת רמת החיים בכל מדינה על פי המדד המקובל של התוצר לנפש. כך, כדי להשוות את רמת התוצר לנפש בין מדינות "מתקנים" אותה בהתאם לרמת המחירים בכל מדינה. איור א'- 7 מציג את נתוני המחירים הללו במדינות OECD כפונקציה של התוצר לנפש. 22 מהאיור ניתן לראות כי יש קשר הדוק בין רמת המחירים במשק לבין עושרו. 23 ככלל, ככל שהמשק עשיר יותר רמת המחירים בו גבוהה יותר. הסיבה לכך היא שמחירי המוצרים והשירותים במשק כוללים רכיב לא-סחיר, המושפע מרמת ההכנסה של המשק (צד הביקוש) ומעלות העבודה בענפים הלא-סחירים (צד ההיצע), ושני אלה מיוצגים היטב, בדרך כלל, על ידי התוצר לנפש. כפי שצוין לעיל, סיבה אפשרית נוספת לקשר החיובי בין רמת המחירים לרמת ההכנסה של משק היא איכות סלי התצרוכת: סביר שככל שמשק עשיר יותר איכות המוצרים והשירותים הנסחרים בו גבוהה יותר. מהאיור ניתן לראות כי המחירים בישראל על פי השוואה זו אינם גבוהים במיוחד. 24 עוד ניתן לראות באיור כי מחירי הצריכה הפרטית בארה"ב נמוכים במיוחד, כך שהשוואת המחירים בישראל לאלו בארה"ב תצביע בדרך כלל על מחירים גבוהים בישראל, אך פער זה אינו מבטא את התמונה הכללית של המחירים בישראל בהשוואה הכוללת גם מדינות מפותחות אחרות. איור 22 התיקון המקובל עושה שימוש בדרך כלל ברמת מחירי התוצר ולא ברמת מחירי הצריכה הפרטית, המוצגים כאן. מחירי התוצר כוללים גם את מחירי הצריכה הציבורית, שאינם רלוונטיים לענייננו. 23 חלק מהקשר המוצג באיור הוא מובנה, שכן הן היחידות בציר ה- X והן היחידות בציר ה- Y נקובות במחיר מקומי ומחולקות בשער החליפין של המטבע המקומי ביחס לדולר. איור המציג על ציר ה- X את התוצר לנפש מתוקן בגין PPP (כלומר בגין רמת המחירים המוצגת בציר ה- Y ) מראה גם כן קשר חיובי חזק (האיור אינו מוצג). 24 הדיור בסעיף זה נמדד בהתאם למדידתו בחשבונאות הלאומית; משמע שמחירי שכר הדירה ולא מחירי הדירות הם המובאים כאן בחשבון. 18

29 פרק א': המשק והמדיניות הכלכלית ( ) ' 2013, " (, ).OECD PPP. - : א'- 8 מציג את רמת המחירים של רכיבים מרכזיים בצריכה הפרטית. 25 מהאיור ניתן לראות כי השונות במחירים בין מדינות גבוהה יחסית, וכי במחיריהם של מזון, כלי רכב לשימוש אישי, שירותי מלונות ומסעדות ותרבות ופנאי ישראל יקרה יחסית. לעומת זאת במחירי הלבשה והנעלה, ריהוט וציוד ואחזקת דירה המחירים בישראל תואמים את רמת התוצר לנפש. נציין כי שער החליפין ממלא תפקיד חשוב בהשוואות המחירים המוצגות כאן. ייסוף שער החליפין, כפי שהיה בישראל בשנים האחרונות, תורם לירידת מחיריהם של המוצרים הסחירים, אולם בה בעת הוא תורם לעלייה של רמת המחירים המקומיים במונחי מטבע חוץ. הניסיון מלמד שההשפעה של שינויים בשער החליפין על רמת המחירים המקומית (הנמדדת במטבע מקומי) היא קטנה: השינויים בשער החליפין כמעט לא מחלחלים למחירים המקומיים (כלומר הם מבטאים שינויים ריאליים בשער החליפין), ולכן בסופו של דבר ייסוף שער החליפין תורם, בהשוואה בין- לאומית, לרמת מחירים גבוהה. 26 כפי שהראינו בעבר, 27 ניתן להעריך כי תחרותיות נמוכה וחסמי יבוא בחלק מענפי המשק הם מהגורמים המרכזיים לרמה הגבוהה יחסית של המחירים בענפים מסוימים, אך ניתן להצביע גם על סיבות נוספות לתוצאה זו. כך, למשל, מבנה מערכת המס בישראל, המוטה כלפי הצריכה הפרטית, תורם לרמת מחירים גבוהה (אך גם להגדלת ההכנסה הפנויה, שכן סך גביית המסים הישירים בישראל נמוך בהשוואה בין-לאומית). תרומת מערכת המס לרמת המחירים הגבוהה בולטת למשל בהשפעתה על מחירי המזון, שהמע"מ עליהם בישראל גבוה בהשוואה בין-לאומית. כך גם בענף כלי הרכב, שבו מס הקנייה גבוה. הצורך לממן את הוצאות הביטחון לוחץ לרמת מסים גבוהה ביחס לרמת השירותים האזרחיים הניתנים לציבור, ותורם גם הוא ליוקר המחיה. סיבה ייסוף שער החליפין פועל לעלייה של רמת המחירים המקומיים במונחי מטבע חוץ. נוסף לתחרותיות נמוכה ולחסמי יבוא יש עוד סיבות שתורמות לכך שבענפים מסויימים רמת המחירים גבוהה יחסית. 25 סך המשקל של רכיבי הצריכה הפרטית ללא דיור, חשמל ומים, המוצגים באיור הוא כ- 45%. רכיבים מרכזיים נוספים הם חינוך, בריאות, תקשורת ו"שונות". 26 מבחינה זו ישראל אינה שונה ממרבית מדינות OECD האחרות. 27 סקירת התפתחויות הכלכליות 132, בנק ישראל, פברואר

30 בנק ישראל, דין וחשבון ', 2011 " (, ) " (, ) , " (, ) " (, ) " (, ) " (, ).OECD, PPP 2011 Benchmark Result : נוספת העשויה לייקר את מחירי המוצרים בישראל היא העובדה שהמשק הישראלי הוא קטן ומרוחק מהשווקים שעמם הוא מקיים קשרי מסחר. בתנאים אלו ניהול מלאים עשוי להיות יקר יותר, וקשה יותר ליצור תנאי תחרות שילחצו כל העת למחירים נמוכים. מעבר לסיבות אלו ישנם גם גורמים ספציפיים (בחלקם אובייקטיביים) הייחודיים לענפים השונים, אשר תורמים במקרים מסוימים לרמת מחירים גבוהה בישראל. כך למשל בתחום המלונאות ניתן להעריך כי הפגיעה בתיירות בתקופות של התגברות בעיות הביטחון מגדילה מאוד את עלות ההון ופוגעת בהשקעות בענף. כמו כן, מיסוי שאינו מתחשב בתפוסה ורגולציה קפדנית מייקרים את עלות החזקתם של בתי 20

31 פרק א': המשק והמדיניות הכלכלית המלון, ובכך תורמים להעלאת מחירים. 28 בתחום המזון הדרישה לכשרות מצד מרבית הצרכנים בישראל וההגנה הטבעית על מוצרי מזון טריים מיבוא מתחרה תומכת במחירים גבוהים. בשנים האחרונות נקטה הממשלה כמה צעדים כדי להגביר את התחרותיות במשק, ולהביא להפחתת יוקר המחיה. הרפורמה בענף הסלולר היא אולי הבולטת מבין הרפורמות שהופעלו בשנים האחרונות, עקב השפעתה החדה והברורה על המחירים, אך ניתן לציין צעדים נוספים שהממשלה ביצעה לשם הגברת התחרותיות. בין היתר עברו בכנסת "חוק הריכוזיות", שמטרתו לשפר את הקצאת ההון במשק ולהגביר את התחרות, ו"חוק המזון", שמטרתו להתמודד עם הריכוזיות הן בענף ייצור המזון והן בענף שיווק המזון; נחתם הסכם "שמים פתוחים" עם האיחוד האירופי להגברת התחרות בענף התעופה; ואושרו פטורים ממכס, מס קנייה ומע"מ ביבוא אישי במשלוחים מחו"ל עד תקרה של 75 דולרים לרכישה בודדת. בנק ישראל הפעיל רפורמה בתחום עמלות הבנקים, ובכך תרם להפחתתן. צעדים אלו צפויים לתרום להגברת התחרות במשק ולהוזלת המחירים. עם זאת, על פי דוח הוועדה להגברת התחרות והסרת חסמים בתחום היבוא, שהקימו שר הכלכלה ושר האוצר בממשלה היוצאת, החסמים להגברת התחרות ביבוא רבים, והדרך להסרתם ארוכה. דוח הוועדה כלל סדרה של המלצות במטרה להסיר חסמים אלה. הואיל והתחרות מצד היבוא חשובה להגברת התחרות במשק ולהפחתת המחירים, חשוב שהממשלה החדשה תממש המלצות אלו. ב. התוצר לנפש כמייצג את רמת ההכנסה על פי דוח הוועדה להגברת התחרות והסרת חסמים בתחום היבוא, החסמים להגברת התחרות ביבוא רבים, והדרך להסרתם ארוכה. עד כאן התייחסנו לרמת התוצר לנפש כמייצגת את רמת ההכנסה של הפרטים במשק. הקשר בין רמת התוצר לנפש, רמת ההכנסה ועלות שכר העבודה הוא אמנם הדוק, אך אינו זהה בין מדינות. זאת למשל כתוצאה מחלוקה שונה של התוצר בין הון לעבודה, מפערים בשיעור התעסוקה, מפערים באי-השוויון ומהבדלים בסלי התצרוכת. אלה עלולים ליצור הטיה בהערכת כוח הקנייה של הפרטים במשק ביחס לרמת המחירים, ובמילים אחרות הטיה בהערכת יוקר המחיה, כפי שזו מוצגת באיור א'- 7. השוואה בין-לאומית של חלק התמורה לעבודה בתוצר מראה שזו נמוכה יחסית בישראל כ- 55%, לעומת קרוב ל- 60% בממוצע במדינות OECD (נתוני 2013) 29. כמו כן שיעורה בתוצר בחמש עשרה השנים האחרונות ירד בישראל בשיעור גבוה יותר מאשר בממוצע של מדינות OECD רמתה בישראל בשנת 2013 נמוכה בכ- 4 נקודות אחוז מן הרמה הממוצעת בשנים , לעומת ירידה של 1.5 נקודות אחוז באותה התקופה בממוצע מדינות.OECD נתונים אלו מעלים חשש כי ההנחה שהתוצר לנפש מבטא את רמת ההכנסה של משק הבית החציוני היא הנחה המטה כלפי מטה את אומדן יוקר המחיה כפי שהוא מוצג באיור א'- 7 ; זאת בהנחה שהכנסתו של משק הבית החציוני מבוססת בעיקר על שכר. אחד השינויים המבניים המשמעותיים במשק בעשור האחרון הוא העלייה של שיעור התעסוקה. עלייה של שיעור התעסוקה, כאשר שאר הדברים קבועים, מגדילה את התוצר לנפש, (ואת ההכנסה של משק הבית) בלי שתביא לעליית השכר. גידול התעסוקה במשק אכן לא הביא לעליית השכר, 28 ראה דוח הועדה להוזלת מחירי הנופש בישראל, אוקטובר הכוונה לממוצע פשוט של מדינות.OECD איסלנד, צ'ילה, דרום קוריאה וטורקיה לא נכללו בחישוב עקב מגבלת נתונים. מקור הנתונים: The Conference Board Total Economy Database 21

32 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 אך הביא לעלייה של מספר המועסקים הממוצע למשק בית. 30 במילים אחרות, כוח הקנייה של משקי הבית גדל, בשעה שכוח הקנייה של הפרטים העובדים נותר יציב יחסית. במסגרת הדיון ביוקר המחיה אפשר אפוא להתייחס לשני מושגים של כוח קנייה: (1) של משקי הבית היחס בין הכנסת משק הבית לבין מחיר סל הצריכה, ו-( 2 ) של הפרטים היחס בין השכר למחיר סל הצריכה. ג. בחינת שינויי המחירים בסעיפים נבחרים במדד המחירים לצרכן מאז שנת 2000 (לאחר התייצבות האינפלציה בישראל ברמה המקובלת במדינות המפותחות) עלה מדד המחירים לצרכן בישראל (ללא דיור) בשיעור נמוך יותר מאשר בגוש האירו ובארה"ב ב- 2.5 נקודות אחוז במצטבר פחות מאשר בגוש האירו וב- 5.2 נקודות אחוז פחות מאשר בארה"ב. אולם כיוון שבדרך כלל, שינויים נומינליים במחירים מתפתחים בסל הצריכה הפרטית ובמחירי התוצר הנומינלי במקביל, האטה בקצב עליית המחירים של סל הצריכה הפרטית תלווה בדרך כלל בהאטת העלייה של הכנסות משקי הבית (לעיתים בפיגור), ולא תקל על יוקר המחיה. 31 דוגמה טובה לכך היא ההאטה בעליית השכר הנומינלי השנה, ככל הנראה בתגובה על ההפתעה כלפי מטה באינפלציה (איור א'- 3 ). לפיכך נוכל לראות בעליות מתונות של מדד המחירים לצרכן (או אף בירידות מחירים) תרומה לירידת יוקר המחיה רק אם אלו לא ימתנו במקביל גם את העלייה של הכנסות משקי הבית. ירידת המחירים בסעיף ההלבשה וההנעלה במדד המחירים לצרכן היא דוגמה טובה לירידת מחירים שלא לוותה בירידה של הכנסות משקי הבית. 32 פתיחת המשק ליבוא במחצית השנייה של שנות התשעים יחד עם התרחבות הגלובליזציה הביאה לסגירת מפעלים בישראל ולהסתמכות כמעט מלאה של ענף זה על יבוא. שינוי מבני זה הביא לירידת מחירים כמעט רצופה של מוצרי ההלבשה וההנעלה לאורך יותר מעשור. המחירים ברכיב זה של סל הצריכה הפרטית ירדו גם במדינות רבות אחרות, אולם בישראל הירידה הייתה משמעותית יותר. ניתן לשער כי הסיבה לכך היא התגברות התחרות בענף ההלבשה וההנעלה בישראל יותר מאשר במדינות רבות אחרות. 33 דוגמה אחרת לירידת מחירים יחסיים שתרמה לעלייה ברמת החיים ולהקלה ביוקר המחיה היא הירידה של מחירי הריהוט והציוד החשמלי לבית. מחירו היחסי של סעיף זה במדד המחירים לצרכן ביחס למדד המחרים הכולל (ללא דיור) ירד בישראל ב- 15% יותר מאשר בגוש האירו. ביחס לארה"ב לא נרשם במחירו של סעיף זה במדד כל שינוי (איור א'- 9 ). גם בענף התקשורת, שנפתח לתחרות משמעותית בשנת 2012, נרשמו ירידות מחירים חדות בשנתיים האחרונות, אף כי בפרספקטיבה ארוכה מעט יותר ירידות אלו אינן בולטות. בעוד שסעיף 30 שינוי חשוב נוסף שהתרחש במשק בעשור האחרון הוא הפחתת הוצאות הממשלה ביחס לתוצר, ובמקביל הפחתת המס הישיר. שני אלו הביאו לשינוי במבנה ההוצאות וההכנסות של משקי הבית: מצד אחד, הקטנת תשלומי ההעברה של הממשלה וצמצום השירותים שנותנת הממשלה למשקי הבית, ומצד שני, הפחתת מסים. השינוי במדיניות הממשלה לא פעל על משקי הבית באופן שוויוני: בעוד שמשקי הבית השייכים לחמישונים הגבוהים יצאו נשכרים מהמהלך, משקי הבית מהחמישונים התחתונים הפסידו מממנו. נראה שמשק הבית החציוני לא הושפע מהמהלך באופן משמעותי. 31 כאשר האטה בעליות המחירים הופכת לירידת מחירים יש סכנה של דפלציה תהליך שבו הציפיות לאינפלציה הופכות לשליליות, הריבית הריאלית עולה, והביקושים במשק יורדים. תהליך זה עלול להזין את עצמו ולפגוע בצמיחה. לכן ירידת מחירים כללית אינה דרך המלך להפחתת יוקר המחיה. דרך טובה יותר היא עלייה של השכר הריאלי תוך שמירה על קצב אינפלציה התואם את יעד האינפלציה וירידת מחירים יחסית בענפים שבהם זו לא תפגע ביעילות הכלכלית. 32 ההתייחסות כאן היא ברמת המקרו. ברמת המיקרו ברור כי היו עובדים ומעסיקים שנפגעו מפתיחת ענף ההלבשה וההנעלה ליבוא. 33 מדינות בולטות באירופה שבהן ירדו מחיריהם של מוצרי ההלבשה וההנעלה לאורך העשור האחרון בשיעורים חדים אף יותר מאשר בישראל הן נורבגיה, בריטניה, אירלנד, צ'כיה ופולין. 22

33 פרק א': המשק והמדיניות הכלכלית ',( ), " (1=1998), " ; ". 1. "..Federal Reserve Economic Data - Eurostat -, " : התקשורת בישראל עלה בין השנים 2006 ו בשיעור דומה למדד המחירים לצרכן (ללא דיור), במדינות גוש האירו נרשמה באותן השנים ירידת מחירים יחסית בסעיף זה. סעיפי המזון, אחזקת הדירה ושכר הדירה, ולצדם מחירי הדירות, הם סעיפים גדולים בהוצאות משקי הבית, שמחיריהם עלו בשנים האחרונות בקצב מהיר ותרמו בכך להחמרה ביוקר המחיה. 34 חלק מעליות המחירים בסעיפים אלו מבטאות עליות מחירים אקסוגניות בגורמי הייצור, כדוגמת העליות של מחירי האנרגיה ומחירי הסחורות האחודות,(commodities) וכן עליות של מחירי הנכסים (שפעלו לעליית מחירי הקרקע ומחירי הדירות), אך חלק ניכר מעליות המחירים הן תוצאה של מבנה השוק, אשר תרם, בנסיבות הקיימות, לעליית המחירים. 34 מחירי הדירות אינם נכללים באופן ישיר במדד המחירים לצרכן, אך כיוון שקרוב ל- 70% ממשקי הבית מחזיקים בבעלותם דירה, אנו מתייחסים כאן לעליית מחירי הדירות כאל גורם המשפיע על יוקר המחייה. 23

34 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 בסעיף המזון נרשמה בעשור האחרון עליית מחירים משמעותית בהשוואה למחירים בחו"ל, חלק ניכר ממנה בשנים 2004 עד עלייה זו לוותה בעליית מדרגה של רווחיות יצרני המזון באותן השנים, בעוד שהרווחיות הממוצעת בתעשייה כולה עלתה אך מעט, ורמתה נותרה דומה לזו של השנים (איור א'- 10 ). העלייה של רווחיות תעשיית המזון במקביל לעלייה היחסית של מחירי המזון תומכת בהערכה כי עליית המחירים לא נבעה מעלייה של עלויות הייצור, וכי יש פוטנציאל להפחתתם ולצמצום יוקר המחיה על ידי הגברת התחרות בענף. יש לציין כי מאז 2008 ועד אשתקד לא נרשמה ירידה יחסית של מחירי המזון למרות הייסוף החד של השנים האחרונות, שתרם לירידה בעלויות של יבוא חומרי הגלם ומוצרי המזון המוגמרים. בהתאם לכך יש להניח כי הרווחיות בענף ייצור המזון ', , 47 ' ,, ) " ",, ( :. בסעיף המזון נרשמה בעשור האחרון עליית מחירים משמעותית ביחס למחירים בחו"ל, חלק ניכר ממנה בשנים 2004 עד.2008 העלייה של עלות הדיור היא רכיב מרכזי בעליית יוקר המחיה בשנים האחרונות. אולם בהערכה של רכיב זה כרוך קושי מתודולגי. נותרה גבוהה גם בשנים למרות המחאה החברתית של קיץ (נתוני הרווחיות מבוססים על סקרי התעשייה, ואלו עדיין אינם זמינים לשנים ) חיזוק להערכה זו ניתן לקבל מנתוני הדוחות הכספיים של חברות יצרני המזון הציבוריות, המצביעים על יציבות של הרווחיות הגולמית לאורך השנים האחרונות. בשנת 2014 נרשמה ירידה יחסית של מחירי המזון בישראל, אך זאת לאחר עלייה יחסית בשנת 2013; לכן קשה, לעת עתה, להעריך אם התפתחות המחירים השנה מעידה על שינוי מגמה בענף. חוק המזון, שנכנס לתוקף בחודש ינואר 2015, עשוי לסייע להגברת התחרות, אולם חשוב שהגברת התחרות בענף תכלול הסרת חסמי יבוא, ולא רק אמצעים ביורוקרטיים, שהיכולת לאכוף אותם מוגבלת. העלייה של עלות הדיור היא רכיב מרכזי בעליית יוקר המחיה בשנים האחרונות. אולם בהערכה של רכיב זה כרוך קושי מתודולגי. הסיבה המרכזית לקושי זה היא שרכישת דירה למגורים היא גם רכישת נכס, ולא רק הוצאה לצריכת שירותי דיור. ההוצאה על רכישת דירה ממומנת, בדרך כלל, בחלקה מתוך ההון העצמי של הרוכש, ובחלקה על ידי נטילת משכנתה, המוחזרת בתשלומים חודשיים. היקף ההחזר של המשכנתה תלוי בהיקפה, בתקופת ההחזר, ובריבית הנגבית עליה, ובתום תקופת ההחזר נשאר בידי משק הבית נכס בעל ערך רב. מסיבה זו קשה לראות בהחזר המשכנתה רק עלות של צריכת שירותי דיור. בישראל עלות שירותי הדיור (במדד המחירים לצרכן) נמדדת באמצעות עלות שכר הדירה. זוהי שיטה מקובלת, המניחה כי שכר הדירה מיטיב לבטא את עלות שירותי הדיור. אולם הואיל וקרוב ל- 70% ממשקי הבית מתגוררים בדירה בבעלותם, ומרבית רוכשי הדירות מממנים את הרכישה באמצעות משכנתה, ברור כי מחירי שכר הדירה אינם מבטאים את העול הכלכלי שחשים משקי הבית שבכוונתם לרכוש דירה כתוצאה מעליית מחירי הדירות, בתקופה שבה עלייתם של מחירי הדירות גבוהה במידה ניכרת מזו של מחירי שכר הדירה. 24

35 פרק א': המשק והמדיניות הכלכלית מדד הדיור (המבוסס כאמור על מחירי שכר הדירה) עלה בעשור האחרון ריאלית ביותר מ- 10 אחוזים, ומשקלו בסל הצריכה הפרטית גדל מ- 22% ל- 25%, בעוד שמחירי הדירות לרכישה עלו באותה התקופה ריאלית בכ- 50%. העלייה של מחירי הדירות נבעה בחלקה מירידת התשואות ארוכות הטווח על נכסים אלטרנטיביים בחו"ל ובישראל ומהיותן של הדירות נכס תחליפי להשקעה בשוק ההון, אולם חלקה האחר של העלייה נבע מתגובה איטית של ההיצע. העלייה של מחירי שכר הדירה תומכת בהערכה שגידול ההיצע בשנים האחרונות לא היה מספק, ובטענה שהיה ניתן להקל על הלחץ במחירי הדירות על ידי בנייה מסיבית יותר של דירות למגורים. ניתוח סקרי ההוצאות של משקי בית לשנים 2004 עד 2011 מצביע על עלייה ריאלית חדה במשכנתה הממוצעת, וכן על עלייה במשקלם של נוטלי המשכנתאות בקרב כלל רוכשי הדירות. 35 ההון העצמי הממוצע לרכישת דירה נותר באותן השנים יציב (ריאלית). חלק מהאוכלוסייה שתכננה לרכוש דירה אמנם נהנה מהעלייה של שווי הנכסים הפיננסיים שהיו בידיו, אשר מחיריהם עלו בשנים האחרונות ואפשרו לבעלי נכסים אלו לממן חלק מן העלייה של מחיר הדירה. אולם אותו חלק באוכלוסייה שלא היו ברשותו חסכונות משמעותיים טרם עליית מחירי הדירות ומחירי הנכסים הפיננסיים נדרש כעת לשיעורי חיסכון גבוהים כדי לממן את החזרי המשכנתה, שהם כיום גבוהים ריאלית יותר מאשר בעבר ראו י' פרידמן וס' ריבון (2014), "מאיפה הכסף? רכישת דירות ומימונן: ניתוח באמצעות נתוני סקר הוצאות משקי הבית, 2004 עד 2011", בנק ישראל, סדרת ניירות תקופתיים כיוון שהכנסות משקי הבית עלו באותה התקופה, בעיקר הודות לגידולו של שיעור התעסוקה והפחתת המס הישיר, היחס בין ההוצאה על החזר משכנתה להכנסה הפנויה לא עלה. 25

36 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 לוח א'- 2 אינדיקטורים כלכליים: השוואה בין-לאומית 2003, 1 עד 2014 מדינות OECD מדינות OECD מדינות OECD ממוצע שיעור הגידול של התוצר שיעור הגידול של התוצר לנפש ישראל ארה"ב גוש האירו ישראל ארה"ב גוש האירו ישראל ארה"ב גוש האירו התוצר לנפש (אלפי דולרים, במחירים שוטפים) שיעור הגידול של האוכלוסייה שיעור ההשתתפות בכוח העבודה האזרחי, בני שיעור האבטלה שיעור האינפלציה (ממוצע שנתי) היצוא (כאחוז מהתוצר) 2 ההשקעה הגולמית (כאחוז מהתוצר) החיסכון הלאומי (כאחוז מהתוצר) החשבון השוטף (כאחוז מהתוצר) משקל ההוצאה הציבורית בתוצר משקל המסים בתוצר החוב הציבורי ברוטו (כאחוז מהתוצר) 3 1 הנתונים על גוש האירו ועל מדינות ה- OECD הם ממוצעים משוקללים של הנתונים על המדינות בכל קבוצה, כפי שהם מתפרסמים ב- Outlook.OECD Economic 2 היצוא בישראל ללא יהלומים. 3 נתוני הגירעון וההוצאה של ישראל הותאמו להגדרה הבין-לאומית המקובלת. 4 נתוני גוש האירו ומדינות OECD הם ממוצע פשוט של הנתונים על המדינות בכל קבוצה. נתוני גוש האירו לא כוללים את המדינות- לטביה, מלטה וקפריסין. המקור: קרן המטבע הבין-לאומית, OECD ובנק ישראל. 26

37 פרק ב' הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה קצב גידולו של התוצר המקומי הגולמי האט מעט בשנה הנסקרת, ל- 2.8%, והתוצר לנפש צמח ב- 0.8% בלבד נמוך מהקצב במרבית החברות ב- OECD. המתיחות הביטחונית שנלוותה למבצע "צוק איתן" גרעה השנה כ- 0.3 נקודת אחוז מהצמיחה, משום שהתיירות הנכנסת נפגעה והצריכה הפרטית השוטפת התכווצה בעת המבצע. כאשר מנכים מהצמיחה את הגורמים החד-פעמיים שהשפיעו עליה בשנתיים האחרונות תחילת הפקתו של הגז הטבעי אשתקד והמתיחות הביטחונית השנה מתברר כי קצב הצמיחה הבסיסי של המשק התייצב בשנים האחרונות ברמה של 2.5% 3.0%. זהו שיעור מתון יחסית לשנים קודמות. קצב הצמיחה נמוך בעיקר משום שהכלכלות הגדולות מתאוששות באטיות מן המשבר העולמי שפרץ ב : הדבר מרסן את הביקוש הישיר ליצוא, ובמקביל הוא גם שוחק את רווחיותו כי הוא תומך במגמת הייסוף הריאלי שהתפתחה בעקבות התמודדותה המוצלחת של ישראל עם המשבר. להאטת הביקוש בשנים אלה תרמה גם ירידה בהשקעות בנכסים קבועים. בשנה הנסקרת בלטה במיוחד הירידה בהשקעות בתשתיות (חשמל, מים ותחבורה) ובשירותים הציבוריים. ההשקעה בבתי מגורים נותרה יציבה ברמה הגבוהה שאליה היא הגיעה לפני שנתיים. בנק ישראל הגיב להתפתחויות בשלוש השנים האחרונות באמצעות הפחתות ריבית ורכישות מטבע חוץ, ותגובה זו מיתנה את הרפיון בביקוש ואת הכוחות לייסוף. השפעתה של הריבית הנמוכה בלטה השנה בתחום הצריכה הפרטית, היות שקצב גידולה האיץ בזכות רכישה של מוצרים בני-קיימא. תגובת הבנק גם הובילה לפיחות שחל במחצית השנייה של השנה ותרם לעלייה שניכרה ביצוא ברבעון האחרון. גידול בהיצע העבודה במשק, לצד המשך הירידה באבטלה המבנית, הובילו לכך ששיעור התעסוקה במשק עלה ללא לחץ לעליית שכר, ולכך שהפריון גדל במידה מתונה בלבד. להתרחבות התעסוקה תרמו גם העובדה שהרכב הביקוש במשק הוסיף לנוע לעבר גידול בפעילות עתירת עבודה, כגון שירותים עסקיים, והגידול בתעסוקה בשירותים הציבוריים. הביקוש המתון מחד גיסא, וההתרחבות בצד ההיצע מאידך גיסא, הוליכו לעלייה בפער התוצר השלילי. פער התוצר, ועמו הירידה שחלה מאמצע השנה במחירי הנפט, תמכו בירידת האינפלציה, בריסון העלייה בשכר הריאלי, ובהתרחבות העודף בחשבון השוטף. רמת התשתיות בכמה תחומים ובמיוחד בתחום התחבורה הציבורית עדיין נמוכה מהרמה במרבית המדינות המפותחות, אולם אף על פי כן היקף ההשקעה בתשתיות בשנים האחרונות נמוך מאשר בעבר. 27

38 א. ההתפתחויות העיקריות בנק ישראל, דין וחשבון ההתפתחויות העיקריות ותנאי הרקע קצב הצמיחה הבסיסי של המשק מתאפיין בשנתיים האחרונות ברמה נמוכה יחסית לרמתו בשנים הקודמות, בשל הדשדוש בפעילות העולמית. הירידה בהיקף ההשקעות בעבודות בנייה פעלה השנה למיתון הצמיחה. מנגד, המדיניות המוניטרית תרמה להרחבת הצריכה הפרטית ולמיתון הכוחות לייסוף. התעסוקה התרחבה כתוצאה מגידול בהיצע העבודה, בתעסוקה בשירותים הציבוריים, וברכיבי הפעילות העסקית המתאפיינים בעתירוּת עבודה. קצב הגידול של התוצר המקומי הגולמי (תמ"ג) עמד השנה על 2.8%. כאשר מנכים גורמים חד-פעמיים תחילת הפקתו של הגז ממאגר "תמר" באפריל אשתקד ומבצע "צוק איתן" בקיץ 2014 מוצאים כי קצב הצמיחה הבסיסי האיץ מעט ביחס ל זאת הודות לכך שהצריכה הפרטית האיצה והיצוא גדל ותיקן את החולשה החריגה שאפיינה את אף על פי כן ניתן לומר כי קצב הצמיחה הבסיסי בשנתיים האחרונות בין 2.5% ל- 3.0% מתון מעט ביחס לשנים קודמות וביחס לפוטנציאל הצמיחה, פוטנציאל שקיבל תמיכה מהתרחבותו של היצע העבודה ומרפורמות שהגבירו את התחרות בכמה תחומים. הצמיחה נמוכה מהפוטנציאל בעיקר עקב התמשכות הדשדוש בפעילות הכלכלית העולמית, בפרט בגוש האירו: לכן היצוא הישראלי מתקשה להוביל את הצמיחה, בניגוד למצב ששרר במשק לפני המשבר של יתרה מזאת, מאחר שהפעילות בישראל נפגעה מן המשבר פחות מהפעילות בקרב שותפות הסחר העיקריות שלה מדינות שנמצאו כולן בעין הסערה נוצר לחץ מתמשך לייסוף שער החליפין הריאלי, וזה מצדו יצר בהדרגה איזון בין רמות הפעילות בעולם ובישראל. התרחבותם של גורמי ההיצע, לצד הביקוש המתון מהעולם, הייסוף בשער החליפין, והירידה במחירי האנרגיה בעולם, תמכו בירידה בסביבת האינפלציה. גורם נוסף מיתן את הצמיחה בשנים אלה ירידה של ממש בהיקף ההשקעות. אולם זו לא שיקפה בעיקרה פסימיות לגבי סיכוייהם של ישראל והעולם להתאושש מהמשבר, שכן ההשקעה במכונות וציוד דווקא עלתה, וזו נעשית בעיקר בתעשייה, ענף שחשוף לביקוש העולמי. הירידה בהשקעות נבעה מהשלמתם של פרויקטים גדולים בתחום התשתיות, כגון בנייתן של תחנות כוח פרטיות לייצור חשמל, וכן מירידה בהיקף ההשקעות שמבצעות הרשויות המקומיות. בשנתיים האחרונות נותרה הבנייה הפעילה למגורים יציבה, לאחר שהפעילות כבר הגיעה לרמה גבוהה בשנים נוסף לכך, הצעדים שהממשלה נקטה במטרה לצמצם את הגירעון המבני בתקציבה העלאת מסים וצמצום ההוצאה בכמה תחומים, לרבות השקעות ציבוריות האטו בשנתיים האחרונות את הביקוש המקומי. לנוכח אלה פעלה המדיניות המוניטרית להרחבת הביקוש באמצעות הפחתת הריבית ורכישות מטבע חוץ. סביבתה הנמוכה של הריבית הריאלית, הייסוף בשער החליפין, ורפורמות אחדות בתחום התחרות כל אלה יחד תרמו להאצה בצריכה הפרטית. אולם הרכבה של הצריכה הפרטית נטה השנה לעבר מוצרים בני-קיימא, בפרט כלי רכב, 1 ואלה הם מוצרים עתירי יבוא. הפחתות הריבית ועמם גורמים מהעולם תרמו לפיחות שחל במחצית השנייה של השנה וסייע לכך שהיצוא האיץ לקראת סוף השנה. חרף הצמיחה המתונה הוסיף שיעור התעסוקה להשתפר גם השנה, והוא טיפס (בקרב גילי העבודה העיקריים) ל- 75.5% תוך ששיעור האבטלה יורד לשפל היסטורי. את חוסנו של שוק העבודה מסבירים כמה גורמים. בצד הביקוש נמשך השינוי המחזורי בהרכב: הביקוש נע לעבר גידול בפעילות עסקית עתירת תעסוקה (כגון שירותים), והתעסוקה בשירותים הציבוריים צמחה. אשר לצד ההיצע, התרחבות ההשכלה באוכלוסייה לצד כמה צעדי מדיניות שננקטו בשנים האחרונות פעלו הן להתרחבותו של היצע העבודה והן לירידה מתמשכת בשיעור האבטלה המבנית. אלה מיתנו את עלות העבודה. 1 העלייה ברכישת כלי רכב הקיפה את כל השנה, אך בסופה היא התגברה על מנת להקדים את מועד כניסתן לתוקף של תקנות מיסוי שהרוכשים צפו כי הן ייקרו את עלותם של חלק מכלי הרכב. 28

39 פרק ב': הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה אף על פי ששיעור האבטלה נמוך, גורמי הייצור במשק אינם מועסקים בעצימות מלאה, ובשנתיים האחרונות עלה פער התוצר השלילי. בשעה שאשתקד הוביל הדבר בעיקר לכך שהפריון הכולל במשק גדל במידה מתונה, השנה התרבו הסימנים לירידה בניצול גורמי הייצור, בפרט המכונות והציוד. הצפי שהעולם יתאושש מן המשבר בקרוב תמך בשיווי משקל שבו מפחיתים ניצולת במקום לצמצם את מצבת עובדים ואת היקף ההשקעות במכונות וציוד. העודף בכושר הייצור א פשר ליצוא לגדול ברבעון האחרון של השנה, בעקבות הפיחות בשער החליפין. האטת הצמיחה התבטאה גם בתוצר לנפש: זה צמח השנה ב- 0.8% בלבד, קצב נמוך בנקודת אחוז מהקצב הממוצע ששרר בישראל מאז 1995 ועד המשבר העולמי, ונמוך מהקצב במרבית החברות ב- OECD (לוח ב'- 1 ואיור א'- 2 ). האטה זו התרחשה לאחר שבשנות המשבר ( ) נהנה המשק מקצב צמיחה לנפש שנמנה עם הגבוהים ב- OECD, והפער בין ישראל לממוצע בארגון מבחינת התוצר לנפש הצטמצם מ- 25% ב ל- 13% ב היתרון בצמיחה פחת כבר ב , והשנה הוא התהפך. התרחבותם של גורמי ההיצע, וע מה הביקוש המתון, הגדילו את העודף בכושר הייצור של המשק. התוצר לנפש צמח השנה לאט יחסית לקצב צמיחתו במרבית החברות ב- OECD. לוח ב'- 1 מדדים נבחרים לפעילות המשק, 1995 עד (שיעורי השינוי השנתיים באחוזים) עד התוצר המקומי הגולמי התוצר במדינות ה- OECD התוצר לנפש התוצר לנפש במדינות ה- OECD היצוא ללא יהלומים והזנק השימושים המקומיים שיעור האבטלה (רמה) השכר הריאלי למשרת שכיר העודף בחשבון השוטף (באחוזי תוצר) שער החליפין הריאלי האפקטיבי 1 הנתונים ל מבוססים על אומדן. 2 הנתון מתייחס לשנים המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ה- OECD, קרן המטבע הבין-לאומית ועיבודי בנק ישראל. ב. תנאי הרקע תנאי הרקע בעולם קצב צמיחתה של הכלכלה העולמית השתפר מעט ביחס לשנה שעברה, אך הוא עדיין נמוך מקצבי הצמיחה ששררו לפני המשבר (לוח ב'- 2 ). בארה"ב יעד לשליש מיצוא הסחורות והשירותים הישראלי נמשכת ההתאוששות האטית בפעילות הכלכלית: צמיחת התוצר עמדה על 2.4%, מעט גבוה מהשנתיים הקודמות, ושיעור האבטלה השלים ירידה של ארבע נקודות אחוז מאז הגיע המשבר לשיא ב תמיכתם של קובעי המדיניות בפעילות משנה בהדרגה את הרכבה: המדיניות המוניטרית המרחיבה מתמתנת בהדרגה מפני שהבנק המרכזי מפסיק את הרכישות, ואילו הפגיעה שנוצרה בעקבות הצמצום הפיסקלי בשנים הקודמות הולכת ומתפוגגת. מכלול קצב הצמיחה של המשקים הגדולים איטי יחסית לקצב ששרר בהם לפני המשבר העולמי. 29

40 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 הסחר אינו מגדיל את משקלו בתוצר העולמי מאז המשבר של זה מעיד על צפי לכך שההתאוששות בארה"ב תתבסס. ממדינות גוש האירו יעד לרבע מהיצוא הישראלי מוסיפה לעלות תמונה כלכלית עגומה. תוצר הגוש אמנם חזר לצמוח אחרי שנתיים של התכווצות, אך רמות האבטלה עדיין גבוהות (כ- 11% ), והתפתח חשש מדפלציה במצב שבו הריבית של הבנק המרכזי כבר קרובה לאפס. צמיחתו של הסחר העולמי משתנה שנמצא כי הוא מסביר היטב את הביקוש ליצוא מישראל דמתה לצמיחתו בשנתיים הקודמות, מפני ששיעורי הצמיחה של המדינות המתפתחות האטו וקיזזו את השיפור במדינות המפותחות. משקלו של הסחר בתוצר העולמי אינו עולה מאז המשבר של על פי מחקר שנערך בקרן המטבע הבין-לאומית, 3 הדבר נובע בעיקר מכך ששרשרת הייצור העולמית משתנה עקב האטה בהתמחות הרוחבית, 4 תהליך שבעבר קיבל תמיכה מהליברליזציה של המסחר הבין-לאומי. עם הגורמים הנוספים לכך נמנים התרחבות במגבלות שונות שהוטלו על הסחר במטרה להגן על התוצרת המקומית, 5 חולשה בביקוש למוצרי השקעה (מוצרים שהם עתירי יבוא), וירידה בסחר בתוך אירופה. לוח ב'- 2 ההתפתחויות הכלכליות בעולם, 1995 עד (שיעורי השינוי השנתיים באחוזים) עד 2008 המדינות המפותחות התוצר המקומי הגולמי היבוא ארה"ב התוצר המקומי הגולמי גוש האירו התוצר המקומי הגולמי המדינות המתפתחות התוצר המקומי הגולמי היבוא הסחר העולמי 1 הנתונים לשנת 2014 מבוססים על אומדן. המקור:,OECD קרן המטבע הבין-לאומית ועיבודי בנק ישראל. אף שהפעילות במדינות המפותחות השתפרה השנה, קצב הצמיחה שלהן היה מאכזב ביחס לציפיות המוקדמות. איור ב'- 1 מראה שבארבע השנים האחרונות שוררת באופן עקבי ציפייה.OECD Economic Outlook 96, Chapter 1 (November 2014)2 Constantinescu, C., A. Mattoo and M. Ruta (2015), "The Global Trade Slowdown: Cyclical or Struc-3 tural?", IMF Working Paper 15/6. 4 בהתמחות רוחבית שרשרת הייצור נבנית מהרבה שלבים שמתבצעים במדינות שונות. כל העברת סחורות בין מדינות נרשמת בסחר העולמי במלוא ערכה אף כי כל שלב תורם מעט לערך המוסף. 5 ארגון הסחר העולמי מונה כ- 1,000 מגבלות שהוטלו מאז 2008 וטרם הוסרו. אלה מכסות כ- 4% מהסחר העולמי בסחורות וכוללות למשל שינוי בתעריפי המכס ופתיחה בחקירה נגד מסחר היצף, פעולה שיכולה להוביל לצעדים של מדיניות מונעת. 30

41 פרק ב': הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה שקצב הצמיחה במשקים הגדולים יתאושש בשנה העוקבת, אך במהלך השנה מתגלים נתוני צמיחה מאכזבים יותר. 6 לשם המחשה, עד אמצע 2013 שררה ציפייה שהצמיחה בארה"ב תאיץ השנה ל- 3.0%, אולם ציפיות אלה ירדו עד לרמתה של הצמיחה בפועל (2.4%). מאפיין זה תורם להבנת התהליכים המקרו-כלכליים בישראל, מאחר שהחלטותיהם של משקי הבית, הפירמות וקובעי המדיניות אינן נשענות רק על מצב הפעילות הנוכחי, אלא גם (ואולי אף בעיקר) על הציפיות להמשך. 7 בארבע השנים האחרונות קצב הצמיחה של המשקים הגדולים אינו מדביק את הצפי ' " " , " : 6 איור ב'- 1 מתייחס לתחזיות של קרן המטבע הבין-לאומית. אולם עדכון כלפי מטה עולה גם מתחזיות של גופים פיננסיים זרים שמדווחים למערכת בלומברג. 7 בפרק ג' של דוח זה, וכן בדוח לשנת 2013, מופיע דיון על הקשר בין הציפיות לגבי הצמיחה בארה"ב לבין כלל טיילור הכלל המתאר כיצד בנק ישראל קובע את הריבית המוניטרית. 31

42 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 ישנם כמה תנאי רקע שמסייעים להבין את ההתפתחויות בישראל, ועם המרכזיים שבהם נמנית רמתה היחסית של הפעילות בישראל מאז פרוץ המשבר של המשבר פגע בראש ובראשונה בשותפות הסחר העיקריות של ישראל ארה"ב ואירופה. ישראל נפגעה מהמשבר רק במידה מתונה, והפגיעה נבעה בעיקר מהירידה בביקוש הריאלי מהעולם ליצוא הישראלי. בתחילה הביקוש המקומי לצריכה והשקעה אמנם צנח בעקבות הפסימיות הגלובלית, אבל תגובתה המרחיבה של המדיניות המוניטרית, וההבנה שהמערכת הפיננסית בישראל מתמודדת עם המשבר, הוליכו עד מהרה להאצה בביקוש המקומי, וזה קיזז חלק מההשפעות הגלובליות. כך נוצר מצב שפער התוצר בישראל אינדיקציה לעודף הביקוש יחסית לגורמי ההיצע 2-' OECD , ) ( ( ) ) (,OECD : מאחר שישראל נפגעה מהמשבר העולמי פחות משותפות הסחר העיקריות שלה, נוצרו בה כוחות לייסוף, ואלה שוחקים את יתרונה. "צוק איתן" גרע השנה כ- 0.3 נקודת אחוז מצמיחת התוצר. בניכוי גורמים חד-פעמיים, הצמיחה הבסיסית עלתה מעט השנה מ- 2.5% ל- 2.8%. נפגע באופן פחות משמעותי מהפער במדינות המפותחות: על פי אומדנים של ה- OECD, יתרונה של ישראל מבחינה זו עמד ערב 2014 על כ- 3.3 נקודות אחוז (איור ב'- 2 ). הפרש זה פועל מאז 2008 לייסוף ריאלי. אף שייסוף זה נובע מהתפתחות חיובית, זהו המנגנון הכלכלי הפועל לאזן בין רמות הפעילות של מדינות שונות דרך שחיקת העודף ביצוא של מדינות שעודף הביקוש בהן גבוה יחסית. זהו אחד הגורמים לכך שיתרונה של ישראל מבחינת פער התוצר נשחק בהדרגה מאז הגיע המשבר לשיאו ב תנאי הרקע המקומיים בשנה הנסקרת השפיעו על הפעילות שני גורמים בעלי אופי חד-פעמי. ראשית, ביולי-אוגוסט התנהלה מערכה צבאית בין ישראל לחמאס ברצועת עזה מבצע "צוק איתן" ובמהלכה ישראל ספגה בין השאר מטחי טילים שנורו אל עבר יישובי המרכז והדרום. עימות זה הוביל לפגיעה זמנית בצריכה הפרטית ולפגיעה מתמשכת יותר ביצוא של שירותי התיירות. כמו כן נוצר צורך להגדיל את ההוצאה הביטחונית, והמדינה מימנה את ההגדלה באמצעות קיצוץ בתקציביהם של המשרדים האזרחיים ושימוש בעתודות שנוצרו בתקציב (פרק ו'). לפי ההערכות, הפגיעה הכלכלית הישירה גרעה השנה כ- 0.3 נקודת אחוז מצמיחת התוצר. תיבה ב'- 1 מרחיבה את הדיון באומדן זה ומתארת כיצד עימותים צבאיים שונים השפיעו בעשור האחרון על הפעילות הכלכלית בישראל. שנית, באפריל 2013 החלה הפקתו של גז טבעי ממאגר "תמר", והגז החליף את הדלקים היקרים שהמשק נאלץ לייבא לפני כן. 8 בשעה שתחילת ההפקה תרמה אשתקד כ- 0.8 נקודת אחוז לצמיחה, השנה היא תרמה תרומה מתונה יותר עד 0.3 נקודת אחוז. התרומה לצמיחה נובעת מכך שהגז זרם במהלך כל השנה, בשעה שאשתקד הוא החל לזרום רק באפריל. לאחר שמנכים מהצמיחה בשנתיים האחרונות את תרומותיהם של שני הגורמים החד-פעמיים, מתברר כי בשעה שמגמת 8 ראו פרק ב' בדוח בנק ישראל לשנת

43 פרק ב': הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה הצמיחה הגיעה ב ליותר מ- 4%, ב היא פחתה לסביבה של 2.5%, והשנה חל בה שיפור מסוים ל- 2.8%. 9 קובעי המדיניות הפיסקלית פעלו בשנתיים האחרונות לצמצום הגירעון המבני בתקציב. שיעורי המס הסטטוטוריים עלו השנה ב- 0.6 נקודת אחוז של התוצר הפוטנציאלי עקב אפקט השנה המלאה שיעור המע"מ עלה רק באמצע 2013, בשעה שב הוא כבר נמצא ברמתו החדשה במשך השנה כולה וכן בשל העלאת שיעורו של מס החברות. נוסף לכך, ריסון ההוצאה על תשלומי העברה (קיצוץ בקצבאות הילדים) ועל ריבית (עקב ירידה בשיעורי הריביות), לצד ירידה בהשקעות הציבוריות, התבטאו בכך שמשקלה של ההוצאה הציבורית בתוצר הפוטנציאלי ירד ב- 0.7 נקודת אחוז. שני אלה יחד הביאו השנה לירידה של 1.3% תוצר בגירעון המבני, וזו מצ דה תרמה לצמצום בהכנסה הפרטית הפנויה. אולם נראה כי הדבר לא השפיע על הצמיחה באופן משמעותי, שכן הביקוש המקומי, ובפרט הצריכה הפרטית, פעלו לייצוב הפעילות המשקית. בנק ישראל הגיב לירידה בקצב האינפלציה, לחולשה שהסתמנה בפעילות המקומית, ולייסוף הריאלי שחל במחצית הראשונה של השנה, באמצעות הפחתות נוספות של הריבית ורכישות מטבע חוץ. אלה מיתנו את הייסוף ואת השפעתו השלילית על רווחיות היצוא, ואף תרמו למעבר לפיחות שהתרחש במחצית השנייה של השנה וסייע לגידול ביצוא בסוף השנה. הפחתת הריבית תמכה בביקוש המקומי והשנה בפרט בצריכה הפרטית דרך שני ערוצים עיקריים. ראשית, היא הוזילה את האשראי העסקי ואת האשראי למגזר משקי הבית והפחיתה את התמריץ לחסוך. 10 שנית, הריבית הנמוכה העצימה את "תחושת העושר" בציבור: תיק הנכסים של הציבור עלה בערכו, והעלייה במחירי הדירות תרמה לעושרם של בעלי הדירות. 11 כאשר מנתחים את הנתונים באמצעות המודל של בנק ישראל לשיווי המשקל הכללי, 12 מוצאים כי תהליך הפחתות הריבית מ- 3.25% באמצע 2011 עד 0.25% בתום 2014 תרם כ- 0.5 נקודת אחוז מצמיחת התוצר בכל אחת מהשנים שבין 2012 ל ו- 0.8 נקודת אחוז מרמת התעסוקה ב הצריכה הפרטית והצריכה הציבורית תרמו לייצובה של הפעילות המשקית. הפחתות הריבית שערך בנק ישראל מאז 2011 תרמו לצמיחת התוצר כ- 0.5 נקודת אחוז לשנה בממוצע. 2. הביקוש המצרפי והשימושים א. תמהיל הביקוש מחו"ל ומהשוק המקומי סך הביקוש במשק לשימושים סופיים צמח השנה בשיעור מתון, 2.9%. איור ב'- 3 מראה כי קצב הגידול של השימושים ירד לסביבה נמוכה זו כבר אשתקד, בעיקר מפני שרכיב היצוא חשוף לביקוש המתון מחו"ל ולייסוף. גם תרומתה של ההשקעה נשחקה בשנים האחרונות. לעומת זאת, הביקוש המקומי לצריכה פרטית וציבורית המשיך לגדול בקצב יציב, ואף האיץ השנה, וכך שמר על המשך הצמיחה בסך הביקוש במשק. 9 בשנת 2012 פעלו שני גורמים חד-פעמיים בכיוונים מנוגדים, ולפי ההערכות כל אחד מהם תרם נקודת אחוז בערך מוחלט. הפסקתו של יבוא הגז ממצרים והחלפתו בדלקים יקרים גרעה מקצב הצמיחה, ואילו תחילת הייצור במפעל החדש של "אינטל" תרמה לצמיחה. על כן קשה לקבוע אם קצב הצמיחה הבסיסי ירד כבר ב הרחבה מופיעה בפרק ד' המערכת הפיננסית. Kahn, M. and S. Ribon, (2014) "The Effect of Home and Rent Prices on Private Consumption in Israel 11. a Micro Data Analysis", Israel Economic Review, 11(1), p Argov, E., A. Barnea, A. Binyamini, E. Borenstein, D. Elkayam and I. Rozenshtrom (2012) "MOISE: 12 A DSGE Model for the Israeli Economy", Bank of Israel, Research Department Discussion Paper No

44 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 היבוא צמח השנה בזכות הרכב ביקושים מוטה יבוא והמשך הייסוף הריאלי לאחר שאשתקד הוא ירד עקב תחילת הפקתו של הגז הטבעי. אולם הרכב הצמיחה של המקורות השתנה השנה יחסית לאשתקד. בשעה שקצב הצמיחה של התוצר האט השנה, היבוא חזר לצמוח לאחר שב הוא התכווץ (לוח ב'- 3 ). לשינוי זה הסברים אחדים: (1) את תחילת הפקתו של הגז הטבעי, באפריל 2013, ליוותה ירידה ביבוא חומרי אנרגיה וזו תרמה לכך שהיבוא התכווץ אשתקד; (2) יחסית ל- 2013, הרכב הביקוש השנה היה מוטה יבוא: מחד גיסא חלה עלייה במרכיבים עתירי יבוא צריכה פרטית של בני-קיימא (בפרט כלי רכב) והשקעה במכונות וציוד ומאידך גיסא חלה ירידה במרכיב עתיר תוצר, היינו ההשקעה בעבודות בנייה; (3) הייסוף הריאלי נמשך עד אמצע השנה ותמך במעבר מייצור מקומי ליבוא. לוח ב'- 3 התפתחות המקורות והשימושים, 1995 עד התוצר המקומי הגולמי היבוא ללא אניות ומטוסים ויהלומים וללא היבוא הביטחוני השימושים המקומיים מזה: הצריכה הפרטית מזה: הצריכה השוטפת ההשקעה בנכסים קבועים (למעט אניות ומטוסים) ההשקעה במלאי ללא יהלומים והזנק (אחוזי תוצר) הצריכה הציבורית למעט היבוא הביטחוני היצוא ללא יהלומים והזנק המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ועיבודי בנק ישראל. (שיעורי השינוי השנתיים באחוזים) עד ', : ( ) : 34

45 ב. הביקוש העולמי והיצוא פרק ב': הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה היצוא (ללא יהלומים וחברות הזנק) חזר לצמוח בשנת 2014 הוא צמח ב- 4.7% לאחר שב הוא דרך במקום. אולם קצב גידולו של היצוא עדיין נמוך ביחס לממוצע בתקופה שקדמה למשבר העולמי (כ- 6% בין 2000 ל ). היצוא התקשה לצמוח בשנים האחרונות בעיקר משום שהסחר העולמי גדל בשיעור מתון עקב התמשכותו של המשבר העולמי. בשלוש השנים האחרונות הסחר צומח בקצב נמוך מהקצב הממוצע בתקופה שקדמה למשבר (3% לעומת כ- 6% בין 2000 ל ). איור ב'- 4 מצביע על כך שערב המשבר העולמי, היצוא הישראלי צמח מהר מהסחר העולמי, בין היתר הודות להתאוששות מהשפל המקומי שהמשק נקלע אליו בראשית שנות ה אולם מאז פרוץ המשבר היצוא הישראלי מתפתח בהתאם לסחר העולמי. יצוא הסחורות (ללא יהלומים) אמנם = 2008) ( חזר לצמוח השנה, אך בקצב מעט מתון 3.4%. 13 את גידולו השנה מסבירה בעיקר התעשייה המעורבת-עילית: זו צמחה השנה (כמותית) ב- 19%, בשעה שהיצוא של תעשיות הטכנולוגיה המסורתית והמעורבת-מסורתית צמח ב- 7% והיצוא של תעשיות העילית לא עלה. יצוא שירותי התיירות ירד השנה ב- 1.4%, בעקבות המתיחות הביטחונית ששררה במהלך "צוק איתן" ואחריו (תיבה ב'- 1 ). את הגידול ביצוא הובילו גם השנה כמו בשנתיים הקודמות השירותים העסקיים: הם עלו ב- 8.7%. 14 יתרה מזאת, רכיב זה תורם לאורך השנים תרומה יציבה יחסית לגידול ביצוא. ישנן כמה סיבות לכך: להבדיל מיצוא סחורות, יצוא שירותים אינו כרוך בחצייה פיזית של גבולות המדינה, ולכן הוא חשוף פחות למגבלות הסחר שמדינות רבות בעולם מטילות זו על זו בעקבות המשבר. 15 חשוב מכך, כ- 65% מיצוא השירותים מאופיין ברמה טכנולוגית גבוהה ובאופי ייחודי 16 (הסחורות לעומת זאת אחודות יותר), ולכן הביקוש לו פחות רגיש למחירים יחסיים. כוח השוק הנובע מייחודיות השירותים שמעניקים ענפים אלה, ועמו שיעורו הגבוה של הערך המוסף בהם, מאפשרים לחברות להתמודד עם שחיקת הרווחיות שגורם הייסוף המתמשך. הגידול ביצוא בשלוש השנים האחרונות היצוא הישראלי מתפתח בהתאם לסחר העולמי, וזה גדל בקצב מתון יחסית לעבר. את הגידול שחל השנה ביצוא הובילו השירותים העסקיים, בפרט של הענפים המתקדמים. 4-' ,( ) ( ), :. OECD 13 יצוא הסחורות ירד אשתקד גם עקב גורמים רישומיים: עם פתיחת המפעל של "אינטל", ב- 2012, נרשם בבת אחת יצוא כנגד כל עלויות קדם-הייצור שהצטברו במהלך תקופת ההשקעה. גורם זה כשלעצמו מסביר את הירידה שחלה ביצוא הסחורות ב ירידה שמופיעה ברישומי הלמ"ס בסעיף ההתאמות של נתוני סחר החוץ למאזן התשלומים. לעומת זאת, ליצוא אשתקד תרמה גם עלייה חד-פעמית בקצב הגידול של יצוא הדלקים מישראל, הודות לתחילת הפקתו של הגז ממאגר "תמר". 14 המצרף "שירותים עסקיים" שאנו מנתחים כאן כולל גם שירותי הובלה ותחבורה ראו הערה אנו כוללים את הענפים הבאים: ייצור מחשבים, מכשור אלקטרוני ואופטי, תיקון של ציוד אלקטרוני, אופטי ורפואי (26, 3133), תכנות מחשבים, ייעוץ בתחום המחשבים ושירותים נלווים אחרים (62), ומחקר מדעי ופיתוח, למעט יצוא (מכירה) של חברות הזנק ועסקאות חריגות (72).

46 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 השירותים של ענפי השירותים המתקדמים היווה בשלוש השנים האחרונות כ- 75% מסך הגידול ביצוא השירותים העסקיים. באשר ל- 2014, 64% מהגידול ביצוא השירותים העסקיים נבע מענף המחשוב, תחום שמשקלו ביצוא השירותים עומד על כ- 40%. מאפייני הענף שיעור גבוה של ערך מוסף ועצימות גבוהה במיוחד של עבודה עם רמת השכלה גבוהה ובפריון עבודה גבוה (לוח ב'- 4 ) מעידים על התרומה החיובית שיצוא השירותים תרם השנה לצמיחת התוצר. לוח ב'- 4 מאפייני ענף המחשוב 1 בהשוואה לכלל המגזר העסקי, 2011 שיעור הערך המוסף בתפוקה שיעור התמורה למשרות בערך המוסף הערך המוסף למשרה (באלפי ש"ח) שיעורם של בעלי השכלה גבוהה המספר הממוצע של שנות הלימוד 1 ענף התכנות והייעוץ בתחום המחשבים ושירותים אחרים. המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ועיבודי בנק ישראל. ענף המחשוב 64% 81% 303,189 80% 15.7 כלל המגזר העסקי 45% 60% 196,069 42% 13.4 איור ב'- 5 מציג כיצד התפתחו יצוא הסחורות ויצוא השירותים של ישראל בהשוואה ליצוא מארה"ב ומכל המדינות ב- OECD. מהאיור עולים כמה ממצאים מעניינים. יצוא השירותים מהמדינות המפותחות, לרבות מישראל, נפגע מן המשבר העולמי פחות מאשר יצוא הסחורות. אמנם יצוא השירותים מישראל ירד בשיא המשבר יותר מכפי שהוא ירד ביתר המדינות המפותחות, אך כאן הוא התאושש באופן מלא יותר. לעומת זאת, יצוא הסחורות מישראל נפגע פחות מיצוא הסחורות משאר המדינות המפותחות, והוא שמר על יתרון זה עד שנת אולם מאז הוא (100=2007Q1) ' ", ,OECD ( 100=2007Q1) OECD ". _ 1. _ 2.,OECD : 36

47 פרק ב': הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה דורך במקום בשעה שהיצוא מארה"ב ומכלל החברות ב- OECD עולה בהדרגה. התפתחות זו מתארת תהליך הדרגתי של חזרה לשיווי משקל: משקים שנפגעו מן המשבר במידה פחותה, בכללם ישראל, מאבדים בתהליך ההתאוששות ממנו את היתרון היחסי שהם רכשו. המנגנון שתורם לכך הוא הייסוף המתרחש במדינות אלה בשער החליפין הריאלי. הייסוף אינו משפיע ישירות על היקף היצוא אלא על רווחיותו: בשעה שהתקבולים מתקבלים במטבע חוץ, חלק משמעותי מן ההוצאות, ובפרט השכר, נקוב בשקלים. הירידה ברווחיות מתגלגלת לירידה בהיקף היצוא דרך שני ערוצים בצד ההיצע: (1) יצואנים נאלצים להעלות את מחיריהם במונחי מטבע חוץ על מנת לשמר רווחיות, וכתוצאה מכך הם מאבדים נתחי שוק; (2) יצואנים שאינם יכולים להעלות מחירים ונעשים בלתי (100=2009) ', :. רווחיים מפסיקים לייצר. 17 הייסוף הריאלי פוגע גם ביצרנים של תחליפי יבוא לשוק המקומי, מאחר שהוא מוזיל את המחירים של מתחריהם. אישוש להשפעותיהם של ההתפתחויות בעולם הייסוף בשער החליפין פוגע ברווחיות היצוא ומפחית מכושר התחרות של יצרני התחליפים ליבוא לוח ב'- 5 השינוי בתוצר של ענפי המשק, 1995 עד 2014 (שיעורי השינוי השנתיים באחוזים) המשקל בסך התוצר (2013) עד סך הכול השירותים הציבוריים המגזר העסקי התעשייה, הכרייה והחציבה המסחר השירותים העסקיים הבנייה התחבורה והתקשורת החקלאות החשמל והמים 1 הנתונים על השינוי בסך התוצר שונים מהנתונים בלוחות ב'- 1 ו-ב'- 3 כיוון שמקורם בנתוני הענפים, ולא בנתוני השימושים. המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ועיבודי בנק ישראל. 17 לפי מודלים שאומדים את השפעתו הכמותית של שער החליפין הריאלי על היצוא, ייסוף של 1% מוביל לאחר כשנה לירידה של כ- 0.3% בסך היצוא. 37

48 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 ושל הייסוף בשער החליפין ניתן לקבל מהנתונים על התעשייה, ענף שמייצג את יצרני המגזר הסחיר בישראל. מדד הייצור התעשייתי, המשמש גם אומדן לתוצר הענף, דורך במקום בשנתיים האחרונות. 18 הירידה ביצוא הסחורות אינה מסבירה את מלוא החולשה בייצור התעשייתי: המדד ירד בשנים האחרונות בענפי מ שנה עתירי עבודה יותר מכפי שהוא ירד בענפי מ שנה עתירי יצוא (איור ב'- 6 ). התפתחות זו מעידה כי תעשיות מקומיות מתקשות להתחרות ביבוא לאחר שהייסוף הוזיל אותו. הצמיחה שניכרה השנה בביקוש המקומי נבעה מהצריכה הפרטית ומהצריכה הציבורית. ההשקעות לעומת זאת התכווצו. ג. הביקוש המקומי והשימושים המקומיים השימושים המקומיים מהווים גורם מייצב מאז פרוץ המשבר העולמי, היות שהם מוסיפים לצמוח בקצב יציב יחסית לקצב הצמיחה של הביקוש ליצוא. אולם רכיביהם לא התפתחו בשנה האחרונה באופן אחיד: הביקוש לצריכה, פרטית וציבורית, צמח בקצב גבוה מקצב הצמיחה של התוצר, אולם קצב גידולן של ההשקעות בנכסים קבועים הוסיף להישחק השנה. השקעות אלה לוח ב'- 6 הביקוש המקומי: תנאי הרקע ומדדים עיקריים להתפתחותו, 1995 עד 2014 (שיעורי השינוי השנתיים באחוזים) עד הצריכה הפרטית מזה: הצריכה השוטפת הצריכה של בני-קיימא ההכנסה הפרטית הגולמית הפנויה מכל המקורות האשראי למשקי הבית הריבית הריאלית לשנה (אג"ח ממשלתיות, רמה) ערך תיק הנכסים של הציבור המדד לאמון הצרכנים ההשקעה בנכסים קבועים (למעט אניות ומטוסים) האשראי למגזר העסקי הריבית הריאלית ל- 10 שנים (אג"ח ממשלתיות, רמה) מדד מנהלי הרכש (רמה) השינוי בניצולת ההון (המאזן נטו מסקר החברות של בנק ישראל) הצריכה הציבורית למעט היבוא הביטחוני הגירעון הכולל בתקציב הממשלה הרחבה השינוי בגירעון המבני בתקציב הממשלה השינוי בגירעון מנוכה המחזור 1 הנתון מתייחס לשנים הנתון מתייחס לשנים המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, סקר אמון הצרכנים של "גלובס-סמית", סקר החברות של בנק ישראל, סקר מנהלי הרכש של ארגון מנהלי הרכש ובנק הפועלים, ועיבודי בנק ישראל. 18 איור ב'- 6 מציג יציבות ב ואילו לוח ב'- 5 מעיד כי בשנה זו חלה עלייה. זאת משום שהמדדים באיור ב'- 6 כוללים רק את ענפי התעשייה בשעה שלוח ב'- 5 כולל גם את ענף הכרייה והחציבה, וענף זה צמח ב הודות לתחילת הפקתו של הגז ממאגר "תמר". 38

49 פרק ב': הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה אף ירדו השנה, בעיקר בשל קיפאון ברמת הפעילות בענף הבנייה למגורים וירידה בעבודות הבנייה האחרות (לוח ב'- 6 ). הצריכה הפרטית קצב הגידול של הצריכה הפרטית האיץ השנה ל- 4.0%, בעיקר עקב עלייה מהירה בת 12% ברכישת מוצרים בני קיימא. קצב הגידול של הצריכה השוטפת שמר על יציבות חרף השפעתו הממתנת של "צוק איתן". שילוב של שני גורמים מרכזיים מסביר את חוסנה ויציבותה של הצריכה הפרטית בשנים האחרונות: הייסוף הריאלי וסביבת הריבית הנמוכה. בין (לפני המשבר העולמי) ל חל ייסוף של 2.7% לשנה, וזה הוזיל בהדרגה את הרכיב המיובא במוצרי הצריכה (הרחבה מופיעה בפרק ג'). איור ב'- 7 מראה כי מוצרים עתירי יבוא (כגון כלי תחבורה, הלבשה והנעלה, וריהוט לבית) הגדילו בתקופה זו את משקלם בצריכה על חשבון מוצרים שייצורם נשען בעיקר על תשומות מקומיות (כגון שירותים ומזון). מגמה זו ניכרת גם כאשר משווים את משקלות הצריכה ב למשקלות ב שנה שהתאפיינה בממוצע בייסוף בשער החליפין (קשר כזה לא נמצא בשנים של פיחות, כגון 2012). זוהי המחשה למנגנון שבאמצעותו הייסוף הריאלי פועל לאזן בין רמות הפעילות של משקים שונים. קצב הגידול של הצריכה הפרטית האיץ השנה בזכות סביבת הריבית הנמוכה והייסוף בשער החליפין. המשך ההתרחבות בצריכה הפרטית, בפרט של בני-קיימא, קיבל תמיכה מכך שעקום הריביות הריאליות ירד בעקבות ההרחבה המוניטרית בישראל והירידה בריביות הארוכות בחו"ל וזאת באמצעות גידול באשראי הבנקאי למשקי הבית, לרבות האשראי שאינו מיועד לדיור. משקי הבית הגדילו במיוחד את היקף הרכישות של כלי רכב אלה עלו השנה (כמותית וכספית) בשיעור הריבית הנמוכה, שער החליפין המיוסף, וצפי לשינויים במיסוי, תרמו לגידול חריג בהיקף הרכישות של כלי רכב. 39

50 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 חריג של כ- 24% אך גם יתר מרכיביהם של בני-הקיימא עלו בשיעורים גבוהים יחסית, כ- 5.5% בממוצע. העלייה ברכישת כלי רכב הקיפה את כל השנה, אך בסופה היא התגברה על מנת להקדים את מועד כניסתן לתוקף של תקנות מיסוי שהרוכשים צפו כי הן ייקרו את עלותם של חלק מכלי הרכב. העלייה שחלה השנה ברכישות כלי רכב קיבלה תמיכה גם מהייסוף המתמשך, שכן מרכיב היבוא בהן מכריע (תרומתן לתוצר נובעת מהמסים העקיפים). בטווח הקצר אפוא משקי הבית מפיקים תועלת מייסוף שפועל לאיזון בין מחזורי העסקים של משקים שונים ומלוּוה בהרחבה מוניטרית. אולם בטווח הבינוני הייסוף צפוי לרסן גם את הצריכה הפרטית, בשל ירידה בהכנסה כתוצאה משחיקה ברווחיות היצוא וברווחיות ייצורם המקומי של תחליפי היבוא. 19 עם יתר הגורמים שפעלו השנה להתרחבות הצריכה הפרטית נמנים (א) היקפה הגבוה של התעסוקה והירידה המפתיעה באינפלציה, אשר תרמו לגידול בשכר הריאלי ובשיעור התמורה לעבודה (לוחות ב'- 7 וב'- 8 ). (ב) עלייה בהכנסות נטו של משקי בית מהשקעות בחו"ל, אשר תרמה לכך שההכנסה הפרטית הפנויה מכל המקורות גדלה מעבר לגידול התוצר (לוח ב'- 6 ). (ג) רפורמות שנערכו בשנים האחרונות בתחום התחרות: אלה יצרו זעזוע חיובי להיצע, וזה מצדו א פשר להוזיל את מחירי השירותים ובמקביל להרחיב את היקפם; הדבר התבטא בכך שהתוצר של ענפי התחבורה והתקשורת גדלו יחד בלמעלה מ- 7% (לוח ב'- 5 ). הגידול שחל בצריכה הביטחונית כתוצאה ממבצע "צוק איתן" האיץ את הצריכה הציבורית. הצריכה הציבורית הצריכה הציבורית, ללא יבוא ביטחוני, גדלה השנה בקצב של 3.9%, וקצב זה גבוה מהקצב שאפיין את השנים האחרונות (לוח ב'- 6 ), מפני שהצריכה הביטחונית המקומית גדלה ב- 8% כמעט. גידול זה נבע ברובו מהעלויות שגרר "צוק איתן" בתחום הרכישות הביטחוניות המקומיות ותשלומי השכר (כולל תגמולי מילואים). אולם אף על פי כן חלה ירידה בגירעון המבני, וזאת אומרת שהמדיניות הפיסקלית הייתה מרסנת ביחס לצמיחה (ראו דיון בסעיף העוסק בתנאי הרקע). היקף ההשקעה בנכסים קבועים ירד השנה, במיוחד בתחומים בעלי השפעה רבה על התוצר המקומי. אף כי מספרן של התחלות הבנייה פחת יחסית לאשתקד, ההשקעה בבנייה למגורים שמרה על היקפה. ההשקעה ההשקעה המקומית הגולמית ירדה השנה ב- 1.0% בשל ירידה בהשקעה במלאי (ללא חברות הזנק ויהלומים) ובשל ירידה של 1.7% בהשקעה בנכסים קבועים (פירוט מופיע בלוח ב'-נ'- 3 ). התמתנות ההשקעות מסבירה חלק נכבד מההתמתנות שחלה בשלוש השנים האחרונות בגידול בביקוש (ראו סעיף 2 א לעיל). נראה כי בניגוד לשנתיים הקודמות, השנה התרכזה הירידה בהשקעות בפעילות עתירת תוצר מקומי, ולכן היא תרמה להאטה בגידולו באופן מיוחד. יחד עם זאת, רמת ההשקעות עודנה גבוהה דיה כדי לתמוך בעלייה במלאי ההון ואף לתמוך בו בקצב גבוה מקצב העלייה בתוצר (איור ב'- 8 ) וכך לתרום לכושר הייצור העתידי. הגידול בהשקעה במבנים למגורים נבלם כבר בשנה שעברה. זאת לאחר שב הוא עמד בממוצע על 10% לשנה, ותרומתה של ההשקעה לצמיחה השנתית בתוצר הגיעה לפי אומדנים ל- 0.3 נקודת אחוז לשנה. היקף ההשקעות בבנייה למגורים לא גדל השנה בשל ירידה במספר התחלות הבנייה: זה עמד ב על רמה גבוהה 47 אלף יחידות דיור וב הוא הסתכם ב- 44 אלף. אולם למרות התנודתיות השנתית, רמתן של התחלות הבנייה נותרה יציבה מאז 2011, והיא נעה סביב 45 אלף יחידות לשנה (פירוט על שוק הדיור מופיע בחלק א' של פרק ז'). ההשקעה בענפי המשק הגיעה לשיא בשנת 2011, על רקע ציפייה לכך שהעולם יתאושש מהמשבר הפיננסי ובעקבות כמה השקעות גדולות בתחומי הרכיבים האלקטרוניים והאנרגיה 19 בסימולציה של המודל לשיווי משקל כללי (ראו הפניה בהערת שוליים 12) נמצא כי ייסוף כתוצאה מזעזוע לשער החליפין מוביל לכך שהצריכה הפרטית עולה למשך כשנתיים, אך לאחר מכן היא יורדת אל מתחת לרמה שהייתה מתקבלת ללא הייסוף. 40

51 פרק ב': הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה ' , : (בעיקר התשתיות הקשורות לתגליות הגז). מאז ההשקעה בענפי המשק צומחת בקצב אפסי, והשנה היא אף התמתנה ב- 1.9% בשל ירידה משמעותית, של כ- 13%, בבנייה שאינה למגורים. איור ב'- 9 מצביע על כך שמדובר בעיקר בעבודות בנייה בתחומים של תשתיות החשמל (סיום בנייתן של תחנות כוח פרטיות), מפעלי המים, הכבישים והרכבת (כמה פרויקטים גדולים עברו משלבי ביצוע לשלבים תכנוניים), ובתחומי השירותים הציבוריים, בעיקר כאלה שמבצעות הרשויות המקומיות. אמנם ניתן לראות בירידה זו סיום מתוכנן של פרויקטים גדולים, אך אין ההשקעה בענפי המשק ירדה ב- 1.9% עקב סיום עבודות בנייה בתחומי התשתיות וירידה בהשקעותיהן של הרשויות המקומיות ', : : 41

52 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 זה מן הנמנע שעיכוב בביצועו של תקציב ההשקעות של הממשלה מנע את התחלתם של פרויקטים אחרים או את התרחבותם (תיבה ו'- 2 ). יתרה מזאת, הירידה מדאיגה משום שהיקף ההשקעה בחלק מהתשתיות בישראל, כמו גם רמתן, נמוכים בהשוואה בין-לאומית (תיבה ב'- 2 ). הירידה במרכיבי ההשקעה בבנייה (למגורים ושלא למגורים) הובילה לירידה של 5% בתוצר של ענף הבינוי, וזו גורעת כ- 0.3 נקודת אחוז מצמיחת התוצר; זאת בשעה שב תרם הענף לצמיחת התוצר כ- 0.4 נקודת אחוז. סביר להניח כי ההתמתנות בעבודות הבנייה אינה משקפת הרעה בציפיותיו של המגזר הפרטי לגבי הביקוש לתוצר המקומי בשנים הבאות, משום שהיא לא גררה בשלב זה ירידה בתעסוקה בענף. יתרה מזאת, חרף אינדיקציות לכך שהשנה השוטפת התאפיינה בניצולת נמוכה של ההון (ראו לוח ב'- 6 ופירוט בסעיף 4), ההשקעה במכונות וציוד בפרט זו של התעשייה, ענף שחשוף לביקוש מחו"ל עלתה השנה ב- 4.4% ותרמה להמשך עלייתו של היחס בין מלאי ההון לתוצר בתעשייה. 3. ההתפתחויות המקרו-כלכליות בשוק העבודה מאחר שהתוצר והביקוש צמחו השנה בקצב מתון, סך תשומת העבודה במשק הוסיף לצמוח השנה, אך קצב צמיחתו (2.0%) היה נמוך יחסית לקצב ב (2.5% 3.0%) אולם ההתפתחויות החיוביות בהיקף התעסוקה נמשכו גם השנה: שיעור האבטלה ירד לסביבה נמוכה מבחינה היסטורית, ושיעורי ההשתתפות והתעסוקה המשיכו לטפס (איור ב'- 10 ). כמה גורמים פעלו בשנים האחרונות על מנת לרכך את השפעתו השלילית של הביקוש המצרפי על סך התעסוקה והאבטלה במשק. ראשית, היצע העבודה המשיך להתרחב השנה. האוכלוסייה בגילי העבודה העיקריים גדלה השנה ב- 1.8% נמוך מהקצב הממוצע בעשור הקודם (2.3%) 20. זהו ביטוי לתהליך דמוגרפי ארוך טווח שעובר על המשק הישראלי: השנתונים היוצאים מטווח הגילים הנידון גדולים יחסית לשנתונים המצויים 10-',(64-25) , ) 10 ( ( ) : היקף התעסוקה הוסיף לגדול גם השנה. היצע העבודה המשיך לגדול השנה כתוצאה מגורמים ארוכי טווח: התרחבות ההשכלה, מדיניות הממשלה לגבי עידוד התעסוקה, והעלאת גיל הפרישה. בו. להתרחבות בהיצע העבודה תרם גם השנה הגידול המתמשך בשיעור ההשתתפות, ותהליך זה משקף גורמים אחדים. ראשית, ההשכלה באוכלוסייה התרחבה, ומשכילים נוטים להשתתף בשוק 20 על פי הנתונים מסקר כוח האדם. בשעה שהאוכלוסייה בגילי העבודה העיקריים (25 64) גדלה השנה ב- 1.8%, בשנתיים הקודמות היא גדלה בקצב מתון יותר, 1.1% 1.3%. סביר כי מדובר בתנודות סטטיסטיות, וכי קצב הגידול הבסיסי בשנים אלה עומד על הקצב הממוצע של חיזוק לכך מתקבל מהתחזיות הדמוגרפיות הנערכות בדילוגים של חמש שנים על יסוד האוכלוסייה ב התחזיות צפו שהאוכלוסייה בגילי העבודה העיקריים תגדל ב ב- 1.5% 1.3%. 42

53 פרק ב': הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה העבודה. 21 שנית, מדיניות הממשלה בשנים האחרונות הביאה להפחתת שכר הסף גובה השכר שמתחתיו אין זה כדאי להצטרף לשוק העבודה בפרט בקרב הורים צעירים. מחד גיסא הממשלה קיצצה בקצבאות שאינן תלויות בתעסוקה (למשל, ב וב היא קיצצה בקצבאות הילדים), ומאידך גיסא היא הפחיתה את המיסוי על עבודה (היא הרחיבה את מענק העבודה [מס הכנסה שלילי] והוסיפה נקודות זיכוי לאבות), והגדילה את תמיכת המדינה במסגרות חינוך לגיל הרך (חינוך חינם לבני 3 5). מכלול זה תרם לגידול בשיעור ההשתתפות של נשים צעירות (בנות 25 34), וגידול זה מסביר כ- 40% מהגידול בשיעור ההשתתפות הכללי. לבסוף, העלאת גיל הפרישה באמצע העשור הקודם המשיכה לתרום גם השנה לעלייה בשיעור ההשתתפות של נשים בנות 55 64, ועלייה זו מסבירה למעלה מכ- 15% מהגידול בשיעור ההשתתפות הכללי. 22 בזכות אלה כוח העבודה של ישראלים גדל השנה בכ- 2.7% (100 אלף איש), בדומה לקצב הגידול הממוצע בעשור הקודם (2.6%). לוח ב'- 7 הנתונים העיקריים על שוק העבודה, 1995 עד (שיעורי השינוי השנתיים באחוזים) עד האוכלוסייה בגילי העבודה העיקריים (64-25) שיעור ההשתתפות בכוח העבודה בגילי העבודה העיקריים (רמה) שיעור התעסוקה בגילי העבודה העיקריים (רמה) שיעור האבטלה בגילי העבודה העיקריים (רמה) המועסקים (כולל לא-ישראלים) מזה: המועסקים במגזר העסקי המועסקים במגזר הציבורי סך שעות העבודה (כולל לא-ישראלים) מזה: סך שעות העבודה במגזר העסקי מזה: סך שעות העבודה בענף התעשייה סך שעות העבודה במגזר הציבורי שעות למועסק (כולל לא-ישראלים) מזה: שעות למועסק במגזר העסקי שעות למועסק במגזר הציבורי השכר הנומינלי למשרת שכיר השכר הריאלי למשרת שכיר המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ועיבודי בנק ישראל. שנית, התעסוקה בשירותים הציבוריים, הן בממשלה הרחבה והן במלכ"רים פרטיים, המשיכה להתרחב השנה בקצב גבוה מזה של המגזר העסקי. יתרה מזאת, התגובה המרחיבה של המדיניות המוניטרית ועמה שיווי המשקל שהוליך לייסוף מתמשך בשער החליפין 21 תיבה ה'- 1 בדוח בנק ישראל לשנת 2012 מנתחת את השפעתה ארוכת הטווח של ההשכלה על שיעור ההשתתפות. 22 שיעור השתתפותם של גברים בקרבת גיל הפרישה לא עלה השנה. ייתכן כי הדבר נובע מכך שהשפעתה של העלאת גיל הפרישה הגיעה למיצוי באוכלוסייה זו. 43

54 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 האיצו את השינוי המבני המתרחש בהרכב הביקוש לעבודה במגזר העסקי: מהענפים הסחירים והחשופים לביקוש מחו"ל וליבוא מתחרה, לעבר הענפים התלויים בביקוש המקומי והמתאפיינים בעתירות עבודה. על כך ניתן ללמוד מהירידה בשיעור המשרות הפנויות בענף התעשייה (איור ב'- 11 ), ומהקיפאון בתשומת העבודה (לוח ב'- 7 ) ובמספר משרות השכיר בענף. 23 מנגד, מספר משרות השכיר בענפי המסחר והשירותים העסקיים ובענפי השירותים הציבוריים המשיך לצמוח (איור ב'- 12 ). מעניין לציין כי במיתון העמוק ששרר בראשית העשור הקודם, מספר משרות השכיר דרך במקום ואף ירד בכל קבוצות הענפים. שלישית, חלק מההאטה בגידול בתשומת העבודה התרחש דרך ירידה בשעות למועסק, להבדיל מירידה במספר המועסקים. אף כי ברמה 11-', , :. לחוסנו של שוק העבודה תרמו גם גידול בתעסוקה בשירותים הציבוריים וגידול יחסי בביקוש לפעילות עסקית עתירת עבודה. תשומת העבודה גדלה בשיעור נמוך משיעור הגידול בתעסוקה בשל ירידה במספרן הממוצע של שעות העבודה למועסק. שיעור האבטלה הוסיף לרדת השנה לרמות נמוכות מבחינה היסטורית. המצרפית ירידה בשעות למועסק מבטאת ירידה בניצולת העבודה, נראה כי הירידה השנה שיקפה, לפחות בחלקה, התפתחויות בצד ההיצע. ראשית, חלק גדול מהגידול בכוח העבודה התרחש בקרב נשים צעירות ומבוגרות, וזוהי אוכלוסייה שנוהגת לעבוד פחות שעות מהממוצע. יתרה מזאת, לא חל גידול בשיעור המועסקים האוחזים במשרה חלקית שלא מרצון. שנית, הירידה בשעות למועסק בלטה דווקא בענפים המקומיים שבהם הביקוש והתעסוקה גדלו (מסחר, שירותים). נוסף על כך, בענפים אלה וכן בשירותים הציבוריים (חינוך ובריאות), ענפים שהתעסוקה בהם עלתה נוהגים לעבוד בממוצע פחות שעות מאשר בענפים שחלה בהם ירידה יחסית בביקוש לתעסוקה (כגון התעשייה). מצאנו כי השינוי בהרכב מסביר כ- 30% מהירידה בשעות. שיעור האבטלה במשק המשיך לרדת גם השנה, למרות הקצב המתון של הצמיחה וההתרחבות בהיצע העבודה. התפתחות זאת מבטאת את גמישותו של שוק העבודה הישראלי: זעזועים שליליים בביקוש לעבודה מתבטאים בהאטה בקצב עלייתו של השכר הריאלי ובירידה בשעות למועסק. בשנתיים האחרונות עיקר התרומה לצמצום האבטלה נמצא ברמות ההשכלה הבינוניות (11 12 שנות לימוד), ואלה תרמו בכל שנה נקודת אחוז לצמצום האבטלה. מחד גיסא הדבר משקף רמת תעסוקה גבוהה מאוד, ומאידך גיסא הוא משקף גידול בתעסוקה בענפים שאינם דורשים השכלה גבוהה. לכך יש להוסיף את ההערכה שלפחות חלק מהירידה בשיעור האבטלה נובע 23 כדי לנתח את התפתחותה של התעסוקה בענפים אנו מתבססים בעיקר על הנתונים לגבי משרות השכיר (מספר תלושי השכר המדווחים לביטוח הלאומי), ולא על מספר המועסקים לפי סקר כוח האדם של הלמ"ס. זאת משום שהביטוח הלאומי נשען על מסד נתונים רחב מאוד יחסית לסקר כוח האדם, ומשום שהשיוך הענפי אמין יותר היות שהוא מתקבל ישירות מזיהוי המעסיק; יתרונות אלה משמעותיים אף יותר כאשר משרשרים את הנתונים ההיסטוריים לפי סיווג הענפים החדש, סיווג שהלמ"ס משתמשת בו החל מ

55 פרק ב': הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה = 2006) ( ',,, , 1,, 1 : - ;, ;. ; ;, :, ; ;, (1993 ) מתהליכים ארוכי טווח, ולא ממחזור העסקים, ובמיוחד מעלייה ביעילות האיוש של משרות ובשיעור העובדים המשכילים, פרטים שמתאפיינים בשיעורי אבטלה נמוכים. 24 התרחבותו של היצע העבודה, בפרט ההיצע של עובדים בעלי פריון נמוך מהממוצע לצד העובדה שהשינוי המחזורי בהרכב הביקוש נע לעבר ענפים שמתאפיינים בפריון נמוך יחסית מיתנו את הכוחות הפועלים לעליית שכר במשק. אולם הירידה הבלתי צפויה בקצב האינפלציה הובילה השנה לעלייה בשכר הריאלי, וזו התבטאה גם בעלייה בעלות העבודה ליחידת תוצר (לוחות ב'- 7 וב'- 8). התפתחות זו אינה מעידה בהכרח שקיימים לחצים לעליית האינפלציה המקומית. ראשית משום שקצב עלייתו של השכר הנומינלי דווקא התמתן, וכן משום שהאינפלציה תלויה בעצימות ההעסקה של כלל גורמי הייצור הרלוונטיים, ולא רק בעצימות של תשומת העבודה. עלותה הריאלית של העבודה עלתה השנה, בעיקר כתוצאה מירידה בלתי צפויה באינפלציה. :. א. מקורות הצמיחה ופער התוצר 4. ההיצע ושיווי המשקל התוצר העסקי הפוטנציאלי לפי גישת פונקציית הייצור הגישה הניצבת ביסוד הניתוח שלהלן התוצר הפוטנציאלי שווה לתוצר שהיה מתקבל בשיווי משקל היפותטי שבו רמת הניצולת של כל גורמי הייצור דומה לממוצע ארוך הטווח ואינה מייצרת לחצי מחירים ושכר. קצב הגידול של התוצר הפוטנציאלי נגזר ממגמות הגידול הרב-שנתיות של גורמי הייצור השונים הון פיזי, עבודה, והון אנושי ומהגידול הממוצע בפריון הכולל, גידול שנובע מהשיפורים הטכנולוגיים ומהשיפורים המבניים האחרים. 24 דיון נרחב בנושא מופיע בפרק ה' של דוח בנק ישראל לשנת

56 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 לקצב גידולו של התוצר הפוטנציאלי תרמה התרחבות בצד ההיצע: העלייה בשיעור ההשתתפות, המעבר לשימוש בגז טבעי, ורפורמות בתחום הגברת התחרות. חישובים על פי גישה זו מלמדים שקצב הצמיחה של התוצר הפוטנציאלי העסקי עמד ב על 3.5%, מעט נמוך מהקצב הממוצע ב (3.9%). הסיבה לכך נעוצה בעיקר בהתפתחותה של תשומת העבודה הפוטנציאלית: קצב גידולה של האוכלוסייה בגילי העבודה האט בהדרגה, מגמת הירידה בשיעור האבטלה הטבעי מתקרבת למיצוי, והגידול במספר המועסקים בענפי השירותים הציבוריים האיץ "על חשבון" גידול בפוטנציאל המועסקים במגזר העסקי. מנגד, קצב הגידול של תשומת העבודה הפוטנציאלית קיבל תמיכה מהמשך העלייה ארוכת הטווח בשיעור ההשתתפות. מלאי ההון הפיזי שמר על קצב גידולו, והקצב אף גבוה יחסית לממוצע בעשור הקודם, משום שרמת ההשקעות במשק התייצבה ברמה גבוהה. תרומתו של ההון האנושי לצמיחה הפוטנציאלית ירדה בהדרגה יחסית לתרומה שהוא תרם עד סוף שנות התשעים. 25 קצב הגידול של מגמת הפריון הכולל מעט גבוה מהממוצע ארוך הטווח, בין היתר בזכות שינויים מבניים שחלו במשק משק האנרגיה עבר להתבסס על גז טבעי מייצור מקומי ונערכו רפורמות כדי להגביר את התחרות. לוח ב'- 8 היצע התוצר העסקי, 1995 עד התוצר המקומי הגולמי מזה: התוצר של המגזר העסקי התוצר של השירותים הציבוריים מלאי ההון הפיזי של המגזר העסקי כוח העבודה סך שעות העבודה הפריון הכולל התוצר לשעת עבודה (נומינלי) התמורה לשעת עבודה (נומינלי) עלות העבודה ליחידת תוצר שיעור התמורה לעבודה במגזר העסקי (רמה) פער התוצר המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ועיבודי בנק ישראל. (שיעורי השינוי השנתיים באחוזים) עד קצב הצמיחה בפועל היה נמוך מהקצב הפוטנציאלי, ופער התוצר השלילי התרחב. מקורות הצמיחה בפועל ופער התוצר העסקי הואיל וקצב הגידול של התוצר העסקי בפועל עמד השנה על 2.7% והוסיף להיות נמוך מקצב הגידול של התוצר הפוטנציאלי (כ- 3.5% ), פער התוצר השלילי התרחב (לוח ב'- 8 ). כלומר, קיים במשק עודף כושר ייצור היות שחלק מגורמי הייצור (עובדים ומלאי הון) מועסקים בהיקף נמוך מהממוצע, ועודף זה מתרחב בשנים האחרונות. פער התוצר השלילי והמתרחב עולה בקנה אחד עם סביבת האינפלציה הנמוכה שהמשק נמצא בה, הריביות הריאליות הנמוכות, הקצב המתון של העלייה בשכר הריאלי, והעודף המתרחב בחשבון השוטף. 25 דיון נרחב בסוגיה מופיע בתוך ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים, מס'

57 פרק ב': הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה ', : : כיצד העודף בכושר הייצור מתבטא בתשומות הייצור? כאשר מפרקים את התוצר העסקי בפועל למקורות הצמיחה, מוצאים שמלאי ההון הגולמי עלה בשנת 2014 בקצב נמוך אך במעט מהקצב ב עקב רמת השקעות גבוהה יחסית (איור ב'- 13 ). מספר המועסקים עלה בקצב מעט גבוה מהקצב אשתקד, תוך ירידה בשיעור האבטלה. לעומת אלה, מספר שעות העבודה למועסק ירד השנה והפריון הכולל עלה ב- 0.3% בלבד. 26 אמנם ההיצע בענף התקשורת התרחב בעקבות הגברת התחרות והפריון הכולל בענף עלה ותרם כנקודת אחוז לעלייה בסך הפריון הכולל במשק. אולם את התרומה הזו קיזזו קיפאון בפריון בענף התעשייה (היות שהוא חשוף לירידה בביקוש מחו"ל ולייסוף), וירידה ממשית בפריון בענף החשמל (היות שהוא מספק תשומות לתעשייה), ובענף הבנייה (לוח ב'-נ'- 15 ). המיתון בהתפתחות הפריון, ובמידה מסוימת גם הירידה במספר השעות למועסק, מבטאים ירידה בניצולת של גורמי הייצור הקיימים כתוצאה מהתמתנות הביקוש. אינדיקציות לירידה בניצולת ההון הפיזי (קרי, מצב שבו הון פיזי קיים אינו מנוצל במלואו) מתקבלות מכך שסקר החברות שעורך בנק ישראל מראה כי בשאלה הנוגעת לשינויים בניצולת ההון נוצר מאזן נטו שלילי (לוח ב'- 6 ), ומכך שהתוצר של ענף החשמל ירד חרף התרחבות השימוש בגז טבעי (לוח ב'- 5 ). 27 כיצד מתקבל שיווי משקל זה כלומר אבטלה נמוכה ויורדת חרף הניצולת הנמוכה של כלל גורמי הייצור? נוסף על ההסברים הנוגעים לשיפור בשוק העבודה (סעיף 3) ניתן לציין גם את העובדה שבארבע השנים האחרונות ישנה ציפייה מתמדת שהעולם יתאושש מן המשבר העולמי בשנה העוקבת (ראו סעיף 1). במידה שציפיות אלה מבטאות גם את הערכותיהם של המגזרים המייצאים בישראל, נראה כי המעסיקים מעדיפים להימנע מלצמצם את מצבת העובדים על מנת לחסוך את עלות החיפוש והגיוס העתידיים, בפרט משום שענפי היצוא של ישראל מתאפיינים בכוח 26 אשתקד הפריון הכולל עלה, וזאת בזכות תחילת הפקתו של הגז הטבעי ממאגר "תמר". 27 הירידה בתוצר של ענף החשמל נובעת ככל הנראה גם מירידה בביקוש כתוצאה מהחורף הקל בתחילת התנודות החריפות שחלו בתוצר הענף ב נובעות מכך שב הפסיקה ישראל לייבא גז טבעי ממצרים והמירה אותו בדלקים יקרים, ולאחר מכן (ב ) היא שבה להשתמש בגז טבעי. הפריון הכולל עלה השנה בשיעור מתון, והתפתחות זו משקפת ירידה בניצולת של גורמי הייצור. בשנים האחרונות שררו ציפיות לכך שהעולם יתאושש מהמשבר, וזהו אחד ההסברים לשילוב בין הניצולת הנמוכה של גורמי הייצור, מחד גיסא, לבין האבטלה הנמוכה והמשך הגידול במלאי ההון, מאידך גיסא. 47

58 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 עבודה עתיר הון אנושי, 28 ועלות החיפוש והגיוס שלו גבוהה יותר. כאשר עורכים בחינה סטטיסטית, ובודקים באמצעות רגרסיות פאנל את מדינות ה- OECD בשנים , מוצאים כי השינוי בשיעור האבטלה מתואם (שלילית) באופן חזק ומובהק יותר עם הציפיות לצמיחה מאשר עם התפתחות הצמיחה בפועל, והדבר תקף ביתר שאת לגבי הציפיות לשנה השוטפת. איור ב'- 14 מדגים את הממצא הזה בישראל: האיור מציג את השינוי בשיעור האבטלה, את צמיחת התוצר בפועל, ואת התחזיות שקרן המטבע גיבשה באותה עת לגבי הצמיחה בשנה השוטפת ובשנה העוקבת. באיור ניתן להבחין בשני מחזורים קודמים שחלה בהם עלייה משמעותית בשיעור האבטלה: (1) שנות האינתיפאדה השנייה ( ), תקופה שקצב הצמיחה בה היה נמוך ביותר במשך פרק זמן ממושך, ו-( 2 ) 2009, שנה שבה המשבר העולמי הגיע לשיאו וקצב הצמיחה בה היה נמוך אך במעט מזה הנוכחי. שתי אפיזודות אלה אינן מתאפיינות רק בכך ששיעורי הצמיחה בפועל ירדו, אלא גם בכך שתחזיות הצמיחה בהן היו נמוכות יחסית. בתקופות כאלה הפירמות מעדיפות לצמצם את מצבת העובדים מתוך הערכה שהן לא יצטרכו לגייס מחדש בעתיד הקרוב. בשנתיים האחרונות לעומת זאת קצב הצמיחה בפועל אמנם פחת, אולם תחזיות הצמיחה אינן נמוכות במיוחד בשל הציפיות שהעולם יתאושש מן המשבר בקרוב. יתר על כן, סביבתה הנמוכה של הריבית הריאלית בשנים האחרונות מאפשרת לפירמות להחזיק את מלאי גורמי הייצור הקיים, ואף להשקיע במלאי הון חדש, בעלות נמוכה מאוד. לכן הפירמות בענפים הסחירים אינן מצמצמות את מצבת עובדים, ואף מוסיפות להשקיע בהון פיזי, ובטווח הקצר הן מצמצמות את הניצולת של גורמי הייצור. במקביל, מספר העובדים התרחב בענפים המקומיים מאחר שהביקוש להם גדל; אלה ענפים עתירי העבודה ויש להם יכולת מוגבלת להעלות את פריון העבודה ' -, , : : : : ( ) ( ) 10.0 ( ) ( ).,(IMF) - : ראו תיבה ב'- 1 בדוח בנק ישראל לשנת

59 פרק ב': הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה ' ,, - " - (100=2010) אף על פי שהביקוש לצריכה הפרטית צמח במהירות, ניתן לומר כי פער התוצר השלילי תמך בירידה של קצב האינפלציה במדד המחירים לצרכן. זאת משום שפער התוצר נובע גם מהתרחבותם של גורמי ההיצע, וזו פועלת להוזלת מחירים (ראו פרק ג'). נוסף לכך, כושר הייצור בשוק גורמי הייצור בכללותו כלומר בשוק המשרת הן את ענפי היצוא והן את הענפים המקומיים נמצא בעודף. הגידול בצריכה הפרטית נובע משיווי משקל שבו גורמי הייצור, בפרט עבודה, עוברים לענפים שבהם הביקוש לא נפגע (כגון הצריכה הפרטית) ואף מאפשרים להגדיל את תפוקתם ללא לחצי מחירים. 29 ב. החשבון השוטף בהמשך ל- 2013, גם השנה גדל העודף בחשבון השוטף והגיע לכ- 3.0% תוצר (לוח ב'- 9 ). הגידול אשתקד נבע מתחילת ( ),, :., :. הפקתו של הגז הטבעי ממאגר "תמר" וממכירת חברת "ווייז", התפתחויות שהתבטאו בעלייה בעודף בחשבון הסחורות והשירותים. בניכוי גורמים אלה עודף היצוא הכמותי 30 לא עלה בשנתיים האחרונות (איור ב'- 15 ). מאיור ב'- 15 עולה כי העודף (באחוזי תוצר) אף לא שב לקו המגמה העולה שאפיין אותו עד ייתכן כי הדבר נובע מהייסוף שהתרחש בשנים האחרונות. העודף בחשבון השוטף עלה השנה בעיקר כתוצאה מחשבון ההכנסות הראשוניות עלייה בתקבולים שתושבי ישראל קיבלו מהשקעות ישירות ומהשקעות בניירות ערך בחו"ל לצד ירידה בתשלומים שתושבי חו"ל קיבלו בגין השקעות ישירות והשקעות בניירות ערך בישראל. ההתפתחות בזרם התקבולים והתשלומים בין ההשקעות הישירות מבטאת ככל הנראה הרעה מסוימת במצבה של הכלכלה הישראלית יחסית לעולם, שכן זרם ההשקעה הישירה נטו של תושבי חו"ל בישראל דווקא גדל בשנים האחרונות. בשיווי משקל העודף בחשבון השוטף מאזן בין החיסכון הלאומי להשקעה המקומית. שיעור החיסכון הלאומי נותר השנה יציב בשל עלייה בחיסכון הציבורי (צמצום פיסקלי ראו סעיף עודף היצוא הכמותי, בניכוי רכיבים חריגים, לא עלה השנה. העודף בחשבון השוטף גדל השנה בזכות גידול נטו בתקבולים שישראלים קיבלו מהשקעות בחו"ל. 29 תוצאה זו ירידה בתוצר ובאינפלציה במקביל לעלייה בצריכה הפרטית מתקבלת במודל של שיווי משקל כללי שבו חל זעזוע שלילי בביקוש בעולם (ראו הערה 12). 30 עודף היצוא הכמותי המנותח כאן נתון במחירי 2010, וניכינו ממנו סעיפים בסדר גודל מקרו-כלכלי כגון אניות ומטוסים, יבוא ביטחוני, יהלומים, מכירת חברות הזנק וחומרי אנרגיה שכן ההתפתחויות החריגות בהם אינן נובעות בדרך כלל מהגורמים המקרו-כלכליים שאת השפעתם אנו מנתחים כאן. 31 כמחצית מהירידה שחלה ב בעודף היצוא הכמותי נבעה מגורם זמני השקעה מיובאת גדולה של חברת "אינטל". 49

60 בנק ישראל, דין וחשבון לוח ב'- 9 החיסכון, ההשקעה והחשבון השוטף, 1995 עד 2014 (באחוזים מההכנסה הלאומית) עד החיסכון הלאומי הגולמי מזה: הציבורי הפרטי ההשקעה הגולמית מזה: בענפי המשק בדיור במלאי החשבון השוטף נטו מזה: מאזן הסחורות והשירותים חשבון ההכנסות נטו ההעברות השוטפות נטו תנאי הסחר שער החליפין הריאלי האפקטיבי 1 1 שיעורי השינוי השנתיים באחוזים. 2 הנתון מתייחס לשנים המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ועיבודי בנק ישראל באמצע השנה חלו פיחות בשער החליפין וירידה במחיר העולמי של הנפט. 1 ב) מחד גיסא וירידה בחיסכון הפרטי מאידך גיסא (בעיקר כתוצאה מהגידול בהכנסות מחו"ל). הירידה בביקוש להשקעות במשק הותירה יותר מקורות פנויים, ואלה הופנו להשקעה בחו"ל. אולם העודף בחשבון השוטף, יחד עם העובדה שהעודף בכושר הייצור בישראל נמוך מהעודף בחו"ל, יוצרים לחץ מתמשך להכנסת הון אל המשק, ותנועות הון אלה מתבטאות בייסוף של שער החליפין. ואכן, הממוצע השנתי מעיד כי גם השנה נמשך הייסוף הריאלי בשער החליפין. על שער החליפין משפיעים גם כוחות פיננסיים קצרי טווח כוחות שנובעים מפערי הריביות הקצרות, מסיכונים ייחודיים למשק, ועוד. 32 באמצע השנה חל בשער החליפין הנומינלי פיחות משמעותי, של כ- 10%, היות שהכוחות קצרי הטווח התהפכו על רקע השיפור בכלכלת ארה"ב, העובדה שבנק ישראל הפחית את הריבית לרמה קרובה לרמתה בכלכלות הגדולות, והסיכונים הנובעים מהלחימה בדרום ומהקדמת הבחירות (פירוט מופיע בפרק ג'). נוסף לכך, במחצית השנייה של השנה חלה ירידה דרמטית, של 50%, במחירי האנרגיה בעולם; את הירידה מסביר גידול בהיצע כתוצאה ממהפכת פצלי השמן בארה"ב, ועמו העובדה שבניגוד לעבר, ארגון אופ"ק לא צמצם את היצע הנפט. מאחר שלישראל יש עודף יבוא של חומרי אנרגיה (כ- 3.0% 2.5% תוצר), ירידת המחיר צפויה להביא לשיפור נוסף בסדרי גודל משמעותיים מאלה שנראו בשנתיים האחרונות בתנאי הסחר של ישראל. הדבר יתרום ישירות לגידול בעודף בחשבון השוטף ובהכנסה הלאומית. שיפור ההכנסה יכול לתרום גם לגידול בביקוש המקומי, ובפרט בצריכה הפרטית, וליצירת לחץ לייסוף. אולם התפתחויות אלה עדיין לא קיבלו ביטוי משמעותי בפעילות המצרפית ב חלק ב' של פרק ז' מנתח את הגורמים המשפיעים על שער החליפין הריאלי בטווח הקצר ובטווח הארוך. 50

61 פרק ב': הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה תיבה ב'- 1 : השפעתם של עימותים צבאיים על הפעילות המשקית המשק הישראלי התמודד ביולי-אוגוסט עם 50 ימי לחימה במסגרת מבצע "צוק איתן". מערכה זו מצטרפת לעימותים צבאיים אחרים שהתנהלו בשנים האחרונות, בהם המבצעים "עמוד ענן" (2012) ו"עופרת יצוקה" (2008) ומלחמת לבנון השנייה (2006). בתיבה זו נסקור היבטים מרכזיים בהשפעתו הכלכלית הישירה של "צוק איתן" תוך השוואתם למקביליהם בשאר העימותים הנזכרים. 1 נקדים ונאמר כי אף שבניגוד לשאר המערכות מלחמת לבנון השנייה התנהלה בחזית הצפונית ולא ברצועת עזה, היא יוצרת את הבסיס המתאים ביותר להשוואה משום שהיא נמשכה 34 יום והתנהלה גם כן ביולי-אוגוסט. "עמוד ענן" לעומת זאת נמשך 8 ימים בלבד ובניגוד ל"לבנון השנייה" לא כלל כניסה קרקעית, ואילו אותותיו הכלכליים של "עופרת יצוקה" נטמעו בהשלכותיו של המשבר העולמי שפרץ ב התיירות מבין ענפיה השונים של הכלכלה ענף התיירות הוא זה שניזוק באופן החמור ביותר מעימותים צבאיים. כל העימותים פגעו בו באופן ברור, והפגיעה התבטאה בירידה בשלל מדדים, לרבות מספרן של כניסות התיירים והמבקרים, מספרן של לינות התיירים במלונות, הפדיון בענף שירותי האירוח והאוכל, והכנסותיהן של חברות התעופה הישראליות. הפגיעה נובעת מתיירות החוץ, היות שתיירים מהעולם מגיבים במהירות ובחדות להרעה במצב הביטחוני, בשעה שהישראלים רגישים לכך הרבה פחות. 2 הנזק ליצוא שירותי התיירות אינו נגרם רק במהלך ימי הלחימה עצמם, אלא גם ובעיקר מכיוון שהפגיעה נמשכת מעבר להם. הפעילות אינה מתאוששת באופן מיידי, והיא שבה לרמתה בתקופה שקדמה ללחימה רק לאחר כשנה (איור 1). בעתות לחימה ניכרת ירידה גם בתיירות היוצאת, אולם זו מתאוששת במהירות ושבה לרמתה בתקופה שקדמה ללחימה כבר ברבעון העוקב. לפי אומדנים, ההפסד שספג יצוא שירותי התיירות בשל "צוק איתן" הגיע ב לכ- 2 מיליארדי ש"ח, שהם כ- 0.2% מהתוצר השנתי. אולם, יש לציין כי לענף התיירות בישראל חשיבות גדולה מחלקו בתוצר, שכן משקלו בסך המשרות במשק גדול יותר, והוא 1 = 100) ),( ( ( ) Q3,2006," " Q1,2009," " Q4,2012," " Q3,2014," " :. מעסיק בעיקר עובדים שמשתכרים שכר נמוך ואין להם חלופות תעסוקה רבות. 3 לחיוב ניתן לומר כי למרות הלחימה הממושכת וההפסקה הזמנית בפעילותן של חלק מחברות התעופה הזרות בנמל התעופה בן גוריון, התיירות לא נפגעה קשה יותר מכפי שהיא נפגעה במלחמת לבנון השנייה. הצריכה הפרטית השוטפת עימותים צבאיים פוגעים גם בצריכה הפרטית השוטפת ובעיקר בצריכת השירותים, סעיף שמהווה כ- 40% מהצריכה השוטפת ו- 20% מהתמ"ג. הצריכה הפרטית של שירותים צומחת בקצב ממוצע של 1% ברבעון, אך במהלך "עופרת יצוקה" ו"עמוד ענן" היא צמחה בשיעור נמוך יותר, במלחמת לבנון השנייה היא דרכה במקום, ובמהלך "צוק איתן" 1 דוח היציבות הפיננסית מינואר 2015 דן בהשפעתו של "צוק איתן" על המדדים הפיננסיים. 2 שהרבני ר' וי' מנשה (2011), "שוק בתי המלון בישראל", בנק ישראל, סדרת מאמרים לדיון; שהרבני ר' (2014), "השפעת הטרור, התדמית ומשתנים כלכליים על ביקורי תיירים מסוגים שונים בישראל", בנק ישראל, סדרת מאמרים לדיון. שם. 3 51

62 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 היא התכווצה (איור 2). תופעה זו נובעת ככל הנראה מירידה בשני המרכיבים הגדולים של צריכת השירותים שירותי תחבורה ומסעדות ובתי מלון. לראיה, בקיץ 2006 ירדה צריכת הדלק באופן משמעותי, ובקיץ 2014 היא ירדה באופן חד אף יותר. כמו כן, ב"צוק איתן" ניכרו ירידה במספר הלינות של תיירים ישראלים במלונות ופגיעה במסחר (לפי מדד הרכישות בכרטיסי אשראי), אך תופעות אלה לא נצפו במלחמת לבנון השנייה. סביר שהתגובה בקיץ האחרון הייתה חריפה יותר ) ,(, " " " " " -2 " " : מפני שהלחימה התארכה וטווח הרקטות התרחב וכלל גם ריכוזי אוכלוסייה גדולים במרכז הארץ. לפי אומדן שערכנו, הפסד התוצר שמקורו בצריכה השוטפת הגיע לכ- 1.5 מיליארד ש"ח, רובו נבע מירידה בצריכת שירותים, ומיעוטו מהאטה בקצב הצמיחה של צריכת המזון, המשקאות והטבק. הצריכה השוטפת התאוששה באופן מיידי, והנזק כולו נגרם ברבעון השלישי. הייצור התעשייתי הייצור התעשייתי הכולל אינו רגיש במיוחד לעימותים צבאיים, אולם כאשר בוחנים את מדד הייצור התעשייתי לפי העצימות הטכנולוגית, מוצאים בין הקבוצות הבדלים בתגובה. בשעה שבענפי הטכנולוגיה העילית לא ניכרת ירידה במהלך העימותים, בשאר ענפי התעשייה מצטיירת תמונה שונה (איור 3). בקבוצה המעורבת-עילית חלה ירידה חדה במהלך מלחמת לבנון השנייה, וזו נבעה בעיקרה מפגיעה משמעותית בפעילותה של תעשיית הנפט והכימיקלים, היות שהיא מרוכזת במפרץ חיפה. התעשיות המסורתית והמעורבת-מסורתית שמרו על יציבות במלחמת לבנון השנייה ונפגעו במידה מתונה ב"צוק איתן". באשר לתעשייה המסורתית, משקלה בצפון הארץ גדול פי שניים ממשקלה במחוז הדרום, ולמרות זאת מדד הייצור התעשייתי מראה כי היא נפגעה דווקא ב"צוק איתן", וזאת בשל הירידה בפעילות בענף המזון, המשקאות והטבק. 4 הפגיעה בקבוצה המעורבת-מסורתית נבעה בעיקר מפגיעה בשני ענפים המתכות 5 וייצור מוצרים על בסיס מינרלים אל-מתכתיים. בסך הכול שמר הייצור התעשייתי על יציבות יחסית במהלך "צוק איתן", והוא פגע בתוצר במידה שולית בלבד. 4 הייצור התעשייתי של ענף המזון, המשקאות והטבק שמר על יציבות בקיץ 2006, וזהו דבר מפתיע היות שמשקלה של תעשייה זו באזור הצפון גדול משמעותית ממשקלה באזור הדרום. נראה כי ההסבר אינו טמון בהבדלים בדפוסי היעדרות מהעבודה, מכיוון שהמדד לשעות העבודה למעשה של השכירים בענף זה התנהג במהלך שני העימותים באופן דומה (ירידה קלה). 5 תעשיית המתכות הבסיסיות וייצור מוצרי מתכת בהרכבה, פרט למכונות וציוד. 52

63 פרק ב': הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה , " " " " : יצוא הסחורות והשירותים ענף התיירות סופג כאמור את הפגיעה הכלכלית המשמעותית ביותר שגורמים אירועי לחימה, וזו באה לידי ביטוי ביצוא השירותים. שאר נתוני היצוא מעידים כי במהלך "צוק איתן" היה המשק עמיד יותר מאשר בעימותים הקודמים (איור 4), בניגוד לתמונה העולה מצריכת השירותים (איור 2). אך יש לציין כי את הירידה החדה במהלך "עופרת יצוקה" מתבקש לתלות דווקא במשבר הכלכלי העולמי, והמ שך הקצר של "עמוד ענן" (8 ימים) מעורר חשד שהייתה לו רק השפעה 15 4, ,(, ) 10 5 " " " " -9.9 " " " " : 53

64 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 שולית על הירידה שחלה ביצוא ברבעון הרביעי של מלחמת לבנון השנייה לעומת זאת משמשת כאמור בסיס הולם יחסית להשוות אליו את "צוק איתן": בשעה שברבעון השלישי של 2006 התכווץ יצוא הסחורות ללא יהלומים ב- 5.8%, ברבעון המקביל של 2014 הוא צמח ב- 1.1% (בדומה למגמה הרב-שנתית). תרחיש דומה, אם כי מתון יותר, נצפה גם ביצוא הכולל סחורות ושירותים (ללא יהלומים). את התכווצות היצוא ב קשה לתלות בתפקוד נמלי הים, מכיוון שאף כי תנועת המטענים בנמל חיפה צנחה באותו קיץ, הסטה משמעותית לנמל אשדוד פיצתה על כך. יתר על כן, נראה כי חלק מהירידה שחלה ביצוא ב מהווה תיקון לגידול המהיר ברבעון הקודם. 7 ניתן אפוא לסכם ולומר כי לעימותים הצבאיים הנידונים הייתה רק השפעה שולית על יצוא הסחורות. סך הפסד התמ"ג לפי אומדן שערכנו, "צוק איתן" גרם להפסד של כ- 3.5 מיליארדי ש"ח, שהם כ- 0.3% מהתוצר השנתי. הפסד זה נמוך מעט מהגבול התחתון של הערכת ההפסד שגרמה מלחמת לבנון השנייה 0.35% עד 0.5% מהתוצר השנתי. כיוון שצד ההיצע שמר על יציבות יחסית, ניתן להסיק שהנזק נבע בעיקר מירידה בביקוש זו באה לידי ביטוי ביצוא שירותי התיירות ובצריכה השוטפת. יש לציין גם כי עימותים צבאיים מגדילים את ההוצאה הציבורית הביטחונית, אך קשה לכמת את השפעתה על התוצר שכן אין זה ברור באיזו מידה הגידול בא על חשבון ההוצאה הציבורית האזרחית. 6 הסבר חלופי לירידה נעוץ בעובדה שהשקל התחזק מול הדולר באותו הרבעון. 7 ברבעון השני של 2006 נרשמה עלייה חריגה, של 10.2%, וברבעון המקביל ב נרשמה ירידה של 4.4% (איור 4). תיבה ב'- 2 : רמת התשתיות בישראל וההשקעה בהן: השוואה בין-לאומית ובחינה לאורך זמן פרויקטים בתחום התשתיות כרוכים בהשקעה גדולה והדבר יוצר תכופות מונופולים טבעיים. זאת ועוד, להבדיל מההשקעה בהון פיזי אחר, להשקעה זו יש השפעות חיצוניות 1 חיוביות כמו גם תשואה במונחים של איכות חיים שהשוק אינו מביא בחשבון. לכן הממשלה נדרשת להשפיע על רמת התשתיות באמצעות רגולציה, יצירת תנאים מתאימים להשקעה של המגזר העסקי, וסבסוד ההשקעה או ביצועה. תיבה זו מראה כי בחלק מהתחומים ובמיוחד בתחום התחבורה הציבורית במטרופולינים רמת התשתיות בישראל (או לפחות עתירות השימוש בהן) עדיין נמוכה מהרמה במרבית המדינות המפותחות. מחקרים שנערכו בישראל 2 ובעולם 3 מצביעים על כך ששיפור ברמת התשתיות עשוי לתרום לתהליך התכנסותו של המשק הישראלי לרמת החיים במדינות אלה, והדבר תקף במיוחד לגבי התחבורה הציבורית: שיפור בתשתיות בתחום זה יתרום לצמיחה ולרמת החיים היות שהוא ישפר את ההתאמה בין עובדים לפירמות ויתמוך באוכלוסייה שמעוניינת להצטרף לשוק העבודה אך אינה יכולה 1 השפעות חיצוניות (externalities) ההשפעות על הגורמים שאינם מעורבים בפעולה מסוימת. לשם המחשה, לסלילת כביש יש השפעות חיצוניות על איכות החיים של התושבים בסביבתו, לרבות שיפור הנגישות (השפעה חיובית) וזיהום האוויר (השפעה שלילית). שהרבני ר' (2008), "השפעת ההון התשתיתי על ענפי התעשייה בישראל ", סדרת מאמרים לדיון, בנק ישראל. ברגמן א' וא' מרום 2 (1993) "גורמי צמיחה במגזר העסקי (1958 עד 1988)", סדרת מאמרים לדיון, בנק ישראל. Coenen, G., C.J. Erceg, C. Freedman, D. Furceri, M. Kumhof, R. Lalonde, D. Laxton, and others (2012), "Effects of Fiscal3 Stimulus in Structural Models." American Economic Journal: Macroeconomics 4 (1):

65 פרק ב': הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה לרכוש רכב פרטי. תחבורה ציבורית נרחבת ויעילה במטרופולינים תאפשר לקבץ אזורי תעסוקה ולהגדיל את צפיפות האוכלוסין, ולכך יש יתרונות כלכליים משמעותיים. לזמינותה של התחבורה הציבורית יש השלכות גם על איכות החיים, היות שנסיעה ארוכה אל מקום העבודה וממנו פוגעת באיזון בין פנאי לעבודה ושימוש רב ברכב פרטי פוגע באיכות הסביבה. 4 ההשקעה בתשתיות לתחבורה ציבורית תלויה בעיקר במדיניות ממשלתית, והממצאים בתיבה זו מעידים כי על הממשלה לפעול ביתר שאת לשיפורן של תשתיות אלה. 1. רמת התשתיות 5 איור 1 מציג את מצבה היחסי של ישראל בשורת מדדים להיקפן ולאיכותן של תשתיות התחבורה והתקשורת. במרבית המדדים ישראל מדורגת מתחת לחציון. היא בולטת לטובה במדדים לטלפוניה הנייחת והניידת, תחום שהחברות בו שייכות למגזר העסקי. בתחום זה אכן נערכו בשנים האחרונות רפורמות שהגבירו את התחרות ואת היקפי השימוש. אשר לתחום האינטרנט, שיעור המשתמשים עמד בשנת 2012 על 69%, בשעה שהממוצע ב- OECD הגיע ל- 77%. הדבר עשוי להעיד על ביקוש נמוך, אך הוא עשוי להעיד גם כי התחרות המוגבלת בתחום התשתית שתי חברות בלבד פוגעת בהיצע ומייקרת את השימוש. לעומת זאת, שיעור המשתמשים בפס רחב (מתוך סך המשתמשים באינטרנט) מצוי במרכז ההתפלגות. הממשלה פועלת לשיפור התחרות באמצעות הוספת מתחרה בתחום התשתית "מיזם הסיבים" ובאמצעות "שוק סיטונאי" של תשתיות אינטרנט. 6 בתחום הנמלים מצבה של ישראל דואלי: כפי שמראה המדד לקישוריות ימית, 7 מספר הנמלים סביר ומצוי במרכז ההתפלגות, אולם איכותם הכללית מצויה בחלקה התחתון. הממשלה החליטה לבנות שני נמלים חדישים שיפעילו גורמים בלתי קשורים למפעילים הקיימים, במטרה להגדיל את התחרות ולשפר את השירות גם בנמלים הקיימים. אשר לתשתיות הכבישים, הבטיחות בדרכים נופלת רק במעט מהחציון: היחס בין מספר ההרוגים בתאונות לנסועה גבוה רק במעט מהחציון. אורך הכבישים ביחס לשטח המדינה נמוך מהנתון המקביל במרבית המדינות, והוא הדין באורך הכבישים ביחס לאוכלוסייה (הנתון אינו מוצג). ההשקעות בכבישים אמנם הגיעו בשנים האחרונות להיקפים גבוהים בהשוואה לעולם (איור 4), אולם הן כמעט אינן מתבטאות בתוספת אורך משתנה ההשוואה באיור 1 מאחר שהן התמקדו בהוספת מחלפים ובשיפור כבישים קיימים. מחקר שנערך בבנק ישראל מצא כי שיפור התשתית תורם גם לירידה במספר התאונות. 8 בתחום תשתיות הכבישים ישראל מדורגת אפוא במיקום סביר, ותמונה זו עולה בקנה אחד עם ההשוואה שהציג דוח בנק ישראל לשנת השימוש בכלי רכב פרטיים מתרחב מהר מהשימוש בתחבורה ציבורית בישראל. מ עד 2014 עלתה הנסועה ברכב פרטי ב- 4% בשעה שמאפייני הנפח של התחבורה הציבורית מספר מקומות הישיבה בקווי אוטובוס קבועים ומספר האוטובוסים והנסועה בהם עלו רק בכ- 2% לשנה, כלומר בדומה לקצב הגידול של בני 15 ומעלה, צרכניהן העיקריים של נסיעות בתחבורה הציבורית. אולם מאפיינים אלו החלו להשתפר בשלוש השנים האחרונות. 4 על פי המדדים של ה- OECD לאיכות החיים, אלה הם שניים מהתחומים שבהם ישראל מפגרת במיוחד אחרי יתר החברות בארגון. עוד נמנים עם תחומים אלה נשׂיגוּת הדיור, הביטחון וזכויות האזרח. 5 הנתונים על איכות התשתיות לקוחים בעיקר מהבנק העולמי. הנתונים על תאונות הדרכים לקוחים מה-( federation,irf (international road הנתון על איכות הנמלים לקוח מה- Forum,World Economic והנתונים על התחבורה הציבורית במטרופוליטנים לקוחים מה- EMTA.(European metropolitan transport authorities) 6 מיזם הסיבים יוסיף עוד חברה לתשתית אינטרנט, ושוק סיטונאי של תשתיות אינטרנט יאפשר לחברות תוכן לרכוש שירותי תשתית ולהציע לצרכנים בחבילה אחת שירותי תשתית ותוכן, לאחר שעד עתה הם נאלצו לרכוש אותם בנפרד..liner shipping connectivity index 7 המדד מראה באיזו מידה מדינה קשורה לרשת העולמית של קווי הספנות, והוא כולל כמה מדדי משנה, ביניהם נגישות המדינה לים וזמינות הנמלים. 8 בראון ל', נ' זוסמן ור' שהרבני "הגורמים לתאונות דרכים בכבישים בין-עירוניים בישראל" (2014), סדרת מאמרים לדיון, בנק ישראל. 9 הבדיקה כללה כמה מדינות ושתי השוואות של הון הכבישים מנורמל באמצעות התוצר ומנורמל באמצעות הנסועה. 55

66 בנק ישראל, דין וחשבון OECD- : - (2) (3) (4) (31) (31) (29) (24) (31) (31) (31) (26) (20) (29) (5) " (23) , _. 2. (World Economic Forum) : אשר לרכבות, אורך המסילות ביחס לשטח המדינה מצוי מעט מתחת למרכז ההתפלגות. רמת ההשקעות עלתה החל משנות ה- 90, ועמה עלה גם השימוש ברכבת. ואולם רשת הרכבות עדיין מצומצמת יחסית, וישראל נמצאת מתחת לחציון של המדינות המפותחות מבחינת היחס בין השימוש ברכבת לנסועה בכבישים (איור 1). בתחום הרכבות, כמו בכל תחומיה של הסעת ההמונים, יש יתרונות בולטים לרשת, ולכן השקעות נוספות עשויות להניב תועלת שולית רבה יותר. כדי להעריך את רמת התחבורה הציבורית במטרופולינים בדקנו את עתירות השימוש בתחבורה הציבורית ב- 41 מטרופולינים ב- 23 ממדינות ה- OECD. לכל מטרופולין חישבנו שני ערכים: (1) החלק שהנסיעות בפועל בתחבורה הציבורית מהוות בסך הנסיעות. לשם כך התבססנו על מספר נסיעות הנוסע כלומר כמה פעמים הנוסע עלה לאמצעי תחבורה ציבורי וירד ממנו וכללנו גם הליכה ורכיבה על אופניים; (2) חלקן החזוי של הנסיעות, על סמך רגרסיה שהמשתנה המוסבר בה הוא חלקה של התחבורה הציבורית בנסיעות הנוסע, והמשתנים המסבירים בה הם התמ"ג לנפש, גודל המשפחה הממוצע במטרופולין, וצפיפות האוכלוסין במטרופולין. 10 לאחר מכן חישבנו את ההפרש בין (1) ל-( 2 ). במטרופולינים שעתירות השימוש בהם גבוהה מהממוצע מתקבל הפרש חיובי, והדבר עשוי להעיד כי התחבורה הציבורית בהם מתאפיינת באיכות גבוהה. את ההפרשים האלה שקללנו על פי גודל האוכלוסייה במטרופולין כדי לקבל את עתירות השימוש הממוצעת במדינה. לשם המחשה, בספרד מצאנו עתירות גבוהה, וזו עשויה להעיד כי בספרד פועלות מערכות 10 הרגרסיה סובלת מבעיית אנדוגניות, שכן אין זה ברור איזה כיוון יש לקשר בין צפיפות אוכלוסין לשימוש בתחבורה הציבורית: האם צפיפות גורמת לגידול בחלקה של התחבורה הציבורית בסך הנסיעות או להפך. כאשר הרגרסיה כללה בין המשתנים המסבירים רק את גודל המשפחה הממוצע, מצאנו שסדר המדינות דומה לסדר ברגרסיה הכוללת גם צפיפות. 56

67 פרק ב': הפעילות המצרפית: התוצר והתעסוקה מפותחות של הסעת המונים. עוד מצאנו שלרמת החיים על פי התמ"ג לנפש וגודל המשפחה יש כצפוי השפעה שלילית על חלקה של התחבורה הציבורית בסך נסיעות הנוסע, ואילו לצפיפות יש השפעה חיובית (איור 2). מצאנו כי עתירות השימוש בשניים מהמטרופולינים בישראל תל אביב ובאר שבע רחוקה מהרמה המקובלת במדינות ה- OECD, והדבר עשוי להעיד על איכות ירודה. במטרופולינים ירושלים וחיפה הוקמו בשנים האחרונות מערכות להסעת המונים. 11 בתל אביב נערכה לאחרונה רפורמה בקווי האוטובוס, 12 אך כמעט לא נערכו השקעות בתשתית , , EMTA, barometer of public transport in the European, :. Metropolitan Areas להסעת המונים. במטרופולין תל אביב אין עדיין מערכת להסעת המונים אף על פי שזה עשרות שנים נעשים ניסיונות לממש את התכניות להקימה (ראו תיבה ו'- 2 ), ולעיכוב יש השלכות כלכליות כבדות. ברוב המדינות ב- OECD הממשלות מייעלות ומרחיבות את התחבורה הציבורית במטרופולינים, בפרט במטרופולין הראשי במדינה. 2. ההשקעה בתשתיות ישנם אפוא כמה תחומים במיוחד התחבורה הציבורית שרמת התשתיות בהם עדיין נמוכה מהרמה במרבית המדינות המפותחות, אולם אף על פי כן היקף ההשקעה בהן בשנים האחרונות נמוך מבעבר. באמצע שנות ה- 90 הגיע היקף ההשקעה בתשתיות לרמה גבוהה במיוחד במונחי תוצר (איור 3), בעיקר בהשפעת קליטתו של גל העלייה הגדול ממדינות חבר העמים. מאז ירד ההיקף כמעט ברציפות, והירידה האיצה החל מראשית העשור הקודם. בשנים עלתה ההשקעה, בין השאר הודות להשקעות גדולות בתחום האנרגיה. נראה כי היקף ההשקעה יורד בתקופות של שפל כלכלי: כך קרה באמצע שנות ה- 80, כך בראשית העשור הקודם, וכך בשנים על פי ממצאים אמפיריים שקרן המטבע הבין-לאומית הציגה בנייר מדיניות, 13 עלייה של כ- 1% תוצר בהשקעה בפרויקטי תשתית אם בוחרים אותם בקפידה ומבצעים אותם ביעילות צפויה להעלות את רמת התוצר ב- 0.4% בטווח המיידי וב- 1.5% ארבע שנים לאחר מכן. הנייר הדגיש בין השאר כי השקעה בתשתיות תורמת לצמיחה הכלכלית תרומה חשובה בעתות שפל. איור 4 מתמקד בהשקעה מכל המקורות בתחבורה היבשתית (כבישים ורכבות), והוא מציג השוואה בין-לאומית שלה. עולה ממנו שהיקף ההשקעה ב היה גבוה מההיקף במרבית המדינות, במיוחד בזכות השקעה גבוהה 11 אף שלירושלים וחיפה יש משקל גבוה באוכלוסייה, הן לא נכללו באמידה מפאת מחסור בנתונים מעודכנים לתקופה שלאחר הקמת המערכות להסעת המונים. 12 כמו כן נערכה השקעה בהתוויית מסלולים לאופניים והושק פרויקט להשכרת אופניים. אלה עשויים לתרום לצמצום השימוש ברכב הפרטי. The Time Is Right for an Infrastructure Push

68 בנק ישראל, דין וחשבון , ,, :. בכבישים; ההשקעה ברכבות לעומת זאת הייתה נמוכה מההשקעה במרבית המדינות, חרף הצורך לשפר את המערכות להסעת המונים. תיבה זו מעלה כמה ממצאים. ראשית, על פי השוואה בין-לאומית, הנסועה ברכבות נמוכה יחסית לנסועה בכבישים; זו האחרונה ממשיכה לגדול במהירות, והדבר עשוי להעיד על כך שהקישוריות באמצעות תחבורה ציבורית מוגבלת, לפחות בחלק ממקטעיה. שנית, עם המקטעים הנידונים נמנית התחבורה הציבורית במטרופולינים: מצאנו שעתירות השימוש בה בגוש דן ובבאר שבע נמוכה במיוחד בהשוואה בין-לאומית (איורים 1 ו- 2 ). אם לא יטפלו בנחיתותן של המערכות להסעת המונים, הדבר יהפוך במרוצת השנים למגבלה קשה במיוחד, שכן האוכלוסייה בישראל בפרט במרכז גדלה בקצב מהיר יחסית לאוכלוסייה במדינות ה- OECD. ממצאים אלה מעידים כי יש לפעול ביתר שאת לשיפור התחבורה הציבורית בישראל, אך אף על פי כן היקף ההשקעה בתחום הרכבות העירוניות והבין-עירוניות נמוך בהשוואה בין-לאומית, בשעה שהיקף ההשקעה בכבישים גבוה (איור 4). בשעה שרבים מתחומי התשתית הופרטו זה מכבר ומדיניות הממשלה משפיעה עליהם בעיקר באמצעות הרגולציה, על תשתיות התחבורה הממשלה משפיעה הן באמצעות הרגולציה והן באמצעות התקציב. הממשלה כבר קיבלה החלטות לטפל בחלק מהבעיות הנזכרות לעיל, אך כפי שמראה תיבה ו'- 2, מימושן הוא אחד האתגרים המרכזיים שהרשות המבצעת צריכה להתמודד עמם , 1 : , - 1. OECD : 58

69 פרק ג' המדיניות המוניטרית והאינפלציה האינפלציה ירדה ב והסתכמה ב- 0.2% -, מתחת לתחום היעד של יציבות המחירים (1% 3%). הירידה נבעה בעיקר מהייסוף שחל בשקל עד יולי, מכך שמחירי הנפט העולמיים צנחו במחצית השנייה של השנה, ומגורמי היצע מקומיים כגון הגברת התחרות, בעיקר בשוק התקשורת. הציפיות לאינפלציה לשנה נעו בחלקו התחתון של תחום היעד במשך רוב השנה, ולקראת סופה הן ירדו אל מתחת לו. הציפיות לטווחים הארוכים נעו סביב מרכז התחום. המדיניות המוניטרית פעלה לתמוך בפעילות וביצוא ולהשיב את האינפלציה אל תחום היעד. זאת משום שהמשק העולמי למעט ארה"ב הוסיף לצמוח באטיות, אינדיקטורים שונים עוררו במחצית הראשונה חשש שהביקוש המקומי ירד, והשקל המשיך להתייסף. לנוכח סביבת הריבית הנמוכה בחנה הוועדה המוניטרית כלי מדיניות בלתי שגרתיים, חלקם יושמו במדינות אחדות. שער החליפין התפתח במרוצת השנה באופן בלתי אחיד. עד יולי המשיך השקל להתחזק, ובנק ישראל הוסיף לרכוש מט"ח במסגרת התכנית שנועדה למתן תנודות חריגות בשער החליפין, וכדי לתמוך בפעילות במגזר הסחיר. מאוגוסט עד נובמבר חל בשקל פיחות משמעותי לאחר שבנק ישראל הוסיף להפחית את הריבית והדולר התחזק בעולם ובדצמבר השקל שב והתייסף. לאורך כל השנה המשיך בנק ישראל לרכוש מט"ח על פי התכנית שנועדה לקזז את השפעתה של הפקת הגז על החשבון השוטף ודרכו על שער החליפין. הוועדה המוניטרית המשיכה בקו המדיניות שהיא נקטה משלהי 2011 והפחיתה את הריבית מ- 1% בתחילת השנה עד ל- 0.25% לספטמבר. בפברואר 2015 היא הפחיתה את הריבית למארס לשפל היסטורי 0.1% מפני שהאינפלציה והציפיות לה היו נמוכות מהיעד, ומפני שהייסוף התחדש בסוף החלטות המדיניוּת שיקפו את התפיסה שכלי הריבית נועד לתמוך בפעילות במשק וביציבות המחירים, בשעה שכלי פיקוח מקרו-יציבותיים פועלים לצמצם את הסיכונים הנשקפים ליציבות הפיננסית מההתפתחויות בשוק הדיור. שוק הדיור התאפיין במשך רוב השנה במידה רבה של חוסר ודאות עקב ההמתנה לחוק "מע"מ אפס", והפעילות בשוק התמתנה. ברבעון האחרון התחדשו הביקוש והאמרתהמחירים. אלההתגברובדצמבר, עםהקדמתהבחירותוהקפאתהחקיקה של תכנית "מע"מ אפס". מאחר שהאשראי לדיור הוסיף להתרחב, המפקח על הבנקים הגדיל בספטמבר את כריות ההון שהבנקים נדרשים להקצות כנגדו, כדי להגדיל את כושר הספיגה שלהם במקרה שיתממשו הסיכונים הנשקפים ליכולתם של הלווים לפרוע את חובם. 59

70 בנק ישראל, דין וחשבון המדיניות המוניטרית א. תמצית ההתפתחויות וצעדי המדיניות האינפלציה ב- 12 החודשים האחרונים נעה במחצית הראשונה של 2014 בחלקו התחתון של תחום היעד, החל מיוני היא ירדה אל מתחת לתחום, ובתום השנה היא הגיעה לשיעור שלילי 0.2%-. הירידה נבעה מהייסוף שחל בשקל במחצית הראשונה של השנה, מהוזלות המחירים בשוק התקשורת, מהצניחה החדה שנראתה במחצית השנייה במחירי הנפט, ומהאינפלציה הנמוכה בעולם. כן היא נבעה מהתפוגגות השפעתה של ההעלאה שנערכה ב במע"מ ובמיסוי על הטבק והמשקאות החריפים. התפתחותה של האינפלציה השנה שיקפה ירידה ברכיב הסחיר של מדד המחירים לצרכן והתמתנות בעלייתו של הרכיב הבלתי סחיר. הציפיות לאינפלציה לשנה ירדו אף הן במהלך השנה: עד אוקטובר הן נעו בחלקו התחתון של תחום היעד, ומאוקטובר הן ירדו אל מתחתיו, בין היתר בהשפעתן של הירידות הצפויות בתעריפי המים והחשמל. הציפיות לטווחים הארוכים, הכוללות גם פרמיות נזילות וסיכון, ירדו מעט השנה אך נותרו בסביבות מרכז התחום. המשק העולמי המשיך להתפתח השנה באופן בלתי אחיד: המשק האמריקאי הוסיף להתאושש בשעה שהפעילות באירופה קפאה, הפעילות ביפן התכווצה, והצמיחה בסין ובמדינות המתעוררות האטה. מאחר שארה"ב המשיכה להתאושש, הבנק המרכזי (ה- Reserve,Federal ה- Fed ) צמצם השנה בהדרגה את תכנית ההרחבה הכמותית שהוא החל להפעיל שנתיים קודם לכן, ובאוקטובר הוא סיים אותה. בניגוד לכך, הבנק המרכזי האירופי (ה- ECB ) העמיק את מדיניותו המרחיבה בעקבות חשש מלחצים לדפלציה: הוא הפחית את הריבית המוניטרית עד לסביבת האפס, הפחית לראשונה לרמה שלילית את הריבית על עודפי הרזרבות של הבנקים המסחריים, והחל לרכוש אג"ח מגובות נכסים. יפן הכריזה על תכניות נוספות של הרחבה משמעותית בתחומים הפיסקלי והמוניטרי, והבנק המרכזי בסין נקט הרחבה מוניטרית כדי לשמר את קצב הצמיחה. קצב הצמיחה במשק הגיע לרמה דומה בשלוש השנים האחרונות ושיקף האטה ביחס לשנים הקודמות. זאת על רקע הביקוש המתון בחו"ל והייסוף המתמשך שחל בשקל עד יולי. מבצע "צוק איתן" מיתן אף הוא את קצב הצמיחה השנה (פרק ב'). הפעילות בשוק הדירות האטה ממארס עד ספטמבר, בעיקר על רקע ההמתנה לחוק "מע"מ אפס" (פרק ז'-א'): היקף העסקאות ירד משמעותית, ומיוני עד אוקטובר המחירים התייצבו. ברבעון האחרון של השנה התחדשו הביקוש ועליות המחירים, עם פיזור הכנסת והפסקת תהליך החקיקה של תכנית "מע"מ אפס". מאחר שסך האשראי לדיור המשיך להתרחב, המפקח על הבנקים הגדיל בספטמבר את כריות ההון שהבנקים נדרשים להקצות כנגדו (פרק ד'). הצעדים שנקט המפקח בשנים האחרונות שיפרו את מאפייני הסיכון של המשכנתאות החדשות והגדילו את מרחב התמרון שעמד לרשות הוועדה המוניטרית בהפעלת כלי הריבית. בעקבות התפתחויות אלו הוועדה המוניטרית הפחיתה במרוצת השנה את הריבית, מ- 1% בינואר ועד ל- 0.25% בספטמבר (לוח ג'-נ'- 1 ואיור ג'- 1 ). הפחתת הריבית לספטמבר, ובמידה פחותה גם ההפחתה לאוגוסט, הפתיעו את השווקים ותמכו בפיחות השקל תהליך שהחל באוגוסט וקיבל תמיכה מהתחזקותו של המשק האמריקאי (פרק א'). העובדה שסביבת האינפלציה ירדה אל מתחת לתחום היעד הציבה אתגר נוסף בפני קובעי המדיניות, לנוכח האפשרות שכלי הריבית התקרב למיצוי; אתגר זה הוביל את קובעי המדיניות לבחון כלים בלתי שגרתיים של מדיניות מוניטרית. אולם אלה לא הופעלו ב הוועדה המוניטרית העריכה כי חלק משמעותי מהירידה שניכרה השנה באינפלציה ובציפיות לה נובע מגורמי היצע זמניים ומשינויים מבניים, המשק האמריקאי התאושש וצפו כי הריבית בו תעלה, והפיחות החד שחל בשקל מאוגוסט עד נובמבר תמך בפעילות. 60

71 פרק ג': המדיניות המוניטרית והאינפלציה ', ",,¹ , ECB- Fed ,0.13 _,0.32 _,(Fed- ),(ECB- ),0.49 " ¹.0.06 _, :. כמו כן, חטיבת המחקר חזתה כי האינפלציה תחזור ותתכנס לתחום היעד לקראת תום מאחר שהייסוף החד התחדש בדצמבר 2014, סביבת האינפלציה נותרה נמוכה, ובנקים מרכזיים בעולם הפחיתו את הריביות המוניטריות (לעתים לתחום השלילי), הוועדה המוניטרית הפחיתה את הריבית למארס 2015 ל- 0.1%. ב. תנאי הרקע והשפעתם על המדיניות המוניטרית (1) האינפלציה והמשטר המוניטרי לפי חוק בנק ישראל, התש"ע- 2010, לבנק ישראל שלוש מטרות: (1) לשמור על יציבות המחירים, וזאת כיעד מרכזי; נקבע כי יציבות מחירים פירושה שיעור אינפלציה שנתי בתחום שבין 1% ל- 3%, 1 (2) לתמוך במטרות אחרות של הממשלה במיוחד צמיחה, תעסוקה וצמצום פערים חברתיים בתנאי שהדבר לא יפגע ביציבות המחירים במשך למעלה משנתיים, ו-( 3 ) לתמוך ביציבותה של המערכת הפיננסית ובפעילותה הסדירה. החל מאוקטובר 2011 המדיניות המוניטרית נקבעת בידי הוועדה המוניטרית. 2 1 תחום זה נכנס לתוקף החל מ (בהחלטת ממשלה 2183 מיום ). תחום היעד נקבע לראשונה ב- 1992, בתיאום בין הממשלה ובנק ישראל, והוא ירד בהדרגה בתהליך דיס-אינפלציה שנמשך כעשור. 2 עד אוקטובר 2011 קיבל הנגיד את ההחלטות על הריבית. מאוקטובר 2011 מקבלת אותן הוועדה המוניטרית. בוועדה שישה חברים (בעת כתיבת הדוח היא מונה חמישה חברים בלבד, היות שהממשלה לא מינתה מחליף לחבר שסיים את תפקידו), בראשותה עומדת הנגידה, והחלטותיה מתקבלות ברוב קולות; במקרה של שוויון לנגידה יש קול כפול. תיבה ג'- 1 בדוח בנק ישראל לשנת 2011 דנה בהרחבה בהרכב הוועדה המוניטרית, בדרך קבלת ההחלטות בה, וביתרונות ובחסרונות הכרוכים בכל אחת מהדרכים לקבל החלטות ועדה ומחליט יחיד. 61

72 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 לוח ג'- 1 אינדיקטורים עיקריים להתפתחות האינפלציה והמדיניות המוניטרית, 2010 עד 2014 IV III II I א. האינפלציה (אחוזים) 1. יעד האינפלציה 2. האינפלציה בפועל 1 3. האינפלציה הרבעונית בניכוי עונתיות 2 4. הציפיות לאינפלציה משוק ההון לשנה 3 5. הציפיות לאינפלציה משוק ההון ל- 10 שנים 3 6. תחזיות החזאים לאינפלציה לשנה 3 ב. שיעורי התשואה (אחוזים) 3 1. הריבית המוצהרת של בנק ישראל 2. התשואה הריאלית לפדיון על אג"ח ממשלתיות לשנה 4 3. התשואה הנומינלית לפדיון על אג"ח ממשלתיות ל- 10 שנים 5 4. התשואה הריאלית לפדיון על אג"ח ממשלתיות ל- 10 שנים 5 ג. שיעור הפיחות (אחוזים) 6 1. הנומינלי האפקטיבי 2. מול הדולר 3. מול האירו ד. מחירי הנכסים (אחוזים) 1. שיעור התשואה הכולל במניות (נומינלי) 6 2. מחירי הדירות ה. המצרפים המוניטריים (שיעור השינוי הנומינלי) 6 1. אמצעי התשלום (M1) (M2) פח"ק + 7 פיקדונות עד שנה בשקלים + M1.2 ו. נתוני רקע נוספים (אחוזים, הנתונים הרבעוניים מנוכי עונתיות) 1. שיעור האבטלה 2. שיעור צמיחת התמ"ג 8 1 מדד המחירים לצרכן, במשך התקופה. הנתונים הרבעוניים מחושבים במונחים שנתיים. 2 כפי שמחשבים זאת בחטיבת המחקר בבנק ישראל (ראו תיבה 1 בדוח האינפלציה לרבעון הראשון של 2010). מונחים שנתיים. 3 ממוצע תקופתי. 4 על פי עקום 0, ממוצע תקופתי. 5 שיעור התשואה ברוטו על פי עקום 0, ממוצע תקופתי. 6 הממוצע בחודש האחרון לעומת הממוצע בחודש האחרון בתקופה הקודמת. 7 פח"ק _ פיקדון חוזר קרדיטורי, פיקדון יומי נזיל. 8 הממוצע השנתי מול הממוצע של השנה הקודמת. המקור: חטיבת המחקר של בנק ישראל, משרד האוצר והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. 62

73 פרק ג': המדיניות המוניטרית והאינפלציה התפיסה שלבנק המרכזי יש כמה מטרות בראשן השמירה על יציבות המחירים מקובלת בעולם ונקראת "משטר גמיש של יעד האינפלציה". במשטר זה פועלים קובעי המדיניות להשיב בהדרגה את האינפלציה ליעד כאשר האינפלציה בטווח הקצר סוטה ממנו. ההדרגתיות מאפשרת לקובעי המדיניות לפעול גם להשגת מטרותיו האחרות של הבנק ובמקביל לשמור על יציבות המחירים בטווחים הבינוני והארוך. הן שיעור האינפלציה ב- 12 החודשים האחרונים והן הציפיות לאינפלציה לשנה סטו במחצית השנייה של 2014 אל מתחת לתחום היעד (איור ג'- 2 ), והדבר הציב בשלהי השנה אתגר בפני הוועדה המוניטרית, במיוחד לנוכח סביבת הריבית הנמוכה והאפשרות שכלי הריבית התקרב למיצוי. אולם הציפיות לטווחים הארוכים נותרו בתחום היעד וסמוך למרכזו, והן מעידות על אמינות מחויבותם של קובעי המדיניות לשמירה על יציבות המחירים (איור ג'- 2 ). כדי לגבש את המדיניות המוניטרית המתאימה חשוב להבחין בין ירידה זמנית במחירים לבין ירידה מתמשכת דפלציה. ירידה זמנית אינה פוגעת בפעילות, והיא עשויה לתמוך בה אם היא נובעת מהתרחבות בהיצע, כגון עלייה זמנית בפריון או ירידה במחיר הנפט וכתוצאה מכך במחירי האנרגיה. 3 דפלציה לעומת זאת נובעת לרוב מירידה מתמשכת בביקוש, והיא טומנת בחובה סכנות לפעילות הכלכלית. בערוץ הריאלי דפלציה וציפיות לה מובילות לדחיית הצריכה, מכיוון שהצרכנים סבורים כי אין הצדקה לרכוש מוצר או שירות היום אם מחר יוזילו את מחירו. כתוצאה מכך הביקוש מצטמצם, הציפיות להוזלות מחירים מגשימות עצמן, בעקבות זאת פוחתות ההשקעות הריאליות ומתעורר חשש שהפעילות במשק תגלוש למיתון. 4 החשש מגלישה למיתון מוביל את קובעי המדיניות 6 2-', 12-, , : 3 ירידה במחיר הנפט תומכת בפעילות בקרב כלכלות שהן יבואניות נפט; בקרב היצואניות ניתן לצפות להשפעות שליליות. הרחבה מופיעה בדוח המדיניות המוניטרית למחצית השנייה של נוסף לכך, כאשר השכר במשק מתאפיין בקשיחות מלמטה, דפלציה מעלה את השכר הריאלי, והעלייה בעלות העבודה עלולה לצמצם את מספר המועסקים. אולם לערוץ זה אין נגיעה רבה למשק הישראלי היות ששוק העבודה המקומי מתאפיין בגמישות בשכר (פרק א'). מעידות על כך ירידות השכר שהתרחשו ב וב

74 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 במחצית הראשונה של השנה התעורר חשש שירידת המחירים נובעת מרפיון בביקוש המקומי, ואולם חשש זה פחת בהמשך, לאחר שהצטברו נתונים שעודכנו כלפי מעלה. המוניטרית להפחית את הריבית כדי לעודד את הפעילות. אולם קיים תחום שאי-אפשר להפחית את הריבית אל מתחת לו. 5 בנסיבות אלה עומדים לרשות קובעי המדיניות כלים מוניטריים בלתי שגרתיים, אולם מידת התמסורת מהם לפעילות ולמחירים פחות ברורה. יתר על כן, כאשר שוררים תנאים של דפלציה וסביבת ריבית נמוכה, מכבידה על הפעילות גם עלות המימון. לשם המחשה, בסביבת ריבית אפסית הריבית הריאלית על הלוואות שווה לשיעור הדפלציה (בערך מוחלט), וכוח הקנייה של הלוֹוה נשחק בשיעור הדפלציה: אם המחירים יורדים למשל ב- 5% לשנה, החזר הלוואה לאחר שנה 6 מוביל להפסד ריאלי בשיעור 5%. עלות המימון גבוהה אף יותר במקרה של הלוואות ישנות שניטלו בריבית נומינלית חיובית deflation) (debt 7. עלות המימון מפחיתה את הביקוש להלוואות, ותהליך זה מצמצם אף הוא את רמת ההשקעות, הן הריאליות והן הפיננסיות. במחצית הראשונה של 2014 התעורר חשש שחלק מירידת המחירים נובע מרפיון בביקוש המקומי, וחשש זה התגבר בעקבות "צוק איתן". אולם נתוני החשבונאות הלאומית לרבעונים הראשון והשני עודכנו במהלך השנה כלפי מעלה, והנתונים לרבעון השלישי הצביעו על כך שהצריכה הפרטית צומחת בקצב נאה והיבוא מתרחב (פרק ב'). נוסף לכך, הנתונים משוק העבודה המשיכו להצביע על איתנות. התפתחויות אלה התרחשו על רקע הפחתות הריבית שנערכו בשנה הנסקרת, והן אוששו את ההערכה שהביקוש המקומי לא ירד במרוצתה. זאת ועוד, האינפלציה ב אמנם הגיעה כאמור לשיעור שלילי והחוק מטיל על בנק ישראל לשמור על יציבות המחירים, אולם ירידה זמנית במחירים שמתבטאת בירידה זמנית באינפלציה אינה מתנגשת עם משטר גמיש של יעד אינפלציה. ראשית, משטר זה מאפשר גמישות בטווח הקצר. שנית, הוא דורש חזרה לקצב האינפלציה, ולא לרמת המחירים שהייתה שוררת אילו זו נותרה בתחומי היעד. יש לזכור כי הריבית המוניטרית משפיעה בפיגור על המחירים היות שהיא משפיעה בפיגור על התצרוכת והחיסכון של הפרטים, על היקף ההשקעות במשק, וכן על שער החליפין ודרכו על פעילותו של מגזר היצוא ותחליפי היבוא, על כושרו להתחרות, ועל המאזן המסחרי. זוהי הסיבה המרכזית לכך שמדיניות מוניטרית פועלת באופן צופה פני עתיד looking) (forward 8. קובעי המדיניות המוניטרית משמשים אפוא מנהלי סיכונים: הם מעריכים אילו סיכונים קיימים ו/ או יתקיימו בעתיד ומה יהיו השלכותיהם, והם פועלים כדי לנטרל או לצמצם אותם מבעוד מועד וזאת בסביבה שמתאפיינת תמיד בחוסר ודאות. 9 5 עד 2009 הסכימו הכול כי המחסום האפקטיבי לריבית המוניטרית עומד על אפס bound zero lower וזאת בהשפעתה של רמת הריבית ששררה ביפן מ ב- 2009, בעקבות המשבר הכלכלי העולמי, הפחית הבנק השוודי לרמה שלילית את הריבית על הפיקדונות, ופירוש הדבר שנגבית ריבית על הפקדת פיקדונות. גם במקרה זה יש מחסום לריבית נראה כי אין תועלת בהפחתת הריבית עד לעלוּת של החזקת המזומנים. השנה הפחית ה- ECB לרמה שלילית את הריבית על הרזרבה של הבנקים, וכך עשו גם הבנק השווייצרי ובנקים נוספים באירופה. מאחר שהריבית אפסית ההחזר כולל רק את הקרן. 6 ראו: 337-1(4), Econometrica, Fisher, I. (1933), "The Debt Deflation Theory of Great Depressions", יש להעיר כי במשק הישראלי ניתן לצפות לעלות פחותה, מפני שחלק בלתי מבוטל מהחוב צמוד למדד 31% מהחוב של המגזר העסקי ו- 40% מהחוב של משקי הבית. לדוגמה ראו: 8 Batini, N. and A.G. Haldane (1998), "Forward-Looking Rules for Monetary Policy", NBER working paper; Svensson, L.E.O. (1996), "Inflation Forecast Targeting: Implementing and Monitoring Infla-.tion Targets", Institute for International Economic Studies, Stockholm University 9 לדוגמה ראו: "גיבוש מדיניות מוניטרית בתנאי אי-וודאות", דברים שנשאה נגידת בנק ישראל, ד"ר קרנית פלוג, בכנס הרצליה,

75 פרק ג': המדיניות המוניטרית והאינפלציה מאחר שקובעי המדיניות צופים פני עתיד, ומאחר שהם פועלים במסגרת משטר גמיש של יעד האינפלציה, יש להם מרחב תמרון במצב שבו האינפלציה יורדת באופן זמני ואינה משפיעה על האינפלציה הצפויה בטווחים הבינוני והארוך: הם אינם נדרשים לפעול כדי לגרום לאינפלציה לחרוג מיעדה כלפי מעלה במטרה להעלות את רמת המחירים לרמה עקבית עם יעד האינפלציה. במילים אחרות, הם אינם נדרשים לכוון ליעד מחירים. 10 איור ג'- 3 מתייחס לירידה חד-פעמית במחירים, והוא ממחיש את ההבדל בין מדיניות שנועדה להשיב את קצב האינפלציה ליעדו בטווח הקצר לבין מדיניות שנועדה לשמור על רמת מחירים עקבית עם יעד האינפלציה. מנגד, כאשר המחירים יורדים לאורך זמן, על קובעי המדיניות להגיב לירידה היות שהיא מורידה את הציפיות לאינפלציה, ואם האינפלציה הצפויה בטווחים הארוכים תחרוג מתחום היעד, הדבר עלול לפגוע באמינותו של משטר היעד. 100= ' : ( ) :.Price level targeting 10 שוודיה ניסתה את המדיניות הזו בשנות השלושים של המאה הקודמת, ובתקופתנו הוביל את הדיון בה הבנק המרכזי של קנדה. 65

76 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 הניתוח שלעיל מעלה אם כן כי יש להבין מהם הגורמים לירידת מחירים בזמן התרחשותה. אם הירידה אינה נובעת מירידה בביקוש, אינה מלוּוה בירידה מתמשכת באינפלציה ובציפיות לטווחים הארוכים, והצפי לחזרתה ליעד נמצא במסגרת הזמן הנקובה בחוק, קובעי המדיניות המוניטרית אינם נדרשים לפעול כנגדה. לדוגמה, כאשר המשק מטמיע רפורמות מבניות שנועדו להוריד את רמת המחירים (פרק א') כגון הרפורמות המקופלות בהמלצותיה של הוועדה לצמצום הריכוזיות במשק הדבר אינו מתנגש עם מדיניות מוניטרית שמטרתה לשמור על יעד יציבות המחירים במסגרת משטר גמיש של יעד אינפלציה. (2) הפעילות הכלכלית במשק הישראלי הצמיחה המתונה שנראתה בשנתיים האחרונות נבעה בעיקר מההתמתנות בסחר העולמי, הייסוף המתמשך בשער החליפין הריאלי, והירידה בשיעור הגידול בהשקעות. המשק הישראלי צמח ב ב- 2.8%, דומה לקצב הצמיחה בשנתיים הקודמות ונמוך מהקצב לפני כן. הצמיחה במשק האטה בשנתיים האחרונות בעקבות (1) ההתמתנות בסחר העולמי והייסוף המתמשך בשער החליפין הריאלי, ייסוף שהצטמצם מאוגוסט 2014; ו-( 2 ) הירידה בשיעור הגידול בהשקעות (פרק ב'). ההערכה לגבי מידת ההתרחבות או הרפיון בביקוש המקומי ניצבה במוקד הדיונים על המדיניות המוניטרית, והערכה זו התגבשה, כתמיד, בתנאים של חוסר ודאות. 11 בתחילת השנה הצביעו אינדיקטורים שונים ובראשם האומדן הראשון של נתוני החשבונאות הלאומית לרבעון הראשון של 2014 על האטה נוספת בפעילות. תמונה זו החריפה במהלך "צוק איתן". נוסף על כך, בנק ישראל רכש במחצית הראשונה של השנה מט"ח גם מחוץ לתכנית שנועדה לקזז את השפעתה של הפקת הגז על החשבון השוטף, כדי למתן את התנודות החריגות בשער החליפין שאינן תואמות את התנאים הכלכליים הבסיסיים ולתמוך במגזר הסחיר. אולם במהלך השנה עודכנו נתוני החשבונאות הלאומית לרבעונים הראשון והשני כלפי מעלה, והנתונים שהתפרסמו לקראת סוף השנה על הרבעון השלישי הראו כי הצריכה הפרטית הוסיפה לצמוח והיבוא התרחב (פרק ב'). התפתחויות אלה תמכו בהערכה שעל רקע תרומתה של המדיניות המוניטרית לפעילות, קצב התרחבותו של הביקוש המקומי לא ירד אף כי ההאטה העולמית נמשכה. עוד תמך בהערכה השיפור בשוק העבודה: שיעור האבטלה 12 נע בשנתיים האחרונות סביב רמה נמוכה, שיעור התעסוקה עלה, והוא הדין במספר משרות השכיר בשירותים הציבוריים. בשל התרחבותו של היצע העבודה לא ניכרו בשוק לחצים לעליות שכר, שכן העלייה בשכר הנומינלי לא האיצה (פרק ב'). (3) המדיניות המוניטרית בעולם מאחר שהמשק הישראלי קטן ופתוח, המדיניות המוניטרית בו מושפעת מההתפתחויות בפעילות ובמחירים בעולם ומגיבה אליהן. המשבר העולמי שפרץ ב , והתמתנות הביקוש שבאה בעקבותיו, הובילו למדיניות מוניטרית מרחיבה ביותר בעולם. זו ננקטה באמצעות כלים שגרתיים היינו הפחתה בריביות של הבנקים המרכזיים היכן שנראה כי הדבר אפשרי, וכן באמצעות כלים בלתי שגרתיים, בכלל זה תכניות של הקלה כמותית easing) (quantitative והקלת אשראי. 13 (forward guidance) התערבות בשוק המט"ח, ושימוש בהכוונה לגבי העתיד,(credit easing) 11 ראו לוח 3 ("החשבונאות הלאומית הנתונים הזמינים בעת ההחלטות על גובה הריבית") בדוחות המדיניות המוניטרית למחציות הראשונה והשנייה של מכוח העבודה של בני (גילי העבודה העיקריים). 13 ראו "מדיניות מוניטרית בלתי שגרתית: מטרות ואמצעים", בדוח המדיניות המוניטרית למחצית השנייה של 2013, וכן "הכוונה לגבי העתיד Guidance) (Forward הניסיון שהצטבר בעולם", בתוך סקירת ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים מס'

77 פרק ג': המדיניות המוניטרית והאינפלציה היות שהאינפלציה העולמית ירדה השנה והתעורר חשש מדפלציה, חלק מהבנקים המרכזיים הפחיתו את הריבית המוניטרית לתחום השלילי. בדומה לשנים האחרונות, גם השנה התאפיין המשק העולמי בהתפתחות בלתי אחידה. מאחר שהמשק האמריקאי התאושש במרוצת השנה, ה- Fed צמצם בהדרגה את תכנית ההקלה הכמותית שהוא החל להפעיל כשנתיים קודם לכן, ובאוקטובר 2014 הוא סיים אותה. את ההתאוששות ליווה חוסר ודאות בנוגע למועד שבו יחל ה- Fed להעלות את הריבית; הציפיות והתחזיות מדצמבר 2014 הצביעו על התקופה המשתרעת בין יוני לספטמבר הצמיחה בגוש האירו התאוששה מעט ברבעון השני של 2014, לאחר שישה רבעונים של מיתון, אך שיעור האבטלה הוסיף להיות גבוה (11.5%) ושיעור האינפלציה השנתית ירד בשנתיים האחרונות אל מתחת ל יעד של מעט למטה מ- 2% בטווח הקצר. ה- ECB עדכן כלפי מטה את תחזיות הפעילות והאינפלציה, הפחית את הריבית המוניטרית ל- 0.05% (איור ג'- 1 ), והפחית לראשונה לרמה שלילית את הריבית על עודפי הרזרבות של הבנקים המסחריים, בעקבות חשש מלחצים לדפלציה. באוקטובר 2014 הוא גם החל לרכוש אג"ח מגובות נכסים והודיע כי תכנית זו תימשך לפחות שנתיים. 14 התוצר ביפן התכווץ ברבעונים השני והשלישי. עם פרסום נתוני הצמיחה לרבעון השלישי נדחתה העלאת המע"מ שהממשלה תכננה לערוך ב במטרה לצמצם את הגירעון הממשלתי, והבחירות הוקדמו. בסוף השנה הכריזה יפן על תכניות נוספות של הרחבה משמעותית בתחומים הפיסקלי והמוניטרי. בסין נמשכה ההתמתנות בפעילות, והבנק המרכזי נקט הרחבה מוניטרית כדי לשמר את קצב הצמיחה. ההאטה בצמיחה העולמית, ועמה המדיניות המוניטרית המרחיבה בעולם, תמכו בהפחתת הריבית בישראל דרך שני ערוצים מרכזיים: (1) הפעילות העולמית משפיעה על הביקוש ליצוא ועל ההשקעות הישירות של תושבי חוץ בישראל; (2) פערי הריביות משפיעים על תנועות ההון לטווח קצר ודרכן על שער החליפין, 15 וזה מצ דו משפיע על רווחיות היצוא ועל התעסוקה במגזר הסחיר, כמו גם על מחיריהם של המוצרים המיובאים ועל החשבון השוטף במאזן התשלומים. המדיניות המוניטרית בעולם הייתה מרחיבה יחסית למדיניות בישראל מאז פרוץ המשבר, ותנאי הרקע החיוביים במשק תמכו בייסוף של השקל. הייסוף והירידה בביקוש ליצוא הישראלי פגעו ברווחיות היצואנים ובהיקף פעילותם. הפחתת הריבית המוניטרית והתאמתה לסביבה הנמוכה של הריביות העולמיות, לצד הפיחות שחל במחצית השנייה של השנה הנסקרת, תמכו במגזר הסחיר, בשיעור התעסוקה ובפעילות הריאלית. המשק האמריקאי הוסיף להתאושש בשעה שהפעילות באירופה דרכה במקום, הפעילות ביפן התכווצה, והצמיחה בסין ובמדינות המתעוררות האטה. (4) שער החליפין ושוק המט"ח ב חל בשקל פיחות של 4.2% (במונחי השער הנומינלי האפקטיבי), 16 אולם שער החליפין התפתח באופן בלתי אחיד (איור ג'- 4 ). עד יולי 2014 נמשכה מגמת הייסוף שהחלה בספטמבר 2012, ובמונחי השער הנומינלי האפקטיבי השקל התייסף מראשית השנה בכ- 3%. כמה כוחות בסיסיים פועלים לייסוף שער החליפין, ביניהם מצבו הטוב יחסית של המשק והעודף הגבוה שנוצר בשנתיים האחרונות בחשבון הבסיסי account) (basic (איור ג'- 5 ). החשבון 14 ראו את ההצהרה שמסר נגיד ה- ECB במקביל להודעת הריבית מדצמבר 2014,. 15 כאשר הריבית המקומית לאחר התאמה לפרמיית הסיכון גבוהה מהריבית העולמית, היא פועלת לכניסה של תנועות הון, ואלה לוחצות לייסוף. כאשר הריבית המקומית נמוכה מהריבית העולמית, היא פועלת ליציאה של תנועות הון וללחצים לפיחות. 16 הממוצע בדצמבר 2014 לעומת הממוצע בדצמבר

78 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 " ' ,, ( ) - ( ) - ( ) 100= : ' ( 4 ) ,( ) 100= ( ). : 68

79 פרק ג': המדיניות המוניטרית והאינפלציה הבסיסי כולל את החשבון השוטף של מאזן התשלומים ואת זרם ההשקעות הזרות הישירות נטו. 17 העודף בחשבון השוטף הוסיף לעלות השנה, והוא שיקף גידול בחשבון ההכנסות ובהעברות השוטפות לישראל, לצד עודף בחשבון השירותים שקיזז גירעון בחשבון הסחורות. באחרון הפקת הגז ממאגר "תמר" מפחיתה את ההוצאה על יבוא מוצרי אנרגיה, והצניחה במחיר הנפט צפויה להפחיתה עוד יותר. כדי לקזז את השפעתה של הפקת הגז על החשבון השוטף ודרכו על שער החליפין בנק ישראל רכש מט"ח בהיקף של 3.5 מיליארדי דולרים במסגרת התכנית שנועדה לכך. 18 הבנק העריך כי בעקבות הירידה במחירי הנפט והגז, קצב ההשפעה ב יתמתן מעט ויסתכם בכ- 3.1 מיליארדי דולר. זרם ההשקעות הזרות הישירות נטו נותר חיובי, אך הוא הצטמצם השנה משום שההשקעות הישירות של הזרים בישראל ירדו יחסית לארבע השנים הקודמות. מרווח ה- CDS לחמש שנים של ישראל אינדיקציה לרמת הסיכון של המשק המשיך להציג את מגמת הירידה שאפיינה אותו מ : המרווח ירד מממוצע של 103 נקודות בסיס בדצמבר 2013 לממוצע של 77 נקודות בסיס בדצמבר 2014, ובמהלך "צוק איתן" הוא עלה רק באופן זמני ומינורי. תהליך זה תמך אף הוא בייסוף. מנגד, משקיעים מוסדיים בישראל בעיקר קרנות הפנסיה הולכים ומגבירים את זרם ההשקעות בחו"ל, והדבר אמור לפעול לפיחות השקל. אולם מאחר שהייסוף המתמשך הוביל אותם לגדר את השקעתם ולהקטין את חשיפתם לשער החליפין, הם חיזקו את מגמת הייסוף. החברים בוועדה המוניטרית הביעו ביולי דאגה מייסוף נוסף, מאחר שהם העריכו כי עוצמת הייסוף (שחל עד יולי) אינה תואמת את התנאים הכלכליים הבסיסיים שתוארו לעיל. זאת משום שאומדנים שונים לשער החליפין הריאלי הצביעו על ייסוף יתר (overvalue) היינו ייסוף שחורג מעבר לזה שמסבירים העודף הגדל בחשבון השוטף, היקפן הגבוה של ההשקעות הישירות, ומצבו הטוב יחסית של המשק. מאחר שייסוף (יתר) פוגע ברווחיות היצוא ועלול לפגוע בהיקף התעסוקה במגזר הסחיר, בנק ישראל המשיך לרכוש מט"ח במחצית הראשונה של בין אוגוסט לנובמבר לאחר שבנק ישראל הפחית את הריבית פעמיים וצמצם את הפערים (הן בפועל והן הצפויים) בין הריבית בישראל לריביות בעולם התהפכה מגמת הייסוף, ובשער החליפין הנומינלי האפקטיבי חל פיחות חד של כ- 5%. השפעתה של הפחתת הריבית לספטמבר הייתה ניכרת במיוחד, מכיוון שהיא הפתיעה את השווקים. לפיחות תרם גורם מרכזי התאוששותו של המשק האמריקאי, התפתחות שהתלוו לה המשך הצמצום של ההרחבה הכמותית וציפיות שה- Fed יעלה את הריבית במהלך 2015 וכן תרמו לו גורמים משניים, היינו מבצע "צוק איתן" והקדמת הבחירות. להמשך המגמה תרמה העובדה שהגופים המוסדיים צמצמו בעקבותיה את הגידור (הייסוף המתמשך שחל בשקל מסוף 2012 ועד אוגוסט 2014 הוביל אותם כזכור לנקוט פעולה הפוכה). מאחר שבנקים מרכזיים בעולם המשיכו להפחית את הריביות ולנקוט הרחבות מוניטריות, התרחב שוב הפער בין הריבית המוניטרית בישראל לריבית במדינות רבות, ובדצמבר שער החליפין הנומינלי האפקטיבי התייסף ב- 1.3%. הוא התייסף בשיעור דומה מראשית 2015 ועד למועד שבו החליט בנק ישראל להפחית את הריבית למארס ל- 0.1%. במחצית הראשונה של השנה הוסיף בנק ישראל לרכוש מט"ח כדי למתן את התנודות החריגות בשער החליפין שאינן תואמות את התנאים הכלכליים הבסיסיים. הפיחות שחל מאוגוסט עד נובמבר נבע בעיקר מהתאוששותו של המשק האמריקאי ומכך שבנק ישראל הפחית את הריבית. 69 Net FDI, foreign direct investment פירוט מופיע בדוח בנק ישראל לשנת 2013, פרק ג' מיליארדי דולרים מחוץ למסגרת התכנית שנועדה לקזז את השפעת התקבולים מהגז על החשבון השוטף. פירוט מופיע להלן.

80 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 (5) מחירי הדירות ב עלו מחירי הדירות ב- 4.5%. 20 שוק הדירות התאפיין במידה רבה של חוסר ודאות על רקע ההמתנה לתכנית "מע"מ אפס" יוזמה שהוצגה במארס תכנית זו נועדה להפחית לזכאים ל- 0% את המע"מ על רכישת דירה ראשונה. ממארס ולמשך כחצי שנה נכנס שוק הדירות לקיפאון: קצב נטילת המשכנתאות דרך במקום, מספר העסקאות ירד, ומחירי הדירות נותרו ללא שינוי משמעותי. ההערכה הייתה שתכנית "מע"מ אפס" עלולה להאיץ את העלייה במחירי הדירות במידה שהיא תצא לפועל ללא גידול מתאים בהיצע. באוקטובר התחדשו הביקוש הער בשוק הדירות והעליות במחיריהן. בתחילת דצמבר הוחלט לפזר את הכנסת ולהקדים את הבחירות, נפסק תהליך החקיקה של תכנית "מע"מ אפס", והביקוש בשוק הדירות התגבר. הריבית הריאלית המשוקללת על משכנתאות חדשות 21 הוסיפה לרדת השנה היא ירדה מ- 1.6% בדצמבר 2013 לכ- 1% והמשיכה את המגמה שניכרה בה מסוף 2011 במקביל להפחתות של הריבית המוניטרית ולירידה בתשואות הארוכות. לנוכח הגידול המתמשך באשראי לדיור והחשש מהסיכון הנשקף ממנו למערכת הבנקאית, המפקח על הבנקים המשיך במדיניות שהוא נקט בעבר, ובספטמבר הוא הגדיל את כריות ההון שהמערכת הבנקאית נדרשת להקצות כנגד אשראי זה (פרק ד'). ההתעוררות שנראתה בתום 2014 בביקוש לדירות ובעליית מחיריהן מציבה שוב בפני בנק ישראל את האתגר הכרוך בשמירה על היציבות הפיננסית. ג. המדיניות המוניטרית (1) התשואות הריאליות הריבית המוניטרית מהווה נקודת ייחוס לריביות בשוק, ודרכן היא משפיעה על התצרוכת והחיסכון של הפרטים, על היקף ההשקעות במשק, וכן על שער החליפין ודרכו על פעילותו של מגזר היצוא ותחליפי היבוא, על כושרו להתחרות, ועל החשבון השוטף. דרך כל אלה הריבית משפיעה על המחירים. מידת השפעתה של הריבית המוניטרית תלויה גם בתמסורת ממנה לריביות השוק. בין הריבית המוניטרית לריבית שלקוחות עסקיים משלמים על אשראי לא-צמוד יש תמסורת גבוהה, והיא נותרה כזו גם בסביבת הריבית הנמוכה ששררה השנה (פרק ד'). אשר לתמסורת מהריבית המוניטרית לתשואה הריאלית לפדיון על אג"ח ממשלתיות, תשואות אלה אינן מושפעות רק מהריבית ' " 10- ( ),( " / ), " 10- " " 10- ". : שוק הדירות התאפיין במידה רבה של חוסר ודאות על רקע ההמתנה לתכנית "מע"מ אפס". באוקטובר התחדשו הביקוש הער ועליות המחירים, ואלה התגברו בדצמבר, עם פיזור הכנסת והפסקת תהליך החקיקה של התכנית. ההתעוררות שניכרה בשוק הדירות בתום 2014 מציבה שוב בפני בנק ישראל את האתגר הכרוך בשמירה על היציבות הפיננסית. 20 המחירים על פי סקר מחירי הדירות בבעלות של הלמ"ס. מחירים אלה אינם נכללים במדד המחירים לצרכן. 21 כדי לחשב ריבית זו נוטלים את שיעורי הריביות במסלולים השונים וכופלים אותם במשקל המסלולים בסך זרם המשכנתה. לצורך החישוב מניחים כי שיעור האינפלציה השנתי במסלולים הנומינליים עומד על 2%. 70

81 פרק ג': המדיניות המוניטרית והאינפלציה המוניטרית אלא גם מערכיהם בפועל והחזויים של כמה גורמים נוספים, בהם סביבת הריביות העולמיות, פריון ההון, הצמיחה הצפויה, פרמיית הסיכון והנזילות, והחוב הממשלתי. התשואה על אג"ח לשנה הייתה ב שלילית, והיא מעידה על ההרחבה המוניטרית שננקטה כדי לתמוך בפעילות הכלכלית לנוכח ההאטה בקצב הצמיחה במשק (איור ג'- 6 ולוח ג'- 1 ). התשואה המשיכה לרדת עד אפריל 2014, אולם במאי היא החלה לעלות, ובסיכום השנה היא עלתה מעט. התשואה ל- 10 שנים לעומת זאת ירדה שיפועו של עקום התשואות נעשה השנה תלול פחות. מחקר שנערך בחטיבת המחקר בבנק ישראל 22 מצא כי (1) הריבית המוניטרית משפיעה במידה רבה על התשואה הריאלית לטווח קצר, אך היא משפיעה גם על התשואה לטווח ארוך, אם כי במידה פחותה, (2) עלייה ביחס החוב הממשלתי לתוצר הפוטנציאלי מעלה בעיקר את התשואה לטווח ארוך, ואת התשואה לטווחים הקצרים היא מעלה במידה פחותה, ו-( 3 ) עלייה בתשואות הריאליות בארה"ב מעלה את התשואה בארץ. השפעתן של ההתפתחויות בעולם על התשואות הריאליות המקומיות גברה במרוצת העשור האחרון, עם הליברליזציה בסחר החוץ ובתנועות ההון ועם ניודו של שער החליפין. זאת משום שבמשק קטן ופתוח עם תנועות הון חופשיות, כדוגמת המשק הישראלי, תנועות ההון פועלות להשוות את התשואות המקומיות והעולמיות, וההבדלים הנותרים ביניהן נובעים מההבדלים הקיימים בין המשקים בפרמיות הסיכון ובמיסוי, וכן מחיכוכים שמאטים את תהליך ההשוואה. כאשר מנתחים בעזרת מחקר זה את השינוי שחל ב בתשואה הריאלית, מוצאים כי את העלייה בתשואה על אג"ח לשנה מסבירה בעיקר הירידה שחלה בציפיות לאינפלציה לשנה למרות הפחתות הריבית שנערכו במהלך השנה ובמיוחד בסופה. את העלייה קיזזה הירידה ביחס בין החוב הממשלתי הצפוי לתוצר הפוטנציאלי. ירידה זו הסבירה את חלק הארי של הירידה בתשואה ל- 10 שנים, לאחר שאשתקד היא נותרה יציבה (איור ג'- 6 ). התשואה הריאלית לפדיון על אג"ח של ממשלת ישראל לשנה עמדה על שיעור שלילי מאמצע 2012, והיא מעידה על ההרחבה המוניטרית שננקטה. (2) כלל טיילור והריבית המוניטרית בשנים שקדמו למשבר העולמי כלל טיילור rule) (Taylor סטנדרטי תיאר היטב את התוואי של ריבית בנק ישראל בפועל (דוח בנק ישראל לשנת 2012, פרק ג'). 23 לפי כלל זה, רמת הריבית המתאימה לתנאי המשק מגיבה לסטייה של האינפלציה מהיעד, לפער התוצר 24 ולריבית הטבעית. 25 אולם מפרוץ המשבר, בתחילת 2008, הריבית בפועל חרגה כלפי מטה מהריבית הנגזרת מכלל זה. דוח בנק ישראל לשנת 2013 הציג כלל טיילור מורחב (איור ג'- 7 בדוח), והוא מסביר היטב את המדיניות המוניטרית בישראל הן לפני המשבר העולמי והן לאחריו. כלל טיילור המורחב כולל נוסף לתגובה לסטייה של האינפלציה מהיעד ולפער התוצר בישראל גם תגובה לצמיחה הצפויה בארה"ב. הניתוח הנידון הראה כי כלל זה מצמצם במידה ניכרת את הפער בין הריבית בפועל לריבית הנגזרת מכלל טיילור הסטנדרטי. הוספת הפעילות הצפויה בחו"ל 22 ברנדר ע' וס' ריבון (2015), "השפעתן של המדיניות הפיסקלית והמוניטרית בישראל, ושל הכלכלה הגלובלית, על התשואות הריאליות של האג"ח הממשלתיות בישראל: בחינה מחודשת לאחר עשור", סדרת מאמרים לדיון, חטיבת המחקר, בנק ישראל ראו: Taylor, J. B. (1993), "Discretion versus Policy Rules in Practice", Carnegie-Rochester Conference Series.on Public Policy 39, pp פער התוצר שווה לפער בין התוצר לבין התוצר הפוטנציאלי. לתוצר הפוטנציאלי יש כמה הגדרות ואומדנים. פירוט מופיע בדוח בנק ישראל לשנת 2011, תיבה ב'- 2. בסעיף זה נעשה שימוש באומדן שמחשבים באמצעות החלה של מסנן Hodrick-Prescott על סדרת התמ"ג. 25 הריבית הטבעית שווה לריבית (התיאורטית) שהייתה נקבעת ב משק ללא קשיחויות מחירים. אומדן לריבית הטבעית משמש הממוצע של הריבית הריאלית לשנה פורוורד על אג"ח ממשלתיות, בטווח של 5 עד 10 שנים.

82 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 לכלל התגובה של בנק ישראל מתיישבת עם התיאוריה הכלכלית לגבי הריבית הטבעית במשק פתוח. לפי התיאוריה, על הבנק המרכזי לקבוע את הריבית המוניטרית גם בהתאם לריבית הטבעית, ולא רק בהתאם לפער התוצר ולסטיות של האינפלציה מיעדה. במשק פתוח הריבית הטבעית שווה לממוצע המשוקלל של שיעור הגידול הצפוי בתוצר הפוטנציאלי 26 במשק ושל שיעור הגידול הצפוי בתוצר (בפועל) בחו"ל. 27 איור ג'- 7 מציג את התרומות שהמשתנים בכלל טיילור המורחב תרמו לתוואי הריבית בין 2007 ל ,28 התרומות מגלמות בפיגור את השינוי במשתנים המסבירים, 30 ולכן הן מציגות את המגמות בתרומותיהם של המשתנים השונים לתוואי הריבית המוניטרית. לפיכך, התרומה המוצגת מתייחסת לסביבה שקדמה לתאריך הצגתה. את הפחתת הריבית מספטמבר 2008 עד אפריל 2009 הסביר בעיקר המשבר העולמי, והדבר משתקף בכך שהציפיות לפעילות בארה"ב תרמו תרומה שלילית, מעבר לתרומתה של האינפורמציה ' , "., : 26 התוצר שהיה נקבע במשק בהיעדר קשיחויות מחירים ראו: Clarida, R. H., J. Gali and M. Gertler (2002), "A simple framework for international monetary policy analysis," Journal of Monetary Economics, vol. 49(5), pp Gali, J. and T. Monacelli (2005), "Monetary Policy and Exchange Rate Volatility in a Small Open Economy", Review of Economic Studies 72, pp חשוב להדגיש כי תרומות אלו משקפות שיווי משקל חלקי, הואיל והן נגזרות ממשוואה בודדת (לריבית המוניטרית) ולא ממודל שלם. במודל שלם ניתן לגזור את הזעזועים המבניים (החיצוניים) המסבירים את תוואיהם של המשתנים המקרו-כלכליים האנדוגניים, אך ניתוח כזה חורג מתחום דיוננו. 29 בניגוד לכלל המורחב שהוצג בדוח ל- 2013, הכלל המוצג כאן אינו כולל אומדן לריבית הטבעית אלא קבוע. כמו כן הוא אינו כולל תגובה לשער החליפין. זאת משום שהאמידה מצאה כי שני גורמים אלו אינם מובהקים. 30 הכלל המורחב כולל גם גורם של החלקת ריבית. חישבנו את התרומות על פי הכלל באמצעות איטרציות לאחור, כדי לפרק את תרומת הפיגור בריבית לפיגור בשאר המשתנים המסבירים ב כלל.

83 פרק ג': המדיניות המוניטרית והאינפלציה הגלומה באינפלציה ובפער התוצר. תרומותיהן של תחזיות הצמיחה בארה"ב 31 משקפות את האופן שבו השינוי העתידי בפעילות בחו"ל צפוי להשפיע על היצוא הישראלי ואת התוואי הצפוי של הריבית העולמית. יש להדגיש כי בהיעדר התפתחות אחידה בעולם, כדוגמת ההתפתחות שנראתה בעיקר בשנה האחרונה, הפעילות הצפויה בארה"ב משקפת במידה פחותה את הסביבה העולמית. ב צמח המשק ב- 1.2% בלבד, משום שהיצוא וההשקעות ירדו בחדות בעקבות המשבר העולמי. תרומתו של פער התוצר לריבית הפכה לשלילית, בשעה שתרומתה של סביבת האינפלציה הפכה לחיובית; את הדבר הובילה העלייה בסעיפי הדיור (שכר דירה) והמזון. בין הרבעון הרביעי של 2007 עד לרבעון הראשון של 2010 וכן בשלושת הרבעונים הראשונים של 2011 עלתה האינפלציה אל מעל הגבול העליון של תחום היעד ותרמה תרומה חיובית-חזקה. התרומה שפער התוצר תרם לריבית הייתה שלילית-מתונה מאמצע 2010, עקב ההתמתנות בפעילות (פרק ב'). ההתמתנות בפעילות המקומית, יחד עם מגמת הירידה שניכרה באינפלציה מאמצע 2011, מסבירות את הפחתות הריבית שבנק ישראל ערך בשנתיים וחצי האחרונות. באוגוסט השנה הפחית בנק ישראל את הריבית (לספטמבר) לרמתה הנמוכה ביותר אי פעם עד אז 0.25% מכמה נימוקים: (1) סביבת האינפלציה ירדה אל מתחת לגבול התחתון של היעד והפכה לשלילית ברבעון האחרון, (2) נמשכה ההאטה בפעילות העולמית, למעט בארה"ב, ו-( 3 ) הייסוף בשער החליפין נמשך. בפברואר 2015 הפחית בנק ישראל את הריבית (למארס) לשפל היסטורי 0.1% וצמצם מ- ±0.25% ל- ±0.1% את המרווח (הפרוזדור) סביב ריבית בנק ישראל בחלון האשראי ובחלון הפיקדונות לבנקים המסחריים, בשל התגברותו של קצב הייסוף שהחל בדצמבר 2014 והשפעותיו האפשריות על הפעילות והאינפלציה. בנק ישראל הפחית במרוצת השנה את הריבית, עד ל- 0.25% לספטמבר, משום שהפעילות העולמית הוסיפה להציג האטה, למעט בארה"ב, סביבת האינפלציה המקומית הגיעה לרמה שלילית, והשקל המשיך להתייסף עד יולי. 2. המח ירים א. התפתחות המחירים מדד המחירים לצרכן ירד ב ב- 0.2% מתחת לתחום של יעד יציבות המחירים (1% 3%, איור ג'- 2 ). האינפלציה ב- 12 החודשים האחרונים נעה בחלקו התחתון של תחום היעד עד מאי, ביוני היא ירדה אל מתחת לחלקו התחתון של התחום, ומספטמבר היא נעשתה שלילית. הירידה נבעה בעיקר מירידה בסעיפי המזון, הירקות והפירות והתחבורה והתקשורת (איור ג'- 8 ולוח ג'- 2 ). ההתמתנות שניכרה במשך רוב השנה בקצב עלייתו של סעיף הדיור (שכר דירה) הורידה אף היא את האינפלציה השנתית בהשוואה ל- 2013, אולם לקראת סוף השנה שב שכר הדירה לעלות בשיעור גבוה, דומה לשיעור אשתקד, והוא הוביל את העלייה במדד המחירים לצרכן זו השנה השביעית ברציפות. המדד בניכוי סעיפי הירקות והפירות, המזון והאנרגיה 32 אינדיקציה להתפתחותה של מגמת האינפלציה נע מתחת לגבול התחתון של היעד במהלך כל השנה, למעט בפברואר הירידה שחלה השנה באינפלציה נבעה בעיקר מירידה בסעיפי המזון, הירקות והפירות והתחבורה והתקשורת. מנגד, סעיף שכר הדירה הוביל את העלייה באינפלציה זו השנה השביעית ברציפות. 31 התחזיות לקוחות מה- Survey Livingston ומתייחסות לתחזית לגבי שיעור הצמיחה בארה"ב בששת החודשים הבאים. בכלל המורחב הריבית מגיבה לסטייה של התחזיות מהממוצע הרב-שנתי. חטיבת המחקר של בנק ישראל מצאה כי כאשר כוללים, נוסף לציפיות לפעילות בארה"ב, גם את הציפיות לפעילות בגוש האירו כלומר ביעד העיקרי ליצוא הישראלי מתקבל הסבר פחות טוב לתוואי הריבית בפועל. 32 בעבר ניכו גם את סעיף הדיור מכיוון שהתנודות בו שיקפו בעיקר את התנודות בשער החליפין, ופחות את סביבת האינפלציה, עקב הנוהג לנקוב את מחירי שכר הדירה בדולרים. נוהג זה דעך בשנים האחרונות עם התחזקות השקל, וב נקבו בשקלים כ- 98% ממחירי שכר הדירה. כתוצאה מכך פחתה התנודתיות בסעיף הדיור, ולכן סביר להניח שהוא משקף טוב יותר את סביבת האינפלציה גם בטווח הקצר. 73

84 בנק ישראל, דין וחשבון ' 2014, ,. : 9-', , (100=2008 ) (100=2008 ) ( ) 40. : הירידה שנרשמה השנה באינפלציה נבעה בעיקר מגורמי היצע. בהערכה זו תמכה גם העובדה שהיבוא והצריכה הפרטית הוסיפו להתרחב. ובמארס, וב הוא עלה בכ- 0.8%. 33 רכיב האנרגיה רכיב שכולל בעיקר את מחירי הדלק למכוניות ואת מחירי החשמל ירד ב ב- 3.9% וגרע מהמדד הכללי 0.3 נקודת אחוז, בשעה שאשתקד הוא עלה ב- 1.6%. כמה גורמים משפיעים על התפתחות המחירים, ביניהם הפעילות הריאלית במשק, ההתפתחויות בשוק העבודה, שער החליפין, מחירי הסחורות והאנרגיה, השינויים במיסוי, רפומות מבניות ותגובתם של קובעי המדיניות המוניטרית להתפתחויות אלה ולהתפתחויות הצפויות. האינפלציה השלילית שנרשמה בישראל ב נבעה בעיקר מגורמים בצד ההיצע: (1) האינפלציה העולמית הייתה נמוכה עקב ירידה במחיריהן העולמיים של הסחורות החקלאיות ועקב ירידה חדה שחלה במחיר הנפט במחצית השנייה של 2014 (איור ג'- 9 ); (2) בשקל חל ייסוף מתמשך מסוף 33 דיון במדדים לאינפלציית הליבה, ובשיקולים לטובת ניכוי סעיפים שונים מהמדד הכללי, מופיע אצל ריבון ס' (2010), "מדדים לאינפלציית הליבה בישראל", סקר בנק ישראל מס' 84, עמ' ראו גם את הדיון במחירים בדוח בנק ישראל לשנת

85 פרק ג': המדיניות המוניטרית והאינפלציה מדד המחירים ירקות התקופה לצרכן ופירות דיור מזון אחזקת דירה ריהוט וציוד לבית הלבשה והנעלה חינוך, תרבות ובידור תחבורה ותקשורת מדד האנרגיה 1 המדד ללא אנרגיה ומזון המדד ללא אנרגיה, מזון, ירקות ופירות המדד מנוכה שונות עונתיות 2 בריאות (סוף תקופה, שיעורי השינוי, אחוזים) לוח ג'- 2 התפתחות המחירים לפי רכיבים שונים, 2010 עד (שיעורי השינוי החודשיים, אחוזים) ינואר פברואר מארס אפריל מאי יוני יולי אוגוסט ספטמבר אוקטובר נובמבר דצמבר 1 רכיב האנרגיה כולל דלק ושמנים לרכב וחשמל, גז וסולר לצריכה ביתית. 2 כפי שמחשבים זאת בחטיבת המחקר בבנק ישראל. (ראו תיבה 1 בדוח האינפלציה לרבעון הראשון של 2010.) המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. 75

86 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 מחיריהן העולמיים של הסחורות האחודות ירדו ב ; בלטה הירידה החדה והמפתיעה שחלה במחצית השנייה במחיר הנפט עד יולי 2014; (3) מחירי התקשורת הוסיפו לרדת בעקבות הגברת התחרות בענף; ו-( 4 ) התפוגגה השפעתן של ההעלאות שנערכו באמצע 2013 במע"מ 34 ובמיסוי על הטבק והמשקאות החריפים. גם בשוק העבודה לא ניכרו השנה לחצים לעליית מחירים המשך למגמה שהחלה במחצית השנייה של התפתחותו של פריון העבודה משתנה שנאמד באמצעות התוצר הריאלי לשעת עבודה מהווה אינדיקציה להתפתחות התפוקה השולית, וזו מצ דה מהווה בסיס לקביעת שכר העבודה. 35 כאשר התמורה לעבודה עולה על הפריון, הדבר מתבטא בלחצים לעליית מחירים, ולהפך. השינוי בתמורה לעבודה היה מאמצע 2012 נמוך מהשינוי בפריון, והוא מיתן את עליות המחירים (פרק ב'). 36 השכר הריאלי אמנם עלה השנה, אך העלייה בו נבעה משיעור האינפלציה השלילי והמפתיע, והיא לא שיקפה האצה בעלייה בשכר הנומינלי ולחץ לעליית מחירים בשל דרישות שכר גדלות. גם הגורמים המבניים בשוק העבודה ובפרט הירידה שחלה בעשור האחרון בשיעור האבטלה המבנית 37 תרמו להיעדרם של לחצים אינפלציוניים מכיוון שוק העבודה. זאת מאחר שכאשר האבטלה המבנית מתכווצת, אפשר להיענות ביתר קלות לגידול בביקוש באמצעות הגדלת הייצור דרך הרחבת התעסוקה. הסחורות האחודות (commodities) מהוות חומר גלם לייצור ועל כן מחיריהן משפיעים על עלויות הייצור ודרכן על המחירים במשק. ב ירדו מחירי הסחורות האחודות אולם התפתחותם הייתה בלתי אחידה: מחירי הסחורות החקלאיות הוסיפו להיות תנודתיים; ב הם ירדו בכ- 4% (במונחי דולרים), לאחר שבשליש הראשון של השנה הם עלו בכ- 15%. במחצית השנייה של 2014 בלטה הירידה החדה והמפתיעה במחיר הנפט (מחיר שמשפיע ישירות על סעיף התחבורה ואחזקת הדירה במדד הכללי); בין יולי 2013 ליולי 2014 הוא נסחר ביציבות, במחיר של כ- 110 דולרים לחבית, ועד תום השנה מחירו צנח בכ- 50%. 38 גרמו לכך כמה תהליכים: (1) ההיצע גדל משום שארה"ב הרחיבה את הפקת הנפט מפצלי שמן shale) (oil הודות להתקדמות טכנולוגית _ הפקת הנפט בארה"ב נמצאת בשיא של 30 שנה, (2) המדינות החברות בארגון אופ"ק, ובראשן ערב הסעודית, 39 המשיכו להפיק נפט ביציבות, (3) מלאי הנפט במדינות OECD גדל, ו-( 4 ) הביקוש מסין ומאירופה ירד. מחיריהן של המתכות הבסיסיות היו בתום השנה נמוכים בכ- 3% לעומת אשתקד, לאחר שמאפריל עד אוגוסט הם עלו בכ- 10%. 34 דיון במאפייניה של קביעת המחירים בישראל ובהשפעת המע"מ מופיע בתיבה ג'- 1 בדוח בנק ישראל לשנת בשווקים תחרותיים התמורה הריאלית לעבודה שווה לתפוקתה השולית. התמורה לעבודה היא עלות ההעסקה של העובדים, והיא כוללת בעיקר תשלומי שכר והפרשות סוציאליות. 36 הלחצים לעליית מחירים שהגיעו בשנים האחרונות משוק העבודה נידונים בפרק ג' בדוח בנק ישראל לשנת 2012 ובדוח זה. 37 שיעור האבטלה המבנית בישראל ירד בעשור האחרון הן לפי אומדן שנערך על יסוד הבחנה בין גורמים מחזוריים ומבניים בשוק העבודה והן לפי אומדן ל- NAIRU,Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment) שיעור האבטלה המתיישב עם היעדר האצה באינפלציה). ניתוח של הירידה בשיעור האבטלה המבנית בישראל מופיע אצל: Yakhin, Y. and N. Presman (2013), "A Flow-Accounting Model of the Labor Market:An Application to Israel." Bank of Israel, Research Department, Discussion Paper. ואצל: Elkayam, E. and A. Ilek (2013), "Estimating the NAIRU using both the Phillips and the Beveridge curves", Bank of Israel, Research Department, Discussion Paper. 38 דיון מופיע בתיבה "הירידה במחירי הנפט מבט על העולם ועל ישראל", בתוך דוח המדיניות המוניטרית למחצית השנייה של 2014, פברואר ראו דוח של The Availability and Price of Petroleum and": U.S. Energy Information Administration 39 Petroleum Products Produced in Countries Other Than Iran", December 18,

87 פרק ג': המדיניות המוניטרית והאינפלציה כדי לנתח כיצד מחירי הסחורות העולמיים משפיעים על המחירים במשק יש להתייחס לשער החליפין, שכן מחירי הסחורות האחודות נקובים במט"ח. תנודות בשער החליפין משפיעות על העלות המקומית, וזו מצדה משפיעה על המחיר; מחיר זה מתגלגל אל הצרכן הסופי, אם דרך השפעה ישירה על מחירו של המוצר הסופי ואם דרך השפעתו על עלויות הייצור. 40 חשוב לציין כי השינויים בשער החליפין משפיעים על המחירים בהדרגה. במילים אחרות, יש תמסורת הדרגתית משער החליפין למחירים. לפי אומדן של חטיבת המחקר, התמסורת הישירה משער החליפין אל מדד המחירים לצרכן במהלך השנה העוקבת נעה בין 0.15 ל ייסוף של 1% בשער החליפין מפחית את המחירים לצרכן בשנה העוקבת בשיעור שנע בין 0.15% ל- 0.25%, 41 ולהפך. התפתחותו של שער החליפין השנה ייסוף עד יולי ופיחות מאוגוסט עד נובמבר ',, 10 הייתה הפוכה מהתפתחות מחיריהן העולמיים של הסחורות האחודות. משקלול שני גורמים אלה עולה כי מחירי היבוא בשקלים ירדו במחצית הראשונה של 2014, בשעה שבמחצית השנייה מחירים אלה למעט מחיר היבוא של הדלק עלו, מפני שהפיחות קיזז את הירידה במחירי היבוא בדולרים (לוח ג'-נ'- 2 ). ביטוי נוסף להשפעתו של שער החליפין על המחירים מצוי ברכיב הסחיר במדד המחירים לצרכן. לפי עיבודים של חטיבת המחקר, משקלו של הרכיב הבלתי סחיר במדד המחירים לצרכן עומד על כשני שלישים, ומדד הדיור מהווה כ- 40% ממנו. 42 מחירי הרכיב הבלתי סחיר עלו מאמצע 2005 בשיעור גבוה ממחירי הרכיב הסחיר (איור ג'- 10 ) ; 43 התפתחות זו משקפת את הייסוף הריאלי המתמשך שהתרחש בשנים האחרונות, ובפרט מפרוץ המשבר העולמי (פרק ז'-ב'). האינפלציה השלילית ב שיקפה הן התמתנות בקצב העלייה במחירי הרכיב הבלתי סחיר זה עלה מחירי היבוא בש"ח ירדו במחצית הראשונה של 2014, בשעה שבמחצית השנייה הם עלו (למעט מחיר היבוא של הדלק) , :. 40 תנודות בשער החליפין הנומינלי יכולות להשפיע על המחירים המקומיים בעקיפין גם מצד הביקוש, וזאת במידה שהתנודות מתבטאות גם בשער החליפין הריאלי. כך למשל, בעקבות פיחות ריאלי המוצרים המקומיים נעשים זולים יחסית למוצרי חו"ל; הדבר מגביר את הביקוש העולמי למוצרים המקומיים, ומביא ללחץ לעליית המחירים המקומיים תוך שחיקת הפיחות הריאלי הראשוני. 41 האומדן מבוסס על: Argov, E., A. Barnea, A. Binyamini, E. Borenstein, D. Elkayam, I. Rozenshtrom (2012), "A DSGE Model for Analysis of the Israeli Economy (MOISE)", Bank of Israel, Research Department, Discussion Paper. 42 החלוקה של מדד המחירים לרכיב סחיר ובלתי סחיר מבוססת על בן-בסט ע' (1989) "מדדים למחירי מוצרים סחירים ובלתי סחירים", בנק ישראל, חטיבת המחקר, סדרת מאמרים לדיון. חישוב נוסף של שני הרכיבים העלה תוצאות דומות, והוא מבוסס על פליקר (אורפייג) ד' (טרם פורסם), "ערוצי התמסורת משער החליפין למדד המחירים לצרכן: מבט מיקרו ענפי על הרכיב הסחיר במדד". יש לציין שחלק ממחיריהם של המוצרים הסחירים מושפע גם מגורמים בלתי סחירים, כמו עלויות אחסנה, שכר דירה, הובלה, וכו'. 43 תוצאה זו עומדת בעינה גם כאשר בוחנים את הרכיב הבלתי סחיר ללא הדיור. 77

88 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 ב- 0.7%, 44 בשעה שב הוא עלה ב- 3% והן ירידה ברכיב הסחיר: הוא ירד ב- 1.9%, בשעה שב לא חל בו שינוי. חטיבת המחקר מצאה כי מחירי הרכיב הסחיר ירדו בתום 2014 בעיקר מפני שמחירי הנפט ירדו בחדות במחצית השנייה של השנה, ואף על פי שמאוגוסט עד נובמבר חל בשקל פיחות חד. בשנים האחרונות ירד המ תאם בין השינוי בשער החליפין והאינפלציה. 45 אולם ירידה במתאם אינה מעידה בהכרח על שינוי בתמסורת משער החליפין למחירים, הואיל והמתאם משקף את השפעותיהם של כלל הזעזועים הפוקדים את המשק, לרבות השפעתו הישירה של שער החליפין על המחירים. לכן, אף על פי שהמתאם ירד, יש להניח כי השפעת הפיחות על המחירים טרם מוצתה. ב. התפתחותם של סעיפים ספציפיים במדד המחירים לצרכן (1) הסעיפים שהמחירים בהם ירדו או התמתנו באופן בולט סעיף המזון ב ירד סעיף המזון ב- 2.5% וגרע כ- 0.3 נקודת אחוז מהמדד הכללי (איור ג'- 8 ). בשלוש השנים הקודמות לעומת זאת הוא עלה יותר מהמדד הכללי. העלייה שחרגה ב מעלייתו של המדד הכללי התקזזה השנה במלואה, ומתקופת המחאה החברתית בקיץ 2011 ועד 2014 עלו מחירי המזון בשיעור דומה לשיעור העלייה של מדד המחירים הכללי. חטיבת המחקר של בנק ישראל מצאה כי הן ההסבר לירידה שחלה בסעיף המזון ב- 2014, והן ההסבר לעלייה שחלה בו בשנים האחרונות, אינם מתמצים בשינויים במחירים העולמיים, בשער החליפין ובמע"מ (פרק א'). כאשר בוחנים את סעיפי המשנה של סעיף המזון במדד, מוצאים כי את הירידה השנה מסבירים התהליכים הבאים: (1) התמתנות העלייה ברכיב הבלתי סחיר של המזון: זו התאפסה במחצית השנייה של 2014 בעקבות ירידה במחירי החלב ומוצריו (איור ג'- 11 א); (2) ירידה ברכיב הסחיר של המזון (איור ג'- 11 ב): זו החלה במחצית השנייה של 2013, משום שמחירי הבשר לסוגיו ירדו בשיעור שנע בין 3% ל- 6% ואף על פי שהמחירים העולמיים של הצאן והבקר (livestock) עלו השנה ב- 18% ; וכן משום שמחיר המשקאות ירד בכ- 4%. אלה הם סעיפי משנה שירידת המחירים בהם אינה משקפת ככל הנראה ירידה בביקוש המצרפי לצריכה הפרטית. נוסף לאלה שיקפה הירידה שחלה השנה באינפלציה גם ירידה במחירי הירקות והפירות הטריים; אלה אינם נכללים בסעיף המזון, ואף הם תרמו להתמתנות העלייה ברכיב הבלתי סחיר של מדד המחירים לצרכן (איור ג'- 11 א). סעיף התקשורת סעיף התקשורת ירד השנה ב- 5.4% לאחר ירידה של 6.4% אשתקד ושל 7.1% בשנה לפני כן וגרע מהמדד הכללי כ- 0.2 נקודת אחוז. ירידה זו נבעה בעיקר מהוזלת שירותי הטלפון, לאחר שהרגולציה שינתה את מבנה השוק והגבירה את התחרות בענף שהיה מהריכוזיים במשק בניכוי סעיף הדיור מחירי הרכיב הבלתי סחיר ירדו ב ב- 0.9%. 45 חוזי השכירות הנקובים בדולרים היוו עד 2007 כ- 90% מהחוזים הכלולים בסעיף הדיור במדד המחירים הכללי. לאחר מכן השיעור ירד לסביבות אפס בעקבות הייסוף המתמשך שהחל בשער השקל באפריל ירידה זו מסבירה חלק מהירידה במתאם בין השינויים בשער החליפין לאינפלציה, אולם גם המתאם בין השינויים בשער החליפין למדד ללא סעיף הדיור ירד משמעותית בשנים האחרונות. 46 ראו בן נאים ג' וא' סוארי (2012), "ניתוח הריכוזיות במשק הישראלי", נספח לדוח הוועדה להגברת התחרות במשק הישראלי. 78

89 פרק ג': המדיניות המוניטרית והאינפלציה 6 11-', , 4 11-', ,. : 79

90 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 סעיף אחזקת הדירה סעיף אחזקת הדירה כולל בין היתר את ההוצאות על מים, חשמל, גז ונפט וסולר לחימום הבית. סעיף זה נותר השנה ללא שינוי, בשעה שב הוא עלה ב- 3.9%. סעיף זה גרע כ- 0.4 נקודת אחוז מהמדד הכללי בינואר ובפברואר 2015, בעקבות ההפחתה בתעריפי החשמל והמים. 47 מחירי החשמל עלו בשנים האחרונות, משום שהממשלה החליטה ב לפרוס על פני כמה שנים את עליית המחירים שנבעה מהחלפת הגז בנפט יקר עקב הפסקת יבוא הגז ממצרים והידלדלותו של מאגר הגז "ים תטיס". גורמים נוספים סעיף הריהוט והציוד לבית ירד השנה המשך למגמה ארוכת שנים ותרם גם כן לירידת האינפלציה (איור ג'- 8 ). סעיף השונות תרם במעט לירידה שחלה השנה בשיעור האינפלציה, בעקבות התפוגגות השפעתה של ההעלאה שנערכה אשתקד במס על הסיגריות והטבק צעד מדיניות בעל השפעה חד-פעמית על האינפלציה (איור ג'- 8 ). (2) הסעיפים שתרמו לעלייה בולטת באינפלציה סעיף הדיור סעיף הדיור משקף בעיקר את שכר הדירה, והוא עלה השנה ב- 3.1% בדומה לעלייה אשתקד ותרם כ- 0.8 נקודת אחוז לקצב השינוי במדד הכללי. שכר הדירה התפתח השנה באופן בלתי אחיד, ובין אפריל לאוקטובר 2014 העלייה ב- 12 החודשים האחרונים התמתנה ל- 2.2% בממוצע (ראו סעיף 1 ב( 5 ) ופרק ז'-א'). סעיף החינוך סעיף החינוך עלה ב- 1.7%, עקב התייקרויות בסעיף גן הילדים, ותרם כ- 0.1 נקודת אחוז לעלייה במדד המחירים לצרכן. זאת למרות יישום ההמלצה של ועדת טרכטנברג להעניק חינוך חינם לילדים בני 3 4 בגנים הציבוריים, יישום שנפרס על פני , הסביר את הירידה שחלה בסעיף זה ב- 2012, וקיזז את עליותיו בשנתיים הבאות. *** לסיכום, הניתוח מעלה כי הירידה באינפלציה השנה נבעה בעיקר מגורמי היצע שמשפיעים על האינפלציה ישירות רק באופן זמני. בהערכה זו תמכו גם נתוני החשבונאות הלאומית: אלה הראו כי היבוא והצריכה הפרטית הוסיפו להתרחב. עם זאת, הירידה באינפלציה השנה המשך למגמה שהחלה ב עלולה לשקף בחלקה גם ירידה בביקוש על רקע ההאטה בפעילות העולמית. א. בסיס הכסף 3. בסיס הכסף, המקורות לשינוי בו ומצרפי הכסף הריבית היא מחיר הכסף העלות האלטרנטיבית של החזקת נזילות ולכן השינויים בה משפיעים על הביקוש לנזילות. כאשר הריבית הנומינלית משמשת כלי מרכזי ליישום המדיניות המוניטרית, 47 את תעריפי המים הוזילו גם בינואר

91 פרק ג': המדיניות המוניטרית והאינפלציה היצע הכסף גמיש לחלוטין, ובסיס הכסף היינו סך השטרות והמעות שבמחזור ופיקדונות העו"ש של הבנקים המסחריים בבנק ישראל 48 נקבע על פי הביקוש שיש לנזילות בריבית נתונה. בסיס הכסף מושפע מזרמים שאינם מצויים בשליטת בנק ישראל, כמו חשבונות הממשלה, 49 ומזרמים שבשליטתו, כגון רכישות מט"ח ואג"ח המשמשות כדי להשיג את מטרותיה השונות של המדיניות המוניטרית. הבנק סופג נזילות מהשווקים, או מזרים אותה לבנקים המסחריים, כדי לספק את הביקוש לבסיס הכסף בהתאם לריבית בנק ישראל. הבנק מתאים את בסיס הכסף לריבית באמצעות הנפקת מק"ם ובאמצעות פיקדונות נושאי ריבית של הבנקים, המוצעים להם במכרז ואינם נכללים בבסיס הכסף. 50 חשוב לציין כי הפעולות שבנק ישראל נוקט ביחס לבסיס הכסף אינן מיועדות לקזז הזרמה/ ספיגה מגורם מסוים כלשהו: הבנק מתחשב בסך ההזרמות/ הספיגות שאינן מתאימות לריבית, ופועל כדי להתאים לה את בסיס הכסף שהציבור מבקש. בשל הפחתות הריבית ורמתה הנמוכה, בסיס הכסף גדל ב ב מיליארדי ש"ח כמעט כפול מגידולו אשתקד (לוח ג'- 4 ). עד המשבר של 2008 פעילות הממשלה נמנתה עם הגורמים העיקריים שהשפיעו על בסיס הכסף. אולם מ- 2008, להוציא הפסקה בין אוגוסט 2011 למארס 2013, יצרו את ההזרמה הגדולה ביותר אליו ההתערבויות שערך בנק ישראל בשוק המט"ח. מאחר שרכישות המט"ח הזרימו לשוק עשרות מיליארדי שקלים בכל שנה, הבנק ספג אותם וקיזז את השפעותיהן של פעולותיו הוא על בסיס הכסף, 51 כדי למנוע לחץ לכך שהריבית הקצרה תרד לרמה נמוכה מזו שהוא קבע. בדומה ל- 2011, גם ב נעשתה הספיגה בעיקר באמצעות גידול בפיקדונות הבנקים בבנק ישראל. בסיס הכסף צמח השנה ב מיליארדי ש"ח, כמעט כפול מהיקפו אשתקד, וזאת בהשפעתן של הפחתות הריבית שבנק ישראל החליט עליהן. גם כמות הכסף (M1) עלתה במידה ניכרת. ב. מצרפי הכסף כמות הכסף המצרף M1 כוללת את המזומן שבידי הציבור ואת פיקדונות העו"ש. כאשר אומדים את משוואות הביקוש הבסיסיות ל- M1 ולרכיביו בתקופה המשתרעת מ ועד, מוצאים כי התפתחות התוצר והתשואה על המק"ם מסבירה את תוואי ההתפתחות של M1 בכל תקופת המדגם. ב הוא עלה בחדות ב- 52% ואת העלייה הזו הסבירה בעיקר הירידה שחלה בתשואת המק"ם על רקע הפחתת הריבית המוניטרית. הפחתות הריבית שנערכו בשנים האחרונות תמכו בהמשך הגידול באמצעי התשלום: כמות הכסף התרחבה בקצב גבוה יחסית לשלוש השנים הקודמות הן ב והן ב (לוח ג'- 3 ). בתקופה הנחקרת עלה שיעורו של M1 ב- M2 מצרף שכולל, נוסף על M1, גם פיקדונות לא-צמודים עד שנה (איור ג'- 12 ). העלייה מצביעה על כך שהציבור החליף, במידה מסוימת, פיקדונות נושאי ריבית בפיקדונות עו"ש, היות שהפיקדונות הלא-צמודים עד שנה אינם מניבים תשואה שמפצה על אובדן הנזילות הכרוך בהם. 53 התפתחות זו אינה ייחודית ל : מאמצע 2010 ועד תחילת 2012 ירד שיעורו של M1 ב- M2, במקביל לתהליך העלאת הריבית שהחל בסוף 2009; M1 הגדיל את חלקו ב- M2, והדבר מעיד כי הציבור החליף פיקדונות נושאי ריבית בפיקדונות עו"ש. 48 גם פיקדונות העו"ש של הציבור מהווים חלק מהנזילות במשק, אך לבנק ישראל יש רק השפעה עקיפה על היקפם, באמצעות חובת הנזילות המוטלת על הבנקים המסחריים. 49 פעולות הממשלה משפיעות אף הן על בסיס הכסף, שכן חשבונות הממשלה מתנהלים בבנק ישראל (על פי חוק בנק ישראל). 50 כי הם אינם מוּכּרים לצורך עמידה בחובת הנזילות. 51 ב הבנק נדרש לקזז גם את השפעת רכישותיהן של אג"ח ממשלתיות. 52 האמידה נערכה בחטיבת המחקר. בשלושת המצרפים המזומן שבידי הציבור, פיקדונות העו"ש ו- M1 המשתנים המרכזיים הם המצרף בפיגור של רבעון, הלוג של רמת התוצר הריאלי והלוג של התשואה על מק"ם לשנה. 53 פירוט מופיע בפרק ג' של דוח בנק ישראל לשנת

92 בנק ישראל, דין וחשבון =7 5 M פח"ק לוח ג'- 3 שיעורי השינוי במצרפי הכסף, 2010 עד =3 2 1 פז"ק 3 עד 3 המזומן פז"ק 3 עד שנה חודשים 2 M1 עו"ש שבידי הציבור בסיס הכסף 1 (הממוצע בדצמבר לעומת הממוצע בדצמבר אשתקד) (הממוצע הרבעוני לעומת הממוצע ברבעון הקודם) Q Q Q Q4 1 סך השטרות והמעות שבמחזור ופיקדונות העו"ש של הבנקים המסחריים בבנק ישראל. = M1 2 מזומן ופיקדונות עו"ש. 3 פיקדון לזמן קצוב. 4 פיקדון חוזר קרדיטורי _ פיקדון יומי נזיל. + M1 = M2 5 פח"ק + פיקדונות עד שנה בשקלים. המקור: בנק ישראל. לוח ג'- 4 המקורות לשינוי בבסיס הכסף, 2010 עד 2014 IV III II I (מיליארדי ש"ח) הזרמת הממשלה והסוכנות מזה: הממשלה 2. המרות מטבע חוץ מזה: בנק ישראל סך הכול (1+2) הזרמת בנק ישראל מזה: הלוואה מוניטרית מק"ם החלף פז"ק בנקים ריבית רכישות אג"ח ריפו סך כל השינוי בבסיס הכסף 1 סעיף זה כולל, בין היתר, תקבולים (תשלומים) במט"ח שבנק ישראל והממשלה מקבלים מאת (מעבירים אל) המגזר הפרטי, למשל מס הכנסה. תשלומים אלה אינם משנים את בסיס הכסף, הם מופיעים בסעיף הזרמת הממשלה וכן בסעיף זה, בסימן הנגדי. 2 ללא מק"ם. המקור: נתוני החשבות בבנק ישראל. 82

93 פרק ג': המדיניות המוניטרית והאינפלציה לאחר מכן עם היפוך המגמה ותהליך הפחתת הריבית חזר ועלה שיעורו של M1 ב- M2, אם כי קצב השינוי בו היה מתון בהרבה מזה שנרשם במהלך הדבר משתקף בכך שבין 2000 ל יש מתאם של בין ריבית בנק ישראל לבין שיעורו של M1 ב- M2. באוקטובר 2014 אימצה הממשלה את המלצותיו של הצוות הבין-משרדי שהוקם כשנה קודם לכן במטרה לבחון את הבעיות הכרוכות בשימוש במזומן ובאמצעי תשלום מבוססי נייר (ועדת לוקר). 54 הצוות בחן כיצד לצמצם את תופעת ההון השחור בישראל, להיאבק בהלבנת הון, ולאפשר שימוש יעיל באמצעי תשלום מתקדמים. עיקרי המלצותיו כללו: (1) להגביל את סכום העסקאות המתבצעות במזומן; (2) להגביל את השימוש בצ'קים סחירים; ו-( 3 ) לקדם את 12-',, " M1/M ( ) M1/M : השימוש באמצעי תשלום אלקטרוניים מתקדמים. בינואר 2015 פורסמו תזכירי החוק הרלוונטיים להערות הציבור: משרד האוצר פרסם את התזכיר לחוק לצמצום השימוש במזומן, ומשרד המשפטים פרסם את התזכיר לחוק הסליקה האלקטרונית של צ'קים. תהליכי החקיקה צפויים להתעכב בעקבות פיזור הכנסת, אולם בהנחה שיתר המשתנים ייוותרו קבועים, יישום המלצותיה של הוועדה צפוי לשנות את הרכבם של מצרפי הכסף במשק. 54 החלטה מספר 2115 של הממשלה, מיום רביעי, כ"ח בתשרי התשע"ה (22 באוקטובר 2014). 83

94 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 לוח ג'-נ'- 1 החלטות הריבית מיום הקמת הוועדה המוניטרית התפלגות ההצבעה של חברי הוועדה המוניטרית החלטה הפחתה ללא שינוי העלאה גובה הריבית (נקודות אחוז) החודש ללא שינוי נוב דצמ ללא שינוי ינו פבר ללא שינוי מארס ללא שינוי אפר ללא שינוי מאי ללא שינוי יונ יול ללא שינוי אוג ללא שינוי ספט ללא שינוי אוק נוב ללא שינוי דצמ ינו ללא שינוי פבר ללא שינוי מרץ ללא שינוי אפר-מאי מאי יונ ללא שינוי יול ללא שינוי אוג ללא שינוי ספט אוק ללא שינוי נוב ללא שינוי דצמ ללא שינוי ינו ללא שינוי פבר מרץ ללא שינוי אפר ללא שינוי מאי ללא שינוי יונ ללא שינוי יול אוג ספט ללא שינוי אוק ללא שינוי נוב ללא שינוי דצמ במקביל להחלטה על הריבית לחודש נובמבר הגביל המפקח על הבנקים את שיעור המשכנתה במימון דירה. 1 בפברואר 2013 החליטה הוועדה המוניטרית שלא לקבל החלטות על שיעור הריבית בסמוך לחגים פסח וסוכות, ועל כן בסוף 2 חודש מארס 2013 התקבלה החלטה לגבי שיעור הריבית בחודשים אפריל ומאי. ב- 26 באוגוסט 2013 החליטה הוועדה לחזור למתכונת של 12 החלטות בשנה. דיון שלא מן המניין במועד מיוחד. נוסף על כך החליטה הוועדה להפעיל תכנית של רכישות מט"ח לשם קיזוז השפעותיה של 3 הפקת הגז. בהחלטות אלו מנתה הוועדה חמישה חברים. 4 המקור: בנק ישראל. 84

95 פרק ג': המדיניות המוניטרית והאינפלציה לוח ג'-נ'- 2 מחירי היבוא, שער החליפין והמחירים לצרכן: שיעורי השינוי, 2010 עד 2014 מדד המחירים לצרכן מחירי היבוא בשקלים 1 מחירי היבוא בדולרים התשומות לייצור התשומות לייצור דלק ללא דלק מוצרי ההשקעה מוצרי הצריכה שער הדולר דלק ללא דלק מוצרי ההשקעה מוצרי הצריכה התקופה (לעומת התקופה הקודמת, ממוצעים שנתיים) (לעומת התקופה המקבילה אשתקד, הרבעון האחרון) (לעומת הרבעון הקודם) Q Q Q Q4 1 מחירי היבוא בדולרים מוכפלים בשער החליפין של השקל לעומת הדולר. המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ועיבודי בנק ישראל. 85

96

97 פרק ד' מימון הפעילות במשק: המקורות והשימושים שוויו של תיק הנכסים הפיננסיים שבידי הציבור הוסיף לגדול ב מעבר לגידול הנובע מצבירת הנכסים, בין היתר בשל עלייה בשוויו של התיק הסחיר בחו"ל. ההתפתחויות בתיק הנכסים הושפעו מהפיחות בשקל ומהירידה בסביבת האינפלציה. בשנת 2014 נמשך יצוא ההון נטו בחשבון הפיננסי של מאזן התשלומים. חלקם הגדול של הגופים המוסדיים בחשבון הפיננסי מוסיף להוות גורם בסיסי ביצוא ההון. במחצית השנייה של 2014 הקטינו המוסדיים את היקף הגידור המטבעי של השקעותיהם בחו"ל, במקביל למגמת הפיחות בשער החליפין. האשראי למשקי הבית המשיך לגדול השנה במקביל לירידה באשראי למגזר העסקי. בשנה החולפת נרשמה עלייה חדה באשראי הצרכני של משקי הבית בשעה שקצב גידולו של האשראי לדיור ירד בהשוואה לשנים קודמות. יחס החוב של משקי הבית לתוצר נותר נמוך בהשוואה בין-לאומית. סך האשראי למגזר העסקי הלא-פיננסי ירד מעט ב מבין רכיביו גדלו השנה רק ההלוואות הישירות מהמוסדיים. היחס בין האשראי למגזר העסקי לבין התוצר העסקי נמצא במגמת ירידה משנת האשראי למגזר העסקי הלא-פיננסי התרחב באטיות בשנים האחרונות עקב התמתנות בפעילות ותוך שינויים בחלוקתו בין מגזרי הפעילות וענפי המשק: האשראי הבנקאי לעסקים הגדולים יורד ואילו האשראי לעסקים הקטנים והבינוניים עולה, אם כי בקצב אטי יותר; באשראי החוץ-בנקאי מתרחש מעבר מהנפקות אג"ח בענף השירותים הפיננסיים להנפקות אג"ח בענפי התעשייה והבינוי והנדל"ן. רמתה הגבוהה של התמסורת מריבית בנק ישראל לריבית על האשראי הבנקאי ללקוחות עסקיים מקטינה את נטל שירות החוב שלהם הודות להפחתת הריבית על יתרת החוב, וכך היא מאפשרת לפנות מקורות מימון במגזר העסקי. היחס בין תזרים המזומנים השנתי מפעילות שוטפת לסך הנכסים הוסיף להציג את מגמת העלייה החדה שהחלה בסוף עלייה זו מאפשרת לחברות לממן את פעילותן ולבצע השקעות תוך תלות נמוכה יחסית בגיוס של חוב או הון חיצוני. ענפי המשק השונים מתאפיינים בתמהיל שונה של מקורות מימון. כאשר מנתחים במשולב את הנתונים על הדרכים למימון הפעילות ואת הערכותיהן של החברות לגבי הקשיים בהשגת אשראי, מוצאים כי מרבית הענפים אינם מתקשים בגיוס אשראי. הענף היחיד שבו ייתכן כי קיים קושי כזה הוא ענף הבינוי והנדל"ן, ונראה כי אף קושי זה פחת השנה. גיוס ההון של חברות ההזנק צמח בשנה החולפת בחדות לכ- 3.4 מיליארדי דולרים לרוב מקרנות הון סיכון זרות. ישראל נמצאת לאורך השנים במקום הגבוה בעולם מבחינת החלק שההשקעה של קרנות הון סיכון בענף הטכנולוגיה העילית מהווה בתוצר. 87

98 בנק ישראל, דין וחשבון המקורות למימון הפעילות במשק א. החיסכון במשק ותיק הנכסים הפיננסיים של הציבור שוויו של תיק הנכסים הפיננסיים של הציבור עלה ב בעיקר בשל עלייה בשווי ההחזקות של אג"ח ומניות בחו"ל ובשל עלייה בהחזקת מזומן ופיקדונות בארץ. המשקיעים המוסדיים מגדילים את חלקם בתיק הנכסים הפיננסיים של הציבור בעיקר עקב עלייה מתמדת בחלקו של החיסכון לטווח ארוך, בראש ובראשונה החיסכון הפנסיוני. ב עמד שיעור החיסכון הלאומי הגולמי על 22% תוצר, ואלה מהווים במחירים שוטפים כ- 238 מיליארדי ש"ח. סכום זה מהווה את הבסיס המקומי למימון הרחבתה של הפעילות במשק, לאחר שמנכים ממנו את יצוא ההון נטו בחשבון הפיננסי, כלומר את הרכיב המבטא את המקורות המקומיים המופנים לחו"ל. שיעור החיסכון ביחס לתמ"ג נמצא במגמת עלייה מתונה, לאחר שב הוא ירד לכ- 20.8% תוצר מממוצע של 23.5% תוצר ב שיעור החיסכון הגולמי בישראל ממוקם במרכז ההתפלגות של שיעורי החיסכון במדינות,OECD והוא נמצא במגמת עלייה. תיק הנכסים הפיננסיים של הציבור (לוח ד'- 1 ) כולל את הרכב ההשקעות הפיננסיות של משקי הבית ושל המגזר העסקי הלא-פיננסי, וכן את החזקותיהם של בעלי שליטה בחברות סחירות, והשינוי הכמותי בו מבטא חלק ניכר מהחיסכון של הציבור במשק. 1 שווי התיק הוסיף לגדול בשנת 2014, ובסופה הוא הסתכם בכ טריליוני ש"ח. מתחילת השנה עלה שוויו בכ- 200 מיליארדי ש"ח (עלייה ריאלית של כ- 6.9% ), בעיקר בשל עלייה בשוויו של התיק הסחיר בחו"ל. המגמות בתיק הנכסים הושפעו מהסביבה המקרו-כלכלית: הפיחות בשקל השתקף בעלייה במשקלם של הנכסים הנקובים במט"ח (כולל מניות בחו"ל) ושל הנכסים הצמודים למט"ח הם עלו מ- 18% בתחילת השנה ל- 20.7% בסופה ורוב העלייה התרחשה החל מאוגוסט, תקופה שבה חל בשקל פיחות של כ- 13% יחסית לדולר; הירידה בסביבת האינפלציה השתקפה בירידה מסוימת במשקל הנכסים הצמודים למדד. משקלם של רכיבי העו"ש והמזומן עלה, משום שסביבת הריבית במשק קרובה לאפס. כן עלה משקלו של רכיב האג"ח המיועדות. למרות העובדה שריבית בנק ישראל ירדה השנה לרמה נמוכה באופן חסר תקדים, נראה כי חלקם של נכסים בעלי רמת סיכון גבוהה 2 בתיק הנכסים הפיננסיים של הציבור נותר במשך השנה יציב למדי והסתכם ב- 42.4% בממוצע. עם זאת הוא נמצא ב במגמת עלייה מתונה, לאחר שב הוא ירד בחדות. בשנת 2014 המשיכה לבלוט בתיק הנכסים של הציבור מגמת הגידול בשוויה של יתרת המניות בחו"ל: זה עלה ב- 20%, בשעה ששוויה של יתרת המניות בארץ ירד בכ- 1%. אשר להרכב המחזיקים, ב נמשכה מגמת ההתרחבות בחלקם של הנכסים הפיננסיים שהציבור מחזיק בעקיפין, באמצעות המשקיעים המוסדיים וקרנות הנאמנות, על חשבון חלקם של הנכסים שהוא מחזיק במישרין, כולל פיקדונות בבנקים. בתוך כך גדל היקף המקורות שבידי הגופים המוסדיים קרנות פנסיה, חברות ביטוח, קופות גמל וקרנות השתלמות והסתכם בכ- 1.5 טריליון ש"ח. המשקיעים המוסדיים מגדילים את חלקם בתיק הנכסים הפיננסיים של הציבור בעיקר עקב עלייה מתמדת בחלקו של החיסכון לטווח ארוך, בראש ובראשונה החיסכון הפנסיוני. המוסדיים שחלקם מתרחב במהירות הם קרנות הפנסיה החדשות, וזאת כתוצאה מהסדר פנסיית החובה שנכנס לתוקף בתחילת יישום ההסדר היה הדרגתי והגיע להבשלה מלאה רק השנה, לאחר שסך ההפרשות הפנסיונית עלה מ- 2.5% מהשכר הקובע 4 בשנה הראשונה את החלק הנותר מרכיבים נכסים ריאליים, בעיקר נדל"ן. 1 כל הנכסים למעט אג"ח ממשלתיות, מק"ם, מזומן, ופיקדונות בארץ ובחו"ל. 2 נוסף על כך יש לציין כי מאז 1995 הקרנות הוותיקות נעולות בפני חברים חדשים. 3 חובת ההפרשה חלה על שכר העובד עד לרמת השכר הממוצע במשק. 4 88

99 פרק ד': מימון הפעולות במשק: המקורות והשימושים התקופה סך התיק (במיליארדי ש"ח) שיעור התיק מהתוצר מזומן ופיקדונות השקעות של תושבי ישראל בחו"ל 5 אג"ח ממשלתיות אג"ח חברות 2 מניות 4 בלתי בלתי מק"מ בארץ פיקדונות אג"ח מניות אחר סחירות סחירות סחירות סחירות 3 ההתפלגות באחוזים לוח ד'- 1 התפלגות תיק הנכסים הפיננסיים של הציבור 1 לפי סוגי נכסים, 2004 עד ,423 1,652 1,836 2,051 1,959 2,305 2,561 2,530 2,728 2, , הציבור אינו כולל את הממשלה, את בנק ישראל, את ההשקעות של תושבי חוץ ואת הבנקים המסחריים והבנקים למשכנתאות המקור: עיבודי בנק ישראל. 2 כולל אג"ח להמרה. 3 החזקות של המוסדיים בלבד. 4 כולל אופציות.Warrant 5 לרבות השקעה בניירות ערך ישראליים הנסחרים בחו"ל, ולמעט השקעה בתעודות סל הנסחרות בת"א על מדדים בחו"ל. 89

100 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 ליישום עד ל- 17.5% החל מינואר כן עודדה את החיסכון לטווח ארוך הפגיעה בתמריצי המס לחיסכון לטווח בינוני (קופות גמל). כפי שעולה מאיור ד'- 1, קרנות הפנסיה הוותיקות נשענות במידה רבה על השקעה באג"ח ממשלתיות בלתי סחירות (אג"ח מיועדות) ובמידה מזערית על השקעה בנכסים מסוכנים כגון מניות ואג"ח חברות. לקרנות החדשות, לעומת זאת, תיק נכסים מגוון יותר ובעל רמת סיכון גבוהה יותר. ההבדלים בין הרכבי הנכסים של הקרנות הוותיקות והחדשות נובעים משינויים 1-' 2014, : " 1.5% 4.9%. " 29.2% 8.6% 10.1% " 5.7% " 30.1% " 6.2% " 3.7% " 187,914 : 2.2% " 2.5% " 1.8% 4.3% " 12.8%. " 0.6% 6.1% " 13.0% " 56.7% " 379,150 :. : רגולטוריים ומהבדלים בהרכב הגילים של החוסכים בהן: בשנת 1995 נסגרו קרנות הפנסיה הוותיקות בפני מצטרפים חדשים, ולכן מרבית חבריהן מבוגרים, חלקם אף פרשו לגמלאות; בקרנות החדשות לעומת זאת חברים כל העובדים הצעירים החוסכים לפנסיה. קרנות הפנסיה מחזיקות אג"ח מיועדות שמניבות תשואות גבוהות מהתשואות המתקבלות כיום בשוק ההון (נכון להיום אג"ח אלה מספקות ריבית ריאלית שנתית מסובסדת בגובה 4.86%). במסגרת הרפורמה שנערכה ב בענף הפנסיה הוגבל שיעור החזקתן של האג"ח המיועדות ל- 30% מסך הנכסים של קרן בודדת, ובהתאם לכך התייתר הצורך בהנפקתן ; 6 כתוצאה מהרפורמה ירד בהדרגה שיעור החזקתן של האג"ח המיועדות בכל הקרנות. הנפקת האג"ח המיועדות התחדשה ביתר שאת בשנים , לאחר שחלק ניכר מהקרנות החדשות הגיעו לשיעור החזקה נמוך מ- 30%. 5 על פי ההסדר המקורי, שיעור ההפרשה המלא (של העובד והמעביד יחד) יעמוד על 15% החל מינואר 2013; בסוף 2010 הסכימו ההסתדרות והמעסיקים להגדיל את שיעור ההפרשה ל- 17.5% החל מינואר משקלן של האג"ח המיועדות בתיק הנכסים עמד ערב הרפורמה על 91% בקרנות הוותיקות ועל 67% בקרנות המקיפות החדשות. 90

101 פרק ד': מימון הפעולות במשק: המקורות והשימושים ב. החשבון הפיננסי במאזן התשלומים מאזן התשלומים מורכב מהחשבון השוטף ומהחשבון הפיננסי. בשנת 2014 נמשך יצוא ההון נטו בחשבון הפיננסי (לוח ד'- 2 ; הרחבה על החשבון השוטף מופיעה בפרק ב'). יצוא ההון נטו (ללא נכסי רזרבה) גדל ב ל- 7.8 מיליארדי דולרים לעומת 5.6 מיליארדים ב והוא מבטא הפניה של מקורות מימון מהשקעה בארץ להשקעה בחו"ל, תוך שיפור בפיזור הנכסים של תושבי ישראל. זרם ההשקעות של תושבי ישראל בחו"ל (ללא נכסי רזרבה) התמתן מעט ב- 2014, אך הוא עדיין שומר על יציבות ברמה הגבוהה שאליה הגיע באמצע במקביל התמתן זרם ההשקעות שתושבי החוץ משקיעים בישראל, והדבר בא לידי ביטוי בעיקר בכך שתושבי החוץ הגבירו את קצב היציאה מפיקדונותיהם בארץ. ההתמתנות שחלה ב בהשקעותיהם של תושבי ישראל בחו"ל נבעה בעיקר מכך שהם צמצמו את מלאי פיקדונותיהם בחו"ל (סעיף משנה בתוך "השקעות אחרות בחו"ל") החל מהרבעון השני. נוסף לכך הצטמצם משמעותית הגידול באשראי המסחרי ללקוחות בחו"ל כתוצאה מהירידה שחלה ביצוא ברבעון השני (ראו פרק ב'). זאת על רקע העובדה שקיים מתאם של כ- 71% בין האשראי ללקוחות בחו"ל והשינוי ביצוא הסחורות והשירותים (תופעה דומה התרחשה ברבעון השלישי של 2013: במקביל לירידה ביצוא נרשמה ירידה בפיקדונות בחו"ל ובאשראי המסחרי). בשנת 2014 השקיעו הגופים המוסדיים כ- 4 מיליארדי דולרים בחו"ל, לעומת 5.4 מיליארדים ב חלקם הגדול של המוסדיים בהשקעות תושבי ישראל בחו"ל תורם באופן בסיסי ליצוא ההון בחשבון הפיננסי מאז זאת על רקע הרפורמות שנערכו בשוק החיסכון הפנסיוני, הגידול המהיר בנכסי המוסדיים, ומדיניות פיזור הנכסים שהם נוקטים: הם משקיעים בחו"ל בשנת 2014 נמשך יצוא ההון נטו בחשבון הפיננסי של מאזן התשלומים. הדבר מבטא הפניית מקורות מימון מהשקעה בארץ להשקעה בחו"ל, תוך שיפור בפיזור הנכסים של תושבי ישראל. חלקם הגדול של המוסדיים בהשקעות של תושבי ישראל בחו"ל תורם באופן בסיסי ליצוא ההון בחשבון הפיננסי מאז לוח ד'- 2 השקעותיהם של תושבי חוץ בישראל והשקעותיהם של תושבי ישראל בחו"ל, לפי סוגי ההשקעה, 2011 עד 2014 (תנועות נטו, מיליוני דולרים) Q ,163-2, Q3 Q2 2,755 1,291 1,686 1,625 1,909 1, ,982 Q1 4,502 2,879 3,032-1, ,499 6,432 9,752-6,685 שנים ,412 1,121 11,804 8,055 1,754-3,330-1,146-3, ,384 9,095-5,392 1, ההשקעות של תושבי חוץ בישראל השקעות ישירות בישראל השקעות פיננסיות בני"ע סחירים השקעות אחרות בישראל 5,869 3,745 2,833 4, ,180 1,087 1,765 2,120 2,684 3,528 3,744 1,332-1, , , ,901-1,125-3,608-5,680-2,891-2,667-3,918 17,259 3,975 10,097 3, ,760-7,396-15,156 18,025 4,670 9,416 4, ,613-4,357-9,970 8,583 3,257 8,024-2, , , ההשקעות של תושבי ישראל בחו"ל, ללא נכסי הרזרבה 13,252 9,165 השקעות ישירות בחו"ל 3,402 השקעות פיננסיות בני"ע סחירים 671 השקעות אחרות בחו"ל 14 מכשירים נגזרים 7, החשבון הפיננסי נטו, ללא נכסי הרזרבה (1-2) -4, נכסי הרזרבה -12, החשבון הפיננסי נטו (3-4) המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ועיבודי בנק ישראל. 91

102 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 ההתמתנות שחלה ב בזרם ההשקעות של תושבי חוץ נובעת מירידה בהשקעות הישירות בהון מניות ובהלוואות בעלים, ירידה בהלוואות, והתגברות היציאה מפיקדונות שתושבי חוץ מחזיקים בישראל. שיעור גדל והולך מנכסיהם, ובסוף 2014 עמד היקף נכסיהם בחו"ל על כ- 20% מסך נכסיהם. חלק הארי של השקעות המוסדיים בחו"ל מופנה להשקעות פיננסיות, ואילו ההשקעות הישירות והאחרות (פיקדונות והלוואות) קטנות ואף זניחות. מתוך ההשקעות הפיננסיות בחו"ל חלקו של רכיב ההשקעה במניות בחו"ל גבוה משמעותית מחלקו של רכיב ההשקעה במניות בארץ בהשקעות הפיננסיות בשוק המקומי. עם זאת, מאמצע 2013 מסתמנת ירידה חדה בשיעור השקעותיהם של המוסדיים במניות בחו"ל. אף על פי שהמוסדיים מחזיקים בחו"ל שיעור גבוה מנכסיהם, חשיפתם למט"ח נמוכה יותר, כ- 13% 12%, עקב שימוש בגידור מטבעי. עם זאת, במקביל למגמת הפיחות החדה שנרשמה בשער החליפין של השקל במחצית השנייה של 2014 הקטינו המוסדיים את היקף הגידור המטבעי של השקעותיהם בחו"ל. קצב השקעותיהם בישראל של תושבי החוץ החל להתמתן באמצע 2013, תוך שהוא ממתן את הירידה בעודף היצוא (ללא נכסי רזרבה) בחשבון הפיננסי. ההתמתנות שחלה ב בזרם ההשקעות של תושבי החוץ נובעת מירידה בהשקעות הישירות בהון מניות ובהלוואות בעלים, אם כי זרם ההשקעות הישירות עדיין גבוה יחסית. נוסף לכך ירדו ההשקעות האחרות, בעיקר כתוצאה מירידה בהלוואות ומכך שתושבי החוץ הגבירו את קצב היציאה מפיקדונותיהם בישראל; הגברת הקצב ניכרת מאמצע 2011 (אך המגמה החלה כבר ב ), והיא התרחשה על רקע העובדה שבתקופה זו החל בנק ישראל להפחית את הריבית ועל רקע העובדה שב חוקק הקונגרס האמריקאי את ה- FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) 7. את הירידות בזרמים אלו קיזזה עלייה בהשקעותיהם הפיננסיות של תושבי החוץ, המתאפיינות בתנודתיות גבוהה יותר. 2. השימושים במקורות למימון הפעילות במשק מקורות המימון שתוארו לעיל משמשים למימון פעילותם של הממשלה, משקי הבית והמגזר העסקי (לוח ד'- 3 ). ב גדל מימון הפעילות של שלושת המגזרים בכ- 70 מיליארדי ש"ח, ויתרת החוב עלתה לכ- 2 טריליוני ש"ח. בין צד המקורות לצד השימושים מחברים המתווכים הפיננסיים, והם מצמצמים סיכונים ומגדילים את הנזילות עבור הציבור. הגידול ביתרת החוב של משקי הבית והמגזר העסקי הסתכם השנה בכ- 45 מיליארדי ש"ח. להלן נפרט את השימושים שעושים מגזרים אלו במקורות המימון. א. משקי הבית קצב הגידול של יתרת האשראי לדיור התמתן ב בהשוואה לשנים קודמות, ככל הנראה כתוצאה מההאטה שחלה ברכישת דירות בין אפריל לנובמבר. יתרת החוב של משקי הבית עמדה בסוף 2014 על 438 מיליארדי ש"ח, עלייה של 6.9% בהשוואה לסוף יחס החוב של משקי הבית לתוצר עלה במהלך השנה מ- 39% ל- 40.3%. עם זאת, רמתו וקצב עלייתו נמוכים בהשוואה למדינות מפותחות אחרות. יתרת החוב לדיור היוותה בסוף 2014 כ- 69% מסך יתרת החוב של משקי הבית. חלקו של החוב לדיור ירד בכנקודת אחוז בהשוואה לסוף השנה הקודמת, כתוצאה מהתרחבות מהירה של החוב שלא לדיור. סך האשראי לדיור עלה מתחילת השנה ב- 5.2%, ובסוף השנה הוא עמד על מיליארד ש"ח. זהו קצב גידול נמוך מזה שנרשם בשלוש השנים האחרונות כ- 7.4% בממוצע. רמתו החודשית הממוצעת של היקף המשכנתאות החדשות הגיעה לשיא בשנים בחודש אוגוסט 7 חוק זה נחקק במטרה למנוע מתושבי ארה"ב להתחמק מתשלום מס. החוק קובע כי גופים פיננסיים מחוץ לארה"ב כולל בנקים ובהם בנקים ישראליים חייבים לדווח לרשויות המס בארה"ב על חשבונות שמנהלים לקוחות שחייבים בדיווח בארה"ב, גם אם הם תושבי ישראל. בראשית אוגוסט 2012 החליט משרד האוצר בישראל להקים צוות לבחינת יישומו של ה- FATCA. 92

103 פרק ד': מימון הפעולות במשק: המקורות והשימושים המגזרים המלווים לוח ד'- 3 יתרת החוב במשק: התפלגות לפי מגזרים מלווים ולווים (ללא המגזר הפיננסי), במיליארדי ש"ח, דצמבר 2014 סך החוב לבנקים אשראי שלא לדיור אשראי לדיור אג"ח סחירות סך החוב למוסדיים הלוואות אג"ח סחירות אג"ח בלתי סחירות סך החוב לחברות כרטיסי אשראי הלוואות סך החוב לתושבי חוץ הלוואות אג"ח סחירות אג"ח בלתי סחירות החוב ממקורות ממשלתיים אשראי מוכוון החוב למשקי בית ואחרים אג"ח סחירות סך החוב המקור: עיבודי בנק ישראל. משקי הבית 399 המגזרים הלווים המגזר העסקי 385 הממשלה 78 סך החוב במשק , ניכרה בו מגמת האטה, וזו נבעה ככל הנראה מההאטה שנרשמה ברכישת דירות הן חדשות והן מיד שנייה החל מאפריל 2014, בעקבות ההכרזה על חוק "מע"מ אפס", היינו התכנית להפחית לזכאים ל- 0% את המע"מ על דירות חדשות. ההאטה ברכישה העמיקה בחודשים שמבצע "צוק איתן" התנהל בהם (יולי-אוגוסט). הריבית הריאלית המשוקללת על משכנתאות חדשות הציגה מגמת ירידה במשך השנה, לאחר שלקראת תום 2013 היא עלתה במידה מסוימת. זאת על רקע העובדה שבנק ישראל הוסיף להפחית את הריבית ועל רקע ירידה בתשואות ארוכות הטווח. חרף ההגבלות על המשכנתאות הניתנות לרכישת דירות להשקעה (החל מנובמבר 2012 נדרש הון עצמי שגובהו לפחות 50% מערך הנכס), מספרן עדיין נמצא במגמת עלייה וכך גם שיעור המשכנתאות לדירות להשקעה מסך המשכנתאות: זה הגיע ב ל- 17% בממוצע, בשעה שב וב הוא הגיע, בהתאמה, לכ- 15.2% ול- 14.4%. 8 אף כי היחס בין שכר הדירה למחירי הדירות ירד, רכישת דירות להשקעה עדיין מניבה תשואה גבוהה יחסית. אמנם המשך העלייה 8 שיעור המשכנתאות לדירות להשקעה עלה בין יוני לספטמבר בקצב מהיר מהמגמה בשנים האחרונות, ככל הנראה כתוצאה מכך שתכנית "מע"מ אפס" השפיעה על החלטותיהם של זוגות צעירים, אולם בהמשך השנה הוא התכנס חזרה לקו המגמה. 93

104 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 בשנת 2014 הואצה התרחבותו של האשראי הצרכני, ולכן המפקח על הבנקים הורה להגדיל את ההפרשה המינימלית להפסדי אשראי בגינו. במחירי הדירות לצד ההתייצבות בשכר הדירה פועלים לירידת התשואה על דירות להשקעה, אולם הירידה החדה בריבית הריאלית ארוכת הטווח גרמה לכך שבניגוד לעבר, בשנת 2014 נוצר פער משמעותי לטובת התשואה השוטפת על הדירות (איור ד'- 2 ). 9 האשראי הצרכני (האשראי שלא לדיור) התרחב מתחילת השנה בקצב מהיר של 11%. קצב הגידול השנתי של יתרת החוב שלא לדיור הציג מגמת ירידה מתחילת 2012, ובאמצע 2013 הוא אף הגיע לרמה אפסית, אך לאחר מכן חלה תפנית ויתרת החוב שלא לדיור התחילה לעלות בקצב גדל והולך (איור ד'- 3 ). העלייה באשראי הצרכני משקפת כנראה את העלייה בצריכת מוצרים בני-קיימא: זו עלתה ב בלמעלה מ- 12%, 10 ועלייה זו התרחשה בפרט במחצית השנייה של השנה (33.6% במונחים שנתיים). ייתכן שהעלייה באשראי הצרכני נובעת גם מהצורך להשלים אשראי לדיור, לאחר שהוראות המפקח על הבנקים הגבילו את האחרון. העלייה המהירה בהיקף האשראי הצרכני יחד עם הירידה של כרית ההפרשה היחס שבין ההפרשה להפסדי אשראי לבין יתרת האשראי לאנשים פרטיים הובילה את המפקח על הבנקים לדרוש מהתאגידים הבנקאיים להגדיל את ההפרשה המינימלית להפסדי אשראי בגינו כבר בסוף ', 12- :,, ', ,. :, ( ) ( 4 ). : 9 יש לציין כי בשעה שהריבית הריאלית מהווה תשואה ברוטו וחל עליה מס רווחי הון בגובה 25%, ההכנסה משכר דירה לרוב אינה חייבת במס (עד גובה של 5,080 ש"ח לחודש בשנת 2014), ובכל מקרה שיעור המס על השכרת דירת מגורים אינו עולה על 10%. מצד שני, השכרת דירה כרוכה בדרך כלל בהוצאה על תחזוקה שוטפת של הנכס וגורמת לבלאי. גורם נוסף מעלה את התשואה האפקטיבית של השקעה בדירות הציפיות לרווח הון עתידי כתוצאה מעלייה בערך הנכס אך איור ד'- 2 אינו לוכד אותו היות שהוא מציג את התשואה השוטפת בלבד. 10 מרבית הגידול בצריכת בני-קיימא נבע מגידול של כ- 24% ברכישת מכוניות פרטיות. 11 ההוראה פורסמה בינואר 2015, והיא דורשת מהתאגידים הבנקאיים לוודא כי החל מדוחותיהם לשנת 2014, שיעור ההתאמות האיכותיות להפרשה הקבוצתית להפסדי אשראי, בגין אשראי לאנשים פרטיים שאינו בעייתי, לא יפחת מ- 0.75%. 94

105 ב. המגזר העסקי פרק ד': מימון הפעולות במשק: המקורות והשימושים נוסף למקורות פנימיים המגזר העסקי מגייס מימון להשקעה מאשראי בנקאי בדומה למשקי הבית אך גם מאשראי מגופים מוסדיים ומהנפקות אג"ח והון. בשנת 2014 הסתכמה ההשקעה בענפי המשק בכ מיליארדי ש"ח, נמוך במעט מגובה ההשקעה ב וב מיליארד ש"ח 12 (הרחבה על ההשקעה במשק מופיעה בפרק ב' של דוח זה). 1) המקורות הפנימיים בארבעת הרבעונים האחרונים 13 נרשמו בחברות הציבוריות הלא-פיננסיות יציבות ביחס המשוקלל בין הרווח הנקי לסך הנכסים, וכן המשך עלייה ביחס המשוקלל בין תזרים המזומנים מפעילות שוטפת לסך הנכסים. 14 עלייה זו מאפשרת לחברות לממן את פעילותן ולבצע השקעות תוך תלות נמוכה יחסית בגיוס של חוב או הון חיצוני. היחס המשוקלל בין הרווח השנתי לסך הנכסים עומד בארבעת הרבעונים האחרונים על ממוצע של כ- 1.5% מעט נמוך מהממוצע ארוך הטווח. זוהי הרמה הנמוכה ביותר בעשור האחרון, להוציא תקופות קצרות לאחר פרוץ המשבר של 2008 ולאחר פרוץ משבר החוב באירופה ובארה"ב, באמצע היציבות נשמרת מאז אמצע 2013, לאחר שבמהלך 2012 חלה עלייה משמעותית מהרמות האפסיות ששררו ב- 2011, בעקבות יציבות הן ברווח הנקי המצרפי והן בסך הנכסים של החברות. לעומת היחס בין הרווח לסך הנכסים, היחס בין תזרים המזומנים השנתי מפעילות שוטפת לסך הנכסים המשיך במגמת העלייה החדה שהחלה באמצע ברבעון השלישי של 2014 עמד שיעור זה על כ- 5.6% גבוה בכ- 0.5 נקודת אחוז מהממוצע ארוך הטווח ובכ- 2.6 נקודות מהשיעור בתחילת תזרים מזומנים גבוה יחסית מפעילות שוטפת מאפשר לחברות לממן את פעילותן ולבצע השקעות תוך תלות נמוכה יותר בגיוס של חוב או הון חיצוני. 2) האשראי יתרת האשראי למגזר העסקי הלא-פיננסי עלתה ב בכ- 2%, לאחר שב היא ירדה בכ- 2% (לוח ד'- 4 ). את העלייה מסביר שיערוך לש"ח של יתרות החוב הנקובות במט"ח, בהתאם לפיחות שחל בשער החליפין במחצית השנייה של השנה. בניכוי השפעות אלו, סך האשראי ירד ב בכ מיליארדי ש"ח, שהם כ- 1.4%. זהו שיעור נמוך בהשוואה להתפתחות שנראתה לפני המשבר של 2008, היות שאז האשראי העסקי הלא-פיננסי בניכוי השפעות מחיר (הצמדה ופיחות בשער החליפין) גדל בקצב ממוצע של 8% בשנה. כתוצאה מהתמתנותו של שיעור הגידול באשראי העסקי, היחס בין החוב של המגזר העסקי ובין התוצר העסקי ירד מממוצע של קרוב ל- 130% ב לממוצע של כ- 100% ב (איור ד'- 4 ). ייתכן כי ירידה חדה זו נבעה מכך שלפני המשבר הפיננסי שררה במשק רמת מינוף גבוהה מדי, בדומה למצב במשקים מפותחים אחרים במחירים שוטפים, לפי נתוני החשבונאות הלאומית. צורכי המימון של המגזר העסקי כוללים, נוסף להשקעה, גם פעילות שוטפת, וצורך מימוני זה אינו מתבטא בנתוני ההשקעה של החשבונאות הלאומית. 13 הנתונים החשבונאיים שלהלן מתייחסים לנתונים המסתיימים ברבעון השלישי של על מנת להימנע מהטיות שונות השתמשנו במדגם של חברות שדיווחו באופן רציף, מדי רבעון, משנת מדגם דומה משנת 2010 מניב תוצאות דומות, למעט בנוגע לחברות נדל"ן ובינוי: לגביהן הוא מצביע על ירידה בתזרים השוטף שלהן. 15 ב הגיע היחס לרמת שיא. אולם התפתחותו בישראל דומה להתפתחותו במדינות רבות: היחס בין החוב של המגזר העסקי הלא-פיננסי והתוצר עלה באופן מתמשך מ עד לשיא ב החל מ הוא ירד כמעט בכל המדינות. (למעשה, במדינות שלגביהן יש נתונים ניתן לראות כי היחס הנידון נמצא במגמת עלייה לאורך כל העשורים האחרונים.) 95

106 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 לוח ד'- 4 החוב של המגזר העסקי הלא-פיננסי (ללא בנקים וחברות ביטוח), לפי אפיקי הגיוס (במיליארדי ש"ח, במחירים שוטפים), 2009 עד סך החוב לבנקים מזה: אג"ח סחירות סך החוב למוסדיים מזה: הלוואות סך החוב למגזר הפיננסי סך החוב לתושבי חוץ מזה: הלוואות 5 4 אשראי מוכוון מהממשלה אג"ח סחירות שבידי משקי בית ואחרים סך החוב לכל המלווים הלוואות אג"ח סחירות אג"ח בלתי סחירות צמוד מדד צמוד מט"ח לא-צמוד 1 תושבי ישראל בלבד, נתוני סולו כולל סניפי חו"ל ולא כולל חברות בנות בחו"ל. 2 כולל הלוואות מחברות כרטיסי אשראי שאינן באחריות/ ערבות הבנקים. 3 האחרים הם חברות עסקיות ופיננסיות. המקור: עיבודי בנק ישראל מבין אפיקי האשראי השונים במגזר העסקי הלא-פיננסי גדל השנה רק אפיק ההלוואות מהמוסדיים. הירידה באשראי למגזר העסקי מאפיינת הן את האשראי הבנקאי, הן את הנפקות האג"ח, והן את האשראי מחו"ל גם בניכוי השפעות מחיר. יוצא דופן הוא אפיק ההלוואות ממוסדיים: בדומה לשנים קודמות גם ב הוא גדל, אם כי קצב גידולו התמתן מעט. האשראי למגזר העסקי התרחב לאט גם בהשוואה לעולם. תופעה זו נמשכת מסוף, ויחסית למדינות אחרות היא בולטת במיוחד בשנתיים האחרונות (ראו איור א'- 5 ). כן היא בולטת בהשוואה לקצב צמיחת התוצר. איור ד'- 5 מציג השוואה בין ישראל למדינות נבחרות 17 מבחינת שיעורי השינוי בתוצר ובאשראי העסקי הלא-פיננסי, במחירים שוטפים. האיור ממחיש כי הקצב הנמוך שהאשראי התרחב בו בשנים האחרונות אינו עולה בקנה אחד עם התפתחות הצמיחה במשק; בשנים גדלו התוצר והאשראי בקצב גבוה יחסית, וישראל נמצאת במרכז הפיזור. בשנים לעומת זאת ירד קצב התרחבותו של האשראי בישראל בשעה שקצב צמיחת התוצר נותר גבוה, וישראל ממוקמת גבוה מאוד ביחס לרוב המדינות תמונה דומה עולה גם כאשר ההשוואה מתחילה בסוף 2009 או בסוף המדינות הנבחרות בהשוואה הבין-לאומית הן: צ'כיה, שווייץ, קנדה, בלגיה, אוסטרליה, בריטניה, צרפת, פינלנד, דנמרק, גרמניה, פורטוגל, נורווגיה, הולנד, קוריאה, איטליה, ישראל, גוש האירו, ארה"ב ושוודיה. המדינות נבחרו משום שגם נתוני התוצר וגם נתוני האשראי שלהן היו זמינים. 18 השתמשנו בממוצע תקופתי כדי לפשט את הצגת הנתונים. כאשר בוחנים את הנתונים ברמה שנתית, מוצאים כי במרבית השנים שבין 2001 ל ישראל נמצאת במרכזו של פיזור המדינות, ובמרבית השנים שבין 2009 ל היא נמצאת מעל לרובן. 96

107 פרק ד': מימון הפעולות במשק: המקורות והשימושים למעשה, בשנים צמח האשראי למגזר העסקי הלא-פיננסי בכ- 82%, ההשקעה בענפי המשק צמחה בכ- 33% והתוצר העסקי בכ- 44% (הכול במחירים שוטפים). לעומת זאת, בשנים צמח האשראי בכ- 8%, ההשקעה בענפי המשק בכ- 25%, והתוצר העסקי צמח בכ- 39% (הכול במחירים שוטפים). אמנם הצמיחה המצטברת בתוצר העסקי התמתנה ומיתנה גם את הביקוש להשקעה וע מו את הביקוש לאשראי. אולם הירידה החדה שחלה בין שתי התקופות בגידול באשראי מעידה כי לקיפאון באשראי יש גם גורמים נוספים. לכאורה התפתחות זו מעידה כי שוק האשראי כמעט אינו תומך בשנים אלו בצמיחת התוצר העסקי. אולם כפי שנראה בהמשך, התרחבותו האטית של האשראי העסקי נובעת משינויים באופן שבו האשראי מתחלק בין מגזרי הפעילות וענפי המשק: כאשר בוחנים את המגזרים ניתן לראות 4-' , " : ', 1 -,(, ), " 1.,,,,,,,,,,,, ' : 2. ",,,,,. ;(BIS) - - ;(IMF) - - " :. " - 97

108 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 כי יתרת החוב הבנקאי של העסקים הגדולים קטנה מאז 2008, ואילו יתרת החוב הבנקאי של העסקים הקטנים והבינוניים גדלה. 19 כאשר בוחנים את הענפים ניתן לזהות כי האשראי עובר מענפי התעשייה והשירותים הפיננסיים לענפי המסחר והשירותים העסקיים. העסקים הקטנים וענפי המסחר והשירותים הם עתירי עבודה, ולכן תרומתם לצמיחה במשק דורשת היקף השקעה נמוך ובעקבות זאת היקפי אשראי נמוכים יחסית לעסקים הגדולים ועתירי ההון. להתרחבותו האטית של האשראי יש גם הסבר תפעולי: העמדת אשראי לעסקים קטנים צורכת יותר משאבים אנושיים ופיזיים מהעמדת היקף דומה של אשראי לעסקים גדולים, 20 ולכן הסטת האשראי בין מגזרי הפעילות מתרחשת בהדרגה ולאורך תקופה ארוכה. לשינוי בחלוקה הפנימית של האשראי כמה הסברים. (1) בעקבות המשבר הפיננסי של 2008 ומשבר החוב של 2011 התבררו הבדלים בין סיכונים שגלומים בעסקים גדולים ובקבוצות עסקיות לבין סיכונים שגלומים בעסקים קטנים; אמנם בתקופות רגילות הסיכון בעסקים גדולים נמוך מהסיכון בעסקים קטנים או בינוניים. אולם התממשות סיכונים בעסקים גדולים התבטאה בשני המשברים הנזכרים בחדלות פירעון של אג"ח ובעליות חדות בשיעור ההפרשה לחובות מסופקים, בשעה שבעסקים קטנים ובינוניים נראו עליות מתונות יותר, אם בכלל, בשיעור ההפרשה לחובות מסופקים. לכן המלווים ו/ או הרגולטור 21 מעוניינים להקטין את החשיפה לסיכון שנשקף מהלווים הגדולים (מגבלה בצד ההיצע), והעסקים הגדולים מעוניינים להקטין את רמת המינוף שלהם (ירידה בצד הביקוש). האפשרות שהירידה באשראי לעסקים גדולים נובעת גם מצד הביקוש מקבלת תמיכה גם מכך שיתרת האשראי החוץ-בנקאי גדלה רק במידה מתונה יחסית ליתרת האשראי הבנקאי, וזאת למרות המרווחים הנמוכים בשוק אג"ח החברות (איור ד'- 10 ) והמשך ההתרחבות במקורותיהם של המשקיעים המוסדיים. (2) רפורמות וצעדים אחדים, חלקם ננקטו בעקבות המחאה בקיץ 2011, מגבירים את התחרות במשק ומגבילים מונופולים וחברות גדולות בחלק מהענפים כגון המזון והתקשורת וכן הם מגבילים את מבנה הפירמידה בקבוצות עסקיות. צעדים אלו עשויים לפגוע ברווחיהן של החברות הגדולות ולסייע לעסקים קטנים, וכך לשנות גם את חלוקתה של עוגת האשראי במשק. (3) מיקומו של המשק במחזור העסקים מתאפיין בשינוי בהרכב הביקושים: הביקוש עבר מענפים מוטי יצוא, כגון ענף התעשייה, לענפים התלויים בביקוש המקומי, בעיקר המסחר והשירותים, וענפים אלה מתאפיינים בעתירות עבודה ובעסקים קטנים. שינוי זה התרחש על רקע הייסוף שחל בשנים האחרונות בשער החליפין והירידה בסחר העולמי (הרחבה מופיעה בפרק ב'). א. האשראי הבנקאי החוב הבנקאי של המגזר העסקי הלא-פיננסי ירד ב בכ- 1%, לרמה של כ- 385 מיליארדי ש"ח, והוא מהווה כ- 47% מסך החוב של המגזר העסקי. היחס בין החוב הבנקאי של המגזר העסקי לתוצר העסקי נותר יציב סביב כ- 50% מאז אמצע 2013, לאחר שמ הוא הציג מגמת ירידה, מרמה של 94%. ירידה מתמשכת זו נבעה תחילה מתגובה למיתון שהתפתח במשק בתחילת העשור הקודם ומרפורמות מבניות שהסיטו את השימוש במקורות המימון מאשראי בנקאי לאשראי חוץ-בנקאי. בהמשך תרמו להתחדשותה של מגמת הירידה דרישתו של המפקח על הבנקים להעלות את יחס הון הליבה של הבנקים והחלטתם של הבנקים למלא אותה על ידי 19 המתאם בין יתרת האשראי לעסקים גדולים ויתרת האשראי לעסקים קטנים ובינוניים (נתונים רבעוניים) עמד בשנים על 52%, ואילו בשנים הוא התהפך ועמד על 94%-. 20 הדוח המסכם של הצוות לבחינת הגברת התחרות במערכת הבנקאית, מארס כתוצאה מהשלכות המשבר של 2008 הקשיח המפקח על הבנקים ב את המגבלות על חשיפת הבנקים ללוֹוים גדולים ולקבוצות עסקיות גדולות. 98

109 פרק ד': מימון הפעולות במשק: המקורות והשימושים הקטנת החשיפה לעסקים הגדולים והגדלת החשיפה לאשראי לדיור, ולאחר מכן גם לאשראי הצרכני 22 ולאשראי לעסקים הקטנים והבינוניים. ניתוח לפי מגזרי הפעילות הקיפאון בסך האשראי הבנקאי למגזר העסקי מסווה הבדלים בהתפתחותו בתוך מגזרי הפעילות. 23 חלקו של מגזר העסקים הגדולים בסך החוב הבנקאי של המגזר העסקי ירד בכ- 7 נקודות אחוז מאז תחילת 2011, ובסוף הרבעון השלישי של 2014 הוא עומד על כ- 57%. בארבעת הרבעונים האחרונים (עד ספטמבר 2014) ירד האשראי לעסקים גדולים בכ- 5.3%, בהמשך למגמת ירידה שהתחדשה ב לעומת זאת, האשראי לעסקים בינוניים וקטנים גדל בארבעת הרבעונים האחרונים (עד ספטמבר) ב- 4.3% וב- 9.3%, בהתאמה, תוך עלייה בחלקם בסך החוב הבנקאי של המגזר העסקי. למרות הירידה באשראי לחברות הגדולות, לרובן יש גישה לאשראי חוץ-בנקאי, ואשראי זה מהווה כ- 50% מסך האשראי למגזר העסקי (ללא פיננסים). עבור העסקים הבינוניים והקטנים, לעומת זאת, הבנקים משמשים מקור כמעט בלבדי של מימון חיצוני, והגידול באשראי הבנקאי שניתן להם מעניק תמיכה חשובה לפעילותם. יוצאות מכלל זה הן חברות הזנק בענף הטכנולוגיה העילית והביו-טכנולוגיה חברות קטנות בתחילת דרכן היות שהן נסמכות במידה מועטה על האשראי הבנקאי ומגייסות מימון חוץ-בנקאי, בעיקר מקרנות הון סיכון (הרחבה מופיעה בתיבה ד'- 1 ). באפריל 2012 הקימה הממשלה קרן חדשה, בהיקף של 4.25 מיליארדי ש"ח, 24 להלוואות בנקאיות לעסקים קטנים ובינוניים בערבות המדינה. 25 הקרן העמידה לעסקים קטנים ובינוניים אשראי בנקאי בערבות המדינה (הערבות ניתנת על סכום שמגיע עד 85% מגובה ההלוואה) בהיקף של כ- 2 מיליארדי ש"ח ב ושל כ- 1.4 מיליארד ש"ח ב (עד ספטמבר). סכומים אלו מסבירים, בהתאמה, כ- 15% ו- 12% מהגידול שנוצר בשנים אלה באשראי הבנקאי לשני מגזרי הפעילות הנידונים. את הירידה שחלה ב בחלקו של האשראי הבנקאי שניתן דרך הקרן מסבירה ככל הנראה עלייה בתחרות על מגזרים אלה, בין היתר כתוצאה מפעילות הקרן ומכך שדרישות הקרן מהעסקים שונות מדרישות הבנקים. מאז 2008 האשראי הבנקאי עובר מעסקים גדולים לעסקים קטנים ובינוניים ',, ( ) 4- ( ) 0. : 22 ראו פרק ד' בדוח בנק ישראל לשנת את סך האשראי העסקי בבנקים מפלחים למגזר העסקי (החברות הגדולות), המגזר המסחרי (עסקים בינוניים), ומגזר העסקים הקטנים. הגדרת המגזרים משתנה מבנק לבנק, והיא אף משתנה בתוך הבנקים במשך השנים. 24 בשנה האחרונה התקרבה הקרן למיצוי, והיקפה הוכפל לכ- 8.5 מיליארדי ש"ח. 25 הקרן והאשראי הבנקאי מסווגים לפי גודל בדרכים שונות: בקרן הקריטריון לגודל חברה נקבע לפי המחזור הכספי, ואילו באשראי הבנקאי הוא נקבע לפי היקף האשראי של החברה. אולם ניתן להניח כי יש בין הקבוצות חפיפה גבוהה. 99

110 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 בשנים האחרונות פחתו קשיי המימון של החברות במשק ובמקביל הצטמצם הפער בין מגבלות המימון של חברות גדולות למגבלות המימון של חברות קטנות ובינוניות. יש תמסורת גבוהה מריבית בנק ישראל לריבית על האשראי הבנקאי ללקוחות עסקיים. מנתוני סקר החברות עולה כי הממוצע של קשיי המימון לחברות קטנות ובינוניות 26 ירד מעט בשנת 2014 יחסית לממוצע ב (איור ד'- 6 ). הירידה בולטת במיוחד בחברות בינוניות, אף שהגידול באשראי הבנקאי היה משמעותי יותר במגזר העסקים הקטנים. 27 עוד עולה מהסקר כי מצבן של חברות קטנות ובינוניות אלה מדווחות על קשיי מימון גדולים יותר מאשר החברות הגדולות השתפר בשנים האחרונות בהשוואה לשנים שקדמו למשבר הפיננסי: ניכרת מגמת ירידה בהפרש שבין הערכת קשיי המימון של חברות קטנות ובינוניות לבין ההערכה של חברות גדולות (איור ד'- 6 ). דיווחים אלה תומכים בהערכה שהחברות הקטנות והבינוניות אינן סובלות ממחסור בהיצע אשראי. נתוני הסקר לגבי החברות הגדולות חברות שבאפשרותן להסתמך גם על אשראי חוץ-בנקאי מצביעים על יציבות יחסית ל- 2013, לאחר שב חל שיפור משמעותי יחסית ל זאת על רקע עלות נמוכה מאוד של גיוס הון ומשום שרמת המרווחים בשוק אג"ח החברות נמוכה מאוד (איור ד'- 10 ). התמסורת מהמדיניות המוניטרית לעלות האשראי המדיניות המוניטרית המרחיבה נועדה לעודד את הפעילות, בין היתר באמצעות הוזלת האשראי. מדיניות זו פועלת דרך שני ערוצים: הקטנת נטל שירות החוב הודות להפחתת הריבית על יתרת החוב, והוזלת עלותו של אשראי חדש. בסעיף זה נ ראה שהמגזר העסקי זכה ליהנות מההפחתות שערך בנק ישראל בריבית המוניטרית, משום שיש תמסורת גבוהה ממנה לריבית למגזר העסקי. איור ד'- 7 מציג את ריבית בנק ישראל ואומדן לריבית הבנקאית לכלל הלקוחות העסקיים על יתרת האשראי הלא-צמוד ; 28 אשראי זה מהווה כ- 70% מסך האשראי הבנקאי ללקוחות עסקיים. מהאיור עולה כי רמותיהן של שתי הריביות נעות יחד, כלומר הפחתת הריבית הפחיתה למגזר העסקי את נטל שירות החוב הבנקאי. כאשר אומדים את הקשר ביניהן בהתחשב בסיכון האשראי, 29 מוצאים כי התמסורת מריבית בנק ישראל לריבית למגזר העסקי עומדת על כ- 87%. תמסורת זו קטנה באופן מובהק מתמסורת מלאה, אולם זוהי תוצאה צפויה ', , - ". - ". : 26 סקר החברות והאשראי הבנקאי מסווגים לפי גודל בדרכים שונות: בסקר החברות הקריטריון לגודל חברה נקבע לפי מספר העובדים, ואילו באשראי הבנקאי הוא נקבע לפי היקף האשראי של החברה. אולם ניתן להניח כי בין הקבוצות יש חפיפה גבוהה. 27 הסקר מתייחס לקשיי מימון באופן כללי ואינו מפריד בין אשראי בנקאי וחוץ-בנקאי. מאחר שהחברות הקטנות והבינוניות נוטלות בעיקר אשראי בנקאי, ניתן להניח כי במקרה שלהן הסקר מתאר את קשיי המימון מול הבנקים. 28 כדי לחשב אומדן זה נוטלים את סך הכנסות הבנקים מריבית ומעמלות שהמגזר העסקי משלם על אשראי במט"י לא-צמוד, ומחלקים ביתרת האשראי למגזר העסקי במט"י לא-צמוד. 29 האומדן לסיכון האשראי מבוסס על ההפרשה של הבנקים לחובות מסופקים בגין סך האשראי למגזר העסקי. 100

111 פרק ד': מימון הפעולות במשק: המקורות והשימושים מפני שריבית בנק ישראל תקפה ליום עסקים אחד night) (over בשעה שהמח"ם של האשראי הבנקאי ארוך יותר, ומפני שהאומדן לריבית הבנקאית שווה לממוצע של הריבית על יתרת האשראי ולא על הזרם. 30 כאשר אומדים מחוץ למדגם את הריבית ללקוחות עסקיים בשנים , מתקבלים ערכים שתואמים את הריבית בפועל, ולכן נראה כי התמסורת לא השתנתה אף על פי שריבית בנק ישראל התקרבה לאפס. 31 תיבה ד'- 1 : מימון הפעילות של חברות הזנק חברות הזנק companies) (start up הן חברות לטכנולוגיה עילית שנוסדו לשם פיתוח מוצר או שירות חדשני. הפיתוח מצריך מימון, 1 אולם בשלב זה חברה אינה מייצרת הכנסה. לאחר ששלב הפיתוח של המוצר/ השירות מסתיים בהצלחה, בעלי המניות יכולים להחליט אם לעשות "אקזיט" באמצעות מכירת החברה לחברה אחרת, להפוך את החברה לחברה ציבורית רגילה באמצעות הנפקה בבורסה, או להשאירה בבעלות פרטית. אולם לא כל החברות מצליחות להגיע לשלב של מימוש הרעיון, ורבות מהן פושטות רגל מבלי להפוך לרווחיות. את פעילותן של חברות ההזנק מממנים בעיקר קרנות הון סיכון funds),(venture capital חממות טכנולוגיות שמקבלות לעתים סבסוד ממשלתי, ומשקיעים פרטיים,("angels") היות שאופי פעילותן מונע מהן לקבל מימון מהבנקים. גיוס מימון מהבנקים מושתת בדרך כלל על חוזה סטנדרטי שמגדיר היטב את זכויות המלווה. במקרה של כישלון, כשיזם אינו מסוגל להחזיר את החוב בתום תקופה נתונה, המלווה יכול לתפוס חזקה על הנכסים המשועבדים כבטוחה ולחלט אותם לשם החזרת החוב, או ליזום הליך של פשיטת רגל. בנק אינו יכול לחתום על חוזה סטנדרטי כזה עם חברת הזנק. ראשית, לחברות הזנק יש בעיקר נכסים מופשטים (ידע) ולכן אי-אפשר לשעבד אותם. שנית, בנק אינו מעוניין לטפל בכישלון של חברת הזנק, שכן חסרה לו מומחיות בתחום פעילותה של החברה. הבנקים מתקשים לממן חברות הזנק גם משום שבין הלווה והמלווה אין סימטריה במידע. בעיה זו קיימת תמיד, אך בעיקר בעסקים קטנים משום שדוחותיהם אינם שקופים לציבור; לכן הטיפול בהם דורש מהמלווה להשקיע משאבים במאמצי פיקוח, והדבר מייקר את האשראי. בעיית הא-סימטריה במידע מתעצמת במקרה של חברות הזנק, היות שהן מפתחות מוצרים ושירותים חדשניים שבדרך כלל קשה להעריך את סיכויי הצלחתם בשווקים. Westhead and Storey (1997) מסכמים את הסיבות לכך שההשקעה בחברות הזנק נחשבת למסוכנת ביותר: (1) מחסור בכישורי ניהול בקרב היזמים; (2) היעדר הערכה לגבי הביקוש למוצר/ לשירות החדש; (3) תוחלת החיים של המוצר קצרה יחסית לתוחלת החיים של מוצרים בענפים המסורתיים; (4) דרישה למימון בשלב המחקר והפיתוח של המוצר/ השירות, כשאין ודאות לגבי הצלחתו העתידית. נוסף על כך בעיית הא-סימטריה במידע מגבירה את הסיכון המוסרי hazard) (moral הסיכון שיזם ייטול סיכון מפני שהוא אינו נושא במחיר הכישלון. לדוגמה, היזם עלול לבחור בפרויקט שיש לו ממנו תשואה אישית גבוהה, כגון הכרה בקהילה המדעית, אך הוא מניב תשואה נמוכה למשקיעים. בתנאים אלה התפתח ענף של קרנות הון סיכון, וענף זה משמש מתווך פיננסי חיוני: הוא מספק מימון לחברות מבטיחות שאחרת היו מתקשות לגייס הון. חוזי המימון בין קרנות הון סיכון לבין חברות הזנק שונים מחוזי הלוואה רגילים, והם מאפשרים לקרנות לפקח על החברות ביעילות. לדוגמה, הקרנות נמנעות מהשקעות חד-פעמיות גדולות אלא עורכות אותן בשלבים. מנגנון פיקוח זה מאפשר לעצור את המימון במקרה של כישלון ולצמצם את ההפסדים הפוטנציאליים של הקרן. חברות הזנק בשלבי ההתפתחות ההתחלתיים stage) (seed מקבלות מימון במנות קטנות יותר. נוסף למימון בשלבים הקרנות גם חולקות את ההשקעה בחברה עם קרנות אחרות. בדרך זו הן יכולות להשקיע בכמה חברות שונות ולפזר סיכונים, 1 בהיקפים שונים. לדוגמה, המימון הנחוץ למחקר ופיתוח בחברת ביו-טכנולוגיה גבוה מזה שנחוץ לפיתוח יישום לטלפונים חכמים בחברת תוכנה. 30 התמסורת הנאמדת קטנה במובהק מתמסורת מלאה גם משום שהאומדן משתמש בהכנסות מעמלות. 31 האומדן לריבית ללקוחות עסקיים מבוסס על המלאי של יתרות האשראי, ולכן אי-אפשר להסיק ממנו מסקנות לגבי התמסורת מהמדיניות המוניטרית לריבית על זרם האשראי החדש שניתן. 101

112 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 וגם לקבל מהקרנות האחרות חוות דעת נוספת בדבר כדאיות ההשקעה. לאחר ההשקעה הראשונית הקרנות מפגישות את היזמים עם מומחים ויועצים מטעמן כדי לשפר את ביצועי החברה. מעורבות הקרן בפעילות החברה באה לידי ביטוי גם בכך שנציגיה משתתפים בדירקטוריון החברה. נוסף לאלה יש עוד מנגנון שבאמצעותו ניתן לקרב בין האינטרסים של היזמים לאלה של המשקיעים ולהפחית את הסיכון המוסרי ליצור תלות בין הכנסות היזמים לבין ביצועי החברה, דרך הגדרה של חלק ניכר מהכנסתם כאופציות בהנפקות עתידיות. בספרות המקצועית עולה הטענה שמאפייניהן הארגוניים של הקרנות להון סיכון ושל החוזים שלהן מתאימים במיוחד לפתרונן של בעיות הא-סימטריה במידע והסיכון המוסרי בחברות לטכנולוגיה עילית (הרחבה מופיעה אצל Kaplan and.(stromberg, 2002 מקובל לחשוב כי לקרנות הון סיכון יש מומחיות בתחום הטכנולוגיה העילית, וזו מאפשרת להן לזהות פרויקטים בעלי פוטנציאל צמיחה. אולם קיימת גם השקפה אחרת, וזו גורסת כי קרנות הון סיכון לעתים מהמרות על החברה שהן בוחרות לממן. על סמך הנתונים על החברות הישראליות לטכנולוגיה עילית, בר ויפה (2008) טוענים כי לחברות טכנולוגיה עילית שקיבלו תמיכה מקרנות הון סיכון היו סיכויים יותר גבוהים לשרוד מאשר לחברות שקיבלו מימון ממקור אחר, אך נראה כי קרנות הון סיכון אינן יודעות לזהות חברות "מנצחות". כאשר משווים, לאחר הנפקה ראשונית בבורסה, את ביצועיהן של החברות שקיבלו תמיכה מקרנות הון סיכון לביצועיהן של חברות שקיבלו תמיכה מגורמים אחרים, מוצאים כי אין הבדלים בין שתי הקבוצות. ענף הקרנות להון סיכון בישראל נוצר ב ביוזמת הממשלה ובמעורבותה הישירה, ובמשך שנות התשעים של המאה העשרים הוא התפתח ממגזר קטן במימון ממשלתי לענף פרטי משגשג. בשנת 2014 גייסו הקרנות הישראליות 914 מיליון דולר, בשעה שסכום הגיוס הממוצע בעשור האחרון הגיע ל- 777 מיליון דולר לשנה (אולם בנתונים שנתיים יש תנודתיות רבה). נוסף למימון מקרנות מקומיות חברות הזנק מגייסות מימון רב גם מקרנות בחו"ל (איור 1). כפי שניתן ללמוד מהאיור, גיוס ההון מקרנות הון סיכון אמנם נפגע בעקבות המשבר הפיננסי, אך הוא התאושש במהרה בשנים הייתה השנה המוצלחת ביותר: הגיוסים הסתכמו ב- 3.4 מיליארדי דולרים, למעלה מ- 2.8 מיליארדים מהם מקרנות זרות, ונראה כי בשנה החולפת לא נוצר מחסור בהיצע המימון לחברות הזנק. נתונים אלה מהווים פרט בתמונה רחבה: ישראל 3,500 3,000 1, " 2,827 2,500 2,000 1,500 1, , ,073 1, ,495 1,405 1, IVC Research Center : 102

113 פרק ד': מימון הפעולות במשק: המקורות והשימושים ממוקמת לאורך השנים במקום הגבוה בעולם מבחינת החלק שההשקעה של קרנות הון סיכון בענף הטכנולוגיה העילית מהווה בתוצר (איור 2). מאחר שלקרנות ישראליות להון סיכון יש חלק קטן יחסית במימון חברות הזנק, ועדה בין-משרדית לקידום השקעות ציבוריות בתחום המחקר והפיתוח המליצה על שני פתרונות מימון חוץ-בורסאיים שמתאימים לחברות כאלה. הראשון מימון המונים :(crowdfunding) זהו מודל לגיוס הון מהציבור הרחב באמצעות פלטפורמה אינטרנטית, והוא מאפשר לגייס סכומי כסף קטנים ממשקיעים רבים. הפתרון השני מועדונים למשקיעים מתוחכמים יחידים (כלומר שאינם גופים מוסדיים): הרשות לניירות ערך תגבש את המועדונים ותבדוק את כשרותם של המשקיעים , " : " _ ,OECD venture capital database (2003) _ : OECD (2013, 2014) ביבליוגרפיה: בר ח' וי' יפה (2008), "האם קרנות הון סיכון יכולות לזהות חברות מצליחות? עדויות על שיעורי ההישרדות של חברות ועל ביצועיהן לאחר ההנפקה בבורסה", סקר בנק ישראל 81, עמ' Audretsch, D.B. and E.E. Lehmann (2004), "Financing High-Tech Growth: The Role of Banks and Venture Capitalists", Schmalenbach Business Review, 56, p Chorev, S. and A.R. Anderson (2006), "Success in Israeli high-tech start-ups; Critical factors and process", Technovation, 26, p Kaplan, S.N. and P. Strömberg (2002), "Financial Contracting Theory Meets the Real World: An Empirical Analysis of Venture Capital Contracts", Review of Economic Studies (2002) 00, p OECD (2013), "Access to finance: Venture capital", Entrepreneurship at a Glance, 2013, OECD Publishing. OECD (2014), "Access to finance: Venture capital", Entrepreneurship at a Glance, 2014, OECD Publishing. Westhead, P. and D.J. Storey (1997), "Financial Constraints on the Growth of High Technology Small Firms in the United Kingdom", Applied Financial Economics, 7, p היתרון ביצירת מאגר מוגדר של משקיעים מתוחכמים נעוץ בכך שחברות הזנק לא יידרשו לערוך את בדיקת הכשרות שלהם. תחת זאת הן יוכלו להסתמך על הבדיקה המלאה שנערכה כאשר המשקיע המתוחכם נכנס למאגר ועל בדיקות כשרות תקופתיות. 103

114 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 ב. האשראי החוץ-בנקאי יתרת האשראי החוץ-בנקאי עמדה בסוף 2014 על כ- 430 מיליארדי ש"ח. האשראי החוץ-בנקאי מהווה כ- 53% מסך האשראי למגזר העסקי והוא מורכב מכמה סוגים: אג"ח סחירות ובלתי סחירות, 32 הלוואות מגופים מוסדיים והלוואות ואג"ח מתושבי חוץ. חלקו של האשראי החוץ- בנקאי המקומי (ללא תושבי חוץ) בסך האשראי גד ל מאוד בין 2003 ל בעיקר באמצעות הנפקות אג"ח בעקבות רפורמות בשוק ההון, במיסוי ובפנסיות. מאז 2008 סך האשראי החוץ- בנקאי המקומי גד ל בקצב מתון יותר, ובעיקר באמצעות הלוואות ממוסדיים ואשראי מחו"ל. בשנת 2014 עלה האשראי החוץ בנקאי בכ- 20 מיליארד ש"ח. הנפקות של אג"ח חברות היקף ההנפקות נטו של אג"ח חברות במגזר הלא-פיננסי הגיע ב לכ- 13 מיליארדי ש"ח, גבוה יחסית לשנים האחרונות. העלייה נבעה בעיקר מהיקף גבוה של הנפקות ברוטו, רובו נוצר מ- 5 הנפקות של אג"ח בלתי סחירות שביצעו ארבע חברות ("דלק תמר", חברת החשמל, "בי קומיוניקיישנס" ו"כימיקלים לישראל"). היקפן המצטבר של הנפקות אלה עמד על 18.5 מיליארד ש"ח (כ מיליארד מתוכם למשקיעים זרים), וההיקף הממוצע להנפקה הגיע לכ- 3.7 מיליארדי ש"ח. העובדה שהשוק קלט את היקפי ההנפקות האלה מצביעה על כך שבשוק הראשוני יש היצע אשראי גבוה עבור אג"ח חברות. אמנם היצע האשראי הגיע ברובו ממקורות בחו"ל, אולם הנפקות מוצלחות בהיקפים גדולים יחסית שהבנקים ביצעו במרווחים נמוכים בצירוף הנפקות אג"ח בהיקף של כ- 3.2 מיליארדי ש"ח שחברות זרות ביצעו השנה בשוק המקומי מעידות כי השוק המקומי אכן מסוגל לספק היצע כאשר החוב איכותי. הנפקות האג"ח שחברות זרות ביצעו השנה בשוק המקומי ממשיכות את מגמת ההתרחבות שהחלה בתחום ב- 2013, אם כי לחברות הזרות יש עדיין חלק נמוך בסך ההנפקות וביתרות אג"ח החברות במגזר הלא-פיננסי: ב היווה חלק זה, בהתאמה, כ- 10% וכ- 6.3%. כל החברות הזרות שהנפיקו עד כה פעילוֹת בתחום הנדל"ן, בעיקר בארה"ב (הרחבה מופיעה בתיבה שבדוח היציבות הפיננסית למחצית השנייה של 2014). חלקם של המוסדיים באשראי למגזר העסקי הלא-פיננסי הוכפל תוך עשור, אך הוא מופנה לעסקים גדולים בלבד. האשראי מהגופים המוסדיים הגידול המהיר בנכסיהם של הגופים המוסדיים הפך אותם לשחקן מרכזי בתחום מתן האשראי במשק. חלקם בסך האשראי למגזר העסקי הלא-פיננסי הוכפל מכ- 9% בשנת 2004 לכ- 18% בסוף 2014 והוא ניתן באמצעות אג"ח סחירות ובלתי סחירות וכן דרך הלוואות ישירות. 33 ערוץ ההלוואות הישירות גדל בקצב גבוה בשנים האחרונות, ומבין כל ערוצי המימון (הבנקאי והחוץ- בנקאי) הוא היה היחיד שגדל ב (ב- 13% ). עם זאת, האשראי למגזר העסקי הלא-פיננסי היווה כ- 27% בלבד מסך האשראי המקומי שהעניקו הגופים המוסדיים בשנת 2014; 71% מהאשראי המקומי של המוסדיים ניתן לממשלה. אופיין ארוך הטווח של התחייבויות המוסדיים מניע אותם לחפש חלופות השקעה בעלות מח"ם ארוך ומאפשר להם להעניק אשראי לפעילות ארוכת טווח, כגון בניית תשתיות. נוסף לכך, המוסדיים אינם ערוכים מבחינה תפעולית להעניק שירות לעסקים קטנים. לכן הגופים המוסדיים נמנעים מלתת אשראי למגזר העסקים הקטנים והבינוניים, ורק עסקים גדולים נהנים ממקור 32 לא כולל אג"ח חברות שמוחזקות בידי הבנקים. 33 ההלוואות הישירות שמעניקים הגופים המוסדיים למגזר העסקי נידונות בתיבה 3 בדוח היציבות הפיננסית למחצית הראשונה של

115 פרק ד': מימון הפעולות במשק: המקורות והשימושים אשראי זה. אולם אם הגופים המוסדיים יממנו את פעילותם של עסקים קטנים ובינוניים, הדבר עשוי להועיל לשני הצדדים: עסקים קטנים שפעילותם תלויה באופן בלעדי במימון הבנקאי יקבלו גישה למקורות מימון נוספים (הדבר יכול בין היתר להוזיל את מחיר האשראי), והמוסדיים יוכלו להשקיע בענפי משק שונים וכך לפזר את הסיכונים טוב יותר. קיים אפוא פער בין צורכי המימון של העסקים הקטנים לצורכי ההשקעה של הגופים המוסדיים, ופתרון אפשרי לבעיה זו טמון באיגוח של ההלוואות לעסקים קטנים ובינוניים. הרחבה על שוק האיגוח מופיעה בתיבה ד'- 2. רקע תיבה ד'- 2 : פיתוח שוק האיגוח האיגוח נפוץ במדינות מפותחות היות שכלי זה מרחיב את מקורות המימון של המגזר העסקי, מגביר את התחרות, ותומך בפיזור הסיכונים בין השחקנים השונים בשוק ההון. כפי שמראה איור 1, בעסקת איגוח בנקים ויזמים אחרים (originators) מוכרים לתאגיד ייעודי purpose) SPE, special (entity זכויות בנכסים שמניבים תזרימי מזומנים, והתאגיד מנפיק אג"ח לציבור המשקיעים ומעביר ליזם את התמורה. התאגיד הייעודי משמש אפוא צינור שמעביר באופן שוטף תזרים שנובע מנכסים לפירעון אג"ח. לשם המחשה, אם יזם מחזיק בבעלותו נכס ריאלי למשל פרויקט של דיור להשכרה וברצונו לממן פרויקט חדש, הוא יכול למכור לתאגיד ייעודי את זכויותיו בפרויקט הקיים, והתאגיד ינפיק אג"ח למשקיעים ויפרע אותן באמצעות תשלומי השכירות. בדומה לכך, אם יזם מחזיק בבעלותו נכס פיננסי אם למשל בנק העניק הלוואות לעסקים קטנים וברצונו לפנות מקורות אשראי כדי להעניק הלוואות חדשות, הוא יכול למכור לתאגיד ייעודי את זכויותיו בהלוואות הקיימות, והתאגיד ינפיק אג"ח וישלם למשקיעים מתוך התזרים הנובע מההלוואות. ליזם יש תמריץ לבצע איגוח מפני שהעסקה מאפשרת לו לקבל סכום מהוון ונזיל בהווה בתמורה למכירה של תזרים מזומנים עתידי, וכך לפנות הון למתן אשראי חדש או לפעילות ריאלית; למשקיעים יש תמריץ מפני שהם מקבלים אג"ח מגובה בנכסים ואינם נחשפים לסיכון לחדלות פירעון של היזם. ניתן לאגח מגוון רחב של נכסי בסיס: אשראי לעסקים קטנים ובינוניים, חובות של מחזיקים בכרטיסי אשראי, הלוואות לדיור, ארנונה, חוזי חכירה (ליסינג), דמי שכירות, ועוד. 1,[ ],, ) ( " לישראל יש תמריץ לפתח את שוק האיגוח מפני שהוא יכול לגשר בין צד המקורות לצד השימושים, כלומר בין הכספים שבידי הגופים המוסדיים כספים שהיקפם מתרחב בקצב עולה בעקבות הרפורמות שנערכו בחיסכון הפנסיוני לבין המגזרים והתחומים הזקוקים לאשראי, בכללם עסקים קטנים ובינוניים, פיתוח תשתיות, פרויקטים של דיור להשכרה וכו'. המערכת הבנקאית וחברות ריאליות בעלות תזרים מזומנים יציב יכולות להשתמש באיגוח כדי לגייס מקורות למימון פעילותן. 105

116 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 האיגוח בצורתו הפשוטה תורם לצמיחה בת-קיימא, מפני שהוא מגדיל את היצע האשראי במשק וכך מוזיל את עלותו. מחקרים תומכים בתפיסה שפיתוח פיננסי מסייע לפיתוח כלכלי-ריאלי, 1 ואיגוח הפך לאחד מעמודי התווך של שוק הון מפותח. אולם לצד יתרונותיו האיגוח גם סובל מחיסרון, היות שבהיעדר רגולציה מתאימה הוא עלול להשפיע לרעה על יציבותה של המערכת הפיננסית, ומעיד על כך המשבר שפרץ ב בארצות הברית. מצב עניינים זה ה נחה את הצוות הבין-משרדי לקידום האיגוח בישראל. כדי לקדם את האיגוח תוך שמירה על יציבותה של המערכת הפיננסית, הצוות גיבש הוראות שנועדו לספק שקיפות לגבי נכסי הבסיס ולמנוע מורכבות בהם, לצמצם את הסיכונים לנכסים המאוגחים בלבד, לנתק בין היזם לתאגיד הייעודי, ולהרחיב את זהות האינטרסים בינו לבין המשקיעים. מכלול ההוראות, לצד פיקוח שוטף וקפדני, יאפשר לפתח את שוק האיגוח באופן מדוד ומאוזן ולשמור על היציבות. הצוות פרסם דוח להערות הציבור באוגוסט היקפי האיגוח בעולם צמחו במהירות בראשית העשור הקודם, אולם ב הם הצטמצמו משמעותית עקב המשבר הפיננסי. במהלך 2009 החל השוק להתאושש, בעיקר מפני שהבנקים המרכזיים תמכו בו מתוך תפיסה שזהו כלי חשוב לתמיכה במערכת הפיננסית ואמצעי לעודד את הכלכלה הריאלית. חרף הכשלים שהתגלו במשבר קיימת הסכמה כי שוק האיגוח ימשיך להוות מרכיב חשוב בשוק המימון הבין-לאומי. דוח של הבנק המרכזי של אנגליה והבנק המרכזי האירופי, למשל, מציין כי "שוק [האיגוח] מתכווץ. זהו מקור לדאגה, משום שכאשר יש לשוק זה מבנה ורגולציה נאותים, הוא יכול להשלים מקורות אחרים למימון ארוך טווח של הכלכלה הריאלית, לרבות מימון לעסקים קטנים ובינוניים". 3 תפיסה זו נסמכת על העובדה שבשוקי איגוח בעלי יסודות איתנים לא אירע כשל, והשוק המשיך לתפקד: שיעורה של חדלות הפירעון בשוק האיגוח באירופה עמד בין יולי 2007 לרבעון השלישי של 2013 על 0.05% בלבד. 4 יתר על כן, הבעיה בשוק האיגוח האמריקאי התמקדה באיגוח של משכנתאות בסיכון גבוה (סאב-פריים). 5 השלכותיו של שוק האיגוח על המערכת הפיננסית א. יתרונותיו של שוק האיגוח הוזלת מקורות המימון והרחבתם: האיגוח מצמצם את הסיכון למשקיעים אך ורק לנכסים המאוגחים כלומר הוא אינו חושף אותם לסיכון הכללי של היזם ותיחום הסיכון צפוי להוליך לדירוג אשראי גבוה יותר. האיגוח יקל אפוא הן קיימת ספרות ענפה בנושא זה. ראו בין היתר: 1 Greenwood, J. and B. Smith (1997), "Financial Markets in Development and the Development of Financial Markets", Journal of Economic Dynamics and Control" 21(1), pp Levine, R. (1997), "Financial Development and Economic Growth: Views and Agenda", Journal of Economic Literature 32(2); Levine, R. and S. Zervos (1998), "Stock Markets, Banks, and Economic Growth", American Economic Review, June, pp הצוות כלל נציגים של רשות ניירות ערך, משרד המשפטים, אגף שוק ההון, הביטוח והחיסכון במשרד האוצר, רשות המסים ובנק ישראל. בנק 2 ישראל גם ריכז את עבודתו. דוח הביניים של הצוות מופיע בכתובת: http//: ראו: European Central Bank and Bank of England (2014), "The Impaired EU Securitisation Market: Causes, Roadblocks 3 and How to Deal With Them". שיעורה של חדלות הפירעון של ABS (איגוח מגובה נכסים), RMBS (איגוח מגובה הלוואות לדיור) ו- CLO SME (איגוח מגובה אשראי 4 לעסקים קטנים ובינוניים) עמד, בהתאמה, על 0.04%, 0.1% ו- 0.4%. פרטים מופיעים בנייר לדיון שנכתב בבנק המרכזי של אנגליה: Bank of England (2014), "The Case for a Better Functioning Securitization Market in the European Union", A Discussion Paper. שיעורה של חדלות הפירעון באיגוח מגובה נכסים בארה"ב עמד ב על 0.36% בלבד, וב הוא עמד על 0.61% בלבד. 5 Standard & Poor's (2013), Global Structured Finance Default Study, : A Defining Moment For Credit Performance Stability. 106

117 פרק ד': מימון הפעולות במשק: המקורות והשימושים על המשקיעים והן על היזמים: המשקיעים יוכלו להעריך את הסיכון טוב יותר, והיזמים יוכלו לגייס כספים בריביות נמוכות יותר, במיוחד אם אין להם דירוג גבוה והם מאגחים נכסים איכותיים. חברות בינוניות וגדולות יוכלו לגייס אשראי באמצעות איגוח, וכך להתמקד בפעילות הריאלית במקום בפעילות פיננסית. הרחבת אפיקי ההשקעה ופיתוח שוק האשראי החוץ-בנקאי: הגופים המוסדיים והציבור הרחב ייחשפו למגוון נכסים שמייצרים תזרים מזומנים קבוע. איגוח נכסים יציע לפיכך אפיק השקעה חדש, מגובה בבטוחות איכותיות, עבור החיסכון ארוך הטווח של הציבור. אפיק זה נעשה רלוונטי במיוחד לאחר הרפורמות המבניות שנערכו במשק, מכיוון שרפורמות אלה הגדילו את החיסכון לטווח ארוך והובילו לעלייה מתמדת בסכומי הכסף שהמשקיעים המוסדיים מנהלים. אלטרנטיבה זו תתחרה בהשקעה באג"ח חברות, אפיק שבתקופות מסוימות עורר חשש כי הוא מתומחר ביתר בשל מיעוט החלופות להשקעה. הקטנת הריכוזיות בתחום האשראי תגביר את התחרות ותקל על גיוס מימון לפעילות הריאלית במשק. פינוי הון במערכת הבנקאית: המערכת הבנקאית מוגבלת ביכולתה להעניק אשראי חדש, אבל יש לה יתרון בחיתום הלוואות ובניהולן השוטף. היקפי החיסכון הולכים וגדלים כאמור, אולם המשקיעים המוסדיים אינם מתמחים בחיתום ובמתן אשראי לכל סוגי הלווים. איגוח יאפשר למערכת הבנקאית להעביר לשוק ההון חלק מההתחייבויות והסיכונים, וכך לפנות מקורות מימון למתן הלוואות חדשות למגזרים שזקוקים לאשראי, תוך שיפור נגישותם של המקורות למגוון עסקים. מאחר שהאשראי הבנקאי משמש לעסקים הקטנים והבינוניים בישראל מקור כמעט יחידי של מימון חיצוני, האיגוח חיוני להקלה על המגבלות הפיננסיות שלהם. בכוונת הפיקוח על הבנקים להתיר איגוח של מגוון סוגי אשראי, לרבות איגוח הלוואות לעסקים קטנים ובינוניים,(SMEs) במטרה להגדיל את היצע האשראי למגזר זה. עם זאת, בכוונת הפיקוח להותיר על כנה את ההוראה האוסרת על ביצוע עסקאות מורכבות (כמו CDO ו-,(CDO 2 כפי שהמליץ הדוח שפרסם הצוות לקידום האיגוח. הדבר נועד למנוע הנפקה של מכשירים מורכבים ולאפשר הערכה נכונה יותר של הסיכונים הטמונים בנכסי הבסיס ותמחור הולם של הסיכון. כפי שמראה איור 2, במדינות אירופה איגוח הלוואות לעסקים קטנים ובינוניים (SMEs) מהווה נתח משמעותי וגדל מסך עסקאות האיגוח. חלק מהמדינות מחייבות את המוסדות הבנקאיים להעניק אשראי חדש לעסקים קטנים תמורת תמיכה ממשלתית באיגוח : , ( ).SIFMA, 2015 : 107

118 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 ב. שמירה על יציבותה של המערכת הפיננסית שוק האיגוח יכול כאמור להגביר את התחרות בשוק ההון ולהגדיל את היצע האשראי, אך גלומים בו סיכונים שיש לטפל בהם. כל השקעה כרוכה בסיכון, וכמו בכל השקעה גם כאן יש לאזן בין היתרונות לסיכונים. הסיכון המוסרי hazard) :(moral סיכון מוסרי מתפתח כאשר היזם יוצר נכסים שעתידים להימכר באמצעות איגוח ואינו נושא בתוצאותיו של הסיכון הטמון בנכסים. מצב זה מתמרץ את היזם ליצור מראש ante) (ex כלומר לפני ביצוע האיגוח סיכונים גדולים מתוחלת הרווח, להעבירם הלאה לשחקנים אחרים בשרשרת שוק ההון, ולנצל את ההון שהתקבל ליצירת נכסים חדשים למכירה distribute).(generate to כך נוצר מבנה תמריצים לקוי, היות שהוא מעודד יצירת נכסים בלתי איכותיים לשם מכירתם. מענה ראשוני לסיכון זה מצוי בפיקוח השוטף על הגופים המנהלים כספי ציבור, בדומה לפיקוח הקיים על השקעות בנכסים אחרים. מענה שני לבעיה טמון בהרחבת זהות אינטרסים בין היזם למשקיעים באמצעות הוראה שמחייבת את היזם להותיר בידיו חלק מהסיכון: אם ייווצר כשל אשראי, היזם יספוג הפסד על החלק שנותר אצלו. ככל שעולה שיעור הותרת הסיכון כך גדלה זהות האינטרסים בין היזם לבין המשקיעים בתאגיד הייעודי. אולם היות שהקמת כלי האיגוח כרוכה בעלות קבועה, שיעור גבוה מדי של הותרת סיכון יקטין את נפח העסקה המאוגחת עד כדי מניעת האיגוח. זוהי הסיבה לכך שלפני המשבר הפיננסי, ועד לאחרונה, לא הייתה חובה להותיר בידי היזם כל שיעור מהסיכון, אף לא בהלוואות מסוכנות, ועל כן לא נוצרה זהות אינטרסים בין היזם לבין המשקיעים, אף לא באופן חלקי. 6 מענה שלישי לבעיית הסיכון המוסרי נוגע לשחקנים חוזרים והוא נעוץ בסיכון המוניטין. כשל אשראי במספר רב של נכסים שהועברו באיגוח יפגע משמעותית במוניטין של היזם. הפגיעה תקשה עליו לגייס הון בעתיד, והיא גם כרוכה במחיר כלכלי בלתי מבוטל. הוראות שמבטיחות מכר אמתי ואוסרות על תמיכה בנזילות הוראות שלא היו קיימות בעולם לפני המשבר יאפשרו בין השאר לתמרץ שחקנים חוזרים בשוק האיגוח להקפיד על איכות הנכסים המועברים בו. תמחור הנכסים: בין היזם למשקיעים קיים פער מידע מובנה באשר לשווי הנכסים המאוגחים. ליזם אין תמריץ לגלות מידע שעשוי לפגוע בשווי הנכסים selection),(adverse ובטווח הארוך שוק בלתי שקוף עלול להוליך להידרדרות מתמשכת באיכות הנכסים ("שוק לימונים"). 7 הפתרון העיקרי לבעיה זו מצוי בהגברת דרישת השקיפות לגבי הנכסים המאוגחים. שקיפות תצמצם את פערי המידע בין היזם לבין המשקיעים וחברות הדירוג, ותסייע לבצע תמחור טוב יותר. לפתרון זה הציע הצוות לקידום האיגוח צעד משלים: לאסור על איגוח מורכב CDO) ו-,(CDO 2 על מנת לתת מענה למקרים שבהם הנכסים המאוגחים מורכבים מדי לניתוח ולתמחור. צעדים משלימים אלה יוכלו להפחית את הסיכון לתמחור לקוי ולהפוך את מכשיר האיגוח למוצר קל יותר לתמחור מאשר אג"ח חברות. לחברות הדירוג תפקיד מרכזי בתמחור הנכסים באיגוח, היות שהמשקיעים נוהגים להסתמך על דירוגיהן. לנוכח הכשל שאירע בתחום הדירוג לפני המשבר העולמי, חברות הדירוג עדכנו את המתודולוגיה להערכת הסיכונים במכשירים מוּב נים. 8 נוסף לכך הן הוכפפו לרגולציה חדשה, הן בעולם והן בישראל, וזו מסדירה את פעילותן ומחייבת אותן להתנהל באופן זהיר ואחראי יותר. 9 6 הרגולציה בארה"ב ובאירופה אימצה שיעור הותרת סיכון בגובה 5%. אולם בתחום המשכנתאות הכשירות mortgages) (qualified בארה"ב השיעור עומד בפועל על 0%. לעומת זאת, הצוות לקידום האיגוח בישראל המליץ על שיעור כפול 10%. Akerlof, G.A. (1970) "The Market for Lemons': Quality Uncertainty and the Market Mechanism, The Quarterly Journal of 7 Economics, Vol. 84, No. 3. רבות נכתב על הסיבות שהובילו את ארה"ב למשבר הסאב-פריים, לרבות על תמחור לקוי של סיכונים. ראו למשל: Gorton, G.B. (2008), "The Panic of 2007", NBER WP/14358; Gorton, G.B. (2008), "The Subprime Panic", NBER WP/ השלוחות הישראליות של חברות הדירוג הבין-לאומיות משתמשות במתודולוגיה הבין-לאומית. 9 החוק להסדרת פעילות חברות דירוג האשראי, התשע"ד- 2014, והתקנות שהותקנו מכוחו, ייכנסו לתוקף באפריל

119 פרק ד': מימון הפעולות במשק: המקורות והשימושים שוק האיגוח בישראל בשעה שבכמה ממדינות העולם שוק האיגוח גדול עד כדי כך שהוא דומה בהיקפו לשוק אג"ח החברות, בישראל שוק זה כמעט אינו קיים. בדירוג שערך ה- Forum World Economic ב הגיע גודלו של שוק האיגוח הישראלי למקום ה- 54 מבין 59 מדינות. עסקאות האיגוח המעטות שנעשו בישראל התרכזו בתחומים של חכירה (ליסינג) ונדל"ן מניב, והן נעשו על סמך חווֹת דעת משפטיות נקודתיות וללא הסדרה כוללת. החל משנות ה- 90 המליצו כמה ועדות ממשלתיות לפתח את שוק האיגוח בישראל. החסמים המונעים את התפתחותו מצויים בתחומי החקיקה, המיסוי, הרגולציה והחשבונאות. הדוח שהכין הצוות לקידום האיגוח כולל הצעות מפורטות לתיקוני חקיקה שנועדו להסיר את החסמים. הדוח מניח תשתית לאיגוח של מגוון נכסים כגון אשראי לעסקים קטנים ובינוניים, הלוואות קמעונאיות ונדל"ן מניב מתוך תפיסה שמכשיר זה יכול להזרים הון לכלכלה הריאלית. ההמלצות בדוח הביניים מאזנות בין הסיכונים האינהרנטיים לפיתוח פיננסי לבין היתרונות הטמונים בהתפתחות מדודה וזהירה של שוק חשוב זה. 3) הון המניות בשנת 2014 הונפק בבורסה בת"א הון מניות בהיקף של כ- 4.6 מיליארדי ש"ח. היקף ההנפקות נמוך ביחס ל (כ- 8 מיליארדי ש"ח) וכן ביחס לממוצע ההנפקות מאז 2008 (כ- 6.6 מיליארדי ש"ח). השנה הנפיקו בבורסה 5 חברות חדשות (IPO) בהיקף של כ- 1.4 מיליארד ש"ח כשליש מסך ההנפקות השנה. פעילותן של כל החברות שביצעו הנפקות ראשוניות קשורה לתחומים שונים בענף הבינוי והנדל"ן, החל מייצור והספקה של חומרי גלם ומוצרים לבנייה ועד ייזום של דיור מוגן והפעלתו. אחת מחמש החברות החדשות היא חברת נדל"ן זרה. ג. תמהיל מקורות המימון של ענפי המשק סך סיכון האשראי הבנקאי למגזר העסקי (כולל אשראי מאזני וחוץ-מאזני) התפלג ב בדומה להתפלגותו אשתקד: למעלה מ- 75% ממנו התחלקו בין כמה ענפי משק, היינו בינוי ונדל"ן, תעשייה, מסחר ושירותים פיננסיים. בהסתכלות ארוכת טווח ניתן לזהות שינויים שחלו בהתפתחות האשראי הבנקאי הענפי לאחר המשבר הפיננסי העולמי. בענפי הבינוי והנדל"ן והמסחר והשירותים (למעט השירותים הפיננסיים) סך סיכון האשראי הבנקאי (מאזני וחוץ-מאזני) המשיך להתרחב, לאחר ירידה קצרה יחסית בשנת מנגד, בענפי התעשייה והשירותים הפיננסיים הוא הוסיף לדשדש גם בתום המיתון של , ובשנתיים האחרונות הוא אף ירד. התפתחויות אלה שלובות בהבדלים במידה שבה ענפי משק שונים משתמשים באשראי חוץ- בנקאי והון עצמי : 34 ענפים שהפחיתו בשנים האחרונות את הסתמכותם על האשראי הבנקאי גייסו מימון לפעילותם בדרכים אחרות. איור ד'- 8 מציג את השינויים באפיקי המימון העיקריים של ענפי משק שונים בין השנים : השינוי באשראי הבנקאי בפועל (אשראי מאזני בלבד), הנפקת אג"ח סחירות ובלתי סחירות בניכוי פירעונות (אג"ח נטו) והנפקת מניות בארץ ובחו"ל. 35 מהאיור עולה כי בארבע השנים האחרונות האשראי הבנקאי התרחב במידה ניכרת רק בענפי המסחר והחשמל והמים, ובענפים אלה הוא היווה מקור מימון עיקרי. ענפי התעשייה והבינוי והנדל"ן אמנם הגדילו את האשראי הבנקאי, אך את מרבית המימון הם גייסו באמצעות הנפקת בארבע השנים האחרונות נרשמה התרחבות ניכרת באשראי הבנקאי רק בענפי המסחר והחשמל והמים. 34 בניתוח זה חסרים נתונים על ההלוואות מהמוסדיים משום שהן אינן מחולקות לפי ענפים. יתרתן של הלוואות אלה הגיעה בסוף 2014 ל- 49 מיליארד ש"ח. 35 הנפקת המניות בחו"ל מתייחסת לחברות דואליות בלבד. 109

120 בנק ישראל, דין וחשבון ', 1 " , " " ) ( : ענף הבינוי והנדל"ן משתמש באפיקי מימון מגוונים משום שלפעילותו נחוץ מימון בהיקף גדול. אג"ח ומניות. שני ענפים נוספים שירותים פיננסיים 36 ותקשורת ושירותי מחשוב צמצמו את היקף האשראי הבנקאי והמירו אותו במימון חוץ-בנקאי, בעיקר אג"ח. בשאר הענפים היקף המימון קטן יחסית ונסמך בעיקר על האשראי הבנקאי. שלושת חלקיו של איור ד'- 9 מציגים את דרכי המימון של הפעילות העסקית באותם ענפי משק 37 בכל אחת מהשנים שבין 2011 ל מנתונים אלה ניתן ללמוד על תחלופה בין מקורות המימון. ניתן לשער כי ההעדפה של אפיק מימון זה או אחר מושפעת ממחירי החוב שהחברות רואות לנגד עיניהן. ככלל, הבנקים וחברות הביטוח, השייכים לענף השירותים הפיננסיים, נוטים להנפיק אג"ח בשל עלויות נמוכות של גיוס חוב (איור ד'- 10 ) וגם מתוך שיקולים של שמירה על גרעיני השליטה, שיקולים המונעים מהם הנפקת מניות. האשראי הבנקאי לענף הבינוי והנדל"ן עלה בשנת 2011 והצטמצם בשנים רק בשנה החולפת חזר האשראי מהבנקים לגדול, ואף זאת במידה מועטה בלבד. לעומת זאת, הגיוס באמצעות אג"ח צמח בשנתיים האחרונות, ונראה כי את הדבר מסבירה הירידה החדה של התשואות בענף (איור ד'- 10 ), היות שהיא הוזילה את גיוס החוב במידה ניכרת. בענף הבינוי דרוש היקף גדול של מימון בעיקר בשל הצורך לרכוש קרקעות, וחלקו של מימון זה באשראי הבנקאי החוץ-מאזני אינדיקציה לאשראי העתידי עולה על 40% מסך האשראי החוץ-מאזני במשק. נוסף לאג"ח הנפיקו חברות בענף הבינוי והנדל"ן גם מניות בהיקף משמעותי, והדבר עשוי להצביע על חיפוש מקורות הון נוספים. לפי סקר החברות, ענף הבנייה נתקל בקשיי מימון גדולים יותר מכל שאר ענפי המשק (איור ד'- 11 ). לכך צריך להוסיף כי השנה נפגע תזרים המזומנים של 36 כדי ליצור אחידות בין נתוני האשראי הבנקאי ונתוני ההנפקות של הבורסה, ענף השירותים הפיננסיים בניתוח זה כולל בנקים וחברות ביטוח. שאר החברות הן קופות גמל וחברות שעוסקות בתיווך פיננסי. 37 למעט איחוד של שירותים עסקיים ואחרים עם שירותי אירוח ואוכל ותחבורה ואחסנה, בשל התנהגות דומה והיקף אשראי מצומצם. 110

121 פרק ד': מימון הפעולות במשק: המקורות והשימושים " ' 9-' ,, ", ) ( " ' 9-' ,, " ", ) ( " 6 5 ' 9-' ,, 1 " ", ) (. " 1. : 111

122 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 ענף התעשייה עושה שימוש נרחב בהון עצמי, אך עובדה זו אינה מעידה כי הענף מתקשה בגיוס אשראי. חברות הבנייה בשל ירידה במכירת דירות חדשות עקב חוסר הוודאות לגבי חוק מע"מ אפס, והדבר הגביר את הצורך לחפש מקורות מימון נוספים לפרויקטים שביצועם כבר החל. מעניין לראות שרק ב הנפיקו חברות הבנייה את מרבית ההנפקות (67% ו- 76%, בהתאמה) לציבור. בשנתיים שלפני כן הן הנפיקו בעיקר בצורה של הקצאה פרטית, מתכונת זולה יותר, 38 או בצורה של הנפקת זכויות, מתכונת שמונעת דילול שליטה כי מציעים את המניות החדשות רק לבעלי מניות קיימים. לחלופין, הנפקת מניות בהיקף גדול יכולה להצביע הן על רצונן של החברות להפחית את המינוף, היות שהדבר עשוי להוזיל גיוס חוב בעתיד, והן על רצונן לנצל שערי מניות גבוהים שכן מניות הנדל"ן נסחרות בבורסה במחירי שיא. ענפי המסחר והשירותים העסקיים נסמכים בעיקר על אשראי בנקאי, ובענף המסחר הנפקת האג"ח נטו הייתה שלילית למרות ירידה חדה בתשואות (איור ד'- 10 ). החברות בענף התעשייה צמצמו ב במידה ניכרת את האשראי הבנקאי, ובמקביל הן הנפיקו אג"ח שרובן שימשו להחלפת סדרות אג"ח קיימות; רק בשנה החולפת הנפקת האג"ח נטו הגיעה להיקף גדול יחסית, למעלה מ- 4 מיליארדי ש"ח. כמו כן, חברות תעשייה מגייסות הון בהנפקות מניות בארץ ובחו"ל. 39 היקף ההנפקות השנתי נע סביב 2.5 מיליארדי ש"ח בארבע השנים האחרונות, למעט ב- 2013, שנה שבה הוא היה למעלה מכפול. השימוש הנרחב שענף התעשייה עושה בהון עצמי יכול לרמוז על קשיים בגיוס אשראי גם בענף זה, בדומה לענף הבנייה. ואולם הנתונים על קשיי מימון בסקר החברות אינם מעידים 10-' ", " ( ) ,, ". : 38 ההקצאה הפרטית מאופיינת בדרישות רגולטוריות פחותות אין צורך לפרסם תשקיף לציבור ולהכין דוחות כספיים מפורטים והדבר מוזיל את עלות ההנפקה. מצד שני, היקף ההנפקה מצומצם יותר, משום שההקצאה הפרטית מופנית לקהל יעד מצומצם (קרנות נאמנות למשל אינן משתתפות בה). 39 מהנפקות האג"ח והמניות של חברות תעשייה נוכו הנפקות של חברות זרות בארץ. הנתונים על הנפקת מניות בחו"ל מהווים הערכת חסר בגלל שהם מתייחסים לחברות דואליות בלבד. 112

123 פרק ד': מימון הפעולות במשק: המקורות והשימושים ', , 1.( ) 4- ( ) 0. : כי מצבן של החברות בענף התעשייה החמיר בשנים שלאחר המשבר (איור ד'- 11 ). אדרבה מגבלת קשיי המימון בענף התעשייה נמוכה הן ביחס לעבר והן ביחס לשאר ענפי המשק. גם סקר המגמות בעסקים של הלמ"ס מלמד שמגבלות האשראי בענף התעשייה אינן חמורות, אף כי המגבלה על האשראי החוץ-בנקאי עלתה במידה מסוימת ברבעון האחרון של כאשר בודקים את אופי החברות שהנפיקו מניות בשנים , מוצאים כי ל- 70% מההנפקות אחראיות חברות ביו-רפואה וטכנולוגיה. החברות בענפים אלה מתקשות לעתים לגייס חוב משום שאין להן די נכסים לשעבד כנגד ההלוואות. בחברות אחרות צמצום החוב והחלפתו בהון עצמי מבטאים את רצון החברות להקטין את יחס המינוף לדוגמה, חברת "נייר חדרה" החליטה לממש נכסים ולהחזיר למחזיקי האג"ח ולבנקים חוב בהיקף של כ- 650 מיליון ש"ח. 113

124

125 פרק ה' שוק העבודה שכר המינימום בישראל שכר המינימום יועלה בשנתיים הקרובות בשלוש פעימות: באפריל 2015 הוא יועלה ל- 4,650, ביולי 2016 ל- 4,825 ש"ח, ובינואר 2017 ל- 5,000 ש"ח. מדינות קובעות שכר מינימום כדי לאפשר לשכירים שנמצאים בתחתית סולם השכר להתקיים בכבוד, לצמצם את ממדי העוני ואי-השוויון תוך התמקדות במשקי בית שיש בהם מפרנסים, ולמנוע ממעסיקים את האפשרות לנצל לרעה כוח מונופסוניסטי. לכמה קבוצות אוכלוסייה יש ייצוג-יתר בקרב המשתכרים שכר מינימום: נשים, צעירים, בעלי השכלה נמוכה, תושבי הפריפריה ומיעוטים. חלק גדול מהמשתכרים שכר נמוך עוסקים במשלחי יד שאינם דורשים השכלה גבוהה ומועסקים בענפים עתירי עבודה בלתי מיומנת. חלק גדול ממשתכרי שכר המינימום שייך למשקי בית שהכנסתם נעה סביב החציון. לעומת זאת, חלק גדול ממקבלי מענק העבודה שייך לעשירונים התחתונים ורק חלק קטן למשקי בית שהכנסתם נעה סביב החציון. לכן העלאת האחרון צפויה לצמצם את ממדי העוני ואי-השוויון יותר מהעלאת הראשון, כאשר שתי ההעלאות כרוכות בתוספת הכנסה דומה. העלאת גיל הפרישה והשפעתה על ההכנסות העלאת גיל הפרישה דחתה את גיל הזכאות לקצבת זקנה ולפנסיה תעסוקתית. כאשר בוחנים את השינויים שחלו סמוך להעלאה בהכנסותיה של האוכלוסייה המבוגרת שהושפעה מהשינוי, מוצאים כי מספר המועסקים עלה והוא הדין בשכר. אולם סך ההכנסות עלה בקרב שכירים בעלי שכר גבוה והצטמצם בקרב הקבוצות המתקשות להשתלב במעגל התעסוקה בגיל מבוגר. מאחר שהשפעות אלו צפויות לשוב ולהופיע כאשר יוחלט על העלאה נוספת של גיל הפרישה, כדאי להקדים את ההחלטה להעלותו כדי לאפשר להנהיג את ההעלאה בהדרגה וכך לאפשר למעסיקים ולעובדים להיערך לקראתה. התרחבות התעסוקה הפלסטינית בישראל ומאפייניה בארבע השנים האחרונות גדל פי שניים מספרם של הפלסטינים שגרים ביהודה ושומרון ועובדים בכלכלה הישראלית, ובשנת 2014 הוא הגיע לכ- 92 אלף. גידול זה כלל הן עובדים בהיתר והן עובדים בלא היתר. מספר משרות השכיר שפלסטינים איישו בענף הבינוי גדל בשנתיים האחרונות פי שניים והגיע לכ- 15.3% ממשרות השכיר בענף. גידול זה אחראי לעיקר הגידול בתעסוקה בענף, היות שמספר המשרות שישראלים וזרים מאיישים בו כמעט לא השתנה. לצד הגידול המשמעותי במספר העובדים הפלסטינים החוקיים עלו גם יציבותה של תעסוקתם וזמינותה. הדבר תורם ליעילות ולוודאות בענפים המעסיקים אותם, והוא מצמצם את אחד היתרונות שהיו בעשור הקודם לעובדים זרים על פני עובדים פלסטינים. 115

126 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 מבוא בעשור האחרון חל שיפור ניכר בשילובן של אוכלוסיות שהתאפיינו בעבר בשיעורים נמוכים של השתתפות בשוק העבודה: נמשכה העלייה בשיעורי ההשתתפות של נשים בכלל, ושל ערביות וחרדיות בפרט; נעצרה הירידה בשיעורי ההשתתפות של גברים, בפרט ערבים וחרדים; וגדלו במידה ניכרת שיעורי ההשתתפות והתעסוקה של מבוגרים, בעיקר בעלי השכלה גבוהה. כתוצאה מכך השתנה הרכבו של שוק העבודה הישראלי: משקלן של קבוצות אלו בכוח העבודה ובתעסוקה גדל באופן משמעותי (איור ה'- 1 ). התפתחות זו התרחשה במקביל לעלייה ברמת ההשכלה הממוצעת של כוח העבודה ועל רקע ההפחתה המשמעותית בקצבאות. חלק משמעותי מהגידול בהיצע העבודה נוצר בקרב אוכלוסיות שכושר השתכרותן נמוך יחסית ובינן לבין שוק העבודה ניצבים חסמים ייחודיים. לגידול בשיעורי השתתפותן יש השלכות חיוביות רבות, אך התמורה בהרכבו של היצע העבודה הציבה בפני קובעי המדיניות גם כמה אתגרים: האוכלוסיות הנידונות מתקשות למצוא עבודה בשכר הולם, והצטרפותן לשוק העבודה כרוכה בהשפעות מקרו-כלכליות בירידה ביציבות התעסוקתית, בעלייה בשיעורי העוני בקרב העובדים, ובירידה בפריון העבודה, הן בשל כניסתן של אוכלוסיות בעלות השכלה נמוכה, והן בשל הפחתת תמריציהם של העובדים להשקיע בפיתוח ההון האנושי והפחתת תמריציהם של המעסיקים להשקיע בפיתוח ההון הפיזי. את האתגרים הללו העצימה העובדה שעובדים פלסטינים חוקיים ובלתי חוקיים הרחיבו בשנים האחרונות את תעסוקתם בישראל, במיוחד בענף הבנייה, היות שהרחבה זו עלולה לפגוע בשכרם של ישראלים בעלי השכלה נמוכה: היא מאפשרת למעסיקים להסתמך על החלופה שמספקים עובדים פלסטינים, וכתוצאה מכך פוחת התמריץ שלהם להעלות את השכר ולהשקיע בעובדים הישראלים. כדי להעניק מענה לאתגרים יש לפתח כלי מדיניות שישפרו את הרווחה בקרב קבוצות העובדים הנידונות ובמקביל יעלו את הפריון שלהן. ראשית, את צעדי המדיניות שנועדו להגדיל את היצע העבודה שלהן יש ללוות בכלים שיתמכו בתעסוקתן, כגון תמריצים להעסיק עובדים שבינם לבין 12 1-' : , , 55 13, : 116

127 פרק ה': שוק העבודה שוק העבודה ניצבים חסמים ייחודיים (פרטים שמשתייכים למיעוטים, מבוגרים, בעלי השכלה נמוכה). כן יש ללוות את הצעדים באכיפה יעילה של חוקי העבודה בכלל, ושל החוקים הנוגעים לאפליה בפרט, ולהחיל את האכיפה על כלל המועסקים במשק, לרבות עובדים שאינם ישראלים. שנית, יש צורך ליצור כלים שיגדילו את הפריון של עובדים אלו וישפרו את כושר ההשתכרות שלהם, הן בטווח הקצר והן בטווח הארוך, בין היתר באמצעות הקצאת משאבים להכשרה מקצועית. על רקע זה הפרק המוקדש לשוק העבודה עוסק השנה בשלוש סוגיות: (1) שכר המינימום, (2) העלאת גיל הפרישה, השפעתה על התפלגות ההכנסות בקרב מבוגרים שהחוק חל עליהם, והצורך לתמוך בתעסוקתם של מבוגרים שמתקשים להשתלב בשוק העבודה, ו-( 3 ) התרחבות התעסוקה הפלסטינית בישראל ומאפייני העובדים. 1. שכר המינימום בישראל בינואר 2015 תוקן חוק שכר המינימום בהתאם להסכם שנחתם בין ההסתדרות למעסיקים. על פי התיקון יועלה שכר המינימום בשלוש פעימות במשך השנים הקרובות: באפריל 2015 הוא יועלה ל- 4,650 ש"ח לחודש, ביולי 2016 ל- 4,825 ש"ח, והחל מינואר 2017 ל- 5,000 ש"ח. 1 התיקון בחוק לא יחול על עובדים במגזר הציבורי שמקבלים השלמה לשכר המינימום אף על פי שמשכורתם הכוללת גבוהה ממנו בהרבה. 2 הדיון בהעלאת שכר המינימום העלה שוב לסדר היום הציבורי את סוגיית העובדים המשתכרים שכר נמוך. התעניינות החוקרים בעובדים אלה, ובאמצעי המדיניות הנדרשים לשיפור מצבם, גברה בעשורים האחרונים, במקביל להתרחבות שחלה בפערי ההכנסה והשכר במרבית המדינות המפותחות. חלק מאמצעי המדיניות יכולים לפעול להעלאת השכר בעקיפין, דרך העלאת התפוקה השולית/ כושר ההשתכרות של העובדים. הבולטים מבין אמצעים אלה משתייכים לקטגוריה המוכרת בשם "מדיניות פעילה בשוק התעסוקה" policies),(almp, active labor market והם כוללים בין היתר שירותי השמה והכשרה מקצועית. אמצעי מדיניות אחרים תורמים להעלאת השכר במישרין, ואלה כוללים סבסוד תעסוקה למשל על ידי מענק עבודה ("מס הכנסה שלילי") ושכר מינימום. החובה לשלם שכר מינימום נהוגה באופן זה או אחר במרבית המדינות המפותחות ובחלק גדול מהמדינות המתפתחות ומהשווקים המתעוררים. 3 מדינות קובעות אותו כדי לאפשר לשכירים שנמצאים בתחתית סולם השכר להתקיים בכבוד, וכדי לצמצם את ממדי העוני ואי-השוויון תוך התמקדות במשקי בית שיש בהם מפרנסים. אף כי אמצעי זה זכה להתייחסות נרחבת בספרות הכלכלית, עדיין אין הסכמה בנוגע לממדי השפעתו על מדדים כלכליים שונים ולעתים אף בנוגע לכיוונה. המחלוקת הערה ביותר נסבה סביב השפעתו על התעסוקה בקרב אוכלוסיות שיכולת השתכרותן נמוכה (שכרן הצפוי נמוך וכן סיכוייהן למצוא עבודה). שאלות חשובות אחרות נוגעות להשלכותיו (ולהשלכות השינויים בו) על השכר, על פריון העבודה, על התמריצים של עובדים החל מאפריל 2015 יועלה שכר המינימום בשלוש פעימות. 1 באפריל 2016 יעודכן שכר המינימום ל- 47.5% מהשכר הממוצע או יוסיף לעמוד על 4,650 ש"ח, הגבוה ביניהם. 2 פירוט מופיע בתוך: "חוק שכר מינימום (העלאת סכומי שכר מינימום הוראת שעה), התשע"ה 2015 ". הסבר על ההשלכות על שכרם של עובדי המגזר הציבורי מופיע בתוך: "תיאור וניתוח הצעת חוק שכר המינימום (העלאת סכומי שכר מינימום הוראת שעה), התשע"ה 2015 " מרכז המחקר והמידע של הכנסת. 3 דוח של ארגון העבודה הבין-לאומי organization) (ILO, international labor סוקר באופן מפורט ומעמיק את מדיניות שכר המינימום שהנהיגו חברות הארגון: systems" ILO,(2014) "minimum wage wcms_ pdf 117

128 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 ומעסיקים להשקיע בהון אנושי ופיזי, על הניעוּת הכלכלית והחברתית, וגם על מדדים כלליים יותר, לרבות אי-שוויון ועוני. הדיון בשכר המינימום ובמשתכרי שכר נמוך רחב מכדי שנוכל להתעמק בו בפרק זה, ולכן נציג אותו בקווים כלליים בלבד. א. ההיסטוריה של שכר המינימום בישראל חוק שכר מינימום נכנס לתוקף באפריל 1987 והחליף את ההסכמים הקיבוציים בדבר שכר מינימום שהיו נהוגים בישראל מאז באותה עת נקבע כי שכר המינימום יעמוד על 39% מהשכר הממוצע במשק, 4 ועד אפריל 1988 הוא הועלה בהדרגה ל- 45% אחוזים מהשכר הממוצע. באפריל 1997 הוכנסו בחוק כמה שינויים: שכר המינימום הועלה ל- 47.5% מהשכר הממוצע במשק, מספר שעות העבודה למשרה מלאה הופחת ל- 186, ומנגנון העדכון שוּנה: שכר המינימום אמור להתעדכן פעם בשנה לפי השכר הממוצע. 5 בתקופה שבה נכנס חוק שכר מינימום לתוקף עלה השכר הנומינלי בקצב מהיר במיוחד. כתוצאה מכך, ומשום ששכר המינימום מתעדכן פעם בשנה, הוא נשחק בשנים אלו ביחס לשכר הממוצע ולא הגיע לשיעור שנקבע בחוק 47.5% (איור ה'- 2 ). ככל שהתמתן קצב עלייתו של השכר הממוצע עם התכנסותו של המשק ליציבות מחירים, בתחילת העשור הקודם כך הצטמצמה המידה שבה שכר המינימום נשחק יחסית לשכר הממוצע, ומאז 2003 הוא קרוב לשיעור שנקבע בחוק ' , ( )., : 4 לצורך חישוב שכר המינימום זהו השכר הממוצע למשרת שכיר, כפי שמחשבת אותו הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי. חישוב זה אינו מביא בחשבון את היקף המשרה. מכיוון שקיימות גם משרות חלקיות, או אנשים שאוחזים יותר ממשרה אחת, שכר המינימום למשרה מלאה נקבע למעשה ביחס לשכר הממוצע למשרה שהיקפה הממוצע קטן מהיקף השעות במשרה מלאה. 5 עד אז עדכנו את שכר המינימום לסירוגין: פעם בשנתיים על פי השכר הממוצע ופעם בשנתיים לפי מדד המחירים לצרכן. יש לציין כי מאז 2006 שכר המינימום כמעט לא עודכן על פי מנגנון העדכון האוטומטי (למעט העלאה בגובה 10 ש"ח באפריל 2011) אלא בהתאם להוראות שעה הסכמים שנחתמו בין ההסתדרות לנציגי המעסיקים ולאחר מכן הורחבו בצווי הרחבה לכלל המשק ונכנסו כתיקון בחוק. 118

129 פרק ה': שוק העבודה קיימת מחלוקת לגבי מנגנון העדכון שראוי להחיל על שכר המינימום. יתרונה של ההצמדה לשכר הממוצע נעוץ בכך ששכרם של הפרטים המצויים בתחתית הסולם מתעדכן בהתאם לעלייה ברמת החיים ובפריון של כלל העובדים. בהצמדה כזו תומכים נימוקים נורמטיביים כלומר הרצון לצמצם את ממדי אי-השוויון והעוני בקרב עובדים אך נוסף להם תומך בה נימוק כלכלי: הצמדתו של שכר המינימום לעלייה בפריון הממוצע במשק עשויה לעודד את המעסיקים להתייעל ולפעול להגדלת הפריון של עובדיהם (על ידי השקעה בהון אנושי ופיזי) במקום להמשיך להסתמך על עבודה זולה. מאידך גיסא, ההצמדה לשכר הממוצע גורמת לכך ששכרם של משתכרי שכר המינימום חשוף לזעזועי שכר כאשר מתרחשות עליות שכר ניכרות בענפים או משלחי יד ספציפיים; ומכיוון שהפריון של העובדים בשכר נמוך אינו עולה במצבים כאלה בהתאם לעליית השכר, הסיכון לתעסוקתם גדל. דוגמה לכך ניתן למצוא בהתפתחויות שחלו בשכר בשלהי שנות התשעים ובראשית העשור הקודם: העובדים המיומנים בענפי הטכנולוגיה העילית זכו להעלאות שכר ניכרות ומהירות, אלה גררו עלייה מהירה בשכר הממוצע, ולכן שכר המינימום גדל בקצב מהיר יחסית; מאחר שבמשק שררו באותה עת שיעורי אבטלה גבוהים, במיוחד בקרב בעלי השכלה נמוכה, נשקף סיכון לתעסוקתם של משתכרי שכר המינימום. סיכון זה קטן בהעלאה הנוכחית של שכר המינימום, משום שאין מעלים את שיעורו ביחס לשכר הממוצע ומשום ששיעורי האבטלה כעת נמוכים יחסית. הצמדת שכר המינימום לשכר הממוצע במשק עשויה לעודד מעסיקים להתייעל, אולם היא גם עלולה לחשוף את שכרם של משתכרי שכר המינימום לזעזועי תעסוקה. ב. מיהם משתכרי שכר המינימום? 6 השכר לשעה של כרבע מכלל השכירים בישראל (כ- 640 אלף אישה ואיש) היה ב דומה לשכר המינימום או נמוך ממנו. 7 לכמה קבוצות אוכלוסייה יש ייצוג-יתר בקרב המשתכרים שכר נמוך: נשים, צעירים, בעלי השכלה נמוכה, תושבי הפריפריה ומיעוטים (לוח ה'- 1 ), וישראל דומה לעולם מבחינה זו. 8 ישנן קבוצות אוכלוסייה שבהן חלק גדול מהשכירים משתכרים שכר מינימום. הדבר נובע בדרך כלל משילוב של מאפיינים שמפחיתים את כושר ההשתכרות. כך למשל, יותר ממחצית השכירים הצעירים (בני 15 24) משתכרים שכר מינימום או פחות ממנו. אמנם מדובר בצעירים חסרי ניסיון תעסוקתי (אפקט הגיל) שעדיין לא השלימו את השכלתם (אפקט ההשכלה), אולם קבוצה זו כוללת גם שיעור גבוה יחסית של אנשים שמאפייניהם הבלתי נצפים (כגון יכולת והעדפות) משפיעים לרעה על כושר השתכרותם. בפירוט, חלק ניכר מאוכלוסיית הצעירים לומד בתיכון או במסגרות אקדמיות (ולכן שיעור התעסוקה בה נמוך יחסית). לאלו שבוחרים לעבוד יש בדרך כלל כושר השתכרות ירוד יחסית ללומדים, והוא הדין באופק התעסוקתי שלהם. קבוצות אוכלוסייה 6 שכר המינימום בישראל מהווה בעשור האחרון כ- 65% מהשכר החציוני (שכר המינימום לשעה עומד על כ- 60% מהשכר-לשעה החציוני), ועל כן יש חפיפה רבה בין משתכרי שכר מינימום למשתכרי שכר נמוך (אנשים ששכרם מגיע עד שני שלישים מהשכר החציוני; החישוב נעשה בדרך כלל על פי השכר לשעה או על פי השכר למשרה מלאה). הנתונים והניתוחים המתייחסים למשתכרי שכר מינימום דומים אפוא מאוד לאלו המתייחסים לשכר נמוך. 7 מאוקטובר 2012 ועד מארס 2015 עמד שכר המינימום על 4,300 ש"ח לחודש ועל ש"ח לשעה. מינואר עד ספטמבר 2012 הוא עמד על 4,100 ש"ח לחודש ועל 22 ש"ח לשעה, ועל כן שכר המינימום הממוצע בשנת 2012 הגיע ל ש"ח לשעה. כ- 9% מהשכירים וכ- 17% מהשכירות השתכרו בשנת 2012 פחות מ ש"ח לשעה (כ- 90% משכר המינימום החוקי לשעה). שיעור גבוה זה יכול להעיד על מידה נמוכה של ציות לחוק או על כך שהדיווח אינו מדויק השכר בו נמוך מדי ו/ או מספר השעות גבוה מדי. בחישובינו צמצמנו במידת מה את בעיית הדיוק על ידי השמטת התצפיות שבהן דווח על מספר חריג של שעות עבודה (מעל 100 שעות בשבוע). 8 סקירה של ממצאי מחקרים על משתכרי שכר נמוך מופיעה אצל Grimshaw, D,(2011) "What do we Know about Low Wage Work and Low Wage Workers?: Analysing the Definitions, Patterns, Causes and Consequences" in International Perspective, ILO. 119

130 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 לוח ה'- 1 מאפייניהם הדמוגרפיים של הפרטים ששכרם לשעה מגיע עד שכר המינימום, סה"כ (אלפים) מתוכם: חיים במשקי בית עניים (אלפים) תחולת העוני במשקי בית שבהם ראש משק הבית או בן זוגו משתכר שכר מינימום הגיל ההשכלה (שנות לימוד) 15 עד עד עד עד עד עד ומעלה סה"כ עד 8 8 עד עד עד ומעלה מתוכם: יהודים לא-חרדים משתכרי שכר המינימום סה"כ נשים גברים כלל השכירים סה"כ נשים גברים 2,709 1,316 1, חלקם בקרב משתכרי שכר המינימום (%) חלקם של משתכרי שכר המינימום בקבוצה (%) תוצאות הרגרסיה הלוגיסטית 2 גברים נשים יחס הסיכויים להשתכר שכר מינימום * * * * * סה"כ * * יהודים לא-חרדים קבוצות ערבים חרדים האוכלוסייה סה"כ ירושלים מחוז המגורים צפון חיפה מרכז * * תל אביב דרום יו"ש סה"כ 1 זיהינו את משתכרי שכר המינימום על פי שכרם לשעת עבודה נמוך מ- 110% משכר המינימום לשעה. השמטנו את התצפיות שבהן הפרטים דיווחו על יותר מ- 100 שעות עבודה לשבוע. 2 חישבנו את יחס הסיכויים להשתכר שכר מינימום בעזרת רגרסיה לוגיסטית שהמשתנה התלוי בה הוא השתכרות שכר מינימום: משתנה זה מקבל את הערך 1 אם הפרט משתכר שכר מינימום, ואת הערך 0 אם הפרט משתכר מעל שכר המינימום. הרצנו את הרגרסיה לגברים ולנשים בנפרד. המשתנים המסבירים הם: גיל, השכלה, השתייכות לקבוצות אוכלוסייה, מחוז המגורים, הענף הכלכלי שהפרט מועסק בו ומשלח היד שלו. כמו כן נוספו משתני אינטראקציה בין ערבים למחוזות המגורים, בין חרדים למחוז ירושלים ולמחוז מרכז, בין חרדים לרמות השכלה ובין צעירים בני לרמות השכלה. כוכבית מייצגת את מצב הבסיס, כלומר חישבנו את יחס הסיכויים בהשוואה לעובד מקצועי בענף התעשייה שגילו נע בין 35 ל- 44, יש לו השכלה של שנות לימוד, והוא יהודי לא-חרדי שמתגורר במחוז תל אביב. המקור: סקר הוצאות משקי הבית של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ועיבודי בנק ישראל. 120

131 פרק ה': שוק העבודה נוספות שבהן חלק גדול מהשכירים משתכר שכר נמוך הן ערבים וחרדים (במיוחד בקרב הנשים), תושבי מחוזות הצפון והדרום ובעלי השכלה של עד 12 שנות לימוד. כדי להפריד בין השפעתם של גורמים שונים על ההסתברות להשתכר שכר מינימום, אמדנו רגרסיה לוגיסטית שהמשתנה התלוי בה הוא השתכרות שכר מינימום: משתנה זה מקבל את הערך 1 כאשר הפרט משתכר שכר מינימום או פחות ממנו, ואת הערך 0 כאשר הוא משתכר מעליו. ניתן לראות כי לגיל צעיר יש את ההשפעה הגדולה ביותר על ההסתברות להשתכר שכר נמוך, וגם גיל מבוגר (גבוה מגיל הפנסיה) מתואם עם הסתברות גבוהה יותר להשתכר שכר מינימום. אולם גם כאשר אומדים את הרגרסיה עבור גילי העבודה העיקריים (25 54) מתקבלות תוצאות דומות לגבי המאפיינים הנזכרים לעיל. מגורים במחוז הדרום או הצפון (הפריפריה), במיוחד בקרב הנשים, השכלה נמוכה, והשתייכות למגזרים הערבי או החרדי כל אלה גם כן מגדילים משמעותית את ההסתברות להשתכר שכר מינימום. לגברים שמתגוררים במחוז ירושלים יש הסתברות גבוהה יותר להשתכר שכר מינימום, בעיקר בשל השיעור הגבוה של ערבים וחרדים במחוז זה. כאשר אומדים בנפרד את ההסתברות של גברים חרדים וערבים מירושלים להשתכר שכר מינימום, ההשפעה של מחוז ירושלים על ההסתברות מצטמצמת במידה ניכרת. שיעור גבוה מהמשתכרים שכר מינימום עוסקים במשלחי יד שאינם דורשים השכלה גבוהה ומועסקים בענפים עתירי עבודה בלתי מיומנת. גם אם מביאים בחשבון את הרכב התעסוקה בענפים ובמשלחי היד השונים (גיל המועסקים, השכלתם ומקומות מגוריהם), עדיין קיים מתאם גבוה מאוד בין תעסוקה בענפים ובמשלחי יד מסוימים לבין ההסתברות להשתכר שכר מינימום (לוח ה'- 2 ). לשם המחשה, עבודה בענף החינוך או בענפי השירותים מגדילה מאוד את ההסתברות להשתכר שכר מינימום. גם עיסוק במכירות ובשירותים, או עיסוק במשלח יד בלתי מקצועי, מגדיל אותה. אף שקיים מתאם גבוה בין מאפייניהם של מקבלי שכר נמוך ומאפייניהן של משרות שהפריון בהן נמוך, הקשר הסיבתי בין הפריון לשכר אינו ברור. הגישה המסורתית גורסת ששכרם הנמוך של עובדים אלו משקף את הפריון הנמוך שלהם. ואולם גישה אחרת גורסת כי בשוק העבודה אין תחרות משוכללת מושלמת, ולכן שכרם של העובדים אינו משקף רק את הפריון שלהם ואת ההון האנושי שרכשו, אלא צירוף עשיר יותר של גורמים. עם הגורמים הנוספים ניתן למנות מאפיינים של שוק העבודה (קיומם של מוסדות כגון שכר המינימום ומשא ומתן קיבוצי), מאפיינים של מדיניות הרווחה (קצבאות, ביטוח אבטלה), מאפיינים של המערכות לרכישת השכלה וכישורים, ומאפיינים של המעסיק (סביבת התחרות והעסקים שהוא פועל בה וכוח המיקוח שלו מול העובדים). ישנן עדויות לכך שלמעסיקים יכול להיות כוח מונופסוניסטי מול עובדיהם גם אם הם מתחרים במעסיקים אחרים על שכירת עובדים. 9 כוח זה נובע מכך שהעובדים בכלל, והעובדים בשכר נמוך בפרט, מעריכים כי החלפת מקום העבודה תגבה מהם עלות גבוהה, ועל כן הם אינם ממהרים להחליף מעסיק גם אם שכרם נמוך מתפוקתם השולית. כאשר למעסיק יש כוח מונופסוניסטי והוא יכול לשלם לעובדיו שכר נמוך מהפריון שלהם, הוא רואה לנגד עיניו עקומה של היצע עבודה שעולה משמאל לימין: הוא מבין ששכירת עובד נוסף בשכר גבוה יותר תחייב אותו לשלם תוספת שכר גם לעובדים הקיימים, ועל כן העלות השולית שהוא מייחס לעובד נוסף גבוהה משכרו בפועל. אם קיים שכר מינימום אפקטיבי, שכירת עובד נוסף אינה כרוכה בהשלמת שכר לעובדים הקיימים, ועל כן העלות השולית שהמעסיק רואה לנגד עיניו נמוכה יותר ושווה לשכרו של העובד השולי בלבד. לכן, במידה שקיים כוח מונופסוניסטי והמעסיקים מנצלים אותו, קביעת רמה מתאימה של שכר מינימום אינה מוליכה רק לעלייה בשכרם של העובדים המושפעים מכך אלא גם להרחבת התעסוקה. מענק העבודה ממוקד בחציה התחתון של התפלגות ההכנסות, בשעה ששכר המינימום והעלאתו ישפיעו באופן המשמעותי ביותר על העשירונים האמצעיים. Ashenfelter, O.C., H. Farber, and M.R. Ransom (2010), "Labor Market Monopsony", 9 Journal of Labor Economics 28 (2), pp

132 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 לוח ה'- 2 מאפייניהם התעסוקתיים של הפרטים ששכרם לשעה מגיע עד שכר המינימום, (באחוזים מסך המועסקים בענף/משלח היד) תוצאות הרגרסיה הלוגיסטית 2 כלל השכירים משתכרי שכר המינימום נשים גברים סה"כ נשים גברים סה"כ נשים גברים 2,709 1,316 1, סה"כ (אלפים) 9,148 7,252 10,940 3,130 2,852 3,530 ההכנסה החודשית הממוצעת משכר מספרן הממוצע של שעות העבודה השבועיות חקלאות ענפי * * תעשייה התעסוקה חשמל ומים בינוי מסחר סיטוני וקמעוני שירותי אירוח ואוכל תחבורה, החסנה ותקשורת בנקאות, ביטוח, פיננסים שירותים עסקיים מנהל ציבורי חינוך שירותי בריאות, רווחה וסעד שירותים קהילתיים, חברתיים, אישיים ואחרים שירותים למשק בית על ידי פרטים סה"כ בעלי משלח יד אקדמי משלח היד בעלי מקצועות חופשיים וטכניים מנהלים עובדי פקידות עובדי מכירות ועובדי שירותים עובדים מקצועיים בחקלאות * * עובדים מקצועיים בתעשייה ובבינוי ועובדים מקצועיים אחרים עובדים בלתי מקצועיים בעלי משלח יד בלתי ידוע סה"כ 1 זיהינו את משתכרי שכר המינימום על פי שכרם לשעת עבודה נמוך מ- 110% משכר המינימום לשעה. השמטנו את התצפיות שבהן הפרטים דיווחו על יותר מ- 100 שעות עבודה לשבוע. 2 חישבנו את יחס הסיכויים להשתכר שכר מינימום בעזרת רגרסיה לוגיסטית שהמשתנה התלוי בה הוא השתכרות שכר מינימום: משתנה זה מקבל את הערך 1 אם הפרט משתכר שכר מינימום, ואת הערך 0 אם הפרט משתכר מעל שכר המינימום. הרצנו את הרגרסיה לגברים ולנשים בנפרד. המשתנים המסבירים הם: גיל, השכלה, השתייכות לקבוצות אוכלוסייה, מחוז המגורים, הענף הכלכלי שהפרט מועסק בו ומשלח היד שלו. כמו כן נוספו משתני אינטראקציה בין ערבים למחוזות המגורים, בין חרדים למחוז ירושלים ולמחוז מרכז, בין חרדים לרמות השכלה ובין צעירים בני לרמות השכלה. כוכבית מייצגת את מצב הבסיס, כלומר חישבנו את יחס הסיכויים בהשוואה לעובד מקצועי בענף התעשייה שגילו נע בין 35 ל- 44, יש לו השכלה של שנות לימוד, והוא יהודי לא-חרדי שמתגורר במחוז תל אביב. 3 הנתונים אינם מסתכמים ל- 100% בשל תצפיות שבהן הענף הכלכלי אינו ידוע. המקור: סקר הוצאות משקי הבית של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ועיבודי בנק ישראל. 122

133 פרק ה': שוק העבודה מידת הכוח המונופסוניסטי של המעסיקים מושפעת ממידת גמישותו של היצע העבודה ככל שעולה קשיחות ההיצע כך גדלים הכוח המונופסוניסטי של המעסיק ויכולתו לשלם שכר נמוך מתפוקתו השולית של העובד. בפירוט, כוחו של המעסיק יגדל ככל שיגדל חששם של העובדים מהעלויות הכרוכות בהחלפת מקום העבודה. 10 עלותה של עזיבת מקום העבודה אינה מסתכמת בהכרח בעלות כספית ישירה אלא כוללת גם את ההשפעה על הסיכויים למצוא חלופה מתאימה. מכאן שכוחו המונופסוניסטי של המעביד גדל ביחס לעובדים שמעמדם בשוק העבודה רעוע בשל פריון נמוך ו/ או אפליה (פרטים שמשתייכים למיעוטים, מעוטי השכלה, מבוגרים, נשים או חסרי ניסיון). למיטב ידיעתנו לא נערך בישראל מחקר כמותי על כוחם המונופסניסטי של המעסיקים, והדיון לעיל מבוסס על ממצאים מהעולם. ג. האם עבודה בשכר נמוך משמשת קרש קפיצה לעבודות מכניסות יותר? מאחר שחלק גדול מהעובדים בשכר נמוך הם צעירים, ניתן לחשוב שעבודה בשכר נמוך משמשת קרש קפיצה לעבודות מכניסות יותר. אולם מחקרים שנערכו בישראל מצאו כי הניידות בשכר נמוכה יחסית. 11 גם מחקרים בעולם 12 מציגים תמונה של ניידות נמוכה בקרב המשתכרים שכר נמוך. רק חלק קטן מהם שיפר את השתכרותו וכ- 20% נפלטו אל מחוץ לתעסוקה לאבטלה או אל מחוץ לכוח העבודה. הניידות הנמוכה בולטת במיוחד במדינות שבהן יש שיעור גבוה של משתכרים שכר נמוך. ככל הנראה, שיעורי היציאה הנמוכים מסטטוס של שכר נמוך מתבטאים בגידול של מלאי העובדים בשכר נמוך. הממצאים הנוספים צפויים למדי: לעובדים צעירים ולעובדים בעלי מיומנויות גבוהות קל יחסית לעבור לעבודה מכניסה יותר, בשעה שלמבוגרים (בני למעלה מ- 35 ) ולנשים יש סיכוי גבוה יותר להמשיך להשתכר שכר נמוך. הניידות הנמוכה של משתכרי שכר נמוך, ובמיוחד של המבוגרים שבהם, פירושה כי אמצעי המדיניות שנועדו לטפל בקבוצות האוכלוסייה הרלוונטיות צריכים להתמקד בפתרונות ארוכי טווח: הפתרונות צריכים לשפר את רמת השתכרותם של העובדים בהווה ובמקביל לתרום להעלאת סיכוייהם לשדרוג תעסוקתי בעתיד. אשר לעובדים שיישארו במשך כל חייהם התעסוקתיים בתחתית סולם השכר, להם חשוב לספק רשת ביטחון של שירותים חברתיים. ד. האם שכר המינימום מתמודד באופן אפקטיבי עם עוני בקרב עובדים ועם אי-שוויון בשכר? המדדים לעוני ולאי-שוויון בישראל נמנים עם הגבוהים ב- OECD (ראו פרק ח'). כמו בשאר המדינות בארגון, גם בישראל מרבית העניים חיים במשקי בית שיש בהם לפחות מפרנס אחד, ותופעה זו הולכת ומתרחבת. שכר המינימום הוא אחד מכלי המדיניות המרכזיים המשמשים מדינות כדי להתמודד עם עוני ואי-שוויון. במידה שהוא אפקטיבי ואינו נקבע כדי לטפל בהתנהגות מונופסוניסטית של מעסיקים כלומר במידה שהוא נקבע מעל לשכר בשיווי משקל תחרותי הוא מהווה למעשה מס על המעסיקים ובמקביל מענק עבודה לעובד. לפיכך נראה כי הוא משמש כלי חלופי למס Manning, A. (2009), "Imperfect competition in the labor market", Unpublished manuscript, Centre 10 for Economic Performance, London School of Economics. 11 בן נאים ג', וא' בלינסקי (2012), "התבדרות השכר בישראל ניתוח מוביליות השכר במשק בעשור האחרון", הרבעון הישראלי למסים מס' 131, עמ' 7 40 ; ברנדר ע' (2010), "השפעת הסדרי החיסכון לגיל פרישה בישראל על התחלקות ההכנסות", סקר בנק ישראל מס' 84, עמ' למשל (2011).Grimshaw ראו הערה 8 לעיל. 123

134 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 מענק העבודה מצמצם את אי-השוויון והעוני ביעילות רבה יותר משכר המינימום. אולם כדי להבטיח את יעילותו חשוב לקבוע את שכר המינימום בגובה שמתאים לרמת הפריון של מקבליו. הכנסה שלילי. אולם בין שני הכלים יש הבדל מבחינת חלוקתו של נטל העלות: את עלותו של שכר המינימום משלמים מעסיקיה של האוכלוסייה הרלוונטית (דרך הפחתת רווחיות), העובדים ברמות השכר הנמוכות (דרך עלייה באבטלה), ומשקי הבית (דרך עליית מחירים), בשעה שאת עלותו של מס הכנסה שלילי משלמת המדינה (ובאופן עקיף כלל המעסיקים, כלל העובדים וכלל משקי הבית, דרך העלאת נטל המס). יתר על כן, כיום מקובל לראות בשכר המינימום כלי משלים ולא חלופי למס הכנסה שלילי, היות שכאשר רמתו מתאימה ניתן למנוע מצב שבו עיקר ההטבה הגלומה במענק העבודה מגיעה לידי המעסיק ולא לידי העובדים בשכר נמוך. לשכר המינימום ולמענק העבודה יכולות להיות השפעות עקיפות על הפריון: סבסוד תעסוקה יוצר תמריץ להעסיק עובדים בעלי פריון נמוך במיוחד; מנגד, במידה ששכר המינימום פוגע ברווחיות המעסיק, הוא יוצר תמריץ להתייעלות ולהעלאת הפריון. אולם חשוב לזכור כי שני כלי המדיניות הללו אינם פועלים ישירות להעלאת הפריון של העובדים המושפעים מהם, ועל כן כדאי לשלבם בתמהיל מדיניות שיכלול גם כלים להעלאת הפריון של העובדים המצויים בתחתית סולם השכר. 13 בהשוואה למענק העבודה שכר המינימום ממוקד פחות במשקי הבית המצויים בקצה התחתון של התפלגות ההכנסות. רק רבע ממשתכרי שכר המינימום שייכים למשקי בית מחמישון ההכנסה התחתון, בהשוואה לכ- 30% ממקבלי מענק העבודה (איור ה'- 3 ); וכשליש מהם שייכים למשקי הבית הנמצאים בחציה העליון של התפלגות ההכנסות, לעומת שישית ממקבלי מענק העבודה. התפלגות זו משקפת את העובדה שחלק ממשתכרי שכר המינימום חיים במשקי בית שיש בהם עוד מפרנסים ושכרם אינו נמוך. כ- 40% מהגברים המשתכרים שכר מינימום וכשליש מהנשים המשתכרות שכר מינימום הם מפרנסים מ שניים, וחלק גדול מהם הם צעירים בני שחיים ככל הנראה במשקי הבית של הוריהם (איור ה'- 4 ). מאידך גיסא, כרבע מהנשים וכשליש מהגברים המשתכרים שכר מינימום הם מפרנסים יחידים (חיים לבד או שבן זוגם אינו עובד), וכרבע נוסף חיים עם בני זוג המשתכרים שכר נמוך מהממוצע. כלומר אף ששכר המינימום אינו ממוקד במשקי בית בעלי הכנסות נמוכות, העלאתו עשויה להיות משמעותית עבור חלק בלתי מבוטל מהם. על פי אומדנים שלנו, כרבע ממקבלי מענק העבודה הם שכירים ששכרם לשעה דומה לשכר המינימום הנוכחי או נמוך ממנו, והם מהווים כ- 15% מהשכירים ששכרם נמוך או דומה לשכר המינימום. כזכור, התיקון שנערך בינואר 2015 בחוק שכר המינימום קובע כי הוא יועלה בהדרגה במשך השנתיים הקרובות, עד ל- 5,000 ש"ח לחודש. יותר ממחצית ממקבלי מענק העבודה משתכרים עד ל ש"ח לשעה (שקול ל- 5,000 ש"ח לחודש), ועל כן הם יושפעו ישירות מההעלאה הצפויה בשכר המינימום. הקריטריונים לזכאות למענק העבודה וסכומיו נקבעו בעת ששכר המינימום היה נמוך יותר. ביסוד הקריטריונים ניצב העיקרון שיש לתמרץ השתתפות פעילה בשוק העבודה, ועל כן נקבע שהזכאות מותנית בין היתר בעבודה בהיקף של חצי משרה לפחות. מכיוון שאין דיווח אדמיניסטרטיבי על שעות העבודה, נקבע שהשכר המינימלי המקנה זכאות למענק העבודה יעמוד על כמחצית משכר המינימום החודשי, כ- 2,000 ש"ח לחודש. ניתן לומר שכדי לשמור על עיקרון ההשתתפות הפעילה, העלייה בשכר המינימום תצריך העלאה בשכר המינימלי המזכה במענק. ואולם בשל המבנה המורכב של מנגנון הזכאות ושל התפלגות השכר, קשה לקבוע מראש כיצד ישפיעו שינוי כזה ושינויים נלווים לו (למשל, הזזת תקרת השכר המזכה במענק) על שיעורי העוני ואי-השוויון, על שיעור המיצוי של הזכאות למענק העבודה, ועוד. 13 שיעור ההוצאה על מדיניות פעילה בשוק העבודה בישראל נמוך משמעותית מהשיעור במדינות אחרות ב- OECD. 124

135 פרק ה': שוק העבודה 3-' 1 : 2% 4% 2% 1% 7% 15% 14% 15% 22% 18% : : 1 5% 6% 9% 10% 3% 13% 12% 15% 13% 14%. 110% : 125

136 בנק ישראל, דין וחשבון ' 2012, : 10% 5% 0.4% 2% 11% 20% 11% 41% % % % 0.9% 8% 3% 4% 8% 20% 10% 14% 33% % % % %. : 126

137 פרק ה': שוק העבודה *** בחנו בנפרד את ההשפעה הישירה של ההעלאה הצפויה בשכר המינימום ואת ההשפעה של העלאה במענק העבודה בעלוּת של 800 מיליון שקלים (לוח ה'- 3 ). 14 נוסף לכך השווינו את ההעלאה במענק העבודה להעלאה בשווי דומה בשכר המינימום. מצאנו כי בהנחה שהכול יצייתו לחוק, העלאת שכר המינימום תחלץ מעוני כ- 4,000 משקי בית ותפחית את תחולת העוני בכ- 0.2 נקודת אחוז. הדבר נובע מכך שהעלאת שכר המינימום משפיעה על קו העוני: מכיוון שחלק גדול ממשתכרי שכר המינימום חיים במשקי בית שהכנסתם קרובה לחציון ההכנסה, כל העלאה בשכר המינימום תעלה את קו העוני היחסי. אם בוחנים את העוני ביחס לקו העוני הנוכחי, מוצאים כי כ- 3.5% ממשקי הבית שנמצאים כיום מתחתיו יעלו אל מעליו (ירידה של 0.7 נקודת אחוז בתחולת העוני של משקי הבית). יש לזכור כי הסימולציה אומדת את השפעת העלייה בשכר המינימום בהנחות חזקות ובמצב סטטי, ללא התייחסות להשפעה על תעסוקתם של העובדים הרלוונטיים ועל מידת הציות לחוק. כאשר בוחנים את השפעתה של ההעלאה הנדיבה ביותר במענק העבודה (ראו הערה 14), מוצאים כי היא עשויה להפחית בכ- 0.3 נקודת אחוז את תחולת העוני של משקי בית, ולהפחית בכ- 0.6 נקודת אחוז את תחולת העוני של פרטים. העלאה במענק העבודה כמעט אינה משפיעה על קו העוני היחסי, שכן היא ממוקדת בעשירונים התחתונים של התפלגות ההכנסות וכמעט אינה משפיעה על חציון ההכנסה. כאשר משווים כיצד שתי ההטבות מתפלגות בין העשירונים של משקי הבית (כל עשירון כולל 10% ממשקי הבית) כלומר כאשר בוחנים את מספר המשתכרים שכר מינימום שיזכו להעלאה ואת סכומה, ומשווים זאת למספר הממצים את מענק העבודה ואת סכום המענק שיקבלו ניתן לראות בבירור שמענק העבודה ממוקד בחציה התחתון של התפלגות ההכנסות, בשעה ששכר המינימום והעלאתו ישפיעו באופן המשמעותי ביותר על העשירונים האמצעיים. הבדל זה בין שכר המינימום למענק העבודה בולט יותר כאשר משווים את התפלגותו של סכום ההטבה: משתכרי שכר המינימום מעשירוני ההכנסה הנמוכים אינם מתאפיינים רק בשכר נמוך לשעה אלא גם בשעות עבודה מעטות, ועל כן סכום ההטבה שיגיע לכיסם נמוך יותר. לעומת זאת, את קבלת מענק העבודה מגבילה תקרת ההכנסה של שני בני הזוג, וקרוב לתקרה סכום המענק הולך ופוחת; על כן הסכומים הגבוהים יגיעו לאלה ששכרם והכנסת משפחתם נמוכים. אין זה פשוט להשוות את האפקטיביות של העלאת שכר המינימום לאפקטיביות של צעדי מדיניות חלופיים שנועדו לתמוך במשתכרי שכר נמוך, בראשם מענק העבודה. ההשוואה תלויה בראש ובראשונה בהגדרת היעד, כלומר יש לבחור את המטרה שיחסית אליה בוחנים את האפקטיביות של הצעדים צמצום העוני ואי-השוויון, תמיכה במעמד הביניים, הרחבת התעסוקה, ועוד. מענק העבודה יעיל יותר בהפחתת העוני ואי-השוויון בהכנסות, אך בהיותו סבסוד תעסוקה הוא מאפשר למעסיקים להמשיך להסתמך על עבודה זולה ועלול להפחית את התמריץ להתייעלות. חשוב לזכור כי תועלתם ועלותם של שני כלי המדיניות הללו תלויות במידה רבה במצבו של שוק העבודה: ככל שהוא הדוק יותר התועלת תגדל והעלות תפחת. כן הן תלויות בהיקף ובאפקטיביות 14 בחינה זו מבוססת על הצעה להעלות את מענק העבודה ובה כמה תרחישים בעלות תקציבית משתנה. לצורך ההשוואה נשתמש בתרחיש הנדיב שבהם, העלאה שעלותה התקציבית מגיעה לכ- 800 מיליון ש"ח. את השפעת השינויים בשכר המינימום אנו אומדים בהנחה שהכול מצייתים לחוק (כלומר בהנחה שכל מי שמדווח בסקר כי הוא משתכר פחות משכר המינימום יזכה לתוספת הכנסה עד לגובה שכר המינימום). לצורך ההשוואה בין העלאת שכר המינימום לבין הגדלת מענק העבודה הוספנו תרחיש (היפותטי) שבו מעלים את שכר המינימום ב- 90 אגורות לשעה, כלומר ב- 167 ש"ח לחודש, ושכר המינימום עומד על 4,467 ש"ח לחודש. סך תוספת ההכנסה בתרחיש זה (בהנחה שהכול מצייתים לחוק ובהשוואה למצב שבו הכול מצייתים לחוק כאשר שכר המינימום עומד על 4,300 ש"ח לחודש) מגיעה ל- 800 מיליון ש"ח, בדומה לתוספת ההכנסה הגלומה בהגדלת מענק העבודה. 127

138 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 קו העוני משתנה לוח ה'- 3 העלאה בשכר המינימום לעומת העלאה במענק העבודה: אמידת ההשפעות העלאת שכר בסיס העלאה בשכר המינימום לשעה ההשוואה: המינימום: ל- 24 ש"ח, שכר השינוי לעומת מצב שבו תוספת ההכנסה המינימום שכר המינימום שווה שקולה לתוספת שווה ל- 4,300 ל- 4,300 ש"ח והכול ההכנסה במענק ש"ח והכל מצייתים לחוק העבודה (4,467) מצייתים לחוק 5,000 4,825 4,650 קו העוני 2 (ש"ח לחודש לנפש תקנית) המצב הקיים: התאמה ל ,381 2,333 בסיס ההשוואה: מענק העבודה שווה לרמתו ב ,336 העלאת המענק בעלות כוללת של כ- 800 מיליון ש"ח לשנה , ,747 1,802 פרטים מתחת לקו העוני (אלפים) משקי בית מתחת לקו העוני (אלפים) תחולת העוני 3 פרטים (אחוזים) תחולת העוני משקי בית (אחוזים) פער ההכנסות 4 (אחוזים) -45 1, ,698 1,802 פרטים מתחת לקו העוני (אלפים) קו העוני קבוע (2,333 ש"ח) משקי בית מתחת לקו העוני (אלפים) תחולת העוני פרטים (אחוזים) תחולת העוני משקי בית (אחוזים) פער ההכנסות (אחוזים) מקבלי התוספת להכנסה: התפלגותם בין העשירונים (באחוזים מכלל המקבלים) סכום התוספת להכנסה 2 : התפלגותו בין העשירונים (באחוזים מסך התוספת) הנתונים מבוססים על סקר הוצאות משקי הבית לשנת התאמנו אותם ל בעזרת הנחות לגבי שיעור העלייה בשכר בעשירוני ההכנסה השונים ובהתאם לשינויים שחלו בקצבאות ובמס ההכנסה. במקרה של מענק העבודה ההתאמה ל כוללת תוספת הכנסה למקבלי המענק (בהתאם לקריטריונים לזכאות ולהנחות לגבי שיעור המיצוי), שכן בסקר הוצאות משקי הבית לשנת 2012 אין נתון לגבי ההכנסה ממענק העבודה. 2 קו העוני היחסי חצי מחציון ההכנסה לנפש תקנית. 3 תחולת העוני החלק שהמצויים מתחת לקו העוני מהווים באוכלוסייה. 4 פער ההכנסות המרחק הממוצע של משקי בית עניים מקו העוני. 5 עשירוני ההכנסה של משקי הבית לנפש תקנית. כל עשירון כולל 10% ממשקי הבית. 6 כדי לחשב את תוספת ההכנסה סכמנו את ההפרשים בין השכר החודשי אחרי השינוי (העלאת שכר המינימום או מענק העבודה) לבין השכר החודשי לפני השינוי. הסכומים המופיעים להלן הם הסכומים השנתיים (כפלנו ב- 12 את התוספת החודשית לשכר המינימום וב- 10 את התוספת החודשית למענק העבודה). את תוספת ההכנסה בעקבות העלאת שכר המינימום חישבנו בהנחה שהכל מצייתים לחוק. את תוספת ההכנסה הגלומה במענק העבודה חישבנו ביחס למצב הקיים (לאחר התאמה ל ). המקור: סקר הוצאות משקי הבית של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ועיבודי בנק ישראל. 128

139 פרק ה': שוק העבודה של כלי מדיניות נוספים, ובמיוחד בהיקף ובאפקטיביות של מדיניות פעילה בשוק העבודה: ככל שזו תעלה את הפריון של העובדים בתחתית סולם השכר, כך יצטמצם הפער שבין שכר המינימום לפריון (אם הוא חיובי) ותקטן ההשפעה השלילית שמענק העבודה עלול ליצור על התמריץ של מעסיקים להתייעל. לסיכום, ניתן להסיק כי מענק העבודה הוא כלי יעיל יותר לצמצום אי-השוויון והעוני. אולם כדי להבטיח את יעילותו חשוב לקבוע את שכר המינימום ברמה שמתאימה לרמת הפריון של העובדים המקבלים אותו, כדי למנוע מהמעסיקים לנצל לרעה כוח מונופסוניסטי או לשחוק את מענק העבודה. 2. העלאת גיל הפרישה והשפעתה על ההכנסות הזדקנות האוכלוסייה מהווה בשני העשורים האחרונים גורם בעל השפעה רבה על המדיניות הכלכלית והתקציבית שמגבשות רבות ממדינות העולם, בכללן ישראל. במרוצת שנים אלה נערכו בישראל שינויים רבים במדיניות הנוגעת לחיסכון הפנסיוני, ועם המרכזיים שבהם נמנית העלאתו של גיל הפרישה הרשמי לגברים ולנשים. 15 תיבה זו סוקרת את השינויים שחלו בעשור האחרון בהכנסותיה של האוכלוסייה המבוגרת שגיל הפרישה שלה הועלה, והיא בוחנת כיצד אוכלוסייה זו הושפעה משינוי החוק. העלאת גיל הפרישה נכנסה לתוקף ב : לגברים היא דחתה את גיל הפרישה מ- 65 ל- 67 ולנשים מ- 60 ל- 62. המדינה יישמה את ההעלאה בין 2004 ל- 2008, באופן מדורג אך מהיר יחסית למדינות אחרות : 16 בכל כמה חודשים עלה גיל הפרישה לגברים ולנשים בארבעה חודשים. ההעלאה מתבטאת בדחיית גיל הזכאות לפנסיה תעסוקתית 17 כמו גם לקצבת זקנה שמותנית במבחן הכנסות. 18 נוסף לכך החוק גם דחה את הגיל שבו מעסיקים זכאים להפסיק ללא עילה את העסקתם של העובדים שהושפעו, והגביל את האפשרות להמשיך להעסיקם במגזר הציבורי. 19 בחנו כיצד השפיעו שינויים אלה על הכנסותיהם של המבוגרים שגיל הפרישה שלהם עלה נשים בנות 60 ו- 61 וגברים בני 65 ו- 66. לשם כך התבססנו על סקרי ההכנסות של הלמ"ס והשווינו בין התקופה שבה ההעלאה החלה ( ) לתקופה שבה היא נשלמה ( ) 20. חילקנו את אוכלוסיות הגברים והנשים לתת-הקבוצות הבאות: אינם עובדים, שכירים בעלי הכנסה גבוהה (הכנסת משק הבית שלהם [ברוטו] גבוהה מההכנסה החציונית של משקי הבית), גיל הפרישה הועלה באופן מדורג אך מהיר יחסית למדינות אחרות. 15 שאר הרפורמות שנערכו בעשור האחרון במערכת הפנסיה כללו בין היתר: מעבר מתכניות פנסיה שבהן הזכויות מוגדרות benefit) (defined לתכניות שבהן ההפרשות מוגדרות contribution),(defined מיקוד הטבות המס לחיסכון לטווח ארוך בחיסכון לצורך קצבה פנסיונית, מעבר מהשקעות באג"ח ממשלתיות מיוחדות לתכניות הפנסיה (אג"ח מיועדות) להשקעה בשוק החופשי, שינוי הבעלות על ערוץ החיסכון לטווח ארוך (קרנות הפנסיה הועברו מבעלות ציבורית לבעלות פרטית, וקופות הגמל הועברו מבעלות הבנקים לבעלותם של בתי השקעות וחברות ביטוח), והנהגת חובה להפריש כספים לפנסיה. 16 השוואה בין-לאומית של הקצב שבו הועלה גיל הפרישה מופיעה בפרק ג' של דוח בנק ישראל לשנת קרנות פנסיה שמבוססות על צבירת זכויות benefit) (defined מאפשרות לפרוש לפני גיל הפרישה הרשמי בתמורה להפחתה באחוזי הגמלה (הקרנות החדשות ממילא מבוססות על הפרשות מוגדרות מראש). גיל הפרישה המוקדמת עומד על 60 לגברים ולנשים (גיל זה הועלה באופן הדרגתי לנשים שנולדו עד אפריל 1955). 18 גיל הזכאות לקצבת זקנה שאינה מותנית במבחן הכנסות עומד על 70 לכלל הגברים. גיל הזכאות לכלל הנשים עמד עד 2004 על 65, וכעת מעלים אותו בהדרגה ל- 70 (בשנת 2020). 19 היבט זה אינו חל על אוכלוסיית הנשים במחקר (בנות 60 61), אך הוא אכן חל גם על נשים בנות סקרי ההכנסות של הלמ"ס כוללים גם עצמאים ובני משפחה שעובדים ללא תשלום, אך קבוצות אוכלוסייה אלה אינן נכללות בניתוח המבוסס על סקרי ההכנסות מפני שבקבוצות הגיל הרלוונטיות יש במדגם שלהן רק מספר נמוך מאוד של תצפיות. בשיעור הנשים והגברים העצמאים חל גידול דומה לזה שחל בשיעור השכירים. 129

140 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 כאשר משווים את שיעור השכירים באוכלוסייה לפני העלאת גיל הפרישה לשיעורם אחריה, מוצאים כי הוא גדל. ושכירים בעלי הכנסה נמוכה (הכנסת משק הבית שלהם [ברוטו] נמוכה מההכנסה החציונית של משקי הבית). השינויים שחלו בין שתי התקופות בהתפלגות ההכנסות נבעו הן משינויים בגודלן היחסי של הקבוצות והן משינויים ברמת ההכנסה של כל אחת מהן. מאיור ה'- 5 עולה כי שיעור השכירים גדל בין שתי התקופות בכל תת-הקבוצות: הגידול החד ביותר (מ- 10% ל- 19% ) התרחש בקרב גברים שכירים בעלי הכנסה גבוהה, בשעה שהגידול המתון ביותר (מ- 17% ל- 20% ) חל בקרב נשים שכירות בעלות הכנסה גבוהה; בקרב נשים וגברים בעלי הכנסה נמוכה נרשמו שיעורי גידול דומים. מנגד, הפרטים שאינם עובדים הפחיתו בחדות את חלקם באוכלוסיית המחקר (מכ- 70% לכ- 55% ) הן בקרב נשים והן בקרב גברים ' , התפלגות ההכנסות. " : השתנתה בין שתי התקופות: שכרם של בעלי ההכנסה הגבוהה גדל בשיעור ניכר, בשעה ששכרם של בעלי ההכנסה הנמוכה נותר כמעט ללא שינוי. הכנסתם של הפרטים שאינם עובדים פחתה עקב הירידה בקצבאות הזקנה. נוסף לכך ששיעור המועסקים עלה במידה ניכרת בקבוצות שגיל הפרישה שלהן נדחה, גם הכנסותיהן השתנו בין שתי התקופות הן בקרב נשים והן בקרב גברים. בהתאם לחוק נרשמה בכל הקבוצות ירידה בהכנסה מקצבת זקנה. אולם ממוצע ההכנסות של הפרטים ממשקי בית בעלי הכנסה גבוהה גדל בשיעור ניכר כתוצאה מעלייה בשכרם; הכנסתם משכר של גברים בעלי הכנסה נמוכה כמעט לא השתנתה בשעה שהכנסתן משכר של נשים בעלות הכנסה נמוכה ירדה; והכנסתם של הפרטים שאינם עובדים ירדה מכיוון שהקצבאות האחרות 22 לא פיצו על אובדן ההכנסה מקצבת זקנה (איורים ה'- 6 ו-ה'- 7 ). 23 אולם ייתכן כי השינויים שחלו במהלך התקופה, בפרט בתעסוקה ובהכנסה מעבודה, לא נבעו אך ורק מדחייתו של גיל הפרישה, אלא גם מגורמים נוספים, כגון מחזור העסקים, גיל הפרטים, 21 כאמור, לגיל הפרישה שאנו בוחנים יש משמעות שונה לנשים ולגברים. ראו הערה הקצבאות האחרות כוללות: הבטחת הכנסה, קצבת שארים, קצבת נפגעי עבודה, קצבת נכות וקצבה אחרת. מאחר שרוב הקצבאות האלה מותנות בהכנסות משפחתיות, ולפיכך מופיעות בסקר ההכנסות כהכנסות של סך משק הבית, חילקנו את הקצבאות של כל משק בית במספר הנפשות בו על מנת לקבל אומדן להכנסות הפרט מקצבאות. 23 יש לציין כי בקרב הלא-מועסקים חל אמנם גידול קל בהכנסות מפנסיה תעסוקתית, אולם סביר שזוהי השפעת הרכב: אלה שיש להם פנסיה תעסוקתית פרשו, בשעה שהאחרים המשיכו לעבוד. תמונה דומה מצטיירת כאשר משווים שנים שונות, כגון לעומת

141 פרק ה': שוק העבודה 6-', " , ,000 9,000 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1, " : 7-',66-65 " , ,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2, " : 131

142 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 כדי לבחון כיצד השפיעה העלאתו של גיל הפרישה על ההסתברות של פרטים לעבוד ועל תוואי השכר שלהם, ערכנו בדיקה על סמך נתונים מפאנל נישומים של רשות המסים. העלאת גיל הפרישה הגדילה את ההסתברות לעבוד ואת תוואי השכר של הפרטים. ההשפעה המשמעותית ביותר ניכרה בקרב גברים, ובמיוחד בקרב בעלי ההכנסות הגבוהות. ושינויי חקיקה אחרים שנכנסו לתוקף במהלך התקופה. על מנת לבודד את השפעותיהם של גורמים אלה השתמשנו ברגרסיות, וכך בחנו כיצד ההסתברות לעבוד ותוואי השכר של נשים וגברים מבוגרים הושפעו מהשינוי בחוק גיל הפרישה. ערכנו את הבדיקה האמפירית על סמך נתונים מפאנל נישומים של רשות המסים. פאנל זה כולל מדגם של כ- 10% מהעובדים השכירים בישראל, והוא מקיף יותר מהמדגם בסקר ההכנסות של הלמ"ס. המדגם התמקד בשנים וכלל את השכירים המבוגרים שגיל הפרישה הרשמי שלהם נדחה: נשים בנות 60 ו- 61 וגברים בני 65 ו על מנת לאמוד את השפעת העלאתו של גיל הפרישה יצרנו קבוצות טיפול וביקורת לפי תאריכי הלידה של הפרטים. בקבוצת הטיפול נכללו הפרטים שהושפעו מהחקיקה, היינו כל השכירים שיום הולדתם חל לפני התאריך שבו גיל הפרישה החדש נכנס לתוקף. בקבוצת הביקורת נכללו כל השכירים שנולדו לאחר תאריך זה. הנחנו שקביעת התאריך לא הושפעה מתכונותיהם של השכירים שנולדו לפניו או אחריו. כן הנחנו שתאריך הלידה של אותם שכירים לא הושפע מהידיעה שכ- 60 שנים מאוחר יותר ישתנה גיל הפרישה דווקא בתאריך מסוים. אסטרטגיית הזיהוי משווה את (א) ההסתברות של פרט שגיל הפרישה שלו נדחה לעבוד בחודש נתון ו-(ב) השכר הריאלי שלו לאותם פרמטרים אצל פרט שגיל הפרישה שלו לא נדחה, תוך פיקוח על גיל הפרטים (שנת הלידה וחודש הלידה), מאפייניהם 25 והשנה שבה התצפית מופיעה במדגם. 26 אמדנו את הרגרסיות לגברים ונשים בנפרד. מהניתוח עולה כי ההסתברות לעבוד ותוואי השכר עלו בקרב נשים וגברים שגיל פרישתם נדחה יותר מאשר בקרב פרטים בעלי מאפיינים דומים שגיל פרישתם לא נדחה. הדחייה השפיעה על גברים יותר מאשר על נשים: ההסתברות לעבוד עלתה אצלם באופן משמעותי יותר (7 ו- 4 נקודות אחוז, בהתאמה), והוא הדין בשכר (התוספת לשכר הריאלי החודשי הגיעה, בהתאמה, ל- 930 ש"ח ול- 145 ש"ח). 27 השכר עלה בעקבות הדחייה מפני שתנאי ההעסקה של הפרטים שגיל פרישתם נדחה השתנו פחות מתנאיהם של אלה שגיל פרישתם לא נדחה, וראיה לכך משמש הממצא שההסתברות של שכירים להישאר אצל אותו מעסיק גדלה בעקבות הדחייה. כאשר מפלחים את האוכלוסייה לפי הכנסת משק הבית משכר, מוצאים כי הדחייה השפיעה באופן דיפרנציאלי בעיקר על גברים, ואילו ההבדלים בתוך אוכלוסיית הנשים זניחים: בקרב גברים בעלי הכנסה גבוהה ההסתברות לעבוד עלתה יותר מאשר בקרב בעלי הכנסה נמוכה (עלייה של 8.5 ו- 5 נקודות אחוז, בהתאמה), והוא הדין בשכר (התוספת לשכר הריאלי החודשי הגיעה, בהתאמה, ל- 1,400 ול- 200 ש"ח). 28 הבדיקה האמפירית תומכת בהשערה שחלק ניכר מהשינויים בהתפלגות ההכנסות שהציגו האיורים הקודמים נבעו מהעלאת גיל הפרישה. ההעלאה הגדילה באופן משמעותי את היצע העבודה 24 הפרטים במדגם כוללים את העובדים השכירים שעבדו לפחות חודש אחד בשנה שקדמה לתקופה הנידונה (נשים בנות 59 וגברים בני 64). התוצאות אינן משתנות איכותית גם כאשר המדגם כולל רק שכירים שעבדו לפחות 6 חודשים בשנה הקודמת. 25 מאפייני הפרט שנכללו ברגרסיה הם: משתנה דמי לעבודה במגזר הציבורי, משתנה דמי למגורים ביישוב ערבי, מספר הילדים, המצב המשפחתי, ההכנסה החודשית הממוצעת משכר של הפרט ושל בן/ בת הזוג בשנה שקדמה לתקופה הנידונה (נשים בנות 59 וגברים בני 64). 26 כאשר בודקים את המתאם בין ההסתברות לקבל טיפול לבין התכונות הנצפות של הפרטים, בהינתן גילם (שנת הלידה וחודש הלידה) והשנה במדגם, מקבלים אישוש להנחת המחקר בנוגע לאקראיות ההקצאה לקבוצת הטיפול והביקורת. 27 השוואת השכר נערכה בקרב השכירים שנותרו מועסקים. רגרסיות שאין בהן פוטנציאל של בעיית סלקציה הניבו תוצאות דומות, אם כי מעט גבוהות יותר. רגרסיות אלה בוחנות את השפעת הטיפול על השכר של כלל הפרטים במדגם (נקבע כי השכר של פרטים שלא עבדו שווה לאפס). 28 ייתכן כי חלק מההבדל בין המינים משקף את ההבדלים ביניהם מבחינת המשמעות החוקית של גיל הפרישה, מאחר שבקרב אוכלוסיית הגברים נדחית גם הזכות של מעסיקים להפסיק את העסקת השכיר בלא עילה, ובמגזר הציבורי אף קיימת רק אפשרות מוגבלת להמשיך את העסקתם. 132

143 פרק ה': שוק העבודה והשכר הן של גברים והן של נשים, אף כי בקרב גברים, ובמיוחד בקרב בעלי ההכנסה הגבוהה, נראתה השפעה משמעותית יותר. מאחר שההעלאה הפחיתה את מספר הזכאים לקצבת זקנה ולפנסיה תעסוקתית, ממוצע ההכנסות ממקורות אלה פחת כמעט בכל הקבוצות, וחל גידול במספר הזכאים לגמלת הבטחת הכנסה; גמלה זו העלתה את ההכנסה הממוצעת מ"קצבאות אחרות" בקרב האוכלוסיות החלשות. 29 כפי שעולה מאיור ה'- 8, בקרב הפרטים שאינם עובדים, וכן בקרב השכירים ממשקי בית בעלי הכנסה נמוכה, הירידה בשיעור המקבלים קצבת זקנה הייתה חדה יותר מהעלייה בשיעור המקבלים גמלה להבטחת הכנסה, ולכן סך הכנסותיהן ירד. התפתחויות ' 1, : ( ) ( ) ( ) ( ) " : 18 אלה מלמדות כי מערכת הקצבאות בגילים הנידונים נעשתה סלקטיבית יותר. ההשפעה המיידית של הדחייה בגיל הפרישה הובילה אפוא לגידול משמעותי במספר המועסקים. אולם בשעה שהיא הגדילה את הכנסותיהם של בעלי ההכנסות הגבוהות, היא צמצמה את הכנסותיהן של השכבות המתקשות להשתלב במעגל התעסוקה בגיל מבוגר (שכירים בעלי הכנסות נמוכות ופרטים שאינם עובדים), בין השאר משום שלא היה ביכולתן להיערך אליה מכאן שהעלאת גיל הפרישה אכן השפיעה על התפלגות ההכנסות: היא הגדילה את היצע העבודה והשכר, בעיקר בקרב בעלי ההכנסות הגבוהות. מנגד, היא הפחיתה את סך ההכנסות הן של בעלי ההכנסות הנמוכות והן של הפרטים שאינם עובדים, בשל הירידה במספר הזכאים לפנסיה תעסוקתית ולקצבת זקנה. מאחר שהשפעות אלו צפויות לשוב ולהופיע כאשר יוחלט על העלאה נוספת של גיל הפרישה, כדאי להקדים את ההחלטה להעלותו כדי לאפשר להנהיג את ההעלאה בהדרגה וכך לאפשר למעסיקים ולעובדים להיערך לקראתה. 29 קצבת הזקנה הבסיסית ליחיד הגיעה ב ל- 1,408 ש"ח, ונוסף עליה משולמת תוספת ותק בגובה 2% מהקצבה על כל שנת עבודה מעבר לעשר שנים, עד לתקרה של 50%. הגמלה הבסיסית להבטחת הכנסה שניתנת ליחידים בני 55+ הגיעה ל- 2,107 ש"ח (במחירי 2013). במהלך התקופה הנחקרת חלו שינויים מועטים בקצבאות אלו, למעט אלה: ב הצמידו את קצבת הזקנה למדד במקום לאחוז מסוים מהשכר, ובשנים הגדילו אותה במידה מתונה (גובה הגמלה להבטחת הכנסה שניתנת לבני +55 לא השתנה במהלך תקופה זו. 133

144 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 מראש. 30 מאחר שהשפעות אלו ניכרו הן אצל הגברים והן אצל הנשים, הן צפויות לשוב ולהופיע כאשר יוחלט על העלאה נוספת של גיל הפרישה. על כן רצוי להקדים את ההחלטה להעלות את גיל הפרישה כדי לאפשר להנהיג את ההעלאה בהדרגה וכך לאפשר למעסיקים ולעובדים להיערך לקראתה. תיבה ה'- 1 : התרחבות התעסוקה הפלסטינית בישראל ומאפייניה א. התרחבות התעסוקה הפלסטינית בכלכלה הישראלית 1,, 1 ( ) , :. בארבע השנים האחרונות גדל פי שניים מספר הפלסטינים שעובדים בכלכלה הישראלית, ובשנת 2014 הוא הגיע לכ- 92 אלף כ- 2.2% מסך המועסקים בכלכלה הישראלית. עיקר הגידול בתעסוקה נבע מגידול במספר העובדים בהיתר: לפי האומדן של סקר כוח האדם הפלסטיני, מספר זה הגיע ב לכ- 59 אלף, ואומדן זה עולה בקנה אחד עם נתוני רשות המסים על העובדים הפלסטינים בהיתר (ראו לוח 1) 1. מספרם של העובדים בהיתר עלה בעקבות מדיניות ממשלתית שנועדה להגדיל את היצע העובדים בענפי הבינוי והחקלאות ולסייע לכלכלה הפלסטינית. במקביל גדלה גם התעסוקה הפלסטינית בלא היתר, ותופעה זו מעידה כי הביקוש הפלסטיני לעבודה בישראל גבוה ממספר ההיתרים, וכי קיים בישראל ביקוש גדול לעובדים פלסטינים, בעיקר בענף הבינוי. היקף התעסוקה הפלסטינית בכלכלה הישראלית צפוי להמשיך לגדול גם בעתיד הנראה לעין. כמחצית מהפלסטינים שעבדו ב בכלכלה הישראלית הועסקו בענף הבינוי. איור 1 מראה כי עיקר הגידול שחל בשנתיים האחרונות ( ) בתעסוקה המדוּוחת (משרות השכיר) בענף זה נבע מגידול במספרם של עובדים פלסטינים, היות שמספר משרות השכיר של העובדים הישראלים והזרים לא השתנה במידה משמעותית. הגידול שחל בפועל בהיקף התעסוקה הפלסטינית היה גדול אף יותר, משום 1 התעסוקה בישראל חשובה למשק הפלסטיני: לפי הלמ"ס הפלסטינית, העובדים הפלסטינים בכלכלה הישראלית היוו ב כ- 11.7% מכוח העבודה הפלסטיני ביהודה ושומרון, וסך שכרם ב השתווה ל- 12.3% מהתוצר של המשק הפלסטיני ביהודה ושומרון. אומדני הלמ"ס הפלסטינית המובאים כאן אינם כוללים תושבים במזרח ירושלים ובעלי דרכון זר, אך אלה נכללים בסקרי כוח האדם הפלסטינים. האומדן של רשות המסים לגבי מספר העובדים בהיתר שונה מהאומדן המקביל של הלמ"ס הפלסטינית, משום שכל אחד מהגופים משתמש ביחידת מדידה אחרת: רשות המסים מתייחסת למספר העובדים בחודש ממוצע והלמ"ס הפלסטינית למספרם בשבוע ממוצע. פירוש הדבר שאם עובד בהיתר עבד בחודש מסוים שבוע אחד, הוא ייכלל בנתוני רשות המסים בוודאות, אך יש לו רק הסתברות של 25% להיכלל בנתוני הלמ"ס הפלסטינית. הסבר אפשרי נוסף להבדל נעוץ בדיווח חסר לרשות המסים: ישראלים שמעסיקים פלסטינים ביהודה ושומרון מסרו על כך דיווח חלקי, משום שחוקי העבודה הישראליים חלים על האזור רק באופן חלקי וחובת הדיווח הוחלה רק בשנת הממצאים כאן בוחנים את השפעות ההעלאה בטווח הקצר. פרק ח' של דוח בנק ישראל לשנת 2012 מציג ניתוח שבוחן את שיעור התעסוקה של בני 55 ומעלה בעשור האחרון. הניתוח מראה שבקבוצות הקרבות לגיל הפרישה החדש, שיעורי העובדים שממשיכים לעבוד משנה לשנה דומים לשיעורים המאפיינים עובדים בראשית שנות ה- 40 שלהם. 134

145 פרק ה': שוק העבודה שהענף הגדיל גם את מספרם של עובדים בלא היתר. הגידול בתעסוקת הפלסטינים בענף 2 מקטין את התמריץ להשקעה בהון, בשיפורים טכנולוגיים ובהכשרת כוח אדם. 3 במידה שגידול זה לא ילוּוה בגידול בפעילות הענף, התעסוקה והשכר של העובדים הישראלים בו עלולים להיפגע. לוח 1 התעסוקה והשכר של הפלסטינים המועסקים בכלכלה הישראלית, 2007 עד % התעסוקה (באלפים) מספר העובדים בחודש ממוצע, לפי רשות המסים מספר העובדים בשבוע ממוצע, לפי הלמ"ס הפלסטינית 1 מזה: עובדים בהיתר עובדים בלא היתר שיעור המועסקים בענף הבינוי השכר החודשי הממוצע (באלפי ש"ח) עובדים בהיתר לפי רשות המסים עובדים בהיתר לפי הלמ"ס הפלסטינית 2 עובדים בלא היתר לפי הלמ"ס הפלסטינית % % % % % % ללא תושבי מזרח ירושלים ובעלי דרכון זר, אוכלוסיות שנכללות בסקרי כוח האדם הפלסטיניים. 2 השכר החודשי לפי הלמ"ס הפלסטינית חושב באמצעות סכימת מכפלות ימי העבודה בשכר היומי שהמרואיינים דיווחו. המקור: עיבודי בנק ישראל לנתוני רשות המסים וסקר כוח האדם הפלסטיני. ב. הסדרת התעסוקה הפלסטינית מכסות ההעסקה של פלסטינים בתוך תחומי מדינת ישראל נקבעות לכל ענף כלכלי בנפרד, והן נקבעות בהחלטת ממשלה ובהתאם להמלצת משרדי הממשלה ומערכת הביטחון. מנגד, אין מכסות להיתרי עבודה ביישובים ובאזורי תעשייה ישראליים ביהודה ושומרון. עובד פלסטיני זכאי לכל תנאי העבודה שעובד ישראלי מקביל זכאי להם על פי החוק ועל פי ההסכמים הקיבוציים החלים עליו. לדוגמה, עובד פלסטיני בענף הבינוי זכאי לשכר המינימום שקובע ההסכם הקיבוצי בענף. הסדרים אלו נועדו להבטיח את זכויות העובדים הפלסטינים ולצמצם את הפגיעה בעובדים ישראלים תחליפיים. אולם כפי שהתריע מבקר המדינה, 4 בפועל קיימת בקרב העובדים הפלסטינים רק מידה מוגבלת של מיצוי זכויות. הדבר נובע גם מכך שלעובדים יש רק מוּדעוּת חלקית לזכויותיהם: מסקרי כוח האדם הפלסטיניים עולה כי מבין הפלסטינים שעובדים בכלכלה הישראלית בהיתר, רק אחוזים בודדים העידו כי הם מועסקים בחוזה עבודה וזכאים להפרשות לפנסיה, ימי מחלה וחופשה, וזאת אף על פי שרשות ההגירה מפרישה עבורם כספים אלו, על פי חוק, ואף על פי שהעובדים בענף הבינוי מכוסים בהסכמים קיבוציים. 5 אם העובדים הפלסטינים יקבלו מידע על זכויותיהם, הדבר עשוי להרחיב את היקפי המיצוי. לוח 2 מלמד כי מצבם של עובדים בלא היתר חמור אף יותר. 2 בספטמבר 2014 החליטה הממשלה להגדיל ב- 4,600 את מספר ההיתרים לעובדים פלסטינים. 3 עדויות לכך שיש תחלופה בין עובדים ישראלים לעובדים זרים ניתן למצוא בפרק ה' של דוח הוועדה להסדרה, פיקוח ואכיפה בתעסוקת עובדים פלסטינים בישראל (2011), בדוח בנק ישראל לשנת 2012 (עמ' 67 69), וכן במחקרים הבאים: גוטליב ד' וש' אמיר (2005) "כניסת זרים ודחיקת מקומיים מתעסוקה בישראל", מ נהל תכנון מחקר וכלכלה, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, וזוסמן נ' וד' רומנוב (2003), "עובדים זרים בענף הבנייה: תמונת מצב והשלכות מדיניות", בנק ישראל, סדרת מאמרים לדיון. 4 דוח מבקר המדינה 65 א, 2014, "העסקת עובדים פלסטינים בענף הבניין בישראל". 5 למודעות החלקית תורמת העובדה שההעברות בגין ההפרשות הסוציאליות מתבצעות רק פעם בשנה. 135

146 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 לוח 2 מאפייניהם של העובדים הפלסטינים בישראל: בעלי היתר תעסוקה לעומת חסרי היתר, 2013 הגיל הממוצע (בשנים) שיעור הנשואים השכלה (בשנות לימוד) שיעור הכפריים שיעור הגברים השכר היומי (בש"ח) המספר הממוצע של ימי העבודה החודשיים דיווחו על חוזה העסקה כתוב/ הסכם קיבוצי 1 דיווחו על חוזה העסקה מילולי 1 דיווחו כי אין חוזה עבודה 1 דיווחו על הפרשת כספים לפנסיה 1 דיווחו על זכאות לימי מחלה וחופשה 1 1 על שאלה זו השיבו כ- 78% מבעלי ההיתרים וכ- 60% מחסרי ההיתרים. המקור: עיבודי בנק ישראל לסקר כוח האדם הפלסטיני. בעלי היתר 38.2 חסרי היתר % % 99% % 27% 73% 1% 1% 90% % 99% % 40% 58% 4% 11% מאחר שהמשקים הישראלי והפלסטיני נבדלים ביניהם ברמת הפיתוח הכלכלי, קיים פער בין השכר לעובד פלסטיני בשוק הישראלי לשכרו במשק הפלסטיני. שכר המינימום הנהוג בישראל (כ- 198 ש"ח ליום עבודה מלא) גבוה משמעותית מהשכר היומי הממוצע במשק הפלסטיני ביהודה ושומרון (כ- 91 ש"ח ב ). פער זה יוצר למתווכים ישראלים או לראשיהן הפלסטינים של קבוצות עובדים תמריץ כלכלי לגבות דמי תיווך עבור היתר תעסוקה בישראל. גבייה כזו מתאפשרת משום שהנהלים מעניקים למעסיק הישראלי כוח, היות שהם קובעים כי עליו לבקש את היתר התעסוקה בישראל עבור עובד פלסטיני מסוים, וביכולתו להחליפו על ידי בקשת היתר עבור עובד אחר. אמנם השכר לעובד שהעובדים מדווחים בסקרי כוח האדם הפלסטיניים דומה לשכר המדווח לרשויות בישראל. 6 אולם עדויות אנקדוטיות מרמזות כי העובדים משלמים דמי תיווך בהיקף ניכר. היתר תעסוקה בישראל ניתן רק לפלסטינים נשואים מגיל מסוים 7 ומעלה. לכן העובדים בהיתר מבוגרים יחסית לחסרי ההיתר, ורובם המוחלט נשואים בשעה שבקרב חסרי ההיתר שיעור הנשואים עומד על כ- 50% בלבד. השכר היומי הממוצע של חסרי ההיתרים עמד ב על 158 ש"ח, והיה גבוה משמעותית מהשכר היומי הממוצע ביהודה ושומרון (87 ש"ח) אך נמוך מהשכר היומי הממוצע של בעלי ההיתרים (186 ש"ח). הפער בשכר החודשי הממוצע גבוה עוד יותר, משום שחסרי ההיתרים עבדו פחות ימים בחודש. רשות ההגירה פועלת לעבור למשטר שבו המעסיקים הישראלים ישלמו את השכר ברוטו לרשות ההגירה, וזו תעביר את הנטו לחשבון הבנק 6 של העובד וכך תוודא שתנאיו אינם נופלים מהקבוע בחוק ובהסכמים הקיבוציים הרלוונטיים. על משטר זה המליצו ה- OECD ומבקר המדינה (דוח מבקר המדינה 65 א, 2014), והוא דומה למשטר שנהג עד הגיל המינימלי לקבלת היתר תעסוקה ירד מ- 30 בשנת 2010 ל- 24 בשנת

147 פרק ה': שוק העבודה ג. השיפור בזמינותם של העובדים הפלסטינים תופעה בולטת נוספת עולה מהנתונים בלוח 3: יציבות התעסוקה גדלה בקרב עובדים פלסטינים בהיתר. ב רק כשליש מהם התמידו במשך שנתיים אצל אותו מעסיק, ואילו ב שיעור זה עלה על שני שלישים והיה נמוך רק במעט מהשיעור המקביל בקרב ישראלים שעובדים בחברות המעסיקות פלסטינים. גם מספרם הממוצע של חודשי העבודה השנתיים של עובדים פלסטינים גדל באופן משמעותי, והוא התקרב למספר בקרב עובדים ישראלים בחברות שמעסיקות פלסטינים. נוסף לכך, משרד הביטחון הגדיל במחצית השנייה של 2014 את מספרם של היתרי הלינה בישראל מעשרת אלפים ל- 14 אלף וכך גדלה זמינותם של עובדים פלסטינים לעבודה בישראל. כאשר משווים בין העובדים הישראלים והפלסטינים בחברות המעסיקות פלסטינים, מוצאים כי בין 2008 ל כלומר בראשית המשבר הכלכלי העולמי שיעור הישראלים שעובדים לצד פלסטינים שנתיים ברצף ירד בכ- 15 נקודות אחוז בשעה ששיעורי התעסוקה של הפלסטינים נותרו יציבים (לוח 3). תופעה זו מרמזת שהמעסיקים הישראלים העדיפו לשמר, גם בימי המשבר, את העובדים הפלסטינים. לוח 3 המשכיות וזמינות תעסוקתית: ישראלים ופלסטינים, 2006 עד 2012 (גברים שהעסקתם דווחה לרשות המסים, ללא עובדים במגזר הציבורי) שיעור העובדים המתמידים שנתיים בחברות שמעסיקות פלסטינים (באחוזים) מספרם הממוצע של חודשי העבודה השנתיים בחברות שמעסיקות פלסטינים המקור: עיבודי בנק ישראל לנתוני רשות המסים. פלסטינים ישראלים פלסטינים ישראלים הגידול ביציבות התעסוקה של עובדים פלסטינים ובזמינותה מהווה סיבה נוספת לגידול בביקוש של מעסיקים ישראלים לעובדים פלסטינים. למגמה זו יש השלכות חיוביות על הענפים המעסיקים פלסטינים, שכן היא מצמצמת את בזבוז המשאבים הכרוך באיתור והכשרה חוזרים ונשנים של עובדים חדשים ובחוסר ודאות לגבי זמינות העובדים. בזבוז כזה נוצר בעבר, היות שזמינותם של העובדים הפלסטינים הושפעה מתנודות ביחסים המדיניים-ביטחוניים בין ישראל לרשות. יש לציין כי בסבבי הלחימה האחרונים, לרבות בתקופה שמבצע "צוק איתן" התנהל בה, מערכת הביטחון א פשרה לרוב העובדים הפלסטינים להמשיך להיכנס לישראל באופן סדיר. מדיניות זו צמצמה את אחד היתרונות שהיו בעבר להעסקת עובדים זרים על פני העסקת פלסטינים. לוח 4 שכרם של עובדים פלסטינים וישראלים על פי הוותק במקום העבודה, 2012 (שכר באלפי ש"ח; גברים שהעסקתם דווחה לרשות המסים, ללא עובדים במגזר הציבורי) עובדים בחברות שמעסיקות פלסטינים עובדים בחברות אחרות המקור: עיבודי בנק ישראל לנתוני רשות המסים. שנות ותק השנה הראשונה לעבודה פלסטינים ישראלים ישראלים השכר החודשי הממוצע ב לפי שנות ותק

148 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 להתמדתם של פלסטינים בעבודה בישראל מתלווה עליית שכר: השכר המדווח של פלסטינים שהתמידו אצל אותו מעסיק מ עד ל היה גבוה בכ- 14% מהשכר החודשי הממוצע של פלסטינים שהחלו לעבוד בישראל ב קצב עלייה זה נמוך מקצב העלייה בשכרם של ישראלים שהתמידו בעבודתם בחברות שהעסיקו פלסטינים (27%). ישנם פערי שכר ניכרים בין עובדים פלסטינים לבין עמיתיהם הישראלים באותן חברות (לוח 4). חלק מפערי השכר החודשיים נובעים מהפרש בתשומות העבודה: למשל, על פי סקרי כוח האדם לשנת 2012, עובד ישראלי בענף הבנייה עבד בממוצע 37.1 שעות בשבוע, ואילו עובד פלסטיני עבד רק 29.1 שעות בשבוע. כן סביר כי הם נובעים גם מכך שמשלחי היד של העובדים הפלסטינים שונים ממשלחי היד של העובדים הישראלים ומתאפיינים בשכר נמוך יותר. 138

149 פרק ו' הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם גירעון הממשלה הסתכם ב ב- 2.8% תוצר נמוך מהתקרה שנקבעה בתקציב ונמוך בכ- 0.4 נקודת אחוז מהגירעון אשתקד. הגירעון הצטמצם בשנתיים האחרונות בעיקר כתוצאה מהתכנית לייצוב פיסקלי שהממשלה אישרה בתקציב לשנים גירעון הממשלה הרחבה בישראל (2.6% תוצר) רחב מהגירעון הממוצע ב- OECD, אך הפער הצטמצם במידה ניכרת בשנתיים האחרונות. היקפו של החוב הציבורי ביחס לתוצר לא השתנה ב והסתכם ב- 67.6% תוצר. היקף החוב בישראל נמוך בהשוואה לממוצע במדינות ה- OECD, אך תשלומי הריבית על יתרת החוב גבוהים יחסית לממוצע במדינות אלה. הגידול בהוצאה הציבורית האט ב לעומת השנים האחרונות. היקף ההוצאה האזרחית (ללא תשלומי ריבית) ירד והסתכם ב- 30.8% תוצר שיעור נמוך מאוד בהשוואה בין-לאומית. מנגד, הוצאות הביטחון גדלו ביחס לסך ההוצאות וביחס לתוצר. הממשלה מימנה את כלל עלויותיו של מבצע "צוק איתן" (7 מיליארדי ש"ח) כבר בתקציב 2014, וזאת מבלי לחרוג מסך ההוצאות. את המימון א פשרו החלטת ממשלה על קיצוץ בתקציבי המשרדים האזרחיים ושימוש בעתודות בתקציב. הממשלה התחייבה לאחרונה לסייע לכמה גופים ציבוריים ופרטיים שנקלעו למצוקה פיננסית (בית החולים "הדסה", חברת הדואר, ועוד). גופים כאלה נתפסים כגדולים או חשובים מכדי ליפול, ולמעשה נהנים מערבות ממשלתית משתמעת. אם אי-אפשר להגביר את התחרות כדי למנוע תלות בהם, יש להדק את הפיקוח הפיננסי והמהותי עליהם. הכנסותיה של הממשלה הרחבה ממסים הסתכמו ב ב- 31% תוצר, וזוהי עלייה של 0.6 נקודת אחוז לעומת ההכנסות גדלו בעקבות צעדי המיסוי שנכללו בתקציב, וכן בעקבות הגידול ביבוא מוצרי צריכה (בפרט מכוניות) ועליות המחירים בשוק ההון. הפחתת המע"מ על מוצרי יסוד אמנם תסייע לבעלי הכנסה נמוכה, אך פחות מצעדים אחרים (כמו הרחבת הקצבאות), והצעד עלול להגביר את העיוותים במערכת המס. השנה פחתה עלותו של גיוס ההון הסחיר לשם מימון החוב הציבורי. הנפקתן של האג"ח הבלתי סחירות המיועדות לקרנות הפנסיה גדלה לכדי קרוב לשליש מסך החוב המונפק, והריבית המשולמת עליהן גבוהה מהריביות על חוב סחיר. שיעור המימון הפרטי של ההוצאה הלאומית לבריאות עלה בשנים האחרונות, והוא הדין בשיעור האספקה הפרטית של שירותי בריאות. התרחבותם המהירה עלולה לאיים על יעילותה ושוויוניותה של מערכת הבריאות. 139

150 בנק ישראל, דין וחשבון ההתפתחויות העיקריות והמדיניות הפיסקלית גירעון הממשלה הרחבה ירד בשנת 2014 ב- 0.5% תוצר, והחוב הציבורי נותר בלא שינוי. בניכוי הצמיחה האטית, הגירעון מנוכה המחזור ירד באופן ניכר בשנתיים האחרונות, וזאת בעקבות התכנית לייצוב פיסקלי שהתקבלה ב ההוצאה הביטחונית גדלה השנה ב- 6.9% ביחס לאשתקד, בעקבות מבצע "צוק איתן". שיעור ההוצאות לביטחון גדל ביחס לסך התקציב ולתוצר לראשונה מאז 2006, השנה שבה התנהלה מלחמת לבנון השנייה. המדיניות הפיסקלית ב התבססה על התכנית לייצוב פיסקלי שהממשלה הפעילה במסגרת התקציב לשנים 2013 ו תוצאותיה של תכנית זו, וכן רמת הפעילות במשק, תרמו לירידה בגירעון של הממשלה הרחבה, 1 והוא הסתכם ב ב- 2.6% תוצר נמוך בכ- 0.5 נקודת אחוז מהגירעון ב (ראו לוח ו'- 1 ). הגירעון ירד אף שצמיחת המשק האטה מעט השנה. בניכוי השפעתה של הצמיחה האטית, הגירעון מנוכה המחזור ירד במידה ניכרת והסתכם ב- 2.5% נמוך בנקודת אחוז מהנתון המקביל אשתקד וב- 2 נקודות אחוז מהנתון ב הגירעון המבני הצטמצם גם הוא באותו סדר גודל, וזוהי עדות לכך שהירידה בגירעון אינה נובעת מגורמים חד-פעמיים. בשנתיים האחרונות הצטמצם הגירעון בישראל בקצב מהיר מהקצב הממוצע ב- OECD, אך הוא עדיין גבוה לעומת הממוצע במדינות הארגון. מגמת הירידה המתמשכת בהיקף החוב הציבורי ביחס לתוצר נבלמה אשתקד, והחוב נותר בלא שינוי, ברמה של 67.6% תוצר נמוך בהשוואה לממוצע ב- OECD (86.2%). הגירעון של הממשלה המרכזית (ללא אשראי) ירד בכ- 0.4 נקודת אחוז ועמד ב על 2.8% תוצר שיעור נמוך מעט מהתקרה שנקבעה בתקציב. 2 הרכבן של הוצאות הממשלה ב הושפע מ"צוק איתן", המבצע הצבאי שהתנהל ברצועת עזה: בשעה שסך ההוצאה הציבורית (הנומינלית) גדל בשנה זו בקצב אטי מהקצב בשנים האחרונות (3.2%), ההוצאה הביטחונית התרחבה ב- 6.9% הקצב המהיר ביותר שנרשם מאז 2006, השנה שבה התנהלה מלחמת לבנון השנייה. כך גדל לראשונה זה שבע שנים שיעורן של הוצאות הביטחון בסך ההוצאה הציבורית ובתוצר. הממשלה מימנה את כל הוצאות הביטחון שנבעו מהלחימה (7 מיליארדי ש"ח) כבר ב- 2014, באמצעות שימוש בעתודות תקציביות ובעודפי תקציב שנוצרו עקב ירידה בתשלומי הריבית ובאינפלציה. נוסף על כך הממשלה דחקה הוצאות אזרחיות מתוכננות כדי להפנות משאבים למימון הלחימה; דברים אלה תקפים במיוחד לגבי ההוצאה לתשתיות תחבורה, השקעה שלעתים התעכבה בשל קשיי ביצוע. על אף האירועים הביטחוניים וההאטה הקלה בצמיחה, הכנסות הממשלה ממסים עלו מעט על התחזית בתקציב. הגידול בהכנסות ממסים 4.1% במונחים ריאליים לעומת 2013, בניכוי שינויי חקיקה והכנסות חד-פעמיות נבע מצמיחת התוצר, מהגידול ביבוא מוצרי הצריכה (בפרט מהגידול שחל לקראת סוף השנה ביבוא מכוניות), ומהעלייה במחירי הנכסים בשוק ההון. ההכנסות נפגעו מעט מההאטה במכירת דירות חדשות, התפתחות שהושפעה מההמתנה להטבת המע"מ על דירות אלה. בסוף 2014 החליטה הכנסת על פיזורה בלי לאשר תקציב חדש לשנת 2015, ומשרדי הממשלה פועלים מראשית השנה במסגרת תקציב המשכי, היינו תקציב שמגביל את ההוצאות החודשיות ל- 1/12 מסך ההוצאה בשנה הקודמת. כך אירע בכל אחת משלוש מערכות הבחירות האחרונות. התוצאה דחייה של שינויים תקציביים ורפורמות לתקופה שבאה מייד לאחר הבחירות מוּכּרת גם במדינות אחרות, 3 ושם נמצא כי היא נובעת מכך שלעתים הממשלות משתמשות בבחירות כדי להשיג תמיכה נרחבת במהלכים שמועילים לציבור בכללותו אך פוגעים בבעלי אינטרס שעלולים לסכלם. 1 הממשלה הרחבה כוללת את הממשלה, המוסדות הלאומיים, המלכ"רים הציבוריים, המוסד לביטוח לאומי והרשויות המקומיות. פירוט מופיע בלוח ו'-נ' התקרה נקבעה במונחי התוצר עוד לפני שהלמ"ס עדכנה באוגוסט 2013 את ההגדרות המשמשות למדידת התוצר, והיא עמדה אז על 3%. לפי ההגדרות החדשות היא עומדת על 2.9%. 3 ראו לדוגמה: Alesina, A., S. Ardagna and F. Trebbi (2006), "Who adjusts and when? On the political economy of reforms", NBER Working Paper. 140

151 פרק ו': הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם לוח ו'- 1 הרכיבים העיקריים בהכנסות הממשלה הרחבה ובהוצאותיה, 2001 עד 2014 (אחוזי תמ"ג) ממוצע ממוצע עד עד סך ההכנסות הציבוריות ההכנסות מרכוש סך המסים המסים העקיפים על הייצור המקומי המסים העקיפים על היבוא האזרחי המסים הישירים ותשלומי החובה הכנסות המוסד לביטוח לאומי מענקים אחר סך ההוצאות הציבוריות ההוצאות השוטפות הצריכה האזרחית המקומית הצריכה הביטחונית המקומית היבוא הביטחוני התמיכות הישירות תשלומי ההעברה השוטפים תשלומי הריבית תשלומי ההעברה בחשבון ההון השקעות הממשלה הרחבה ההוצאה האזרחית ללא ריבית הגירעון הכולל של הממשלה הרחבה הגירעון לפי ההגדרה הבין-לאומית הגירעון השוטף של הממשלה הרחבה הגירעון מנוכה המחזור הכולל הגירעון מנוכה המחזור הכולל לפי ההגדרה הבין-לאומית החוב הציבורי (נטו) 7, החוב הציבורי (ברוטו) 6 1 כולל תשלומי ההעברה השוטפים מהציבור ותשלומי ההעברה בחשבון ההון, זקיפת פנסיה, בלאי, העברות הון מחו"ל והעברות למוסדות הלאומיים ולמלכ"ר מחו"ל. 2 כולל סבסוד משכנתאות והעברות בחשבון ההון למלכ"ר ולעסקים. 3 הגירעון בסעיף זה הותאם להגדרה הבין-לאומית המקובלת על ידי הוספה של הפרשי הצמדה על החוב השקלי (הצמוד והלא-צמוד למדד). יש צורך להוסיף הפרשי הצמדה בגין החוב הלא-צמוד מכיוון השהלמ"ס זוקפת הפחתה של הפרשי הצמדה אלו בדיווח על תשלומי הריבית. 4 הוצאות הריבית מחושבות בהנחה ששיעור האינפלציה במהלך השנה עמד על 2%, ולא לפי שיעור האינפלציה בפועל. 5 הגירעון בסעיף זה הותאם להגדרה הבין-לאומית המקובלת על ידי הוספה של הפרשי הצמדה על החוב השקלי (הצמוד והלא-צמוד למדד) בהנחה שהאינפלציה עומדת על 2%. 6 בניכוי חובן של הרשויות המקומיות לממשלה. 7 החוב הציבורי נטו שווה לחוב הציבורי ברוטו פחות הלוואות הפעילות פחות פיקדונות הממשלה בבנק ישראל. המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ועיבודי בנק ישראל. 141

152 בנק ישראל, דין וחשבון ' ,, 2 OECD ( ) OECD OECD OECD- 3 OECD Revenue Statistics OECD- 4,OECD :

153 פרק ו': הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם היעדרו של תקציב (ושל חוק ההסדרים הנלווה אליו) בשנת כהונתה האחרונה של ממשלה, לצד העובדה שהממשלות בישראל מתאפיינות בתוחלת חיים קצרה יחסית, למעשה מותירים לממשלה נבחרת רק חלון זמנים קצר לערוך שינויים בתקציב המדינה ובהרכבו ולקדם רפורמות במשק. השימוש בתקציבים דו-שנתיים והקושי להעביר רפורמות מהותיות מחוץ לחוק ההסדרים, ודאי בקואליציה בלתי יציבה מצמצמים את חלון ההזדמנויות עוד יותר. אמנם, כאשר ממשלה שנבחרה באמצע השנה מחליטה להעביר תקציב דו-שנתי לשנה וחצי, היא נמנעת מהכנת שני תקציבים בפרק זמן קצר מאוד, וכך חוסכת חזרה על המיקוח הפוליטי ועל עבודת ההכנה של משרדי הממשלה. אולם תקציב כזה מקשה על השרים החדשים להספיק להכיר את משרדיהם ולקדם מדיניות לפני שנסגר חלון ההזדמנויות לשינויים. נוסף על כך, העברת שני תקציבים נפרדים מאפשרת לאשר במהירות רבה יותר את התקציב לשנה השוטפת, וכך לצמצם את משך הזמן שבו הוצאות הממשלה מוגבלות מד י חודש בחודשו בידי התקציב ההמשכי, מצב שפוגע ביכולתם של משרדי הממשלה (במיוחד האזרחיים) לבצע במלואן את התכניות בתקציב. העברת תקציב דו-שנתי לאחר הבחירות, במקום שני תקציבים סמוכים, תחסוך חזרה על המיקוח הפוליטי ועל עבודת ההכנה של המשרדים. אולם היא תאריך את השימוש בתקציב המשכי, מסגרת שפוגעת ביכולת הביצוע של המשרדים האזרחיים, וכן תצמצם את האפשרויות לערוך שינויים ורפורמות. הכללים לקביעת המסגרת התקציבית הממשלה היוצאת החליטה כמה פעמים לשנות את שני הכללים הפיסקליים המתווים את המסגרת לתקציב המדינה כלל הגירעון וכלל ההוצאה. במסגרת התקציב לשנים שינתה הממשלה את כלל הגירעון כדי שיאפשר לדחות את תאריכי היעד במתווה של הפחתת הגירעון. כן היא החליטה להוסיף להוצאות הממשלה ב תוספת (חד-פעמית), וזו הובילה לחריגה מהתקרה שנקבעה בכלל ההוצאה שהיה תקף באותה עת. בסוף 2013 החליטה הממשלה לשנות את כלל ההוצאה, וקבעה כי זו תגדל ריאלית מדי שנה בהתאם לשיעור הממוצע של גידול האוכלוסייה בתוספת שיעור שתלוי בהיקף החוב הממשלתי: התוספת תגדל עם ההפחתה בחוב ותעמוד על 1% כשהוא יגיע ל- 50% תוצר. 4 במסגרת הדיונים בתקציב ל החליטה הממשלה לשנות שוב את כלל הגירעון כדי להגדיל את הגירעון ב ולהאט את הקצב במתווה להפחתת הגירעון בשנים הבאות. הממשלה החליטה גם על הוצאה תקציבית "חד-פעמית" שחורגת מכלל ההוצאה החדש, כדי להגדיל את תקציב הביטחון. הכנסת לא אישרה את שתי ההחלטות האלה לפני פיזורה. יעדם העיקרי של כללים פיסקליים הוא ליצור עוגן לתקציב הממשלה, במטרה למנוע מצב שבו הגירעון והחוב מתבדרים מעבר לרמה בת-קיימא. כללים פיסקליים אמורים למנוע מצב שבו ההוצאות גדלות במהירות רבה מדי, ובאופן בלתי מאוזן, בתקופות גאוּת (כאשר ההכנסות ממסים גבוהות), וכך מאפשרים להימנע מקיצוצים חדים בשירותי הממשלה בתקופות מיתון (כאשר ההכנסות נמוכות) כלומר להימנע מקיצוץ שיחריף את המיתון ואת פגיעתו בציבור. 5 כללים פיסקליים נועדו למנוע התבדרות של הגירעון והחוב מעבר לרמה בת-קיימא. השגת המטרה אינה מכתיבה בהכרח איזושהי אידיאולוגיה בנוגע לגודל הממשלה, והיא אפשרית גם כאשר ישנם שינויים תכופים בהעדפות הפוליטיות לגבי היקפן של הוצאות הממשלה. 4 הכלל הקודם נכנס לתוקף ב- 2011, ובו נקבע כי שיעור הגידול המרבי של ההוצאה הציבורית יתקבל מהכפלה של שני גורמים: 1. השיעור השנתי הממוצע של צמיחת התוצר בעשור האחרון, ו- 2. המנה המתקבלת מחלוקה של 60% ביחס בין החוב הציבורי לתוצר. הכלל החדש קובע כי שיעור הגידול בהוצאות יתקבל מסכימה של שני גורמים: 1. הקצב הממוצע של גידול האוכלוסייה בשלוש השנים האחרונות, ו- 2. המנה המתקבלת מחלוקה של 50% ביחס בין החוב הציבורי לתוצר. לפי ההערכות, הכלל החדש מאפשר להוצאה הציבורית לגדול, ריאלית, בשיעור ממוצע של כ- 2.5% לשנה בשנים הקרובות נמוך מהשיעור שהיה מכתיב הכלל הקודם. ראו פירוט בפרק ו' בדוחות בנק ישראל לשנים 2012 ו הספרות הכלכלית מזהה כמה תהליכים שמובילים לכך שבהיעדר עוגנים פיסקליים, ממשלות נוטות להגדלה בלתי מאוזנת של ההוצאות (אשר מגדילה את הגירעון בעתיד): ראשית, ממשלות עלולות ללקות בקוצר ראייה ולהעדיף הרחבה תקציבית עכשיו על פני התנהלות זהירה שתישא פרי רק במיתון הבא (ואולי אף בתקופת שלטונה של הממשלה הבאה); שנית, משרדים ממשלתיים, קבוצות בציבור, ובעלי אינטרסים המבקשים להגדיל את ההוצאות לתחומים הקרובים לליבם, אינם מתחשבים במלוא העלות שכרוכה בהגדלת הוצאות ומוטלת על הציבור בכללותו ("בעיית המאגר המשותף"). שלישית, הכנסות גבוהות בתקופות גאות מעודדות דרישות להגדיל את ההוצאות וכך עלולות להוביל למדיניות פרו-מחזורית שתגרום לקיצוצים בתקופות מיתון. 143

154 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 כלל הגירעון שוּנה פעמים רבות ונכשל בהשגת מטרתו לשמור על גירעונות וחוב בני- קיימא. כלל ההוצאה שוּנה פעמים אחדות, אך הוא קצר הצלחה רבה יותר בייצוב ההוצאה הציבורית. בהיעדר הגבלה על ההכנסות (שיעורי המסים) הייתה לכלל תרומה מוגבלת לייצוב הגירעון. הדיון הכלכלי במימוש יעד זה של הכללים הפיסקליים כלומר בהשגת אחריות תקציבית נושא אופי מקצועי-טכני במהותו, ומטרתו לעצב כללים שישמרו על היקף בר-קיימא של החוב אך בה בעת יפגינו גמישות שתמנע את נטישתם בתקופות של זעזועים כלכליים. נוסף על יעד זה כללים פיסקליים עשויים לשרת עוד יעדים, לרבות צמצום החוב ושינוי גודלה של הממשלה (כלומר, שינוי בהיקף הוצאותיה ביחס לתוצר). ההחלטה על יעדים כאלה, על הכיוון שאליו הם יובילו, ועל קצב ההתקדמות שהם יכתיבו, נובעת ברובה מהעדפות חברתיות ומתפיסות כלכליות-אידיאולוגיות ופוליטיות. השגת מטרתם העיקרית של הכללים למנוע התבדרות של הגירעון והחוב אינה מכתיבה בהכרח איזושהי בחירה אידיאולוגית בגודלה הרצוי של הממשלה. שימוש בכללים פיסקליים, ובמיוחד בכלל המכתיב את שיעור הגידול המותר בהוצאות הממשלה, עשוי לסייע ליצור עוגן גם לתכנון התקציבי, וזאת באמצעות התוויית מסגרת רב-שנתית יציבה למצרפי התקציב. אולם יציבות זו תלויה ביציבותן של ההעדפות הפוליטיות של קובעי המדיניות. בסביבה של חילופי ממשלות תכופים קיים חוסר יציבות בהעדפות הפוליטיות, והדבר עלול לגרור חוסר יציבות גם בתכנון התקציב. 6 על כל פנים, גם בסביבה כזו ראוי כי הכללים הפיסקליים ימשיכו להכתיב התנהגות תקציבית אחראית, שתמנע מהגירעון והחוב לגדול באופן שאינו בר-קיימא. ישראל הנהיגה כלל פיסקלי לראשונה ב כלל גירעון ועד 2004 היה זה הכלל הפיסקלי היחיד. כלל הגירעון נכשל בתקופה הנידונה בהשגת מטרתם העיקרית של כללים פיסקליים: תקרות הגירעון שנקבעו בו הורחבו פעמים רבות, הוא לא מנע מדיניות פרו-מחזורית, ולא הצליח לצמצם את הגירעון והחוב באופן בר-קיימא. ב הנהיגה ישראל כלל פיסקלי נוסף כלל ההוצאה אך בהיעדר כלל שישלוט על הכנסות המדינה (כלומר על שיעורי המסים), גם אז לא הצליח כלל הגירעון לשמש עוגן יציב לתקציב הממשלה, והוא שוּנה כמה פעמים: הכלל הקשיח אינו מתאים את תקרת הגירעון למחזור העסקים, והממשלה שינתה אותו כדי שלא תיאלץ לנקוט מדיניות פרו-מחזורית במהלך המשבר העולמי של 2008/9; הכלל שונה שוב ב- 2013, כדי לאפשר צמצום פיסקלי הדרגתי לאחר שב חלה האטה בצמיחה ונוצר גירעון גבוה; הממשלה היוצאת ביקשה כאמור לשנותו שוב כדי לאפשר להגדיל את ההוצאות מעבר לתקרה שקובע כלל ההוצאה, וכדי להפחית מסים (להפחית ל- 0% את המע"מ על דירות חדשות). כאמור, כלל ההוצאה הצטרף לכלל הגירעון ב- 2005, והוא קצר הצלחה רבה יותר ביצירת עוגן א-מחזורי להוצאות הממשלה, היות שהוא הציב תקרה אופרטיבית לקצב הגידול הריאלי של ההוצאות. אמנם גוֹבה התקרה השתנה בכל גרסה של הכלל, 7 וארבע פעמים נוספו להוצאה תוספות "חד-פעמיות" (שהובילו לסטייה מהכלל בשבע מתוך עשר השנים שחלפו מאז החלתו), 8 אולם המתווה שהוא הכתיב נותר נקודת המידוד (benchmark) שאליה ההוצאות ש בו והתכנסו וסביבה התנהל הדיון על שינויים ותוספות. שתי הגרסאות האחרונות של כלל ההוצאה הטמיעו גם יעד משתמע להפחתת החוב הציבורי (תחילה 60% תוצר, ובגרסה האחרונה 50%). כלל ההוצאה תרם לצמצום הגירעון והחוב הגבוהים שנוצרו לאחר המשבר של תחילת העשור הקודם, וכך סייע להימנע ממדיניות פרו-מחזורית במיתון האחרון. אולם כיוון שהכלל שולט על צד ההוצאות בלבד ואין הגבלה על שינויים בשיעורי המסים, הייתה לו תרומה מוגבלת לייצוב הגירעון. 6 חוסר ודאות כזה עלול לפגוע ביעילותה של ההוצאה הממשלתית. תיבה ו'- 2 מראה, למשל, כיצד השינויים בתקציב משפיעים על תכניות ההשקעה של הממשלה בתשתיות תחבורה. 7 בשנים אפשרה התקרה להגדיל את ההוצאות בשיעור ריאלי של 1%, בשנים בשיעור של 1.7%, בשנים בשיעור של 2.7% עד 3.4%. הכלל החדש מ מאפשר גידול של 2.6% בשנה. 8 ב ניתנה תוספת (לשלוש שנים) למימון ההתנתקות, ב תוספת (לשנתיים) למימון מלחמת לבנון השנייה, ב תוספת (לשנתיים) להתמודדות עם המשבר הפיננסי, וב תוספת בשל העיכוב באישור תקציב המדינה לאותה שנה. 144

155 פרק ו': הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם מאז שכלל ההוצאה נכנס לתוקף ממשלות ישראל קבעו בו שיעורי גידול נמוכים מצמיחת התוצר, ולמעשה השתמשו בו גם כדי להמשיך להקטין את גודל הממשלה במשק ובמקביל לכך לאפשר הפחתות ניכרות במסים. העובדה שכלל ההוצאה שימש להשגת יעדים כלכליים-פוליטיים כאלה, וחילופי הממשלות התכופים בישראל, תרמו לחוסר היציבות שלו והובילו לשינויים תדירים ביעדים המוגדרים בו. *** כאשר בוחנים את האפשרות לשנות את הכללים הקיימים, ניתן לשקול הן את ההיבט הטכני- מקצועי והן את ההיבט הפוליטי-אידיאולוגי. להלן נדון בשתי חלופות לכללים הקיימים: ראשית, ניתן להחליף את כלל הגירעון הקשיח בכלל גירעון שמתחשב בצמיחה במשק ולכן נותן מענה טוב יותר לדרישה הטכנית. כמה מהמדינות שאימצו בעשור האחרון כללים פיסקליים חדשים, או שינו כללים קיימים, יצרו כללי גירעון שמתחשבים במיקום המשק במחזור העסקים כלומר הכללים החדשים מאפשרים לגירעון להתרחב בעתות שפל ומחייבים ריסון בתקופות גאות 9 (ראו איור ו'- 2 ). כללים אלה נהנים מגמישות רבה יותר, ולכן הם עמידים לזעזועים יותר מתקרת הגירעון הקשיחה הקיימת כיום בישראל. ל רוב הכללים החדשים קובעים מפורשות יעדים במונחים מנוכי מחזור (או במונחים של הממוצע על פני המחזור כולו), ולעתים הם מחייבים לערוך תיקון לאַח ר זמן מה במטרה לפצות על סטיות שנצברו בעבר. ברוב המדינות הכללים כוללים גם סעיפי יציאה מפורשים, ואלה מאפשרים להגדיל את הגירעון במקרים חריגים (כמו מיתון עמוק, אסונות טבע, מלחמות, וכו') מבלי לשנות את הכלל. החיסרון של כללים אלה נעוץ במורכבותם הרבה, היות שזו מפחיתה את השקיפות ופותחת פתח רחב יותר לטעויות, מחלוקות ומניפולציות בנוגע לקביעת המיקום במחזור קביעה שמכריעה מה יהיה גודל הגירעון המותר בפועל. כלל ההוצאה לא שימש רק לעיגון התקציב, אלא גם להפחתת גודלה של הממשלה במשק. כאשר מדינות החליפו את כלל הגירעון הקשיח בכלל גמיש המתחשב במיקום המשק במחזור העסקים, הן הקנו לכלל עמידות רבה יותר אך גם הגבירו את החשש מטעויות והטיות ' ,2000, : 9 ראו:" next-generation " Schaechter et al. (2012), "Fiscal rules in response to the crisis Toward the rules. A new dataset", IMF Working Paper. 145

156 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 לכלל ההוצאה המתלווה לכלל הגירעון יש תוקף מוגבל, בהתאם לשינויים בהעדפות הפוליטיות. לכלל גירעון שמתחשב במחזור יכול להתלוות כלל הוצאות שקובע כי הן יגדלו בקצב קבוע יחסית במשך הזמן, בשיעורים המאפשרים לעמוד במתווה הרצוי של הגירעון המבני והחוב. כלל כזה קיים כיום בישראל, והוא מהווה עוגן אופרטיבי לתקציב ויכול לאפשר מדיניות הוצאות ניטרלית ביחס למחזור העסקים. אולם ההיבט הפוליטי-אידיאולוגי מגביל את תוקפו של כלל כזה (וכנראה גם תורם לכך שהמדינות המפותחות משתמשות בו פחות מאשר בכללי גירעון). כאשר ממשלה חדשה מעוניינת לממש תפיסה כלכלית-אידיאולוגית שונה מזו של קודמתה, היא תבקש לשנות את כלל ההוצאה ואת הפרמטרים הקבועים בו כדי להתאימם לתפיסתה. בהזדמנות זו היא עשויה לשנות גם את כלל הגירעון ולפגוע ביציבות ובאמינות שהוא מקנה. הפיתוי לעשות כן מוביל כנראה לכך ששני הכללים הנידונים זוכים ליחס שונה בחוק במדינות שבהן הם קיימים. כמחצית מהמדינות המפותחות שמשתמשות בכלל הוצאה קובעות אותו בהסכמים קואליציוניים או בהתחייבות פוליטית, והוא אינו מעוגן כלל בחקיקה. לעומת זאת, רוב ברור של המדינות המשתמשות בכלל גירעון מעגנות אותו באמצעות אימוץ אמנה בין-לאומית, באמצעות חקיקה, או אף באמצעות החוקה, במטרה להותירו על כנו גם בחילופי ממשלות 10 (ראו איור ו'- 3 ). 3-' 2013, / - (. 9 ) - : צירוף של כלל ההוצאה וכלל איזון כלל חדש שמחייב לאזן צעדים לשינוי ההוצאות/ ההכנסות אשר מתבצעים מחוץ לכלל ההוצאה מהווה חלופה שתייצר עוגן לגירעון ולחוב ותאפשר לממש כל אידיאולוגיה בנוגע לגודל הממשלה. החלופה השנייה לכללים הקיימים אינה מנסה להגמיש את כלל הגירעון אלא מוותרת עליו כליל. חלופה זו כוללת שני רכיבים: ראשית, כלל הוצאה שמקבע את שיעור הגידול (הבסיסי) של ההוצאה הממשלתית ולכן מקבע למעשה את מתווה הגירעון המבני והחוב למשל, גידול שתואם את הקצב ארוך הטווח של צמיחת התוצר יק ב ע את שיעור הגירעון המבני ברמה שבה הוא נמצא כאשר הכלל נכנס לתוקפו (על כן חשוב להקפיד כי כאשר הכלל נכנס לתוקף, שיעורי המס נמצאים ברמה שנגזר ממנה גירעון מבני בר-קיימא). שנית, כלל איזון, כלל חדש אשר דורש 10 שם. אם הכלל מעוגן בשני הסדרים, האיור מציג את ההסדר החוקי החזק ביותר בכל אחת מהמדינות (בסדר היורד שמופיע במחקר: 1. החוקה, 2. אמנה בין-לאומית, 3. החוק, 4. הסכם קואליציוני, 5. התחייבות פוליטית). 146

157 פרק ו': הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם לאזן מייד צעדים תקציביים שנעשו מחוץ לכלל ההוצאה (pay-as-you-go) 11. כלל האיזון מחייב לאזן את ההשפעה שיש לשינויים מתוכננים בשיעורי המסים על הגירעון המבני, באמצעות שינוי מתאים בהוצאות. 12 כלומר הפחתת מסים תחייב לצמצם את הגידול בהוצאות, והגדלה נוספת של ההוצאות תחייב העלאת מסים. 13 מתווה התוספות או ההפחתות הכלול בכלל האיזון מאפשר לשנות את הרמה של הוצאות הממשלה (גודל הממשלה), והוא מאפשר לממש את העדפתו הפוליטית-אידיאולוגית של הציבור: אם הממשלה מעוניינת להמשיך לצמצם את גודלהּ ביחס למשק, היא תפחית מסים ובמקביל תרסן את גידול ההוצאות ; 14 ואם היא מעוניינת להגדיל את היקף השירותים ואת הוצאותיה, היא תוכל לעשות זאת באמצעות העלאה מתאימה של שיעורי המס. צירוף כזה של כללים מחזק את האחריות התקציבית, מקנה יציבות רבה יותר לתוואי הגירעון והחוב, ומצמצם את הסיכוי לשינויים תכופים בו. 15 בה-בעת, ומבלי לשנות את הכללים, נשמר העיקרון הדמוקרטי המאפשר לכל ממשלה לממש את המדיניות הרצויה לה מבחינת היקף השירותים שתספק, רשת הביטחון שתפרוש, והמסים שתגבה לשם כך. 2. הגירעון ב הסתכם הגירעון של הממשלה הרחבה ב- 2.6% תוצר. זוהי ירידה של 0.5 נקודת אחוז מרמתו ב- 2013, והיא התרחשה על אף ההאטה הקלה בצמיחת המשק. בניכוי הצמיחה האטית נרשמה גם השנה ירידה ניכרת בגירעון מנוכה המחזור, ולפי האומדן הוא הגיע ל- 2.5% תוצר ירידה של נקודת אחוז מרמתו אשתקד, ושל שתי נקודות אחוז מרמתו ב ירידה דומה נרשמה בגירעון המבני, ולכן צמצום הגירעון אינו נובע מגורמים חד-פעמיים אלא מהצעדים המבניים שננקטו באמצע 2013, במסגרת התקציב לשנים הגירעון בישראל הצטמצם בשנתיים האחרונות בקצב מהיר מהקצב הממוצע ביתר החברות ב- OECD, אך רמתו עדיין גבוהה בהשוואה אליהן. הגירעון של הממשלה המרכזית הסתכם ב מיליארד שקלים, שהם 2.8% תוצר (ראו לוח ו'- 2 ). הגירעון בפועל נמוך מתקרת הגירעון שנקבעה לשנה זו בתקציב (2.9% מהתוצר בהגדרתו החדשה), והוא משקף שיפור של כ- 0.4 נקודת אחוז לעומת שיפור זה נובע מהצעדים שננקטו בתקציב וסייעו להפחית את הגירעון ב- 1.2% תוצר מאז צמצום הגירעון נובע ברובו מגידול בהכנסות, ואלה הסתכמו ב- 26% תוצר. הוצאות הממשלה הסתכמו ב- 28.8% תוצר בדומה לרמתן מאז גירעון הממשלה הרחבה ירד בשנת 2013 ב- 0.5% תוצר. בניכוי הצמיחה האטית, הגירעון מנוכה המחזור ירד באופן ניכר בשנתיים האחרונות, וזאת בעקבות התכנית לייצוב פיסקלי שהתקבלה ב גירעון הממשלה הסתכם ב- 2.8% תוצר נמוך מהתקרה שנקבעה בתקציב. 11 הקונגרס בארה"ב אימץ ב כללים פרוצדורליים כאלה, והם החליפו חוק מפורש שחל ב ממשלת יפן אימצה כלל כזה ב בנק ישראל העלה בעבר הצעה דומה. פירוט מופיע אצל: Brender, A. (2012), "The story of Israel's new fiscal rule: Theoretical design meets politics" in Rules and.institutions for Sound Fiscal Policy after the Crisis, Banca D'Italia 13 אפשר כמובן לדון גם בשאלה מי יקבע כי הצעדים שמציעים אכן מאוזנים. כיום משרד האוצר נושא באחריות להעריך את עלותם הצפויה של צעדים תקציביים או את ההכנסות הנובעות מהם. כמה מדינות הנהיגו מועצות פיסקליות עצמאיות לפיקוח על התקציב ועל התחזיות שעליהן הוא מתבסס. 14 הממשלה היוצאת נהגה כך בפועל כאשר החליטה בסוף 2013 לבטל את ההעלאה המתוכננת במס הכנסה ולממן זאת באמצעות הפחתה פרמננטית של ההוצאה. שיעור הגידול בכלל ההוצאה לאותה שנה לא השתנה אך למעשה ה ח ל מרמה נמוכה יותר. 15 כלל ההוצאה מקבע את שיעור הגידול הבסיסי בהוצאות, ושיעור זה צריך למנוע חוב וגירעון שגובהם יאלץ את הממשלה לסטות מהכלל ולערוך קיצוצים בזמן מיתון. אולם יש להודות כי למעשה מדובר בטווח של שיעורים, וכי הבחירה בשיעור מסוים בתוך טווח זה מושפעת גם היא במידת מה מההעדפות הכלכליות-אידיאולוגיות הנוגעות למידת הסיכון שהממשלה מוכנה לחשוף אליו את המשק ולהעדפות לגבי האופן שבו נטל המסים מתחלק בין ההווה לעתיד ובין הדור הזה לדור הבא. 147

158 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 לוח ו'- 2 התפתחות הגירעון של הממשלה המרכזית, הכנסותיה והוצאותיה, 2008 עד 2014 תקרת הגירעון הכולל של הממשלה ללא מתן אשראי הגירעון הכולל (בפועל) של הממשלה ללא מתן אשראי הגירעון המקומי (בפועל) של הממשלה סך ההכנסות נטו 1 מסים ואגרות ריבית, רווחים, תמלוגים, תקבולים ומכירת קרקעות מלווה מהמוסד לביטוח לאומי מענקים מממשלת ארה"ב סך ההוצאות נטו 1 מזה: הריבית, פירעון הקרן למוסד לביטוח לאומי וסבסוד האשראי הוצאות הביטחון (נטו) 2 סך ההוצאות נטו ללא ההוצאות על הריבית והביטחון (אחוזי תמ"ג) בניכוי האשראי שהממשלה מעניקה ובניכוי החזרי האשראי לממשלה. 2 הוצאות הביטחון בלוח זה גדולות מהצריכה הביטחונית בלוח ו'- 1 שכן הלמ"ס רושמת את הפנסיות של מערכת הביטחון ותשלומים נוספים שלה כתשלומי העברה, ומאידך גיסא רושמת זקיפה של שירות החובה. המקור: תקציב המדינה - עיקרי התקציב, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, דוחות כספיים של מדינת ישראל ליום 31 דצמבר 2014, ועיבודי בנק ישראל. לוח ו'- 3 רכיבי הסטייה מהתקציב המקורי של הממשלה לשנת 2014 (במחירים שוטפים) הפער בין 2014 התקציב לביצוע הביצוע התקציב המקורי (מיליארדי ש"ח, נטו, ללא אשראי) הביצוע ב הגירעון (-) מזה: הגירעון המקומי מזה: הגירעון בחו"ל ההכנסות מזה: ההכנסות המקומיות המסים 1 המלווה מהמוסד לביטוח לאומי ההכנסות האחרות 2 המענקים מממשלת ארצות הברית ההוצאות 1 מזה: ההוצאות המקומיות מזה: ההוצאות בחו"ל הביטחון 3 הריבית, פירעון הקרן לביטוח לאומי וסבסוד האשראי המשרדים האזרחיים ותשלומי ההעברה ללא סעיף שונות הוצאות שונות 1 כולל מס ערך מוסף על היבוא הביטחוני. 2 הכנסות מריבית, מתמלוגים ודיווידנדים, והכנסות אחרות. 3 התקציב המקורי כולל אומדן להעברות מהרזרבה התקציבית לביטחון. המקור: החשב הכללי, נתוני הביצוע של תקציב 2014 ועיבודי מחלקת המחקר. 148

159 פרק ו': הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם 3. הוצאות הממשלה הגידול הנומינלי בהוצאות הציבוריות האט ב לקצב של 3.2% בשנה, בשעה שב חל גידול של 6.8% וב של 8.4% (ראו לוח ו'- 4 ). סך ההוצאות ב הסתכם ב- 39.3% תוצר, וזוהי ירידה של כ- 0.1 נקודת אחוז לעומת אשתקד. ההוצאה האזרחית ללא תשלומי הריבית הסתכמה ב- 30.8% תוצר ירידה של כ- 0.3 נקודת אחוז לעומת אשתקד ושיעור נמוך מאוד בהשוואה בין- לאומית (ראו איור ו'- 1 ). לעומת זאת, הוצאות הביטחון האיצו: הן גדלו ב ב- 6.9% ביחס לשנה הקודמת, וזהו הקצב המהיר ביותר שנרשם מאז 2006, השנה שבה התנהלה מלחמת לבנון השנייה. לראשונה מאז שנה זו גדל מעט שיעורן של הוצאות הביטחון ביחס לסך ההוצאות של הממשלה הרחבה (15.3%) וביחס לתוצר (6.1%). החלק שהוצאות הריבית מהוות בסך הוצאות הממשלה הרחבה המשיך לרדת השנה ועמד על 7.1%, וזאת בזכות הירידה בהיקף החוב בשנים הקודמות, הירידה בשיעורי הריבית, וההאטה באינפלציה. הגידול בסך ההוצאה הציבורית האט ב ההוצאה האזרחית ללא ריבית הסתכמה ב- 30.8% תוצר ירידה לעומת אשתקד ורמה נמוכה מאוד בהשוואה בין-לאומית. הוצאות הביטחון האיצו לוח ו'- 4 שיעורי הגידול הנומינלי של ההוצאה הציבורית בישראל, 2008 עד 2014 סך ההוצאות הציבוריות מזה: תשלומי הריבית סך ההוצאות הציבוריות ללא תשלומי הריבית מזה: ההוצאות השוטפות ללא ההוצאות על הריבית ההוצאות השוטפות ללא ההוצאות על הריבית והביטחון הצריכה הציבורית הצריכה הציבורית ללא היבוא הביטחוני הצריכה האזרחית (הצריכה האזרחית לנפש) הוצאות השכר הקניות הצריכה הביטחונית המקומית הוצאות השכר תשלומי ההעברה השוטפים (תשלומי ההעברה השוטפים לנפש) ההשקעות של הממשלה הרחבה ההשקעות בתשתית התחבורה היבשתית תשלומי ההעברה בחשבון ההון השינוי במדד המחירים לצרכן (ממוצע שנתי) השינוי במדד המחירים של התוצר העסקי השינוי במדד המחירים של הצריכה הציבורית השינוי בתמ"ג הנומינלי המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ועיבודי בנק ישראל. הממוצע ב עד שיעורי הגידול

160 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 הממשלה מימנה את מלוא עלויותיו של "צוק איתן" בשנת 2014, ואת הדבר א פשרו שימוש בעתודות תקציביות וקיצוץ רוחבי פרמננטי בתקציביהם של המשרדים האזרחיים. הממשלה והכנסת אינן מקבלות תמונה מלאה של העודפים בתקציב, והן אינן עורכות דיון של ממש בסדרי העדיפויות לשימוש בהם. הממשלה קידמה השנה תכניות הבראה וסיוע לגופים פרטיים ולגופים ציבוריים חוץ-ממשלתיים. סיוע זה מעיד כי לממשלה ולציבור נשקפים סיכונים מגופים שנחשבים לחשובים-מכדי-ליפול, וכי גופים אלה נהנים מערבות ממשלתית משתמעת שעלולה ליצור סיכון מוסרי moral).(hazard התפתחותן של ההוצאות האזרחית והביטחונית הושפעה ממבצע "צוק איתן" שהתנהל בקיץ 2014 ברצועת עזה. הממשלה הצליחה לממן את כל עלויות הלחימה 7 מיליארדי ש"ח כבר ב- 2014, מבלי להגדיל את סך ההוצאות מעבר למתוכנן. מתוך סכום זה 1.9 מיליארד הוסטו מתקציביהם של משרדי הממשלה האזרחיים, במסגרת קיצוץ רוחבי שהממשלה החליטה עליו באוגוסט. הקיצוץ נערך בבסיס התקציב, כלומר הסיט באופן פרמננטי תקציבים ממשרדים אלה, וזאת אף על פי שההוצאה למימון המבצע נחשבת לחד-פעמית. 16 לרשות מערכת הביטחון לא עמדה עתודה שנתית ייעודית לאירועים בלתי צפויים, מסגרת שקיומה היה מאפשר לספוג חלק מעלות המבצע ולמתן זעזועים לתקציביהם של המשרדים האזרחיים. על שמירתה של עתודה כזאת המליצה הוועדה לבחינת תקציב הביטחון שהוקמה ב (ועדת ברודט), והיקפה היה אמור לעמוד על 1.2 מיליארד ש"ח החל מ אולם ברור כי גם עתודה בהיקף כזה לא הייתה מכסה את עלותם הכוללת של כמה מהמבצעים הצבאיים שהתנהלו בשנים האחרונות. את המימון לשאר עלויות המבצע קיבלה מערכת הביטחון לקראת סוף השנה, והממשלה גייסה אותו מרזרבות שנשמרו או נוצרו בתקציב: עודפי תקצוב בסעיפי רזרבה סמויים (למשל הסעיף "שונות", היות שהביצוע בו היה נמוך מהתקצוב ב- 5 מיליארדי ש"ח, בדומה לשנים קודמות); תשלומי ריבית נמוכים מהצפוי (עקב ירידה בשיעורי הריבית, האטה באינפלציה, וגירעון נמוך מהמתוכנן ב ); הוצאות נמוכות (בזכות האינפלציה הנמוכה מהצפוי); וירידה בהשקעות הממשלה, לאחר שנתיים של עלייה מהירה (עקב דחיות וקשיי ביצוע של מיזמי השקעה בתשתיות תחבורה). כפי שאירע בעבר, גם הפעם ידעו על חלק גדול מהעתודות ומהעודפים זמן רב לפני סוף השנה (או אף בסוף 2013; באותה עת נעשה שימוש רק בחלק מהעודפים כדי לבטל את ההעלאה המתוכננת במס ההכנסה). אף על פי כן, במקרים כאלה הממשלה והכנסת אינן מקבלות תמונה מלאה של העודפים, והן אינן עורכות דיון של ממש בסדרי העדיפויות לשימוש בעודפים. חשוב אפוא לשמור בתקציב המדינה עתודות מספקות, במיוחד בסביבה הגיאו-פוליטית שישראל נמצאת בה. אולם לצד זאת מומלץ לקבוע כללים למועדי הפשרתן לאורך השנה, להגביר את השקיפות בנוגע להיקף העתודות והעודפים ובנוגע לאופן השימוש בהם, ולהגביר את הבקרה הציבורית על כך. הגברת השקיפות תחזק את האמינות הפיסקלית, מכיוון שזו מסתמכת בין השאר גם על אמון הציבור בדרך ניהולו של התקציב. שקיפות כזו תגביר גם את הוודאות לגבי המתווה הצפוי של הגירעון והחוב לאורך השנה. תמיכה ממשלתית בגופים במצוקה הממשלה קידמה השנה או התחייבה לממן כמה תכניות סיוע לגופים פרטיים או לגופים ציבוריים חוץ-ממשלתיים. הסיוע לגופים כאלה מצביע על כך שקובעי המדיניות רואים בהם גופים גדולים או חשובים-מכדי-ליפול ולכן מלמד כי הם נהנים למעשה מערבות ממשלתית משתמעת. ערבות כזאת עלולה ליצור סיכון מוסרי hazard) (moral בקרב הגופים הנהנים ממנה. עם הגופים שנזקקו לסיוע ממשלתי נמנים: "ההסתדרות המדיצינית הדסה", מוסד פרטי ללא מטרות רווח שמפעיל בתי חולים במסגרת תכנית ההבראה למוסד התחייבה הממשלה להעניק לו סיוע בהיקף של כ- 1.2 מיליארד ש"ח עד 2020, להעמיד לו הלוואה של 100 מיליוני שקלים, ולרכוש ממנו נכסים בסכום של כ- 150 מיליוני שקלים החלטה מספר 1998 של הממשלה מיום 31 באוגוסט נוסף למימון המבצע הקיצוץ הרוחבי נועד גם לממן תכנית חוֹמש לחיזוק יישובי הנגב המערבי, בעלות של 1.1 מיליארד ש"ח (זאת מתוך הסטת תקציב שמסתכמת על פני 5 שנים ב- 9.5 מיליארדי ש"ח). 17 הדוח הכספי של ממשלת ישראל לשנת 2013 ("אירועים לאחר מועד הדיווח"'). 150

161 פרק ו': הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם התעשייה הצבאית לישראל, חברה ממשלתית ועדת הכספים של הכנסת אישרה השנה את מתווה ההפרטה של החברה, ובמסגרתו תישא הממשלה בעלות של 7.6 מיליארדי ש"ח. זו כוללת ויתור על חובות עבר, כיסוי גירעונות עתידיים, מימון הסכם פרישה של העובדים, ומימון של מעבר החברה לנגב. 18 רשות השידור, רשות סטטוטורית הממשלה והכנסת אישרו לסגור את הרשות הקיימת ולפתוח תחתיה תאגיד שידור חדש. לפי ההערכות, עלותם של הסכמי הפרישה ושל הקמת התאגיד החדש מגיעה ל- 1.3 מיליארד ש"ח, וסכום זה ימומן בעתיד גם בעזרת מכירת הקרקעות שבידי הרשות. חברת הדואר, חברה ממשלתית שרי האוצר והתקשורת הסכימו על מתווה להבראת החברה. את המתווה מממנים ישירות הן הציבור, באמצעות העלאה של תעריפי השירותים, והן תקציב המדינה, באמצעות העברות למימון הוצאות פרישה בחברה. 19 ערוץ 10, חברה פרטית הכנסת אפשרה לערוץ להמשיך לפעול עד אמצע 2015, אף על פי שתוקף הזיכיון שלו פג והוא לא עמד בחובות ההשקעה בתוכן (חובות אלה הגדירו את איכות המוצר שעל בעל הזיכיון לספק). הערוץ יפעל בתקופת הביניים בתנאי רישיון שמציבים לו חובות השקעה פחותות. הסיוע הממשלתי לגופים כאלה מצביע על כך שלממשלה ולציבור נשקפים סיכונים סמויים מגופים שקובעי המדיניות סבורים כי הם חיוניים, גדולים או חשובים מכדי ליפול: הממשלה נושאת בסיכון פיסקלי והציבור נושא ישירות בסיכון לעליית תעריפים או לפגיעה באיכות השירות. מהסיוע משתמע שהממשלה למעשה ערבה לגופים אלה, והענקתו מעידה כי גופים חשובים-מכדי- ליפול קיימים גם מחוץ למערכת הפיננסית. כמה מהגופים שזכו לסיוע פועלים בשווקים שיש בהם רגולציה ציבורית נרחבת, ובמסגרתה המדינה דורשת רישיונות הפעלה ומעמידה תנאים לקבלתם, כלומר היא מציבה חסמי כניסה שמגבילים את מספר השחקנים בשוק ויוצרים גופים חשובים-מכדי-ליפול. לשם המחשה, כדי להקים בית חולים, להפעילו ולהרחיבו יש צורך ברישיון מהמדינה, מפני שהיא נוקטת מדיניות קיצוב בתשתיות הבריאות. אמנם מדיניות כזו מסייעת לרסן את הגידול בהוצאה הלאומית לבריאות וחוסכת עודף השקעות וקיבולת, 20 אך בחסותה הופך כל ספק שירותים גדול (כמו בית חולים) לגוף שסגירתו עלולה לפגוע בבריאות הציבור, ולכן לגוף שנהנה באופן משתמע מערבות ממשלתית לקיומו. ערבות כזאת עלולה ליצור סיכון מוסרי hazard) (moral בקרב הגופים הנהנים ממנה, היות שהם יודעים כי גם התנהלות פיננסית בעייתית לא תוביל לסגירתם. 21 יש להיזהר, במידת האפשר, מיצירת שווקים וגופים שנהנים מערבות משתמעת כזאת, במיוחד כשמדובר בגופים פרטיים. נתבונן למשל בתחום השידורים המסחריים. ההצעות לשינוי האסדרה פתיחתו של שוק חיוני לתחרות עזה יותר, והסרת חסמי הכניסה אליו, מפחיתות את הסיכון ליצירת גופים חשובים-מכדי-ליפול ולמימוש הערבות (המשתמעת) שהממשלה מעניקה לגופים מעין אלה. 18 שם. יש לציין כי ההלוואות הממשלתיות שבגינן נוצרו החובות של התעשייה הצבאית נרשמו כבר בעת ביצוען כהוצאה ולא כמתן אשראי, ועל כן מחיקת החובות איננה מצריכה רישום נוסף בתקציב. 19 לפי התכנית, ב יעברו ליעד זה מיליון ש"ח. 20 בעשור האחרון הובילה מדיניות הקיצוב בתשתיות להשקעה נמוכה בנכסים קבועים במערכת הבריאות ולפגיעה ברמת השירות הניתנת במערכת. ראו דיון בתוך: בנק ישראל (2015), סקירת ההתפתחויות הכלכליות בחדשים האחרונים מס' החשש מניצול של הערבות המשתמעת אינו מתעורר רק במקרה של גופים שפועלים למטרות רווח. גם מוסדות ללא כוונת רווח, אשר אינם מעבירים רווחים לבעלי מניות, עשויים לנצל חלק מההכנסות לשיפור תנאי העסקתם של העובדים,(rent-sharing) ו/ או למיזמים הקרובים לליבם של המנהלים, על חשבון פגיעה ביציבות הפיננסית. נציין כי סיכון מוסרי עלול להיווצר גם כאשר הערבות המשתמעת נובעת מהסתמכות על מקורות מימון חוץ-ממשלתיים, למשל תרומות מחו"ל למימון גירעונות שוטפים (כפי שנעשה ב"הדסה"). 151

162 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 על גופים שימשיכו ליהנות מערבות ממשלתית משתמעת יש להחיל פיקוח פיננסי ומהותי קפדני יותר. כאשר קובעים את היקף הפיקוח יש לשקול את עלויותיו אל מול הסיכוי שהוא יכתיב התנהלות שקולה שתמנע את מימוש הערבות. בתחום זה נועדו להסיר את חסמי הכניסה אליו ולהגביר את התחרות בו, 22 ואם הן יתקבלו הן עשויות להגדיל את מספר המ ש דרים ולמנוע מצב שבו כל אחד מהם הופך לחשוב-מכדי-ליפול. גם הרפורמה ברשות השידור, אשר נועדה בין היתר לשקם את מעמדו של ערוץ הטלוויזיה הציבורי כשחקן מרכזי בשוק, תאפשר גמישות רבה יותר בקביעת גורלם של שחקנים פרטיים בתחום. אולם לעתים יש בכל זאת צורך לשמור על מספר מצומצם של שחקנים כדי להסדיר את השימוש במשאב מוגבל או לאפשר שליטה על היקף הפעילות. זהו כנראה המצב בתחום הבריאות: כשלי השוק המוב נים בתחום זה מעוררים חשש שגידול בהיצע יגרור גידול בביקוש ובשימושים, 23 ואלה עשויים להצדיק חסמי כניסה גבוהים. כיוון שבתחומים אלה הערבות הממשלתית נותרת בעינה, יש ללוות אותה בפיקוח פיננסי ומהותי קפדני יותר על הגופים הגדולים הפועלים בהם. הפיקוח צריך לאפשר בין היתר לנטר באופן שוטף את מדדי הפעילות; לדרוש ולקבל מידע חיוני; לקבוע כללי תגמול שיפחיתו את הסיכון המוסרי; לקיים בקרה על הנהגתו של ממשל תאגידי תקין; ולאכוף אמצעים לתיקון בעיות. פיקוח כזה יאפשר לזהות בשלב מוקדם יחסית התנהגות שמסכנת את קיומו של מוסד וכך למנוע מימוש של הערבות הממשלתית המשתמעת ופגיעה בציבור. יש לשקול להחיל פיקוח כזה לא רק על גופים ממשלתיים או ציבוריים, אלא גם על גופים פרטיים שמקבלים רישיון מהמדינה או פועלים בשווקים חיוניים שיש בהם שחקנים מועטים (כפי שרשויות הפיקוח הפיננסיות מפקחות על התנהלותם של גופים פרטיים שמנהלים את פיקדונות הציבור או את חסכונותיו). כאשר קובעים את היקפו של פיקוח כזה יש לשקול את העלות השוטפת הכרוכה בו, הן למדינה והן למפוקחים, אל מול הסיכוי שהוא יחסוך למדינה עלות גבוהה יותר בעתיד, מפני שהוא יכתיב התנהלות שקולה יותר בגופים החיוניים הנהנים מהערבות הממשלתית המשתמעת. נוסף לכך שהמדינה מציבה לעתים חסמים שיוצרים גופים חשובים-מכדי-ליפול, בחלק מהמקרים היא גם ממלאת תפקיד משמעותי בשווקים שגופים כאלה פועלים בהם. לעתים היא משמשת רוכש או ספק מרכזי, מממנת שחקנים בתחום, או קובעת את המחירים בו וכך משפיעה רבות על הצלחתם או כישלונם של הפעילים, גם כאשר הפיקוח הדוק והסיכון המוסרי מצומצם. כאשר המדינה ממלאת תפקיד כה משמעותי, עליה לפעול בדרך שלא תוביל לסכנת קריסה של גוף חיוני ולמימושה של הערבות הכנסות הממשלה הכנסות הממשלה ממסים עלו ריאלית ב- 4.1% יחסית לאשתקד (בניכוי שינויי חקיקה והכנסות חד-פעמיות). הכנסות הממשלה הסתכמו ב ב- 283 מיליארד שקל, וזהו גידול של 5.1% לעומת אשתקד. הכנסות הממשלה ממסים הסתכמו ב מיליארד שקל, מעט מעל התחזית בתקציב. בהשוואה ל- 2013, ובניכוי שינויי חקיקה והכנסות חד-פעמיות, ההכנסות ממסים עלו ב בשיעור ריאלי של 4.1%. מודל המס של חטיבת המחקר בבנק ישראל מלמד כי נוסף לגידול בתוצר הושפע הגידול 22 דוגמה להצעות כאלה מצויה בדוח הביניים שפרסמה ב הוועדה לבחינת האסדרה על שידורים מסחריים. 23 התופעה מוכרת בספרות בשם "ביקוש שיוצר ספק" demand) (supplier induced והיא נובעת בעיקרה מכך שבין הרופאים למטופלים יש א-סימטריה במידע. נציין כי קיימת מחלוקת בקשר להיקפה של התופעה בפועל. ראו סקירה אצל: McGuire, T. (2000), "Chapter 9: Physician Agency", In Culyer, A. and J. Newhouse (editors), Handbook of Health Economics, volume 1, pp לשם המחשה, יש לקבוע מחירים מציאותיים בשוקי החשמל והמים וכן בתחום הבריאות. בתחום הבריאות יש לקבוע באופן מציאותי גם את נוסחאות העדכון של סל הבריאות, היות שעדכון חסר של הסל מאלץ את הממשלה להעביר במסגרת הסכמי ייצוב סכומים הולכים וגדלים לארבע קופות החולים, כולן גופים חשובים-מכדי- ליפול. 152

163 פרק ו': הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם בגבייה גם מהגידול ביבוא מוצרי הצריכה (במונחי שקלים), וכן מעליות המחירים בשוק ההון, במיוחד מרווחי ההון על המניות והאג"ח. ההכנסות ממסים נפגעו במידת מה מכך שמכירת הדירות החדשות האטה בעקבות ההמתנה לצעדי החקיקה בתחום. שינויי חקיקה במסים תרמו השנה לגביית המסים 5.1 מיליארדי ש"ח (בחישוב סטטי ). 25 השינויים כללו העלאה של מס החברות ', 1 (" "), , " ;,,( ) : 1 " ) " ;,,, ;, ;(.. : 25 השפעתם של שינויי החקיקה שנערכים בתחום המסים על הגבייה בפועל נמוכה מההערכה הסטטית, במיוחד בשנתיים הראשונות להחלתם. ראו: ברנדר ע' וע' פוליצר (2014), "ההשפעה של שינויים בשיעורי המס על גביית המסים בישראל", מאמר לדיון, בנק ישראל. 153

164 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 נטל המס עלה ב בעקבות גידול בהיקף הגבייה של המסים העקיפים ושל המסים בשוק העבודה. נטל המס עדיין נמוך ב- 3.2 נקודות אחוז תוצר מרמתו ב יחסית להכנסה, הפחתת המע"מ על מוצרי מזון תיטיב יותר עם בעלי ההכנסה הנמוכה, אך רוב עלותה יגיע לבעלי הכנסות גבוהות יותר. מ- 25% ל- 26.5% והקפאה של מדרגות מס ההכנסה וערך נקודות הזיכוי. כן המשיכו להשפיע העלאת שיעור המע"מ והעלאת שיעורי המס על אלכוהול ועל סיגריות צעדים שנכנסו לתוקף באמצע נטל המס כלומר היחס בין הכנסותיה של הממשלה הרחבה ממסים לבין התוצר עמד ב על 31%; זוהי עלייה של 0.6 נקודת אחוז לעומת אשתקד, והיא המשיכה עלייה של 0.9 נקודת אחוז ב (ראו איור ו'- 4 ). נטל המס עלה השנה בשל המשך הגידול בגביית המסים העקיפים המקומיים (עקב העלאת המע"מ והגידול בצריכה הפרטית) ובשל הגידול בגביית המסים על עבודה. על אף עלייה זו נטל המס נותר נמוך בהשוואה לשנים שקדמו למשבר העולמי ב הוא היה גבוה ב- 3.2 נקודות אחוז תוצר מהנטל ב הירידה שחלה בנטל המס מאז 2007 נובעת בראש ובראשונה מהפחתות המסים הניכרות שנערכו בין 2003 ל בשעה שההפחתה שנערכה בשנים אלה במס ההכנסה על יחידים תרמה במהירות להפחתת נטל המס, ההפחתה במס החברות הטביעה חותם משמעותי רק בשנותיו הראשונות של המשבר 2008 ו השפעה מאוחרת זו נבעה הן מכך שקיימים פערי זמנים בין שינוי במס החברות לבין השפעתו על הגבייה, 26 והן מכך שרווחי החברות גאו בתקופה שקדמה למשבר וצנחו במהלכו. גביית המסים שבה לעלות ביחס לתוצר ב , מפני ששנים אלה התאפיינו בצמיחה מהירה יחסית הודות להתאוששות מהמשבר. אולם על רקע ההאטה שחלה ב- 2012, והפחתות המסים הנזכרות, הגבייה בשנה זו שבה וירדה. הצעות להנהיג מע"מ דיפרנציאלי מדינות רבות משתמשות בשיעורי מע"מ מופחתים ובפטורים ממע"מ. לרוב הן מעניקות הטבות כאלה על מוצרי יסוד בעיקר מזון ותרופות, ולעתים גם מים, חשמל וביגוד לתינוקות במטרה לסייע לבעלי הכנסה נמוכה, ולפעמים הן מעניקות את ההטבות גם על מוצרים ושירותים שיש רצון לעודד את צריכתם, בעיקר ספרים, עיתונים, וכרטיסים למופעים, לסרטים ולמוזיאונים. גם בישראל קיימים שירותים ומוצרים שזוכים להטבה במע"מ פירות וירקות, צריכה באזור אילת ושירותים לתיירים 27 אולם היקף ההטבות מצומצם בהשוואה למדינות אחרות, ולכן שיעור הגבייה של המע"מ מתוך בסיס המס גבוה יחסית. 28 להלן נסקור את ההצעה להפחית את המע"מ על מוצרי יסוד, ונ ראה כי באופן יחסי להכנסה של משקי הבית בכל עשירון, צעד פרוגרסיבי כזה יסייע יותר לעשירונים הנמוכים, אך חלק ניכר מעלותו יגיע לבעלי הכנסה גבוהה; הגדלת הקצבאות באותה עלות תאפשר לסייע יותר למשקי בית בעשירונים הנמוכים. נוסף על כך, החלת מע"מ דיפרנציאלי עלולה להרחיב את הפתח להעלמות מס ולגרום לעיוותים בהחלטות הצריכה והייצור במשק. הפחתת המע"מ על מוצרי יסוד 29 היא כשלעצמה צעד פרוגרסיבי, כלומר באופן יחסי להכנסה או לצריכה היא מסייעת יותר לבעלי הכנסה נמוכה. איור ו'- 5 מראה כיצד הטבת מע"מ בעלות של מיליארד שקלים משפיעה על משקי הבית בכל עשירון (ניתוח סטטי, מבוסס על נתוני 2013). הטבה כזו לכל מוצרי המזון (נוסף להטבה על פירות וירקות) משמעה הפחתת המע"מ מ- 18% ל- 16.1%. העקומה האדומה באיור הימני מראה באיזו מידה הנתח שההוצאה על מזון מהווה בסך 26 ברנדר ופוליצר (2014) מצאו כי לשינוי במס החברות השפעה מועטה על הגבייה בשנתיים הראשונות להחלתו. 27 הממשלה היוצאת קידמה כזכור הצעה להפחית לזכאים ל- 0% את שיעור המע"מ על רכישת דירות חדשות, אך לבסוף הכנסת לא אישרה את ההצעה. 28 המדד לבחינת שיעור זה ratio vat revenue עמד ב על 65.3% מבסיס הצריכה הרלוונטי, לעומת ממוצע של 55.5% ב- OECD. ראו: OECD (2014), Consumption Tax Trends, OECD Publishing 29 כלומר מוצרים חיוניים (necessities) ששיעור ההוצאה עליהם מתוך סך ההוצאה לתצרוכת הולך ופוחת עם העלייה בהכנסה או בסך הצריכה. 154

165 פרק ו': הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם 5-',(, ) ", " 2013,(, ) " " (2013) " : התצרוכת של עשירון נתון גבוה/ נמוך ביחס לממוצע באוכלוסייה. העקומה באיור יורדת עם עליית ההכנסה בעשירון התחתון נתח ההוצאה על מזון גבוה ב- 37% מהממוצע באוכלוסייה ואילו בעשירון העליון הוא נמוך ב- 23% מהממוצע. לכן הפחתת המע"מ על מזון היא צעד פרוגרסיבי 30 (והפרוגרסיביות שלה דומה בהיקפה לזו הנובעת מהטבת המע"מ הקיימת על פירות וירקות). אם צעד יעניק הטבת מע"מ בהיקף של מיליארד ש"ח למוצרי המזון שמחיריהם כפופים לפיקוח או לדומיהם, 31 הוא יהיה פרוגרסיבי אף יותר, היות שנתח ההוצאה בעשירון התחתון גבוה ב- 53% מהממוצע (ראו איור שמאלי). ואם צעד יעניק הטבת מע"מ לשירותים ומוצרים שההוצאה עליהם פוחתת ממש עם עליית ההכנסה, הוא יגלם פרוגרסיביות גדולה עוד יותר; למשל, נתח ההוצאה על כרטיסי נסיעה באוטובוס וברכבת גבוה בעשירון התחתון ב- 93% לעומת הממוצע באוכלוסייה. 32 הפחתת מע"מ היא צעד פרוגרסיבי בכללותו, וכאשר ממקדים את ההפחתות במוצרי יסוד מגבירים את הפרוגרסיביות הגלומה בהן. אולם איור ו'- 5 מדגים גם את אחד החסרונות של הטבות כאלה: חלק גדול מעלותן הרבה מגיע גם לבעלי הכנסה גבוהה. לשם המחשה, הפחתה בעלות של מיליארד ש"ח במע"מ על המזון תחסוך למשק בית בעשירון התחתון 345 ש"ח בשנה, ואילו למשק בית בעשירון העליון היא תחסוך 590 ש"ח בשנה. רק 17% מעלות ההטבה יופנו למשקי בית בשני העשירונים התחתונים של התפלגות ההכנסות (במקרה של הפחתת מע"מ כללית יקבלו עשירונים אלה 12% מעלות ההפחתה, במקרה של הפחתת מע"מ על מזון כפוף לפיקוח 19% מהעלות, ובמקרה של הטבה על כרטיסי אוטובוס ורכבות 26% מהעלות). 30 הפרוגרסיביות של הצעד בולטת עוד יותר כאשר בוחנים את סך ההוצאה למזון ביחס להכנסה של משקי הבית ולא ביחס לתצרוכת. אולם כיוון שהתצרוכת משמשת מדד טוב יותר לרמת החיים הפרמננטית של משק הבית, השתמשנו כאן במדד זה. 31 הניתוח כלל את אותן קבוצות מוצרים בסקר הוצאות משקי הבית שחלק מהמוצרים בהן כפופים לפיקוח מחירים: לחם אחיד שחור ולבן, לחם פרוס, חלה רגילה ומתוקה, מלח, חלב מפוסטר, אשל לבן ויוגורט, שמנת חמוצה, שמנת מתוקה, חמאה, גבינה צהובה קשה, גבינה לבנה, ביצים (לא-אורגניות). הטבה של מיליארד ש"ח תאפשר להפחית כמעט לגמרי את שיעור המע"מ המוטל על קבוצת מוצרים זו ל- 1.1% (במקום 18% כיום). 32 הפחתה ל- 0% של המע"מ על כרטיסי הנסיעה באוטובוס וברכבת תעלה כרבע מיליארד ש"ח. כיוון שעובדים רבים זוכים להחזרי נסיעה בגין כרטיסים אלה, סביר כי הוזלתם לא תתגלגל במלואה לכיס הצרכנים. 155

166 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 אם יגדילו את הקצבאות בעלות זהה לעלותה של הפחתת המע"מ, הדבר יאפשר להעביר סיוע רב יותר לבעלי ההכנסה הנמוכה. אם מעצבי המדיניות חותרים לסייע לשכבות החלשות, עומדים לרשותם כלים יעילים יותר לעשות זאת: איור ו'- 6 מדגים כי כאשר משתמשים במיליארד ש"ח כדי להגדיל את קצבאות הילדים האוניברסליות, מתקבל צעד פרוגרסיבי מאוד מפני ששיעור הקצבה מתוך הצריכה בעשירון התחתון גבוה ב- 188% מהממוצע באוכלוסייה, ומפני שחלק ניכר יותר מעלותו מגיע לבעלי הכנסה נמוכה (36% לשני העשירונים התחתונים). גם הגדלה של מענק העבודה ("מס הכנסה שלילי") מתמקדת יותר בעשירונים הנמוכים (35% מעלות ההגדלה תגיע לשני העשירונים התחתונים ועוד 53% לעשירונים 3 5). ככלל, שימוש בקצבאות שממוקדות רק בבעלי הכנסה נמוכה (למשל השלמת הכנסה לצעירים ולקשישים) יאפשר להעניק תוספות פרוגרסיביות עוד יותר בעלוּת תקציבית נמוכה יותר. 6-',(, ), ) 2013,( " (2013) " : אופן המימון של ההטבה במע"מ ישפיע על מידת הפרוגרסיביות הגלומה בה. כאשר הטבת מע"מ מונעת הגדלה של הוצאות הממשלה, היא עשויה להיות רגרסיבית. זאת ועוד, כאשר בוחנים צעד של הטבה במע"מ (או של הגדלת קצבאות) יש להתחשב גם באופן שבו מממנים אותו. מימון ההטבה באמצעות מס הכנסה על בעלי הכנסה גבוהה-בינונית יגביר את הפרוגרסיביות הכוללת של הצעד, אולם מימון באמצעות קיצוץ בהוצאות הממשלה (או הימנעות מהגדלתן) עלול לפגוע בפרוגרסיביות שלו או אף להפוך אותו לרגרסיבי (הדבר יכול לקרות אם למשל מממנים הפחתת מע"מ על מוצרי מזון באמצעות צמצום הסובסידיה למחירי הכרטיסים בתחבורה הציבורית או הימנעות מהרחבתה). הצורך לממן את ההטבה עשוי לצמצם גם את השפעתה על הורדת יוקר המחיה, משום שהמימון עשוי להגיע מהרחבה של גביית המסים משכבות הביניים, או מצמצום של אספקת השירותים הציבוריים אשר תגדיל בקרב שכבות אלה את ההוצאה הפרטית, למשל על חינוך ובריאות. נוסף לחיסרון הנזכר, השימוש בשיעורי מע"מ דיפרנציאליים סובל מעוד חסרונות: הפחתה בשיעור המס על מוצר מסוים אינה מתגלגלת במלואה למחיר המוצר לצרכנים למשל, זוסמן ואחרים (2007) בחנו את השינויים שנערכו במיסוי העקיף בשנים ומצאו כי לשינויים במע"מ יש רק מעט השפעה על המחירים, וכי רק שני שלישים מההפחתה במס הקנייה התגלגל להוזלת המחיר לצרכן. ראו: זוסמן נ', ד' רומנוב, מ' אורן-יפתח, ונ' מירוניצ'ב, (2007), "התגלגלות שינויים בשיעורי מע"מ ומס קנייה למחירים לצרכן", מאמר לדיון, המכון למחקר כלכלי ע"ש מוריס פאלק. 156

167 פרק ו': הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם כך פוחתת יעילותה בסיוע למשקי הבית וחלק ניכר מהעלות הכרוכה בה מגיע ליצרני המוצר ולמשווקיו (הטבה בקצבאות, לעומת זאת, בדרך כלל מגיעה במלואה לאוכלוסייה המקבלת אותן). הפחתת המס עלולה להתגלגל למחיר רק באופן חלקי, במיוחד בשווקים שהתחרות בהם מוגבלת. יש לציין כי הטבת מע"מ למוצרים שמחיריהם כפופים לפיקוח מאפשרת לוודא כי מלוא ההטבה אכן מתגלגל למחיר, לפחות במועד הענקתה. כאשר קובעים למע"מ כמה שיעורים, או מעניקים פטור מלא ממע"מ, 34 מרחיבים את הפתח להעלמוֹת, להתחמקויות ולמניפולציות שיפגעו בגביית המס ויעצימו את הביורוקרטיה ואת ההתדיינות המשפטית סביבה. כך למשל עלולים להתפתח דיונים משפטיים על סיווגם של מוצרים מסוימים, ובעלי עסקים עלולים לדווח דיווח כוזב כלומר לדווח כי הכנסה כלשהי נובעת ממוצרים שהמע"מ עליהם מופחת אף אם אלה אינם פני הדברים כדי להעלים מס. הגדרה ברורה של קבוצת המוצרים הזכאים להטבה כמו למשל במקרה של רשימת המוצרים שמחיריהם כפופים לפיקוח אולי תצמצם את האפשרות למניפולציות אך לא תבטל אותה לגמרי. כאשר מעניקים הקלה במס בתחום אחד, היא מיטיבה עם אוכלוסייה מסוימת וכן עם היצרנים והמשווקים בתחום, משום שהביקוש למוצריהם גדל. לכן הדבר יגרור לחצים ציבוריים, כמו גם לחצים מצד בעלי אינטרס, לתת הקלה או פטור גם בתחומים אחרים. התרחבות ההטבות תפגע ביעילותה של מערכת המס וביציבותה על פני זמן, ועלותן המתרחבת תחייב העלאת מסים במקום אחר. אם פיקוח מחירים ישמש תנאי למתן הטבה במע"מ, הדבר עלול לגרום להכפפת מוצרים לפיקוח גם כאשר אין בכך צורך, וצעד זה עלול לפגוע בתחרות במשק. יש קושי רב לבטל הטבת מע"מ, גם אם מתברר כי השלכותיה שליליות. גם במדינות אחרות הטבות אלו התקבעו לאורך זמן, על אף הביקורת עליהן. הטבת מס למוצרים מסוימים מפחיתה את מחירם היחסי וכך מעוותת את החלטות הייצור והצריכה במשק. עיוות זה מצדו פוגע ברווחת הציבור ומגביר את הנטל העודף הנובע מהמיסוי. כאשר הממשלה משתמשת במע"מ דיפרנציאלי היא למעשה משקיעה כספים כדי לשכנע את הציבור לצרוך באופן שאינו נובע מהעדפותיו, בהינתן עלויות הייצור של כל מוצר. למשל, כשהממשלה מפחיתה את המע"מ על מוצרי מזון שמחיריהם כפופים לפיקוח, היא למעשה משקיעה כסף כדי לשכנע את הציבור להעדיף חמאה (מחירה מפוקח) על פני שמן (מחירו אינו מפוקח), ולצרוך גבינה לבנה שמכילה 5% שומן (מפוקחת) במקום גבינה לבנה שמכילה 3% שומן (אינה מפוקחת). ספק אם יש תועלת חברתית בשימוש כזה בכספיו של משלם המסים, שכן המוצרים שמחיריהם אינם כפופים לפיקוח אינם דווקא מוצרים בעלי השפעות חיצוניות שליליות או מוצרים שיש לעודד את הציבור לצמצם את צריכתם. יש לציין כי צעדים לצמצום אי-השוויון והעוני כרוכים לא פעם באובדן כלשהו של יעילות. גם צעד חלופי כגון הגדלת קצבאות עלול לגרום לעיוותים במשק, מפני שהוא עלול לפגוע בתמריץ החלטה על כמה שיעורים שונים של מע"מ תרחיב את הפתח להעלמות מס ותיצור לחץ להעניק הטבות נוספות. צעד כזה עלול לעוות את ההחלטות הנוגעות לייצור ולצריכה. 34 פטור ממע"מ, בניגוד למע"מ בשיעור 0%, אינו מאפשר לקבל החזרים על המע"מ שהעסק שילם. לכן אובדן ההכנסות הישיר שתקציב המדינה סופג מפטור ממע"מ נמוך מהאובדן ממע"מ בשיעור 0%. אולם הפטור פותח פתח רחב יותר למניפולציה, וכן הוא עלול לגרור עיוותים נוספים כיוון שהוא מפר את העיקרון הניצב ביסוד המע"מ העיקרון שהמיסוי חל על הערך המוסף בכל שלב ולא על התשומות לייצור המוצרים והשירותים. 157

168 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 לעבוד או בתעסוקה. אולם אפשר לצמצם את העיוותים האלה באמצעות מגוון כלים: 1. אספקה ישירה של מוצרים ציבוריים מסוימים, 2. מתן קצבאות אוניברסליות, היות שהן אינן מטילות מס על כניסה לתעסוקה, 3. מתן קצבאות שממוקדות באנשים עובדים, כמו למשל מענק עבודה ("מס הכנסה שלילי"), ו- 4. מתן קצבאות לאלה שכבר פרשו משוק העבודה (קצבאות זקנה). 35 זהו למעשה האתגר הניצב בפני מתכנניה של מערכת המסים וההעברות לגבות את היקף המסים הנדרש למימון המידה הרצויה של שירותים ציבוריים ולממש את חלוקת ההכנסות הרצויה לציבור, תוך צמצום מקסימלי של הפגיעה ביעילות (לרבות צמצום הפגיעה בתמריצים לעבוד, צמצום העיוותים למחירים היחסיים, וכו'). אם מערכת המסים וההעברות נדרשת להפחית עוד את אי-השוויון ולהקל על יוקר המחיה, עדיף שתעשה זאת באמצעים יעילים יותר, כמו הגדלת קצבאות ומתן שירותים, ולא באמצעות צעדים יעילים פחות ובזבזניים יותר, כמו הנהגת מע"מ דיפרנציאלי. 5. החוב הציבורי ומימונו החוב הציבורי הסתכם בסוף 2014 ב- 67.6% תוצר ללא שינוי לעומת אשתקד. התרחבות ההנפקה של אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה הגדילה את עלות החוב הממשלתי המונפק והאריכה את הטווח הממוצע לפדיון. החוב הציבורי גדל ב ב- 3.7% לעומת היקפו אשתקד, ובסוף השנה הוא הסתכם ב- 736 מיליארד שקלים. ביחס לתוצר נותר היקף החוב הציבורי בלי שינוי 67.6% (ראו לוח ו'- 5 ). ליציבות ביחס החוב לתוצר תרם ההיקף הגבוה של פירעון הלוואות שניתנו לציבור (פירוט על כך מופיע בהמשך), והשימוש ביתרות שהממשלה צברה בבנקים (כ- 5 מיליארדי ש"ח) עקב עודף גיוס בשנתיים הקודמות. הירידה שחלה במהלך השנה במדד המחירים לצרכן, לצד העלייה הקלה במחירי התוצר, שחקה את היחס בין הרכיב הצמוד בחוב לבין התוצר. מנגד, הפיחות בשער השקל הגדיל את שיערוך החוב הנקוב במטבע חוץ (רובו המכריע אינו מגודר). על פי תחזיות הצמיחה לטווח הבינוני, יחס החוב לתוצר י ר ד במעט בהמשך העשור אם ישראל תשמור על רמת הגירעון הקיימת. 36 החוב הציבורי בישראל ביחס לתוצר נמוך מהממוצע במדינות ה- OECD 86.6% תוצר ב נטל תשלומי הריבית בישראל (2.9% תוצר) רשם ירידה ניכרת בעשור האחרון, אך הוא עדיין גבוה מהנטל הממוצע במדינות ה- OECD (ראו איור ו'- 7 ). עלות הגיוס של החוב הסחיר של הממשלה המשיכה לרדת ב התשואה הממוצעת על אג"ח ממשלתיות צמודות למדד עמדה במועד ההנפקה על 0.65% (לעומת 1.04% ב ), והתשואה במועד ההנפקה על אג"ח שקליות (לא-צמודות) ירדה מ- 2.63% ב ל- 1.82% 37 (ראו איור ו'- 8, משמאל). הטווח הממוצע לפדיון של החוב הסחיר בהנפקות שנערכו ב נותר ברמה דומה לרמתו בשנתיים האחרונות כ- 8 שנים. אף על פי כן, עלות הגיוס של סך החוב (סחיר ובלתי סחיר) עלתה ב- 2014, והטווח הממוצע לפדיון התארך ל- 10 שנים. זאת משום שהיקף ההנפקה של אג"ח בלתי סחירות (מיועדות) לקרנות הפנסיה הוסיף לגדול, ואג"ח אלה מונפקות ל- 15 שנה ומבטיחות ריבית של 4.8% ריבית גבוהה מהתשואה המתקבלת כיום על 35 חוקרים בחנו את השימוש במע"מ דיפרנציאלי במדינות אחרות, ולא פעם הם הציעו לקדם רפורמה שתצמצם את הטבות המע"מ ותגדיל את תשלומי ההעברה לציבור. הצעה לערוך רפורמה כזו עלתה למשל בבריטניה. ההצעה מאפשרת לשמור על רמת התמיכה באוכלוסיות חלשות תוך צמצום העיוותים הנובעים ממע"מ מופחת, וזאת באמצעות שילוב של שינויים במס ההכנסה והגדלה של קצבאות אוניברסליות ותלויות-הכנסה: Mirrlees, J. (ed.) (2011), "Chapter 9: Broadening the VAT base" in Tax by Design: The Mirrlees Review, Oxford University Press. 36 ראו: "סקירה פיסקלית: תמונת המצב לקראת הכנת תקציב המדינה לשנת 2015, והמגמות התקציביות הצפויות בהמשך העשור", בתוך בנק ישראל (2015), ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים מס' נתוני התשואה אינם כוללים הנפקות במכרזי החלף, מפני שהנתונים על התשואה הממוצעת בהן לא היו זמינים. 158

169 פרק ו': הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם אג"ח סחירות דומות. 38 ב הונפקו אג"ח כאלה בסכום של 24.6 מיליארד שקלים, ואלה היוו 28% מסך גיוס ההון של הממשלה, לעומת 21% אשתקד ו- 5% ב הסבסוד הנובע לחיסכון הפנסיוני מהאג"ח המיועדות גדל בשנים האחרונות מפני שהריבית בשווקים ירדה ומפני שמ נערכו הנפקות גדולות של אג"ח כאלה. נציין כי התשואות על האג"ח המיועדות היו בעבר דומות בדרך כלל לתשואות על אג"ח מקבילות בשוק, או אף נמוכות מהן. לכן היקף הסבסוד היה מצומצם יותר, ולעתים האג"ח אף חסכו לממשלה הוצאות ריבית. הממשלה החליטה לקדם הנפקה של אג"ח מטעם חברת רכבת ישראל (חברה ממשלתית). לפי ההחלטה, הרכבת אמורה לגייס כמיליארד ש"ח בכל אחת מהשנים 7-',OECD OECD : 2015 ו- 2016, וכספים אלה יפצו על קיצוץ מקביל בתקציב הפיתוח שחברת הרכבת מקבלת מהממשלה. הנפקת האג"ח והקיצוץ המקביל מאפשרים לממן את פיתוח תשתיות הרכבת מחוץ לכללים הפיסקליים המגבילים את ההוצאה והגירעון. למהלך זה יש מחיר, כיוון שלהנפקת האג"ח בידי חברה ממשלתית תהיה עלות גבוהה יותר מאשר להנפקות בידי הממשלה עצמה, וזאת אף על פי שהגיבוי לאג"ח הינו למעשה סובסידיות שהממשלה עצמה תעביר לרכבת בעתיד. סובסידיות הנפקת אג"ח של רכבת ישראל מאפשרת לממן פיתוח תשתיות מחוץ לכללים הפיסקליים. ההנפקה מייקרת את מימון הפעילות הממשלתית ומסתמכת למעשה על סובסידיה ממשלתית עתידית. OECD- 8-' ,, " ( - ) " ", ", " "., 1., : 38 התשואה הריאלית (הנגזרת מעקום אפס) לטווח זמן זהה (15 שנה) עמדה ב על 1.5% בממוצע. 159

170 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 אלה מהוות כ- 60% מההכנסה השוטפת של הרכבת. אמנם להנפקת אג"ח סחירות בידי חברה ממשלתית עשויים להיות יתרונות הגברת השקיפות בחברה ושיפור בפיקוח הפיננסי עליה אך הצעד עלול לבסוף להותיר בידי חברת הרכבת משאבים מצומצמים יותר לצורך השקעה, והוא לוח ו'- 5 רכיבי הגידול בחוב הציבורי ברוטו, 2009 עד 2014 (אחוזי תוצר) החוב בסוף השנה הקודמת הגידול בתוצר (נומינלי) גיוסי הון נטו מזה: גירעון הממשלה (ללא אשראי) על בסיס מזומן פירעון אשראי נטו ע"י הציבור תקבולי הפרטה גיוס מעבר לגירעון למימון שיערוך החוב הצמוד הנקוב בש"ח שיערוך החוב הנקוב במט"ח התאמה לעלויות הנפקה שארית החוב לסוף התקופה 1 כולל מתן אשראי וגביית קרן. 2 עודף הגיוסים. 3 השפעת העלייה שחלה במשך השנה במדד המחירים לצרכן על החוב הצמוד. 4 השארית נותרת כתוצאה מעיגול נתונים. המקור: עיבודי בנק ישראל. לממשלה יש בחשבון ההון הכנסות מפעילות של רשות מקרקעי ישראל, ממכירת חברות בבעלות ממשלתית, ומהחזר אשראי (נטו) שניתן בעבר לציבור. יהפוך את מימון הפעילות הממשלתית ליעיל פחות. ההכנסות בחשבון ההון נוסף להכנסות שיש לממשלה בחשבונה השוטף בעיקר מסים ואגרות היא רושמת הכנסות גם בחשבון ההון בעקבות מכירת נכסים לציבור או החזר הלוואות שהיא העניקה בעבר. הכנסות אלה אינן נכללות לרוב בחישוב הגירעון, אך הן מסייעות לממן אותו וכך תורמות לצמצום החוב הציבורי ולצמצום תשלומי הריבית העתידיים בגינו. איור ו'- 9 מציג כמה מההכנסות האלה, ומלמד כי היקפן בשלוש השנים האחרונות היה נמוך מהיקפן בשבע השנים שקדמו להן. ראשית, רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) מחכירה ומוכרת לציבור קרקעות שנמצאות בבעלות המגזר הציבורי (המדינה וקק"ל). הרשות מעבירה חלק מהכנסותיה ממכרזים ישירות לרשויות המקומיות, 39 ולאחר מימון פעילותה היא מעבירה את עודפיה (בחשבון ההון) לבעלי הקרקעות המקוריים. ההעברות מרמ"י למגזר הציבורי הסתכמו ב ב- 2.9 מיליארדי ש"ח, וסכום זה שווה ערך לכ- 0.3% תוצר, השיעור הממוצע בשנים שיעור זה נמוך ב- 60% מהיקף 39 חלף היטל השבחה. שיעורו כיום עומד על 12% מההכנסות הנובעות לרמ"י משיווק הקרקע, והכנסות אלה משפיעות על גירעון הרשויות ולכן גם על גירעון הממשלה הרחבה. 160

171 פרק ו': הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם 9-' ",, ,( ) ". : ההכנסות שנבעו מפעילות רמ"י בשנים הסכמי הגג שנחתמים בימים אלה עם רשויות מקומיות צפויים לצמצם את הכנסות ההון של הממשלה המרכזית ממכירת קרקעות, ולהגדיל את החלק המועבר לשלטון המקומי, היות שההסכמים קובעים כי ההכנסות משיווק קרקעות יכסו גם הוצאות פיתוח שהרשות המקומית נשאה בהן עד כה. 40 הסכמים אלה למעשה מאפשרים להשתמש בהכנסות הון ממכירת קרקעות כדי לממן השקעות והוצאות שוטפות שקשורות להשבחת הקרקע ולהכשרתה למגורים. במקרה של הוצאות שוטפות ההוצאה נעשית בדרך שעוקפת את הכללים הפיסקליים המגבילים את ההוצאה הממשלתית ואת הגירעון. שנית, למדינה הכנסות ממכירה של חברות ממשלתיות ושל (שארית) מניות הבנקים שהולאמו במשבר שפרץ בשנות ה- 80. ב מכרה המדינה את שארית החזקותיה במניות בזק (0.97%) תמורת 151 מיליון ש"ח. המדינה ביקשה מוועדת הכספים אישור למכור את יתרת ההחזקות בבנק לאומי (כ- 6% ), אך מכירה זו טרם התבצעה. בשנים האחרונות פחתו מאוד הכנסות המדינה ממכירת החברות שבבעלותה וכיום ההכנסה הזו קטנה מאוד, בשעה שב היא הגיעה להיקף ניכר. 41 שלישית, המדינה רושמת הכנסות מהחזר הלוואות שנתנה בעבר רובן משכנתאות לזכאי משרד השיכון. למדינה נובעת הכנסה בפועל בחשבון ההון כאשר סך האשראי שנפרע עולה על 40 הממשלה הגבילה את היקפם של הסכמי הגג והיא מייעדת אותם למיזמים גדולים במיוחד. הסכמי הגג נועדו לשמש אמצעי זמני להתמודדות עם העלייה במחירי הדירות, והצורך בהם נובע הן מכך שלרשויות המקומיות יש קושי תזרימי לממן מראש השקעה גדולה בפיתוח, והן מכך שהארנונה למגורים מניבה הכנסה נמוכה שמפחיתה את כדאיותן של שכונות מגורים חדשות. הרחבה על הסכמים אלה מופיעה בפרק ז'-א'. 41 נציין כי מכירה של חברות ממשלתיות ובנקים בהסדר מגדילה את ההכנסות בחשבון ההון, אך מקטינה את פוטנציאל ההכנסות השוטפות מדיווידנדים אפשריים. 161

172 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 ההלוואות החדשות שהוענקו. 42 ההכנסה נטו מפירעונן של הלוואות כאלה עלתה בין 2008 ל והסתכמה בממוצע ב- 0.7% תוצר בשנה. בשלוש השנים האחרונות הסתכמה ההכנסה השנתית ב- 0.4% תוצר. היקף הפירעונות הגדול מושפע גם מכך שעם ירידת הריבית במשק, הריביות שבהן המדינה העניקה משכנתאות לזכאים הפכו לגבוהות יותר מהריביות בשוק, והן עודדו מ חזור של המשכנתאות הקיימות והרתיעו לוֹוים חדשים. יתרת ההלוואות לטווח ארוך עמדה בסוף 2013 על 24.6 מיליארד ש"ח (מחצית מהיתרה ב ). הפעולות שנועדו לעודד את זכאי משרד השיכון למחזר את המשכנתאות יאפשרו להם ליהנות מהריבית הנמוכה במשק 43 ולהפחית את תשלומי המשכנתה, ופירוש הדבר שסעיף זה יוסיף להוות מקור הכנסה בחשבון ההון גם בשנה הבאה (אם כי תקטן ההכנסה השוטפת בתקציב מהריבית על הלוואות אלה). 6. שירותי הממשלה: התקצוב והאסדרה של תחום הבריאות בשנת 2014 גדלו הגירעונות של קופות החולים וכן הגירעונות התפעוליים של בתי החולים הממשלתיים. הגירעונות במערכת הבריאות שבו לגדול בשנת 2014, היות ששתיים מתוך ארבע קופות החולים טרם חתמו עם הממשלה על הסכמי הייצוב לשנים , והשתיים האחרות חתמו עליהם בסוף השנה ממש. מאחר שבשנים האחרונות נערך בסל הבריאות עדכון-ח ס ר, הלכה וגברה תלותן של קופות החולים בתקציבים המועברים במסגרת הסכמי הייצוב. הסכמים אלה מכתיבים מחזוריות תלת-שנתית בהכנסות הקופות, מפני שהם נחתמים באיחור בתוך התקופה שהם תקפים לגביה וכך גורמים לגירעון גבוה בתחילתה ולגירעון נמוך בסופה. גם בניכוי המחזוריות ניכרת בשנים האחרונות מגמת גידול בגירעונותיהן של קופות החולים (מגירעון ממוצע של 261 מיליון ש"ח בשלוש השנים שבין 2008 ל- 2010, לגירעון ממוצע של 842 מיליון ש"ח בשנים שבין 2011 ל ). מגמה זו נובעת בין היתר מכך שהעלויות גדלו עקב הסכמי השכר שנחתמו במערכת וגידול האוכלוסייה, אך תקציב סל הבריאות לא עודכן בהתאם והסכמי הייצוב לא פיצו על כך באופן מלא. 44 אשתקד גדלו גם הגירעונות התפעוליים של בתי החולים הממשלתיים, והם נזקקו לסבסוד גדול יותר מהממשלה כ- 1.2 מיליארד ש"ח. תקציב הסובסידיה המקורי עמד על 700 מיליון ש"ח, אך כמו בכל אחת מהשנים הקודמות, המימון שהועבר בפועל היה גבוה בהרבה מהתקציב המתוכנן (ראו איור ו'- 10 ). ההסכמה על הסבסוד הנוסף לבתי החולים התגבשה רק בסוף השנה ממש, לאחר שהם התריעו מפני משבר תקציבי שיוביל לעצירת הפעילות. התקציבים המועברים מחוץ לסל הבריאות הרשמי גדלים אפוא, ונוסף לכך הם מועברים רטרואקטיבית ונקבעים לאחר משא ומתן שתוצאותיו תלויות לעתים ביחסי הכוחות בין הצדדים ובתזמון. הדבר פוגע ביעילותה של מערכת הבריאות וביכולתה לתכנן לטווח ארוך. התנהלות כזו גם עלולה להגביר את הסיכון המוסרי hazard) (moral שנוצר כאשר מנהלי הגופים זוכים לכיסוי רטרואקטיבי של הגירעונות, והיא מקשה לדרוש מהמנהלים במוסדות הבריאות לקבל על עצמם את האחריות לחריגות מהתקציב ולהתנהלות פיננסית בלתי מוצלחת. לכן יש לברך על הכוונה לקבוע את כל היקף הסבסוד לבתי החולים כבר בתחילתה של כל שנה. יש לדאוג גם לכך שרמת 42 החזר אשראי נטו גורם להכנסה בחשבון ההון, וזו מקטינה את החוב. אך הוא מצמצם את ההכנסות מריבית על ההלוואות הפעילות, ולכן מגדיל את הגירעון (אם הריבית על האשראי הייתה גבוהה מהריבית שבה המדינה מגייסת). 43 משרד הבינוי והמפקח על הבנקים הודיעו בסוף 2014 על קידום מהלך לעידוד פירעון מוקדם, או מ חזור, של הלוואות משכנתה שהמדינה העמידה לזכאים. הלוואות אלה ניתנו עד 2012 בריבית של 4%, צמוד למדד. 44 ראו דיון בתוך: בנק ישראל (2013), סקירת ההתפתחויות הכלכליות בחדשים האחרונים מס'

173 פרק ו': הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם " 1,200 1,100 1, ', : % 10% 30% 29% 59% 37% 69% % : הסבסוד תאפשר לבתי החולים לתת מענה לצורכי הציבור לאורך כל השנה, וכן לכך שהרשות החדשה לניהול המרכזים הרפואיים הממשלתיים 45 תקבל את כל המידע על אודות התנהלותם השוטפת של בתי החולים, משום שהם נהנים מערבות ממשלתית מפורשת (ראו דיון בסעיף 3). הצורך בהיקף נרחב של תקציבים נוספים, כלומר תקציבים שחורגים מהתקציב שנקבע בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, נובע בעיקרו מכך שמערכת הבריאות הציבורית סובלת ממחסור תקציבי ביחס לשירותים שעליה לספק לפי החוק. השנה עסקה בנושא הוועדה המייעצת לחיזוק מערכת הבריאות הציבורית (ועדת גרמן), ובעקבות מסקנותיה הסכימו משרדי הבריאות והאוצר להוסיף לבסיס התקציב (כלומר, באופן קבוע) 700 מיליון ש"ח לשם קיצור תורים, ולהשקיע עוד 300 מיליון ש"ח בפיתוח תשתיות (חד-פעמי). כדי לצמצם את שחיקת התקציב בעתיד המליצה הוועדה להצמיד את תקציב סל הבריאות באופן מלא לגידול האוכלוסייה (אם כי לא לגידול המתוקנן להזדקנות), והממשלה אישרה צעד כזה. בתוספות אלה אין אמנם כדי לענות על מלוא הפער שנוצר בשנים האחרונות בתקצוב סל הבריאות, אך הן מהוות צעד לצמצומו, לבלימת גידולו בעתיד, ולשיפור השירות לתושבים. נוסף על כך המליצה הוועדה על צעדים נוספים לחיזוק מערכת הבריאות הציבורית, ובכללם: להוסיף מיטות אשפוז בבתי החולים או להוסיף תחליפי אשפוז בקהילה, במטרה לצמצם את העומס בבתי החולים; להעסיק בבתי החולים הציבוריים רופאים במשרה בלעדית, בתוספת שכר (פול-טיימר); לשפר את התשתיות בבתי החולים לחולי נפש; להרחיב את אפשרויות הבחירה בין בתי החולים; לקבוע זמני המתנה מרביים לקבלת שירותים רפואיים; וכן להכשיר רופאות ואחים נוספים. כדי ליישם צעדים אלה יש צורך להפנות למערכת הבריאות עוד משאבים, נוסף לתקציב שעליו הוסכם (הוועדה לא העריכה את היקף התקציבים משרדי האוצר והבריאות הסכימו להגדיל את בסיס התקציב למערכת הבריאות הציבורית ולהצמיד את תקציב סל הבריאות לקצב הגידול של האוכלוסייה. 45 רשות זו הוקמה השנה בעקבות המלצות הוועדה לחיזוק מערכת הבריאות הציבורית. הרשות תנהל את המרכזים הרפואיים הממשלתיים, והיות שהיא כפופה ישירות לשר הבריאות, היא תצמצם את כפל התפקידים של הדרג המקצועי במשרד הבריאות. כיום דרג זה אחראי גם על ניהולם של בתי החולים הממשלתיים וגם על הפיקוח על כלל בתי החולים. 163

174 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 יישום ההמלצות של הוועדה לחיזוק מערכת הבריאות הציבורית יחייב להפנות למערכת זו תקציב נוסף לזה שעליו הוסכם. התרחבותם של היקפי המימון והאספקה הפרטיים במערכת הבריאות עלולה לפגוע ביעילותהּ, במיוחד מבחינת היחס בין העלות לתועלת. שיידרש לשם כך), אולם הדבר עשוי להיתקל בקשיים, משום שכלל ההוצאות הקיים מגביל את הגידול בהוצאה הממשלתית ומוביל להקטנת שיעור ההוצאה ביחס לתוצר. בלא משאבים נוספים למערכת הציבורית יתגבר השימוש במערכת הבריאות הפרטית. הוועדה דנה גם באסדרה של המימון הפרטי והאספקה הפרטית במערכת הבריאות, והמליצה על צעדים לריסון הגידול המהיר בהיקפם. שיעור המימון הפרטי מתוך ההוצאה הלאומית לבריאות עומד כיום על קרוב ל- 40%, והוא עלה באופן ניכר בשני העשורים האחרונים, גם בעקבות הגידול בשיעור האוכלוסייה המחזיק בביטוחי השב"ן של קופות החולים ובביטוחים של חברות הביטוח. 46 הגידול במימון הפרטי הזין את מערכת האספקה הפרטית, וחלקהּ בביצוע ההוצאה הלאומית לבריאות עלה מ- 23% ב ל- 31% ב (ראו תיבה ו'- 1 ). היקף רחב של מימון ואספקה פרטיים עלול לפגוע ביעילותה של מערכת הבריאות בישראל, במיוחד מבחינת עלות-תועלת. ראשית, כיוון שיש היקף גבוה של הוצאות לא-רפואיות בביטוחים הפרטיים, במיוחד בביטוחי הפרט בחברות הביטוח ; 47 שנית, כיוון שמחירו הכולל של ניתוח שנערך במסגרת הביטוחים הפרטיים גבוה ממחירו במערכת הציבורית, והניתוחים אחראים לחלק הארי בהוצאותיהם של ביטוחים אלה ; 48 שלישית, כיוון שהמערכת הפרטית כוללת אפשרות לבחור מנתח, והדבר מוביל לכך שאין מקצים מומחים לניתוחים בהתאם למורכבותם ואין מנצלים היטב את ניסיונם והכשרתם; לבסוף, כיוון שהשכר הגבוה במערכת הפרטית מושך אליה רופאים ואחיות מהמערכת הציבורית ומשפיע על השכר בכלל המערכת. גידול בשיעור המימון הפרטי גם מגדיל את אי-השוויון במערכת הבריאות משום שבעלי הכנסה נמוכה מתקשים לרכוש את הביטוחים הפרטיים ולממשם, 49 ומשום שפרמיות הביטוח נגבות באופן רגרסיבי (לפי גיל או מצב תחלואה), במיוחד בהשוואה לפרוגרסיביות של גביית המסים למימון ההוצאה הציבורית (זו נעשית יחסית להכנסה). הוועדה המליצה לרסן את הגידול בפעילות הפרטית, בראש ובראשונה באמצעות שיפור המערכת הציבורית, היות שהיחלשותה מעודדת שימוש במערכת הפרטית. במקביל המליצה הוועדה על צעדים לריסון ישיר של הפעילות הפרטית, לצמצום התמריץ להסיט אליה מטופלים, ולאסדרה של תחום הביטוחים הפרטיים. בין היתר המליצה הוועדה להטיל מיסוי על ההכנסות שזורמות למוסדות הפרטיים וחורגות מתקרת גידול מסוימת. 50 מיסוי כזה עשוי לסייע להפנים את העלויות ואת ההשפעות השליליות שיש לגידול בפעילות הפרטית על המערכת הציבורית ועל יעילות ההוצאה לבריאות: ראשית, המוסדות הפרטיים מתחרים עם המערכת הציבורית על כוח אדם איכותי (וכוח אדם זה קיבל את הכשרתו במערכת הציבורית). שנית, מוסדות אלה תורמים 46 נתוני משרד הבריאות (האגף לפיקוח ובקרה על קופות החולים ושירותי בריאות נוספים) מראים כי שיעור המבוטחים המחזיקים ברובד הבסיסי של השב"ן עלה מ- 46% בשנת 1999 ל- 74% בשנת ב עמד שיעור המבוטחים המחזיקים ברובד נוסף של השב"ן על 46% מכלל המבוטחים. סקר שערך מכון ברוקדייל מצביע על כך ש- 43% מהאוכלוסייה הבוגרת החזיקו ב בביטוח מסחרי בחברת ביטוח. 47 החלק שההוצאות הרפואיות היוו בסך הפרמיות שנגבו בביטוחי פרט עמד ב על 42% בלבד. 45% מהפרמיות שימשו לתשלום עמלות לסוכנים, הוצאות שיווק, וכו' (המקור: הוועדה המייעצת לחיזוק מערכת הבריאות הציבורית). 48 המחירים במערכת הפרטית כוללים גם מרכיב של בחירת מנתח, והדבר משפר את השירות הניתן. אולם רבים מהמשתמשים במערכת הפרטית עושים זאת כדי ליהנות מקיצור התור ולא מבחירת המנתח (לכן תוספת הרווחה מהתשלום על רכיב זה, אילו המערכת הציבורית הייתה מציעה תורים קצרים יותר, הייתה כנראה מצומצמת). 49 עדות לחסם כלכלי כזה עולה מנתונים על שיעורי החברוּת בביטוחי השב"ן ב : בארץ כולה הם הגיעו ל- 73%, במגזר הלא-יהודי ל- 39%, ובקרב מקבלי קצבת נכות או זקנה-עם-השלמת הכנסה ל- 64%. 50 המיסוי על המערכת הפרטית מ ח קה למעשה את מערכת הכללים החלה היום על התשלום שקופות החולים משלמות לבתי החולים הכלליים (ה- cap ). מערכת זו מחייבת את בתי החולים להעניק הנחות במחיר השירותים כאשר היקפם גדל מעבר לשיעור מסוים. מערכת כללים זו מטילה מעין מגבלת תקציב על ההוצאה הציבורית בבתי החולים, וההצעה למסות את המערכת הפרטית מטילה כעת מגבלה גם על חלק מההוצאה הפרטית לבריאות. 164

175 פרק ו': הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם לעליית השכר במערכת, ואת העלייה מממנים המסים המוטלים על כלל האוכלוסייה; עליית השכר מקשה על המערכת הציבורית לספק לציבור שירותים נאותים. שלישית, מוסדות אלה פועלים למטרות רווח, ויש להם תמריץ רב יותר לטפל במקרים קלים ורווחיים ולהעביר את המקרים המסובכים והיקרים למערכת הציבורית ("גריפת שמנת"). 51 זאת בשעה שכיום התשלום עבורם אינו תלוי לרוב במורכבות המקרה; נוסף על כך, בגלל התמריצים שיש לפעילות הפרטית, ומשום שהבקרה עליה פחותה, היא מובילה לעתים לביצוע בדיקות או פרוצדורות עודפות, אך המשך הבירור או הטיפול נופלים לעתים על כתפיה של המערכת הציבורית. תיבה ו'- 1 : זרמי הכספים בהוצאה הלאומית לבריאות ההוצאה הלאומית לבריאות הסתכמה בשנת 2012 ב מיליארד ש"ח, וסכום זה שווה ערך ל- 7.5% מהתוצר בישראל. תיבה זו מתארת את זרימת הכספים מהצד המממן את ההוצאה לצד המבצע אותה. איור 1 להלן מציג את זרמי הכספים ומלמד על מורכבות המערכת ועל קשרי הגומלין הרבים בין חלקיה. התיבה מעדכנת ומרחיבה תיבה שהתפרסמה בעבר 1 ובחנה את ההוצאה הציבורית בלבד, על סמך הנתונים ל כפי שיתואר להלן, מערכת הבריאות בישראל עדיין מסתמכת בעיקרה על מימון ציבורי ועל אספקה ציבורית של שירותים, אולם שיעורי המימון הפרטי והאספקה הפרטית הולכים וגדלים בשני העשורים האחרונים. מימון ההוצאה (תיבות אפורות) הממשלה (הרחבה) מימנה ב % מההוצאה הלאומית לבריאות. חלק הארי מסכום זה (44% מסך ההוצאה) הופנה למימון סל שירותי הבריאות שאותו מספקות קופות החולים, בהתאם לחוק ביטוח בריאות ממלכתי. המוסד לביטוח לאומי גובה מעט יותר ממחצית מעלותו של הסל באמצעות דמי ביטוח הבריאות ("מס בריאות"), והשאר ממומן מהכנסות הממשלה ממסים אחרים. נוסף על כך קופות החולים מקבלות עוד משאבים מהממשלה (1.2%), במסגרת הסכמי ייצוב ומבחני תמיכה. ההכנסות ממסים מממנות גם הוצאה לבריאות במשרדי ממשלה אחרים (למשל, משרד הביטחון משלם לבתי החולים, ובאזורים מסוימים גם לקופות החולים, עבור טיפול בחייליו ( 2 והוצאה לבריאות ברשויות המקומיות (הנסמכות גם על מסים מקומיים). נוסף לחלקו במימון הסל המוסד לביטוח לאומי משלם לבתי החולים מענק אשפוז על לידות (3.2% מההוצאה הלאומית), וכן הוא משלם לקופות החולים עבור טיפול בנפגעי תאונות עבודה (0.6%). משקי הבית מימנו ב % מההוצאה הלאומית לבריאות (וזאת נוסף על המסים שהם משלמים לממשלה). כשליש מסכום זה משולם במסגרת הסדר ביטוחי: פרמיות לחברות הביטוח (5.1% מההוצאה), תשלומים לביטוחי השב"ן של קופות החולים (4.9%), וכן השתתפויות עצמיות לקופות החולים תמורת השירותים הכלולים בסל הבריאות הציבורי (4.4%). כשני שלישים משולמים ישירות מהכיס לספקים של שירותים ומוצרים רפואיים: משקי הבית רוכשים שירותי אשפוז סיעודי בבתי חולים למחלות ממושכות (4.9%), ומשלמים ישירות לרופאי שיניים, לרכישת מוצרים להיגיינת הפה, לניתוחים פרטיים, לתרופות, וכו'. 1 ראו: "פסק הבוררות על שכר הרופאים וההוצאה הציבורית", בתוך בנק ישראל (2010), סקירת ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים מס' הצבא מעניק לחיילים טיפול רפואי גם בתוך הבסיסים, אך הוצאה זו אינה נרשמת במסגרת ההוצאה הלאומית לבריאות אלא במסגרת ההוצאה לביטחון. 51 לפי נתוני משרד הבריאות, המנותחים בבתי החולים הפרטיים צעירים יותר, והניתוחים בהם פשוטים יותר מאשר בבתי החולים הציבוריים. 165

176 בנק ישראל, דין וחשבון 2014,2012, :1 ( " ) %-, ( ),( ),( ) " 1.6% ( " 1.2) 37.6% ( " 27.8 ) [ ] 28.3% ( " 20.9 ) 32.6% ( " 24) " : - 0.8% ( 0.6) : - 2.1% ( 1.5) : 46.9% ( 34.7 ) : (10.5) 13.9% : - " (11.4) 15.4% : -, ), (' ( 1.2 ) 1.6% ( 0.6) % [ ] ( 1.1) % [ ] ( 0.9) 3 1.2% [ ] ( 0.4) 5 0.6% [ ] ( 7.7) % [ ] (10.9) 14.7% ] ( 22.3) % : " [, (2.5) % : (7) (8.2) 9.6% 11.1% ( 0.9) 9 1.2% ] [ (0.3) % 0.5% : 16 " " (0.4) 7.6% : (5.6) 21.5% ( 15.9) 8.7% : 10.6% : 1.9% : 0.4% : (3.6) 0.8% 4.8% " 2.4% : (1.8 ) : (5.3) 7.2% 4.7% ( 3.5) 1.3% : 1.4% : (2.1) 2.8% ".,,,,, : 166

177 פרק ו': הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם הערות לאיור 1: 1. התשלום שמשרד הביטחון מעביר לבתי החולים הממשלתיים עבור טיפול בחיילים. אין בידינו נתונים על היקף התשלום לבתי החולים האחרים. 2. התשלום שמשרד הביטחון מעביר לקופות החולים עבור טיפול בחיילים. 3. מענק אשפוז שהביטוח הלאומי מעביר לבתי החולים עבור לידות (1.2% לבתיה"ח הממשלתיים, 2% לבתיה"ח הלא-ממשלתיים). 4. חלקם של דמי ביטוח הבריאות (שגובה הביטוח הלאומי) במימון סל הבריאות. 5. תשלומי הביטוח הלאומי עבור הוצאות ריפוי של נפגעי תאונות עבודה. 6. חלקו של תקציב המדינה במימון סל הבריאות (בפועל דרך סעיף בתקציב משרד הבריאות). 7. חלקן של ההכנסות העצמיות (הנורמטיביות) של קופות החולים במימון סל הבריאות (ההכנסות נובעות מגביית השתתפויות עצמיות ממשקי הבית). 8. ההשתתפויות העצמיות שקופות החולים גובות ממשקי הבית, נוסף להכנסות הנורמטיביות. 9. העברות ממשרד הבריאות לבתי החולים הממשלתיים: תקציבי סבסוד (1%) ופיתוח (0.25%). 10. העברות ממשרד הבריאות לבתי החולים הלא-ממשלתיים (כולל פיתוח ותמיכה בקופת החולים "כללית"). 11. שירותים שקופות החולים רוכשות במעבדות ומכונים פרטיים (3.8%), בתוספת תשלומי השכר לרופאים עצמאיים.(4.5%) 12. שיעור הביצוע במגזר העסקי לא כולל הוצאות לא-רפואיות של הביטוחים הפרטיים, ביצוע של בתי חולים למחלות ממושכות, ושר"פ בבתי חולים כלליים (בבעלות מלכ"ר פרטי). 13. תמיכות שהממשלה מעבירה לקופות החולים מחוץ לסל הבריאות הסכמי ייצוב ומבחני תמיכה. 14. תקציב משרד הבריאות ותקציב הפיתוח בבריאות. 15. בתי חולים לאשפוז כללי, מרפאות כירורגיות ומכוני דיאליזה במגזר העסקי, כולם מחזיקים ברישיון. 16. הערכה. ההכנסות משר"פ בבית החולים שערי צדק הסתכמו בכ- 120 מלש"ח (לפי פרוטוקול ועדת גרמן). ההכנסות משר"פ בבית החולים הדסה הסתכמו (ב ) ב- 253 מלש"ח (לפי תכנית ההבראה של המוסד). כולל תשלומי שכר ותשלום לטופסי ההכנסות האחרות כוללות הכנסות מתיירות רפואית (291 מלש"ח), הכנסות ישירות ממשקי הבית, הכנסות מחברות הביטוח (8 מלש"ח), הכנסות מתרומות (384 מלש"ח), ועוד (בסה"כ 1.05 מיליארד). ההכנסות נובעות ממשקי הבית, מהמגזר העסקי ומחו"ל. 18. ההכנסות הנובעות לקופות החולים מרווחי חברות מוחזקות, תרומות והשכרת נכסים (643 מלש"ח). שארית המימון של ההוצאה לבריאות (1.6%) מגיעה מהכנסות מחוץ לארץ. אלה כוללות תרומות וכן תשלומים של "תיירי מרפא" חולים שמגיעים לישראל כדי לקבל טיפול רפואי (לפי ההערכות, ההכנסות מהם מגיעות לכ- 0.5 מיליארד שקל, או 0.7% מסך המימון). 3 החלק שהמימון הפרטי (כולל מחו"ל) מהווה בסך ההוצאה הלאומית גבוה בהשוואה לעולם, ועם השנים הוא עלה מ- 31.7% ב ל- 39.7% ב (איור 2). 3 הערכה לגבי היקף הפעילות מופיעה בדוח הוועדה המייעצת לחיזוק מערכת הבריאות הציבורית (2014), "פרק ד': תיירות רפואית". נציין כי בנתוני הלמ"ס ההוצאות לצורך אספקת שירותי התיירות הרפואית נכללות כיום בהוצאה לבריאות בישראל (ואין אפשרות להפרידן ולהחשיב אותן ליצוא שירותים). סך ההכנסות מתיירי המרפא (ולא רק הרווח מפעילות זו) נחשבות מקור מימון להוצאה לבריאות. 167

178 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 המבטחים (תיבות ירוקות) ומנגנוני התיווך בין המימון לאספקה (תיבות כחולות) קופות החולים מבטחות את הציבור במסגרת חוק ביטוח בריאות ממלכתי. לשם כך הן מקבלות מימון ממשלתי (45.1% מסך המימון, כולל הסכמי הייצוב) וגובות ממשקי הבית השתתפויות עצמיות (4.4% מהמימון). נוסף על סל שירותי הבריאות קופות החולים מקבלות מימון מהמוסד לביטוח לאומי, עבור טיפול בנפגעי תאונות עבודה (0.6%), ותשלום מהצבא, עבור טיפול בכמה מחייליו (0.1%). הקופות מקבלות הכנסות אחרות מרווחי חברות מוחזקות, מתרומות ומהשכרת נכסים (0.9% ). 4 במימון זה הקופות רוכשות שירותי אשפוז בבתי החולים (20.7%), ומספקות שירותי רפואה ראשונית בעצמן (21.5%) או באמצעות תשלום לרופאים עצמאיים (3.8%) ורכש שירותים מבתי חולים, מרפאות ומכונים במגזר העסקי (4.5%). בסך הכול מקבלות קופות החולים, בתפקידן הביטוחי, מימון בהיקף של 51% מההוצאה הלאומית לבריאות ומוציאות 50.6% מסך ההוצאה. על כן קופות החולים המבטחות (במגזר הקהילה) סיימו את שנת 2012 בעודף של 445 מלש"ח. 5 נציין כי עודף זה נובע בעיקר מקופת החולים "כללית", קופה שיכולה לקבוע את חלוקת הגירעון שלה בין מגזר הקהילה לבתי החולים שבבעלותה (באמצעות מחירי רכש פנימיים). 6 שלוש הקופות האחרות ("מכבי", "לאומית" ו"מאוחדת") סיימו את 2012 בגירעון של 421 מלש"ח במגזר הקהילה. קופות החולים משמשות גם מבטחות פרטיות במסגרת שירותי הבריאות הנוספים שהן מספקות ביטוחי השב"ן. הציבור משלם לביטוחים אלה סכום השווה ל- 4.9% מסך ההוצאה הלאומית לבריאות, וההוצאות הרפואיות של ביטוחים אלה מסתכמות ב- 83% מההכנסות שיעור ניצול גבוה בהרבה מאשר בחברות הביטוח הפרטיות. חברות הביטוח המספקות ביטוחי בריאות פרטיים גובות מהציבור פרמיות בהיקף של 5.1% מסך ההוצאה לבריאות. 7 כמעט שני שלישים מסך הפרמיות נובעים מביטוחי פרט שהמבוטח רוכש בעצמו, לרוב בסיוע סוכן, והשליש הנותר נובע מביטוחים קבוצתיים הנרכשים לרוב במסגרת מקום העבודה. חברות הביטוח הוציאו פחות מ- 60% מכלל הפרמיות שנגבו בביטוחים הרפואיים לכיסוי תביעות המבוטחים. השארית נועדה לכיסוי הוצאות על הנהלה ושיווק, עמלות לסוכני הביטוח, ועתודות לסיכונים עתידיים. 8 משרד הבריאות משמש גם הוא מבטח לתחומים שהוא אחראי עליהם במסגרת "התוספת השלישית" לחוק ביטוח בריאות ממלכתי. כדי למלא תפקיד זה רוכש המשרד שירותי אשפוז סיעודי (בסכום השווה ל- 2.4% מההוצאה הלאומית), והשתתפויות עצמיות של הזכאים לסבסוד ובני משפחותיהם ("קוֹדים") לצד רכישות של משקי בית אחרים משלימות את הסכום (ל- 7.2% מהביצוע). המשרד רוכש שירותים מבתי חולים וממרפאות לבריאות הנפש וכן ממחלקות פסיכיאטריות בבתי החולים הכלליים (1.6%). האחריות על הביטוח בתחום בריאות הנפש אמורה לעבור ביולי 2015 לידי קופות החולים. המשרד משתתף בעלותם של מכשירי השיקום והניידות הנרכשים מספקים חיצוניים, ומספק (בעיקר בעצמו) גם שירותים בתחום בריאות הציבור חיסונים, טיפות חלב וכו' (1.3%). 4 לשם הפשטות מקורות המימון של סכום זה אינם מופיעים באיור. הוא כולל את הכספים שהמגזר העסקי, משקי הבית ומקורות בחו"ל מעבירים לקופות החולים (החלוקה בין מקורות המימון האלה אינה ברורה). 5 העודף הנגזר מהאיור מסתכם בכ- 300 מיליון ש"ח, ואין זה ברור מהו מקור הפער בין סכום זה לעודף בפועל. נציין כי תוצאות הפעילות מושפעות מהתנודתיות התלת-שנתית של הסכמי הייצוב, תנודתיות שמושפעת מכך שהסכמים אלה נחתמים לרוב באיחור. בשנות ההסכם האחרון ( ) עמד העודף השנתי במגזר הקהילה על 690 מיליון ש"ח בממוצע (והגירעון בכל המגזרים עמד בממוצע על 838 מיליון ש"ח בשנה עלייה לעומת הממוצע בשלוש השנים הקודמות). 6 "כללית" רשמה ב גירעון של 1.3 מיליארד ש"ח בבתי החולים שלה, ועודף של 866 מיליון ש"ח במגזר הקהילה. 7 סכום זה כולל את הפרמיות המשולמות לביטוחי הוצאות רפואיות, מחלות קשות, שיניים ונכויות. ראו הדוח השנתי לשנת 2012 של אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר. 8 ביטוחי הפרט נחתמים לרוב לכל החיים ועל כן מחייבים את חברות הביטוח לשמור היקף רחב יחסית של עתודות לסיכונים עתידיים, כגון שינויים בתחלואה או שינויים טכנולוגיים שיאלצו לכסות טיפולים חדשים ויקרים. (נציין כי שינויים טכנולוגיים עשויים גם להוזיל את העלות לחברת הביטוח, כיוון שהתשלום אינו מתעדכן כאשר מחירן של טכנולוגיות ישנות יורד.) בגלל הסיכון, ביטוחים לטווח זמן כה ארוך אינם מקובלים במדינות אחרות. 168

179 פרק ו': הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם ביצוע ההוצאה לבריאות (תיבות ורודות) קופות החולים, המספקות בעצמן (בקהילה) את שירותי הרפואה הראשונית, אחראיות לאספקה שעלותה מגיעה ל- 21.5% מההוצאה לבריאות. הוצאה זו כוללת תשלום לכוח האדם המועסק בקופה (8.7%), תשלום עבור תרופות וציוד (10.6% ), 9 הוצאות מ נהל ומשק (1.9% ), 10 והוצאות פיתוח. בתי החולים הכלליים מספקים 29.3% מהשירותים בסך ההוצאה לבריאות. בשעה שבתי החולים הממשלתיים מתאזנים מדי שנה בשנה בעזרת הסבסוד שמעביר להם משרד הבריאות, רבים מבתי החולים הלא-ממשלתיים נמצאים בגירעון. ב הגירעון בבתי החולים של קופת החולים "כללית" מימן 1.7% מההוצאה לבריאות. ההכנסות ממכירת שירותי הרפואה הפרטיים (שר"פ) בבתי החולים הכלליים שבבעלות מוסדות פרטיים ללא כוונת רווח הסתכמו בכ- 0.5% מההוצאה לבריאות. 11 הציבור מקבל עוד שירותי בריאות בבתי החולים והמרפאות לבריאות הנפש (2.4%) ובבתי החולים והמוסדות למחלות ממושכות (7.2%). סך שיעור ההוצאה על בתי חולים ומחקר עמד (ב ) על 33.7% מסך ההוצאה לבריאות (ראו איור 2). שיעור זה הסתכם ב- 40% ב ומאז הציג מגמת ירידה. מנגד נרשמה עלייה בשיעור ההוצאה על רפואת הקהילה. המגזר העסקי (אשר כולל יצרנים בעלי כוונות רווח) היה אחראי ב לביצוע כ- 30% מסך ההוצאה לבריאות. במגזר זה פועלים בין היתר רופאים עצמאיים, בתי מרקחת, רופאי שיניים (7.6%) ומכוני בדיקות. במגזר העסקי נכללים גם גופים הפועלים ברישיון של משרד הבריאות בתי חולים פרטיים, מרפאות כירורגיות ומכוני דיאליזה. גופים אלה היו אחראים ב לביצוע 3.4% מההוצאה הלאומית לבריאות. 12 מחזור הפעילות של גופים אלה עמד באותה שנה על כ- 2.5 מיליארדי שקלים, פי שניים מאשר ב (אז הגיע חלקם בהוצאה ל- 2.4% ). הרווח של גופים אלה (לפני מס) הסתכם ב ב- 123 מיליוני שקלים (0.2% מההוצאה לבריאות). 13 גופים אלה סיפקו שירותים גם לתיירי מרפא, בהיקף של 6.9% ממכירותיהם (בלי מע"מ) עלייה לעומת שיעור ההכנסות מתיירים ב (6.3%). הגידול בשיעור המימון הפרטי, והסתמכות גוברת של קופות החולים על רכש שירותים במגזר העסקי, תרמו לגידול בשיעור האספקה של המגזר העסקי, והוא עלה מ- 23% ב ל- 31% ב (ראו איור 2) , " : 9 ההוצאה המדווחת לתרופות וציוד רפואי כוללת גם את עלויות השכר של הרוקחים בבתי המרקחת של הקופות. 10 כיוון שהקופות מספקות שירותים רבים בעצמן, לא ניתן להפריד בין הוצאות ההנהלה והשיווק שנובעות מתפקיד הקופות כמבטחות לבין אלה שנובעות מתפקידן כספקיות שירותים. 11 איור 1 מציג את השר"פ במגזר העסקי לשם הפשטות בלבד, כיוון שמקורות ההכנסה שלו (ביטוחים פרטיים ותשלומים ישירים) זהים לאלה של המגזר העסקי. לעת עתה קיים שר"פ רק בבתי החולים הכלליים שנמצאים בבעלותם של מוסדות פרטיים ללא כוונת רווח (בית החולים העסקי באשדוד אמור להפעיל שר"פ לכשיקום, אם פעילות זו לא תבוטל). 12 נתונים מצרפיים של אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר. הנתונים כוללים כמעט את כל הגופים הנ"ל, גופים המחזיקים ברישיון משרד הבריאות (הושמטו גופים שהכנסותיהם נמוכות מ- 10 מיליוני ש"ח בשנה, או שלא נמצא עבורם דוח שנתי עצמאי). 13 שיעור הרווחיות (לפני מס, מתוך ההכנסה בלי מע"מ) עמד ב על 5.5%, לעומת 3.9% ב

180 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 תיבה ו'- 2 : פיתוח התחבורה בין 2012 ל : התכניות וביצוען תיבה ב'- 2 מבהירה את חשיבותה של השקעה בתשתיות תחבורה ובפיתוח תחבורה ציבורית, והיא מראה שההשקעה בישראל נמוכה יחסית לשאר המדינות המפותחות. תיבה זו עוסקת בתהליכי התקצוב והביצוע של השקעות מתוכננות בתשתיות תחבורה בישראל, ובחלק מהסיבות לכך שביצוען חלקי. בשנים האחרונות קיבלה הממשלה כמה החלטות על תכניות השקעה בתשתיות תחבורה שנועדו לשפר ולהרחיב את רשת הכבישים ואת מערך התחבורה הציבורית, ביניהן "נתיבי ישראל", הרכבות הקלות בירושלים ובתל אביב, וקו הרכבת בין תל אביב לירושלים. חלק ניכר מהן נחשבו לרפורמות כוללות בתשתית התחבורה, והן תוקצבו בהתאם ואושרו בממשלה. כאשר עוקבים לאורך זמן אחר ביצוען של התכניות, מוצאים שהן נתקלו בבעיות ו/ או התעכבו. כתוצאה מכך רק חלק מהן מגיעות לכלל ביצוע, ומתוך קבוצה זו הרוב חורגות מלוח הזמנים המתוכנן 1 להשלמתן ולכן מובילות בטווח הבינוני להשקעה קטנה מהמתוכנן בתשתיות התחבורה. איור 1 ממחיש זאת: הוא מציג אילו שינויים חלו בשנים האחרונות בצפי לגבי ההוצאות על פיתוח תחבורה. ניתן לראות בו לאיזה סדר גודל הגיעו השינויים שהתכניות במשרדי הממשלה הרלוונטיים צפו ב : ההוצאות היו אמורות לגדול בין 2012 ל מ- 11 מיליארד ש"ח ל- 23 מיליארד, כלומר יותר מפי שניים. גידול זה היווה כמחצית מסך הגידול בתקציב המדינה שכּ לל ההוצאה דאז אפשר לערוך ב- 3 שנים, אף שחלק ניכר מהגידול בתקציב ואף מעבר לכך כבר היה מיועד להוצאות " , " "., : בסעיפים אחרים. 2 התכניות ב ל כללו בין היתר הוצאה של כ- 4.9 מיליארדי ש"ח על הרכבת הקלה בתל אביב, 3.6 מיליארדי ש"ח על תכנית "נתיבי ישראל", 1.5 מיליארד ש"ח על הרכבת הקלה בירושלים, ומיליארד ש"ח על פרויקט חשמול הרכבת. האיור גם מראה שהפער בין הצפי ל ב ובין הצפי ל בתחילת 2015 מגיע ל- 10 מיליארדי ש"ח, כלומר ירידה של 45%, וזאת אף על פי שהממשלה לא ביטלה תכניות משמעותיות לפיתוח התחבורה. העובדה שההוצאה המתוכננת נמוכה מהצפוי אינה מעידה על חיסכון או יעילות, מכיוון שפרויקטים של תשתיות תחבורה בישראל חורגים מעלותם המקורית בכ- 31% בממוצע. 3 הירידה בצפי מראה כי התכניות לפיתוח התשתיות לתחבורה מתבצעות בקצב אטי מהמתוכנן. להתקדמות האטית יש חשיבות שחורגת מהמחסור בתשתיות תחבורה: הפיגור פוגע ביכולת לתכנן את מיקום המגורים והעסקים, היות שבניית שכונות מגורים דורשת כבישים וגישה לאזורי התעסוקה של התושבים העתידיים, ותפקודם של עסקים מושפע מנגישותם לתשתיות תחבורה. יתר על כן, מאחר שההשקעות בתשתיות תחבורה גדולות ומורכבות, הן דורשות תקצוב ותכנון רב-שנתיים. מכיוון שהממשלה כפופה לתקרת הוצאות רב-שנתית, תקצוב רב-שנתי עודף בסעיף ראו תיבה ו'- 3 בדוח בנק ישראל ל ראו "הביצוע הצפוי של תקציב המדינה בשנת 2012, מול יעדי התקציב" ) דצמבר 2011), בנק ישראל. 2 ראו תיבה ו'- 3 בדוח בנק ישראל ל

181 פרק ו': הממשלה הרחבה, שירותיה ומימונם התשתיות מגביל את יכולתה להפנות משאבים למטרות אחרות. לכן חשוב לשפר את יכולות התכנון, התקצוב והבקרה של הגופים האמונים על פרויקטים גדולים בתחום תשתיות התחבורה. תכניות שכבר נקבע להן מתווה תקציבי מתקדמות אפוא בקצב נמוך, ולדבר יש סיבות רבות. עם העיקריות שבהן נמנות: חוסר הסכמה בין משרדי הממשלה, ובינם לבין החברות המבצעות, לגבי תכולת הפרויקט או לגבי תוכנה של החלטת הממשלה הנוגעת לעניין. חוסר הסכמה לגבי תמחור הרכיבים בפרויקט ו/ או לגבי השיטה להצמיד את התקציבים שנועדו לו. שינויים תכופים במפרט הפרויקט, לדוגמה המרת צמתים במחלפים, שינוי בתוואי של כביש, תוספת כביש במטרה לחבר את הפרויקט לפרויקט אחר, תוספת מסילה, ושינוי טכנולוגי שמצריך שדרוג תשתית. לעתים הביצוע אינו מתקדם עד שמשיגים הסכמה על כל אלה. הערכות אופטימיות מדי בקשר לעלות הפרויקט וליכולת לבצעו. אלה מצריכות תיקונים הן בלוח הזמנים והן בתזרים המזומנים הנחוץ לפרויקט. עיכובים בפרסום מכרזים, בדיקתם והחלטה על הזוכים בהם. שינויים בסדרי העדיפויות של מקבלי ההחלטות הרלוונטיים ושל הממשלה. שינויים בחברות המבצעות את הפרויקטים וביכולותיהן. כדי להמחיש חלק מתופעות אלו 4 נסקור שניים מהפרויקטים הגדולים והחשובים ביותר שגובשו בשנים האחרונות לשם פיתוח התחבורה: תכנית "נתיבי ישראל" והקו האדום בתל אביב. "נתיבי ישראל" ב החליטה הממשלה לאמץ את תכנית "נתיבי ישראל" 5 ולהשקיע במרוצת מיליארד ש"ח בתשתיות תחבורה. חצי מתקציב התכנית הוקצה לכבישים בין-עירוניים ורכבות, וחציה השני לתכנון פרויקטים עתידיים ולפרויקט חשמול הרכבת (ראו לוח 2). ההחלטה קבעה כי תקציב התכנית יתווסף לתקציב של משרד התחבורה, וכי לא תהיה אפשרות לקצצו ללא החלטה ספציפית. ב החליטה הממשלה לקצץ בתקציב הפיתוח של משרד התחבורה, וההחלטה פירטה איזה חלק מהקיצוץ חל על "נתיבי ישראל". 6 הקיצוץ המצטבר ב עומד על 1.7 מיליארד ש"ח, כ- 6% מתקציבה הכולל של התכנית. אחד הרכיבים העיקריים בתכנית הוא פרויקט החשמול החלפתן של רכבות הדיזל במערכת רכבות חשמליות. פרויקט זה דורש תכנון, רכישת ציוד מתאים ושדרוג רחב היקף של התשתית. עלות הפרויקט עמדה ב על כ מיליארד ש"ח 40% מתקציב התכנית ובתקציב עלתה עלותו הצפויה ל- 14 מיליארד ש"ח. משרד מבקר המדינה 7 בדק את הנושא ב- 2013, ובדיקתו לוח 1 תכנית "נתיבי ישראל" הפרויקט מסילת העמק חיבור עפולה ובית שאן לרכבת מסילת עכו-כרמיאל "חוצה ישראל" צפוני כבישים מהירים בצפון כבישים ורכבת בדרום תכנון והפקעות חשמול הרכבת, ציוד נייד ותחזוקה סה"כ עלות (במיליארדי ש"ח, במחירי 2010) יש להעיר שחלקן אינן שליליות מעיקרן, למשל שינויים בסדרי העדיפויות ושינויים טכנולוגיים. 4 החלטה מספר 1421 של הממשלה מיום : "נתיבי ישראל תכנית תחבורה לפיתוח הנגב והגליל, התש"ע ". 5 החלטה מספר 192 של הממשלה מיום : "הפחתה בתקציב משרד התחבורה, התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים". 6 7 מבקר המדינה, דוח שנתי 65 א, התשע"ה : "חברת רכבת ישראל בע"מ התארגנות לחשמול קווי הרכבת". 171

182 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 העלתה כי האומדן המקורי לעלות עמד ב על 2 מיליארדי ש"ח (במחירי 2014), ואין זה ברור כלל כיצד חישבו את אומדני העלויות ב וב בתקציב 2015 עלתה שוב עלות הפרויקט, הפעם ל- 17 מיליארד ש"ח. 8 חלק מההפרשים בין האומדנים נובעים מכך שמשרדי האוצר והתחבורה אינם מסכימים ביניהם על תכולת התכנית, וחוסר ההסכמה נוגע להיבט שעלותו מגיעה, לפי ההערכות, לכ- 4 מיליארדי ש"ח. נכון לתחילת 2015 פרויקט החשמול עדיין לא יצא לדרך. העובדה שפרויקט זה אינו מתקדם עלולה לעכב את הפעלת קו הרכבת בין ירושלים לתל אביב, לאחר שבנייתו תושלם, 9 כיוון שהוא נועד לרכבות חשמליות בלבד. הקו האדום בתל אביב כפי שמתארים תיבה ב'- 2 בדוח זה ודוחות קודמים, 10 רמת הפיתוח של התחבורה הציבורית במטרופולינים בישראל נופלת מהרמה במדינות המפותחות. הפרויקט העיקרי שנועד להתמודד עם בעיה זו הרכבת הקלה מתמקד במטרופולין תל אביב ונמצא בפיתוח כבר למעלה משני עשורים. בשנת 1997 הוקמה "נ.ת.ע", החברה הממשלתית שאמורה ללוות את ביצוע הפרויקט, והונחה אבן הפינה לרכבת; בשנת 2001 אושר תוואי הקו בין בת ים לפתח תקווה, ובשנת 2003 פורסם המכרז הראשון לביצועו; בשנת 2006 נבחרה קבוצת חברות לביצוע הקו, ובשנת 2008 אחת עשרה שנים לאחר הנחת אבן הפינה החלו העבודות; בשנת 2010 הולאם הפרויקט בשל חוסר שביעות רצון מקצב התקדמותן של העבודות, והוחלט כי "נ.ת.ע" תנהל את המשכו; בשנת 2011 החלו החפירות בשלושה מוקדים שונים, אך לנוכח הקצב שבו התקדמו העבודות הוחלט בשנת 2014 כי בינתיים תופעל על הקו מטרונית, כדי לספק פתרון תחבורתי זמני. מהשתלשלות העניינים עולה כי פרויקט זה סבל בין השאר מהקפאות, החלפת זכיינים, בעיות פיננסיות, שינויים בגופי הביצוע ושינויים רבים הן בתאריך הסיום הצפוי והן באומדנים לעלותו הכוללת. האומדן הנוכחי לעלות הקו האדום עומד על 16.1 מיליארד ש"ח (במחירי יוני 2014), אך הוא מצוי כעת בבחינה נוספת. עד כה הוציאו על הפרויקט כ- 2 מיליארדי ש"ח, מתוכם כ- 1.5 מיליארד על עבודות מקדימות בשטח; כ- 0.5 מיליארד מסכום זה הושקעו ב ההוצאה על הקו האדום צפויה לגדול ל- 0.9 מיליארד ש"ח ב- 2015, ובשנים הקרובות היא צפויה להמשיך לגדול. לשם השוואה, האומדן שנערך ב להוצאות בשנים עמד על כ- 8.5 מיליארדי ש"ח; כלומר קצב ההתקדמות נמוך מאוד בהשוואה לאומדן. תאריך הסיום אינו ידוע כרגע, אבל הצפי נע בסביבות להיעדרו של פתרון תחבורתי למטרופולין תל אביב במשך תקופה כה ארוכה יש עלויות גבוהות הן במונחים של פריון כלכלי והן במונחים של פגיעה ברווחת התושבים, אובדן זמן וזיהום אוויר. כמו כן הוא מעכב את ציפוף הבנייה במטרופולין, תהליך שייתן מענה לביקוש לדיור. הצעת תקציב משרד התחבורה, והבטיחות בדרכים לשנת הכספים 2015, עמ' המועד המקורי להשלמתו חל ב בתחילת 2015 השלמתו צפויה בראשית דוח בנק ישראל לשנת 2011, עמ'

183 פרק ז' סוגיות מבניות במשק הישראלי הבנייה ושוק הדיור היקף העסקאות בדירות וקצב העלייה במחיריהן פחתו השנה באופן זמני, עקב ההמתנה לתכנית "מע"מ אפס" ובשל מבצע "צוק איתן". היצע הדירות קשיח בעיקר בשל שלושה חסמים שהטיפול בהם צורך זמן רב: באזורי הביקוש חסרה קרקע זמינה לבנייה; תהליך התכנון מורכב, בין השאר מפני שמעורבים בו גופים רבים; וההשקעות בתשתית כרוכות בעלויות גבוהות. לכן התכנון ויישומו מצריכים גישה מערכתית: התייחסות מתמדת לטווח הרחוק, לרבות להתפתחות האוכלוסייה והרכבה, תקציב השקעות הולם, תיאום בין הגופים, ועבודה במקביל (ולא בטור). לשם כך יש צורך לקיים באופן קבוע גוף מרכז בעל סמכות שלטונית, כדוגמת קבינט הדיור. כדי להרחיב את ההיצע נקט קבינט הדיור צעדים רבים ומשלימים להסרת חסמים, לאיתור שטחים, ולזירוז התכנון. עם אלה נמנים: קידום תשתית כבישים בין-עירונית, חתימה על הסכמי גג עם הרשויות המקומיות, וקידום הפינוי של מחנות צה"ל. ואולם רוב הפעולות האלה יגדילו את ההיצע רק בטווח הבינוני. קבינט הדיור יזם צעדים להוזלת מחירי הדירות לאוכלוסיות יעד "מחיר מטרה" ו"מע"מ אפס" (חקיקתו לא נשלמה עקב פירוק הממשלה). "מע"מ אפס" מגדילה בטווח הקצר את הביקוש למלאי הדירות הקיים, ואילו "מחיר מטרה" תלויה בשיווק מסיבי של קרקעות חדשות במתחמים מסוימים. שתי התכניות כרוכות באובדן הכנסות למדינה ומצריכות פיקוח על מחירים ואיכות. שער החליפין הריאלי שער החליפין הריאלי של ישראל התפתח בעשורים האחרונים ללא מגמת ייסוף או פיחות, בהתאם להשערת חוק המחיר האחיד. שער החליפין הריאלי של המדינות המפותחות, ובהן ישראל, רגיש למחזור העסקים מתחזק בתקופות של גאות יחסית ונחלש בשפל יחסי. השפעת שער החליפין על היצוא של ישראל גדולה יותר מאשר על היבוא, אך השפעות אלו אינן גדולות. המדיניות המוניטרית במרבית המדינות המפותחות מגיבה על תנודות בשער החליפין הריאלי רק בעקיפין. 173

184 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 פרק ז'-א': הבנייה ושוק הדיור בשנים עלו מחירי הדירות ב- 93% ושכר הדירה עלה ב- 43%, על רקע ביקוש גואה והיצע שגדל בקצב אטי. חלקו הראשון של פרק ז' פותח בסקירה קצרה של ההתפתחויות השוטפות ולאחר מכן מציג את הגורמים לקשיחות בהיצע הדירות. בהמשך הוא מתמקד בצעדים שהממשלה המשיכה לנקוט השנה כדי להגמיש את ההיצע: תחילה הוא מציג צעדים שתומכים בהיצע באמצעות הסרת חסמים בתחומי הקרקע והתכנון. לאחר מכן הוא דן בתכניות "מע"מ אפס" ו"מחיר מטרה", צעדים שנועדו להוזיל את מחירי הדירות באופן ישיר באמצעות הטבת מס והנחה על מחיר הקרקע, בהתאמה. 1. ההתפתחויות השוטפות בשנה הנסקרת פחת היקף העסקאות בדירות. ירידה זו נבעה בעיקר מההמתנה ליישומה של תכנית "מע"מ אפס" ומהשפעתו של מבצע "צוק איתן". אם היקפן של התחלות הבנייה יעמוד על 45 אלף יח"ד בשנה מספרן הממוצע מ הן יעניקו מענה לביקוש הנובע מהגידול הטבעי. מחירי הדירות ושכר הדירה עלו זו השנה השביעית ברציפות, אך הקצב שבו מחירי הדירות עלו במהלך השנה הסתכם ב- 4.5% 1 והיה לפיכך נמוך מהקצב הממוצע בשנתיים האחרונות (8.4%). מחירי השכירות עלו במהלך השנה ב- 3.1%, בדומה לקצב עלייתם בשנתיים האחרונות. בשנה הנסקרת פחת היקף העסקאות בדירות ובדירות חדשות (לוח ז'-א'- 1 ). ירידה זו התרחשה בכל קבוצות האוכלוסייה רוכשי דירה לראשונה, משפרי דיור ומשקיעים (לא מוצג) והיא התפתחה בעיקר ברבעונים השני והשלישי; ברבעון הראשון נמשכה היציבות ששררה בשוק החל מהמחצית השנייה של נראה כי הירידה נבעה בעיקר מההמתנה ליישומה של "מע"מ אפס" צעד שהממשלה הכריזה עליו באמצע מארס 2014 ועיקרו תכנית להפחית לזכאים 3 ל- 0% את המע"מ על רכישת דירה לראשונה. 4 כן נבעה הירידה מהשפעתו של "צוק איתן", המבצע הצבאי שהתנהל בחודשים יולי-אוגוסט. למרות הירידה בהיקפי העסקאות, בהיקפי המשכנתאות לא ניכרה ירידה של ממש. תהליך החקיקה של "מע"מ אפס" הופסק בנובמבר, עקב פירוק הממשלה, אולם כבר בספטמבר הסתמנה התאוששות מסוימת בעסקאות, וזו נבעה ככל הנראה משחיקה באמון הציבור ביחס לסיכוייה של התכנית להתממש כמו גם מסיומו של "צוק איתן". מספרן של התחלות הבנייה ירד מעט בשנה הנסקרת: מ- 47 אלף יחידות דיור (יח"ד) בתום 2013 ל- 44 אלף (לוח ז'-א'- 1 ). אולם למרות התנודתיות השנתית, רמתן של התחלות הבנייה נותרה מאז 2011 יציבה והיא נעה סביב 45 אלף יח"ד לשנה. זוהי רמה גבוהה מהגידול השנתי במספר משקי הבית כ- 40 אלף לשנה. אם התחלות הבנייה יוותרו אפוא ברמות אלו, הן יתנו מענה לביקוש הנובע מהגידול הטבעי. 1 האינפלציה השנתית הסתכמה ב- 0.2% -, ולכן השיעורים הנומינליים דומים לריאליים. 2 דיון בגורמים המשפיעים על הביקוש לדירות ודיור מופיע בדוח בנק ישראל לשנת 2013, פרק ז'-א'. 3 תיאור אוכלוסיית הזכאים מופיע בסעיף 3. 4 מדובר ברכישה של דירה חדשה מקבלנים, שכן רק על דירות כאלה יש לשלם מע"מ. ההכרזה על "מע"מ אפס" גרמה לרוכשים הפוטנציאלים להמתין ליישומו של החוק, ומאחר שאוכלוסייה זו בדרך כלל מתעניינת בדירות מיד שנייה, הדבר הפחית גם את העסקאות בדירות אלה. 174

185 פרק ז': סוגיות מבניות במשק הישראלי לוח ז'-א'- 1 ענף הבנייה: נתונים נבחרים, 2001 עד הרמה ב שיעור השינוי השנתי הממוצע 2008 עד (אחוזים) עד 2007 א. משתני הביקוש 1.9 8,197.7 האוכלוסייה (באלפים) 0.0 9,056.1 השכר הריאלי למשרת שכיר (במחירי 2011) התוצר לנפש (באלפי ש"ח, במחירי 2010) ,817 העסקאות בדירות ,629 מכירת דירות חדשות שיעור האבטלה (הרמה, בנקודות אחוז) הריבית הממוצעת על משכנתאות צמודות למדד (הרמה, ממוצע שנתי) ריבית בנק ישראל (הרמה, ממוצע שנתי) ב. משתני ההיצע סך תפוקת הבנייה (במיליארדי ש"ח, במחירי 2010) מזה: למגורים (כולל שיפוצים) בנייה שלא למגורים (מבנים) עבודות בנייה אחרות (עבודות עפר וביטחונית) תוצר הבנייה (במיליארדי ש"ח, במחירי 2010) המועסקים 2 (באלפים) מלאי הדירות בבנייה (באלפים, סוף שנה) התחלות הבנייה של דירות (באלפים, סוף שנה) גמר הבנייה של דירות (באלפים, סוף שנה) היצע הדירות הפנויות למכירה שיזם המגזר הפרטי (באלפים, סוף שנה) סך היצע הדירות החדשות הפנויות למכירה 26.2 (באלפים, סוף שנה) ג. המחירים מחירי הדירות יחסית למדד המחירים לצרכן ללא דיור מחירי שכר הדירה יחסית למדד המחירים לצרכן ללא דיור מחירי התשומות יחסית למדד המחירים לצרכן 1 עד שנת 2002 נגזר משכרם של ישראלים וזרים, מ משכרם של ישראלים בלבד. 2 כולל אומדן לעובדים זרים בלתי מדווחים. המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, משרד הבינוי והשיכון ובנק ישראל. מספרם של סיומי הבנייה המשיך לעלות השנה ל- 45 אלף יח"ד, לאחר שמ הוא עלה ברציפות (לוח ז'-א'- 1 ). מספר זה השתווה השנה לראשונה למספרן הממוצע של התחלות הבנייה בארבע השנים האחרונות (מאז 2011). כאשר בוחנים את התחלות הבנייה וסיומיהן לפי אזורים, 175

186 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 מלאי הדירות החדשות הפנויות למכירה המשיך להתרחב השנה, ומחירי הדירות הוסיפו לעלות. תמונה זו מתיישבת עם ההשערה שהקבלנים צפו כי עליית המחירים תימשך. מוצאים כי משך הבנייה בפריפריה עומד על כשנתיים, בשעה שבאזורי המרכז הוא ארוך יותר. אולם גם משקלם של הבניינים הגבוהים בסך התחלות הבנייה גבוה הרבה יותר באזורי המרכז, והדבר מאריך את משך הבנייה של מבנים. היצע הדירות החדשות והפנויות למכירה הכולל דירות מתחילת בנייתן המשיך לגדול, והיקפו הגיע השנה ל- 26 אלף (לוח ז'-א'- 1 ). הגידול שחל בהיצע זה בשנים האחרונות הקיף את כל האזורים. בשלוש השנים האחרונות הוא נמצא בשיא של עשור, בפרט במחוזות ירושלים והמרכז, כלומר באזורי ביקוש. העובדה שמלאי זה גדל בשנים האחרונות גם באזורי ביקוש, לצד העובדה שהמחירים הוסיפו לעלות, מתיישבות עם ההשערה שהקבלנים צופים כי עליית המחירים תימשך, וכי החזקת המלאי מתאפשרת הודות לאפשרויות לממנו. 2. החסמים בתהליכי התכנון והבנייה א. זמינות הקרקע הקרקעות שבבעלות המדינה נמצאות ברובן בפריפריה, ויש לה רק יכולת מוגבלת להגדיל את ההיצע באזורי המרכז בטווחים הקצר והבינוני. הרוב הגדול של הקרקעות בישראל נמצא בבעלות המדינה (לוח ז'-א'- 2 ). למרות זאת, למדינה יש יכולת מוגבלת להגדיל את היצע הקרקעות לבנייה באזורי הביקוש, בפרט בטווחים הקצר והבינוני, וזאת מהסיבות הבאות: (א) רוב שטחי הקרקע, ובפרט השטחים שבבעלות המדינה, נמצאים מחוץ לאזורי המרכז (לוח ז'-א- 2 ). אזורי הביקוש העיקריים המרכז, תל אביב וירושלים מאכלסים כמעט 60% ממשקי הבית אך שטחם מקיף רק 13.5% משטח המדינה, ולכן אין בהם הרבה קרקע זמינה. יתר על כן, במרכז נדרשת גם הקצאה מתאימה של קרקעות לצרכים ציבוריים (כולל תשתיות דרכים), לשטחי מסחר, לבתי מלון, ועוד היות שאזור זה משרת גם תושבים של אזורים אחרים והדבר מצמצם עוד יותר את זמינות הקרקע למגורים. (ב) באזורי המרכז, ובפרט בתל אביב, יש שיעור גדול יחסית של קרקע בבעלות פרטית. מימושן של התכניות המאושרות כרוך במורכבות היות שהוא מצריך איחוד וחלוקה 5 ודורש מהרשות המקומית להסדיר את הוצאות הפיתוח. (ג) רבים משטחי המדינה באזורי המרכז מוחזקים בידי גופים שונים, ביניהם צה"ל, רשויות מקומיות וגופים חקלאיים ותעשייתיים. פינוין של קרקעות אלו מצריך הסדרים עם המחזיקים, ואלה מצדם כרוכים בהליכים משפטיים ובעלויות "הגירה". לשם המחשה, כדי לפנות את מחנות צה"ל יש להקים תחילה מחנות חלופיים, ולעתים הקרקע המתפנה מזוהמת ויש לטהרה. ככל שעולות עלויות ההגירה פוחתת כדאיותו של פינוי המחזיקים בקרקע ועולה צפיפות הבנייה הנחוצה כדי לפצות על העלויות. הגדלת הצפיפות מצ דה מחייבת הגדלה של ההשקעה בתשתיות, ובלעדיה המתכננים מתקשים לקבל את הסכמתן של הרשות הקולטת ושל הרשויות השכנות לפרויקט. כדי להגדיל את זמינות הקרקע הוקמה השנה הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל. פירוט מופיע בסעיף 3). ב. תכנון הקרקע לוח ז'-א'- 3 מציג את שלבי ה"ייצור" של דירה ואומדן למשך הזמן הממוצע שהם אורכים במסלול הרגיל. 6 את התכניות לבנייה על קרקעות המדינה מכינים ומגישים הרשות למקרקעי ישראל (רמ"י) 5 במקרה של ריבוי בעלים מתאימים את גבולות היחידה הקניינית לצורכי התכנון באמצעות איחוד וחלוקה. 6 אומדן זה נערך בשנת 2011 על יסוד המידע הזמין עד אז. ראו דוחות בנק ישראל לשנים

187 פרק ז': סוגיות מבניות במשק הישראלי לוח ז'-א'- 2 הקרקע, 1 האוכלוסייה, הצפיפות ואישורי הוועדות המחוזיות: התפלגות לפי אזורים הקרקע, לפי בעלויות בבעלות המדינה בבעלות פרטית הקרקע, האוכלוסייה ומשקי הבית הקרקע האוכלוסייה משקי הבית הצפיפות 2 סה"כ צפון חיפה מרכז ת"א ירושלים דרום ,207 12,831 9,045 33, ,950 7,158 11,732 24, ,418 7,471 5,153 16, ,538 18,970 19,034 55, האוכלוסייה משקי הבית מספר היח"ד שהוועדות המחוזיות אישרו בין 2012 ל ,930 9,894 63, ,035 19,233 75, ,904 10,472 64, ,869 39, ,975 סה"כ ההתפלגות האזורית 1 קרקע מוסדרת, כלומר קרקע שהבעלות עליה מוכרת ורשומה. 2 נפשות ומשקי בית לדונם. המקור: רשות מקרקעי ישראל, הלמ"ס, ועיבודי בנק ישראל. ומשרד הבינוי (ולעתים גם הרשויות המקומיות), אך גם התכניות לבנייה על קרקעות פרטיות כרוכות בשלבים אלו. לפי האומדן, הוועדות המחוזיות זקוקות בממוצע לכ- 5 שנים כדי לאשר תכניות במסלול הרגיל. בשנת 2011 הקימה הממשלה את הוועדות לדיור לאומי (וד"לים) במטרה לקצר את משך עבודתן מ- 5 שנים לשנה. הווד"לים מהוות מסלול מקביל למסלול הרגיל, והן הוקמו עבור תכניות גדולות 7 של בנייה למגורים על קרקעות מדינה. 8 בניגוד לשנתיים הקודמות, הווד"לים נטלו השנה חלק זניח באישור תכניות. 9 מתוך 204 אלף היח"ד שוועדות התכנון המחוזיות אישרו בשלוש השנים האחרונות (לוח ז'-א'- 2 ), הווד"לים אישרו 28.3 אלף יח"ד, רק כ- 3.7 אלפים מתוכן במחוזות המרכז, תל אביב וירושלים. על פי הדיווחים של מ נהל התכנון, היקף האישורים השנה הסתכם ב אלפי יח"ד דומה להיקף ב ונמוך מההיקף ב- 2013, 75.7 אלף 10 (לוח ז'-א'- 2 ). סך האישורים תואם את ההחלטה שהממשלה קיבלה ב : היא הציבה את יעד האישור על 60 אלף יח"ד לשנה בשנים בין 2012 ל אישרו הוועדות המחוזיות 204 אלף יח"ד, יותר ממחציתן בפריפריה ובחיפה. כדי לשווק את הקרקעות הכרחי אפוא לפתח באזורים אלה תשתיות תחבורה ותעסוקה. 7 הווד"לים הוקמו בהוראת שעה למשך ארבע שנים, ובסוף 2013 הורחבו סמכויותיהן. הרחבה מופיעה בדוח בנק ישראל לשנת 2011, פרק ב'. 8 לפחות 80% מהתכניות מתייחסות לבנייה על קרקעות המדינה. 9 בשנים 2012 ו אישרו הווד"לים, בהתאמה, 10.1 ו אלף יח"ד. בשנת 2014 הם אישרו רק כ- 2,900 יח"ד. 10 מספרים אלו כוללים גם תכניות שהגיש המגזר הפרטי, ולא רק רמ"י ומשרד הבינוי. 177

188 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 הגידול שחל בשלוש השנים האחרונות באישורים שמנפיקות הוועדות המחוזיות בא לידי ביטוי חלקי בהיקף הקרקעות שרמ"י מכרה , לאחר שב עמד היקף האישורים בפועל על 25 אלף יח"ד לשנה. 11 יותר ממחצית האישורים (52% מהיח"ד) במ נהל התכנון התייחסה לפריפריה (בפרט לצפון) ולחיפה. נתח האישורים באזור תל אביב נמוך ב- 50% ויותר מנתח האוכלוסייה ומשקי הבית. הדבר מעיד כי באזור תל אביב קיימת מגבלת קרקעות אפילו כשמדובר בתכנון לטווח ארוך, ולכן צריך גם לפזר את האוכלוסייה. אולם כדי לפזרה כלומר כדי לשווק בהצלחה את התכניות בפריפריה הכרחי לפתח גם תשתיות תחבורה ו/ או תעסוקה. לאחר שהוועדה המחוזית מאשרת את התכניות ולפני שיווק הקרקע, רמ"י מכינה את התכנית לפיתוח הקרקע (כשמדובר בקרקעות מדינה), והדבר כולל פרסום מכרזים וחתימת הסכמים עם קבלני פיתוח (שלב ג' בלוח). מתכנית זו מתקבלות הוצאות הפיתוח הנכללות במכרזי הקרקע שרמ"י מפרסמת בשלב ד'. נציין כי במקרה של קרקעות פרטיות הזמן הממוצע הנחוץ לכך ארוך משנה וחצי, משום שהרשות המקומית אחראית להשקעות הפיתוח ובשל הצורך באיחוד וחלוקה. לוח ז'-א'- 4 מציג פירוט של שלב ד' בלוח ז'-א'- 3. מכירת הקרקעות בשלוש השנים האחרונות (כ- 24 אלף יח"ד לשנה) אמנם גדלה יחסית לעבר, 12 אך היא גדלה בשיעור נמוך משיעור הגידול לוח ז'-א'- 3 שלבי התכנון והבנייה של דירה ומשך הזמן הממוצע שהם אורכים השלבים בדיקת היתכנות והכנת התכנית להגשה לוועדה המחוזית א. אישור הוועדה המחוזית ב. הכנה לשיווק הקרקע בידי רמ"י ג. פרסום מכרז ובחירת הזוכה (שיווק הקרקע) ד. מתן היתר בנייה (הוועדות המקומיות) ה. פרק הזמן שחולף מקבלת ההיתר ועד התחלת הבנייה ו. משך הבנייה ז. סה"כ המקור: עיבודי בנק ישראל. משך הזמן בשנים הגוף האחראי רמ"י, משרד הבינוי מ נהל התכנון (משרד הפנים) רמ"י, משרד הבינוי רמ"י, משרד הבינוי הוועדות המקומיות, הקבלנים הקבלנים הקבלנים לוח ז'-א'- 4 הקרקע למגורים שרשות מקרקעי ישראל מכרה, ממוצע היח"ד השנתי לפי אזורים, 2000 עד 2014 צפון סה"כ 2,570 16, עד ,123 21, עד ,498 24, עד 2014 המקור: רשות מקרקעי ישראל ועיבודי בנק ישראל. חיפה 988 1,728 4,016 מרכז 5,276 6,399 3,965 תל אביב ,586 ירושלים 2,417 4,178 4,505 דרום 1,975 3,967 4, החלטה מספר 2019 מיום הוועדות המחוזיות כבר תכננו ואישרו את הקרקעות המשווקות (במכרז ושלא במכרז). היקף המכירות נמוך מהיקף השיווק מפני שחלק מהקרקעות אינן נמכרות.

189 פרק ז': סוגיות מבניות במשק הישראלי באישורי התכניות במ נהל התכנון. 13 בהשוואה לממוצע השנתי בשנים , מכירת הקרקעות גדלה בעיקר באזור חיפה, בשעה שבאזור המרכז היא התכווצה. לאחר שיזם זוכה בקרקע המתוכננת שרמ"י מכרה, הוא מכין ומגיש תכנית מפורטת כדי לקבל היתר בנייה מהוועדה המקומית (שלב ה' בלוח ז'-א'- 3 ), וזהו השלב האחרון בתהליך האישור של תכניות בנייה. ההיתרים הכרחיים כדי להתחיל בבנייה וגם מאפשרים למכור את הדירות החדשות עוד לפני שהחלו לבנותן. קיימות כ- 125 ועדות מקומיות (לעומת 6 ועדות מחוזיות), ואין נתונים על מספר היח"ד שהקבלנים ביקשו עבורן היתר בנייה אלא רק על מספר ההיתרים שהוועדות הנפיקו. איור ז'-א'- 1 מראה כי הבקשות להיתרי בנייה שהגיש המגזר הפרטי 14 שמרו על רמה יציבה בשלוש השנים האחרונות, לאחר שב הן ירדו מרמות השיא של 2011; כך גם התחלות הבנייה שיזם המגזר הפרטי. בחינה לפי אזורים מעלה כי עיקר הירידה מהשיא של 2011 התרחשה באזור המרכז. סקר המגמות בעסקים של הלמ"ס מראה בשנה וחצי האחרונות כי המגבלות החמורות ביותר על ההיצע בענף הבינוי נובעות ממחסור בהיתרי בנייה ובקרקע זמינה. תמונה זו מצטרפת לתמונה המתוארת בלוח ז'-א'- 2 : חסמי התשתיות באזור המרכז מגבילים את הנפקת ההיתרים. 1-' -', : ,,, ( ) " ". " : לסיכום, היקף הקרקעות שרמ"י מכרה, וכן מספר ההיתרים והתחלות הבנייה, שמרו בשלוש השנים האחרונות על יציבות, אף על פי שמ נהל התכנון הגדיל את מספר האישורים ולמרות המאמצים הרבים שעשו הממשלות הנוכחית והקודמת להגמיש את ההיצע. תוצאה זו מדגישה את קשיחותו המבנית של ההיצע בטווחים הקצר והבינוני. בהקשר זה כדאי להעיר כי קשיחות ההיצע אינה אופיינית רק לישראל. הספרות הכלכלית מעידה כי תופעה זו מוכרת אפילו במדינות לקשיחות ההיצע אופי מבני. התופעה אינה ייחודית לישראל, והיא מוּכּרת אף במדינות רחבות ידיים ודלילות אוכלוסין. 13 יש להעיר כי התכניות שמנהל התכנון מאשר כוללות קרקעות פרטיות, בשעה שרמ"י מוכרת רק קרקעות מדינה; על כן תרשים הזרימה מאישורי התכניות אל מכירת הקרקעות אינו שלם. 14 קיימים נתונים רק לגבי ההיתרים לתכניות שמגיש המגזר הפרטי. אין נתונים לגבי היתרי הבנייה לתכניות שיוזם המגזר הציבורי. 179

190 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 הגמשת ההיצע מצריכה התייחסות מערכתית ומתמדת: יש להביא בחשבון את התקציב ואת משך התכנון והביצוע הנחוצים לאיתור הקרקע ולהקמת התשתיות. כן יש להתחשב במורכבות הנובעת מכך שגופים רבים מעורבים בתכנון. רחבות ידיים ודלילות אוכלוסין. למשל, (2008) Maclennan 15 טוען שקשיחות ההיצע קיימת בכל מדינות,OECD לרבות ארה"ב, אוסטרליה וניו זילנד. הקשיחות המבנית נובעת משלושה גורמים עיקריים. ראשית, היא מצריכה התייחסות מערכתית וארוכת טווח, לרבות להתפתחות האוכלוסייה והרכבה: אם המדינה מעוניינת להגדיל באופן משמעותי את היקף הבנייה למגורים בסטנדרטים מקובלים, עליה לאתר קרקעות, לממן השקעות בתשתית (במרחב העירוני, המטרופוליני והארצי), ולפזר אוכלוסין ולכן לפתח אזורי תעסוקה. כל אלה הן פעולות ארוכות טווח באופיין. שנית, התכנון מורכב מפני שמעורבים בו גופים רבים, כגון משרדי התחבורה, הבינוי ואיכות הסביבה, הרשות המקומית והרשויות המקומיות השכנות, מכבי האש, וגורמים משפטיים שונים. התכנון גם מתארך כיוון שבדרך כלל אין גורם שמרכז את כל הגופים המעורבים. זאת ועוד, לעתים הגופים השונים יכולים לעבוד במקביל ולייעל את התהליך, אך תחת זאת הם עובדים בטור (לשם המחשה, משרד החינוך פועל לבניית בתי ספר רק אחרי שבונים את בתי המגורים, ואלו מצדם נבנים רק אחרי שמשרד התחבורה פועל לסלילת כבישים). שלישית, הכנת התשתיות והקמתן דורשות זמן רב, הן בשל בעיות המימון הנלוות אליהן והן בשל בעיות משפטיות שמתעוררות תוך כדי ביצוע. האתגר הוא אפוא להתמיד בראייה ארוכת טווח ולייעל את תהליכי התכנון והביצוע. התרומה המשמעותית שתורם קבינט הדיור נעוצה בכך שגוף אחד, בעל סמכויות, מרכז ומתאם את הטיפול בכל שלבי התכנון, והדבר מקל על הגופים המעורבים לחתום על הסכמים שמקדמים את הבנייה. 16 קבינט הדיור הוקם כדי לאפשר לרכז בידי גוף אחד את הסמכות השלטונית ואת הטיפול בכל שלבי התכנון, וכדי לתאם בין הגופים הרבים המעורבים בתהליך. כדי להוסיף להגדיל את קצב התחלות הבנייה במידה ניכרת יש צורך בתקציבים משמעותיים ובשנים אחדות. 3. פעולות להסרת החסמים: ההחלטות שקיבל קבינט הדיור (הממשלה) במטרה להרחיב את היצע הדירות ולהוזיל את מחיריהן קבינט הדיור הוקם כדי לאפשר לרכז בידי גוף אחד את הסמכות השלטונית ואת הטיפול בכל שלבי התכנון, וכדי לתאם בין הגופים הרבים המעורבים בתהליך. ב קיבל הקבינט כמה החלטות שנועדו להגדיל את היצע הדירות למכירה ולהשכרה ארוכת טווח ולקדם התחדשות עירונית. אולם כדי לממש חלק מפרויקטים אלו יש לאתר קרקע, לבנות תשתית תחבורה, לפנות מחנות של צה"ל, 17 ולחתום על הסכמים עם הרשויות המקומיות (אלה הן כמובן פעולות שיש לבצע גם כדי לשמור על ההיצע הקיים). הגדלה משמעותית של היצע הדירות תצריך אפוא שנים אחדות ותקציבים משמעותיים. אמנם כאשר צעדי הממשלה אמינים בעיני הציבור הם משפיעים על ציפיותיו, ולפיכך הם יכולים למתן את הביקוש ואת המחירים בהווה אף אם ההיצע יגדל רק בעוד כמה שנים. אולם מאחר שההיצע צפוי להתרחב רק בעוד שנים אחדות, ומאחר שקיים רצון להוזיל את מחירי הדירות במהירות, הממשלה החליטה גם להוזיל ישירות את המחירים לחלק מהציבור באמצעות שתי תכניות: "מע"מ אפס", צעד שאינו כרוך בהגדלת ההיצע, ו"מחיר מטרה", צעד שתרומתו להיצע מועטה. פירוק הממשלה בנובמבר עצר את ההתקדמות בחלק מהמקרים, בין השאר משום שתקציב 2015 לא אושר. לוח ז'-א'- 5 מסכם את הצעדים שיזם הקבינט, ולהלן 15 Maclennan, D. (2008), "Trunks, Tails and Elephants: Modernizing Housing Policies", European Journal of Housing Policy, Vol. 8 No. 4, הממשלה החליטה להקים את קבינט הדיור (ועדת השרים לענייני דיור) באפריל תפקידו לקבוע את המדיניות הממשלתית בתחום הדיור, לאשר ולקדם רפורמות בתחום המקרקעין, התכנון והבנייה למגורים, וכן לקדם פרויקטים בתחום הבנייה למגורים, בהם דיור להשכרה לטווח ארוך ומתחמי פינוי-בינוי. 17 מדובר על 60 אלף יח"ד שייבנו בין 2015 ל בשנתיים הקרובות מדובר על 3,800 יח"ד. 180

191 פרק ז': סוגיות מבניות במשק הישראלי נציג אותם בפירוט תחילה נציג את הצעדים שתומכים בהיצע ולאחר מכן את הצעדים שנועדו להוזיל את המחירים ישירות. הצעד הסכמי הגג לוח ז'-א'- 5 ההחלטות שקיבל קבינט הדיור במטרה להרחיב את היצע הדירות ולהוזיל את מחיריהן צעדי משנה המטרה להגדיל את ההיצע באמצעות הסרת חסמים יישום חמש ערים חתמו על הסכמים לבנות כ- 60 אלף יח"ד בסה"כ. תהליך המכרז החל. "נתיב לדירה" להגדיל את ההיצע באמצעות הסרת חסמים התקציב הוכן והתהליך החל. "התחדשות עירונית" א. בינוי-פינוי-בינוי ב. הקמת רשות ממשלתית להגדיל את ההיצע באמצעות הסרת חסמים א. צעד המשנה נמצא בשלב איתור הקרקע. ב. צעד המשנה אושר בקריאה ראשונה. ותמ"ל להגדיל את ההיצע באמצעות איתור קרקעות הוגשו תכניות לבניית כ- 36 אלף יח"ד. נערכו דיונים להפקדה לגבי 5 תכניות שכוללות 20,000 יח"ד בסה"כ. קידום חוק התכנון והבנייה לייעל את התכנון בוועדות המחוזיות והמקומיות הכנסת אישרה את החוק ב קידום דיור להשכרה א. הקמת החברה "דירה להשכיר" ב. הקצאת קרקע ציבורית לרשויות המקומיות להגדיל את ההיצע באמצעות קידום דיור להשכרה ארוכת טווח א. החברה הוקמה והחלה לפעול. ב. צעד המשנה ממתין ליוזמת הרשויות המקומיות. "מע"מ אפס" להוזיל את המחירים לא נחקק. "מחיר מטרה" להוזיל את המחירים החוק נחקק. חוברת המכרז נמצאת בשלבי הכנה. המקור: עיבודי בנק ישראל. א. צעדים שתומכים בהיצע (1) הסכמי הגג רשויות מקומיות נוטות להתנגד להרחבת הבנייה למגורים בשטחן, משום שהדבר נוטה לגרור עומס על התשתיות ו/ או תוספת עלויות לאוכלוסייה הקיימת. הצורך להקים תשתיות לתחבורה, לחינוך ולתרבות וספורט מעכב אפוא את מכירתן של קרקעות מתוכננות ואת הנפקת היתרי הבנייה בוועדות המקומיות. הסכמי הגג הם מנגנון ממשלתי שנועד להתמודד עם הקושי, בין היתר בעזרת מימון ממשלתי. בהסכמי הגג מעורבים משרדי האוצר, הבינוי והתחבורה, הרשות המקומית, ומשרדים רלוונטיים אחרים. הסכמי הגג מגדילים את הוודאות לכל הגורמים המעורבים: לרשויות המקומיות את הוודאות לגבי התקציב, לקבלנים וליזמים את הוודאות לגבי עיתוי ההנפקה של היתרי הבנייה, ולרוכשים את הוודאות לגבי בניית התשתיות העירוניות ומוסדות החינוך והתרבות. הסכמי הגג נועדו לעודד את הרשויות המקומיות להרחיב את הבנייה למגורים בשטחיהן. 181

192 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 הסכמי הגג נחתמו עם רשויות מקומיות שיש להן פוטנציאל להוסיף הרבה יח"ד במהירות: יש להן אפשרות לשווק 5,000 יח"ד בתוך 3 שנים, בקצב של 2,000 יח"ד לשנה לפחות. בהסכמים אלו קיימים כמה עקרונות: (א) קובעים מראש את תהליכי פיתוח התשתיות ומימונם, ולכן לאחר שהוועדות המחוזיות מאשרות את התכניות רמ"י יכולה לפרסם מכרזי קרקע במהירות, משום שהיא אינה צריכה לתאם את המכרז עם הרשות המקומית. (ב) מנפיקים היתרי בנייה בתוך 90 יום מיום הגשת התכניות לוועדות המקומיות. (ג) מעניקים בונוס על כל יח"ד שמקבלת היתר (כולל בהתחדשות עירונית) כאשר המספר הכולל עולה על הממוצע השנתי ב בינתיים דווח כי נחתמו הסכמי גג עם חמש רשויות מקומיות, רובן במרכז, ואלה כוללים כ- 60 אלף יח"ד בסך הכול. 19 עד כה פורסמו כמה מכרזי קרקעות על יסוד הסכמים אלה. פרויקט "נתיב לדירה" נוצר כדי לתכנן ולהקים תשתית לתחבורה בין- עירונית במטרה לתמוך בהרחבת היקפם של אישורי התכניות ושל שיווק הקרקע. (2) "נתיב לדירה" פרויקט "נתיב לדירה" נוצר כדי לתכנן ולהקים תשתית תחבורה בין-עירונית וכך לתמוך בהרחבת האישורים לתכניות, שיווק הקרקע והיתרי הבנייה. להסכמים אלו שותפים משרד הבינוי, רמ"י ומשרדי האוצר והתחבורה, והם נועדו להסדיר את חלוקת המימון בין הגופים, את הפתרונות התכנוניים, ואת התוויית לוחות הזמנים בפרויקטים התחבורתיים השונים. הפרויקטים עתידים לשרת כ- 190 אלף יח"ד ברחבי הארץ (כולל השטחים שמחנות צה"ל מפנים), וכך לאפשר לתכנן שכונות מגורים ואזורי תעסוקה ולשווק קרקעות מתוכננות. על פי לוחות הזמנים, פרויקטים רבים דורשים בדרך כלל כשנה עד שנתיים לצורך התכנון בלבד. 20 כמה פרויקטים כבר קיבלו את התקציב לשלב זה והתהליך החל. (3) התחדשות עירונית (פינוי-בינוי ותמ"א 38) תכניות בינוי-פינוי נועדו לנצל ביעילות את משאבי הקרקע, והן נחקקו בשנת 1998 אך עד היום לא זכו להצלחה רבה. 21 עם הגורמים לכך נמנה חוסר האמון השורר בין הגורמים בעסקה הדיירים, היזמים והרשות המוניציפלית בשל מורכבותה. במטרה לקדם תכניות חשובות אלו התקבלו כמה החלטות: לקיים תכנית של בינוי-פינוי-בינוי: בשכונות המיועדות להתחדשות יאותרו קרקעות פנויות. הזוכה במכרז יבנה עליהן דירות ויוכל למכור מחצית מהן בשוק החופשי. הממשלה תוכל לרכוש את השאר במחיר מוסכם מראש, לדירות אלה יעברו הדיירים שיתפנו, ועל הקרקע שהם יפנו יחל התהליך מחדש. הוחלט כי התכנית תבוצע תחילה באופן ניסיוני, בחמישה פרויקטים. עד כה אותרו קרקעות בשלוש ערים. להקים רשות ממשלתית להתחדשות עירונית: עד כה הופקד נושא ההתחדשות בידי אגף במשרד הבינוי. גם הרשות החדשה תשתייך למשרד הבינוי, אך את ראשה תמנה הממשלה, לאחר המלצת שרי הבינוי האוצר. הקמת הרשות נועדה להרחיב את סמכותו של הגוף האחראי, לחזק 18 כדי לקבל בונוס יש לעמוד בשני תנאים: מספר היח"ד שקיבלו היתר מגיע ל- 200 לפחות; והגידול השנתי מגיע לפחות ל- 10% ביחס לממוצע בשנים כאשר שיעור הגידול השנתי נע בין 10% ל- 50%, גובה המענק עומד על 7,000 ש"ח להיתר ליח"ד רגילה, ועל 10,000 ש"ח להיתר ליח"ד בהתחדשות עירונית. כאשר שיעור הגידול עולה על 50% גובה המענק עומד, בהתאמה, על 9,000 ועל 12,000 ש"ח ליח"ד. סך הבונוס השנתי לכל הרשויות לא יעלה על סכום הבונוסים ל- 12,000 יח"ד. 19 הסכמי הגג נחתמו עם הערים הבאות: ראשון לציון (17,500 יח"ד), מודיעין (11,500), ראש העין (15,700), קריית גת (7,500) וקריית ביאליק (7,300). 20 רשימת הפרויקטים מופיעה בפרוטוקול הישיבה שקבינט הדיור קיים ב- 23/6/2014. חלק מהפרויקטים מופיעים גם באתר של משרד הבינוי. עלויותיו התקציביות של פרויקט "נתיב לדירה" מסתכמות ב- 4 מיליארדי ש"ח בשלוש השנים הקרובות. 21 על פי דיווחים של משרד הבינוי, עד היום אושרו רק 26 פרויקטים. רק 6 מהם מאוכלסים, והנותרים נמצאים בתכנון או בבנייה. 182

193 פרק ז': סוגיות מבניות במשק הישראלי את הקשר בין המדינה לדיירים כדי ליצור אצלם אמון, לסייע באיתור פרויקטים ובמציאת יזם מתאים, להעשיר את המידע, ולייעל את התהליך (למשל באמצעות ליווי של התהליך ושל המעורבים בו ובאמצעות הסרת חסמים לפיתוח). הרשות תקבל תקציב לרכישת 200 דירות עבור דיירים במתחמים שמיועדים להתחדשות עירונית. המהלך אושר בקריאה ראשונה בכנסת. להכין תכניות מתאר להתחדשות עירונית: תכניות אלה נועדו לאפשר ראייה כוללת של השכונה המיועדת להתחדשות עירונית, במטרה להעניק מענה מלא גם לצרכים השכונתיים. הווד"לים יוסמכו לדון גם בתכניות להתחדשות עירונית, במטרה לקצר משמעותית את הזמן הנחוץ לאישורן בוועדות המחוזיות. להפחית ל- 0% את המע"מ על שירותי בנייה במסגרת התחדשות עירונית: הפחתת המע"מ ל- 0%, להבדיל מפטור ממע"מ, מאפשרת לקבלנים להזדכות על תשומות הבנייה בגין המע"מ. תיקון זה מוזיל פרויקטים לחיזוק מבנים ובניית ממ"דים במסגרת תמ"א 38, וכך מגדיל את כדאיותם. הצעד נחקק וממתין להוראות ביצוע מרשויות המס. לקדם את החקיקה עבור תכנית פינוי-בינוי: לכפות ביצוע על "סרבן אחרון" בפרויקט פינוי-בינוי, ולתקן את חוק המכר כדי להגן על הדיירים המתפנים ולהבטיח את רכושם גם כאשר הפרויקט נכשל. התזכיר לחוק נמצא בהכנה. (4) הקמת ועדה ארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל) הוותמ"ל הוקמה כדי לאתר קרקעות במטרה להגדיל במהירות את ההיצע ולקדם את תכנית הממשלה לבנות 130 אלף יח"ד להשכרה לטווח ארוך (26 אלף יח"ד לשנה בחוֹמש הקרוב, לא כולל היח"ד שייבנו בשטחים שיפנו מחנות צה"ל). באזורי הביקוש נתח נכבד מפוטנציאל הקרקעות נמצא בידיים פרטיות או בידי גופים שמחזיקים בקרקע (השייכת לרמ"י), וכדי לפנותם נדרש פיצוי. כדאיות הפרויקט תלויה אפוא ברווח מהקרקע, וזה נגזר מכמות היח"ד והמבנים העסקיים שייבנו עליה (ראו הרחבה בסעיף 2 א לעיל). כן נדרשים הסדרים משפטיים, ולכן הסכמי פינוי צורכים זמן. הוותמ"ל הוקמה כדי להתאים את תכניות הבינוי על הקרקע לצורך ליצור כדאיות, וגם כדי לאשר את התכניות (לפי העיקרון של "תכנית אחת, ועדה אחת, יזם אחד") בלוח זמנים מזורז (כ- 300 ימי עסקים). הוותמ"ל היא ועדה ארצית, וכוחה גובר על כל תכנית אחרת, למעט תמ"א הוועדה יכולה לשנות תכניות מתאר מחוזיות או ארציות, ואין אפשרות לערער על החלטותיה למועצה הארצית. את היתרי הבנייה לתכניות אלו יכינו מכוני בקרה 23 גופים עצמאיים מהמגזר הפרטי שהוקמו על פי התיקון לחוק התכנון והבנייה שעבר השנה בכנסת (פרטים נוספים על מכוני הבקרה מופיעים בסעיף הבא). מתחם מועדף יכלול לפחות 750 דירות (ביישובי מיעוטים לפחות 500 דירות) שניתן לנפק להן היתר בנייה ללא צורך לאשר תכנית נוספת. המתחמים יימצאו על קרקעות שלפחות 80% מהן שייכות לרמ"י. להוציא מתחמים מועדפים ביישובי מיעוטים, 30% מסך היח"ד בתכנית ייועדו להשכרה לטווח ארוך, וחצי מתוכן ייועדו להשכרה לטווח ארוך במחיר מופחת. 24 תכניות אלו יכללו גם מבני ציבור, שטחים ציבוריים, ועוד תשתיות שנחוצות למגורים (או ליח"ד) במתחם. כן כדי לקדם תכניות של התחדשות עירונית תגדיל הממשלה את מעורבותה במימון התהליך, בתכנונו ובליווי המעורבים בו. הוותמ"ל הוקמה כדי להגדיל את היצע הדירות באמצעות איתור קרקעות, התאמה של תכניות הבינוי לצורך ליצור כדאיות, וזירוז התהליכים הכרוכים באישוריהן. 22 תמ"א 35 תכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור. 23 תיקון 91 לחוק התכנון והבנייה שעבר השנה בכנסת. 24 במקרים חריגים ניתן יהיה לאשר מתחמים מועדפים לדיור גם כאשר פחות מ- 30% מהיח"ד בתכנית מיועדות להשכרה. מקרים כאלה כוללים: אין הצדקה ברשות המקומית המסוימת, התכנית אינה ישימה, ונתח גדול מהקרקע אינה שייכת לרמ"י. 183

194 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 הן יכולות לכלול מבני תעסוקה ומסחר הן בתוך המתחם הנבנה והן מחוץ לו כלומר בתחומיה של הרשות המקומית הקולטת, וזאת בשל ההשלכות הכלכליות הנובעות מהן לרשות. עם הגופים הרשאים להכין תכניות מועדפות לדיור ולהגישן לוועדה נמנים: רמ"י או גוף הפועל מטעמה, 25 משרד הבינוי או גוף הפועל מטעמו, והחברה הממשלתית לדיור ולהשכרה. ביישובי מיעוטים רשאי לעשות זאת גם משרד הפנים או גוף הפועל מטעמו. כל אדם יכול להגיש התנגדות לתכנית. חוק הוותמ"ל עבר בכנסת ב- 29 ביולי 2014, וכבר הכריזו על עשרה מתחמים מועדפים לדיור ובהם 36.3 אלף יח"ד. תכניות של חמישה מתוכם נקלטו בוועדות התכנון (20 אלף יח"ד, כולן במרכז), והתקיימו דיונים על הפקדתן. (אלו אינם כלולים באישורים שניתנו ב ומופיעים בלוח ז'-א'- 2.) הכנסת אישרה השנה את התיקון לחוק התכנון והבנייה, ותיקון זה מייעל את תהליכי האישור בוועדות התכנון. (5) קידום חוק התכנון והבנייה התיקון לחוק התכנון והבנייה אושר בכנסת ב עיקר התיקון נוגע לביזור סמכויות: העברת הסמכות לאשר תכניות בנייה קטנות (עד 20 יח"ד בתכנית) מ- 6 הוועדות המחוזיות אל כ- 125 הוועדות המקומיות. משקלן של תכניות אלו בוועדות המחוזיות הגיע לכ- 75% בשעה שמשקל היח"ד בהן הגיע ל- 2% בלבד, ולכן הן גזלו מהוועדות משאבים יקרים. הוועדות המחוזיות יוכלו כעת להתמקד בתכניות בנייה גדולות ולקדמן, והוועדה הארצית תעסוק במדיניות הכוללת. לתיקון לחוק תרומה חשובה נוספת הקמתם של מכוני בקרה, גופים מקצועיים מהמגזר הפרטי שתפקידם לרכז בכתובת אחת את הטיפול המקצועי בהיתרי הבנייה במטרה להאיץ את קצב הנפקתם; גופים אלה יבצעו במידה רבה את עבודתן של הוועדות המקומיות. כמו כן התיקון קובע טווחי זמן לשלביו השונים של התהליך. ב. קידום דיור להשכרה קבינט הדיור קידם כאמור את הדיור להשכרה ארוכת טווח במסגרת הוותמ"לים, ונוסף לכך הוא קידם את הדיור להשכרה בשתי דרכים אחרות: קבינט הדיור פעל לקידום הדיור להשכרה ארוכת טווח באמצעות הקמת הוותמל"ים והחברה הממשלתית "דירה להשכיר", וכן באמצעות הרחבת המימון והקצאת הקרקעות. (1) הקצאת קרקע ציבורית לרשויות המקומיות הקבינט החליט להקצות לרשויות המקומיות קרקע ציבורית לבניית דיור להשכרה: רמ"י תקצה קרקע במחיר סמלי (18 ש"ח למ"ר לתקופה של 49 שנים), כדי לממש פרויקטים של דירות להשכרה במחיר נמוך משמעותית ממחיר השוק ("דירות להשכרה בהישג יד"). היישום ממתין לכך שהרשויות המקומיות ינקטו יוזמה. (2) יצירת יח"ד להשכרה בשכר דירה הוגן הוקמה חברת "דירה להשכיר" וגובשה תכנית שמטרתה לייצר תוך שנתיים ( ) כ- 2,000 יח"ד להשכרה בשכר דירה הוגן. במסגרת התכנית יפנו ליזמים בפרויקטים על קרקע מתוכננת ומאושרת שהתחלות הבנייה בהם נפרסות על פני כמה שנים, וירכשו מהם ברכישה מוקדמת בניינים שלמים כדי להקדים את בנייתם. בטווח רחוק יותר, לאחר שיאכלסו את הדירות בשוכרים, ימכרו אותן לשוק המוסדי כנכס מניב. כדי לאפשר ל"דירה להשכיר" לבצע את התכנית, המדינה תעמיד לה ב הלוואה בסך 200 מיליון ש"ח. עם ההתקדמות היא תעמיד לה הלוואה דומה גם ב (הסכם ההלוואה טרם אושר.) נוסף לכך החברה תבדוק את האפשרות להתאים בנייני משרדים בלב הערים להשכרה ארוכת טווח. 25 ניתן להעניק הרשאות לפעול מטעם רק למשרד ממשלתי, ועדה מחוזית, ועדה מקומית ורשות מקומית. 184

195 פרק ז': סוגיות מבניות במשק הישראלי (3) שיווק מתחם הגדנ"ע בתל אביב הקבינט קידם עם חברת "חלמיש" הסכם לשיווק מתחם הגדנ"ע בתל אביב. חברת "דירה להשכיר" תשווק במתחם דירות להשכרה ארוכת טווח, והתמורה תועבר למשרד הבינוי לצורך רכישת דיור לזכאי הדיור הציבורי. ג. תכניות שנועדו להשפיע ישירות על המחירים: "מע"מ אפס" ו"מחיר מטרה" ל"מע"מ אפס" ול"מחיר מטרה" יש כמה תכונות משותפות, אם כי הן מאפיינות אותן בעוצמות שונות: מטרתן (הוזלת המחיר), אוכלוסיית היעד, סוג הדירות (חדשות מקבלנים), גודל הדירה ( מ"ר), והעובדה שהרגולציה הכרוכה בהן דורשת לשתף שמאים בקביעת המחיר. "מע"מ אפס" אינה מגדילה בטווח הקצר את היצע הדירות, ואילו "מחיר מטרה" תלויה בשיווק נרחב ומתמשך של קרקעות במתחמים נבחרים. שתי התכניות כרוכות באובדן הכנסות למדינה, אם כי בהיקפים שונים. בשני המקרים הרוכש לא יוכל למכור את הדירה במשך 5 שנים מיום האכלוס, אך הוא יוכל להשכירה. אולם למרות המכנה המשותף יש בין ההצעות גם שלושה הבדלים משמעותיים. הראשון קשור באפשרות לבטל את התכנית: בשעה שאת "מחיר מטרה" ניתן לבטל כאשר מצב השוק משתנה, את "מע"מ אפס" הממשלות עלולות להתקשות לבטל. ההבדל השני נוגע להשפעה אפשרית על ציפיות הציבור: מתכנני "מחיר מטרה" מבקשים להשפיע על ציפיות הציבור לגבי תוואי המחירים, וזאת באמצעות שיווק מסיבי של דירות במחיר מוזל. מתכנני "מע"מ אפס" לעומת זאת אינם מבקשים להשפיע על ציפיות הציבור לגבי תוואי המחירים אלא להוזיל את הדירות; תכנית זו חלה על דירות חדשות בכל רחבי הארץ ואינה כוללת מכירה מסיבית. ההבדל השלישי קשור ללוח הזמנים: את תכנית "מע"מ אפס" אפשר ליישם מייד, מפני שניתן להחילה על הדירות החדשות שבנייתן נסתיימה או נמצאת בתהליך. היישום של "מחיר מטרה", לעומת זאת, מתעכב שכן נדרשים מכרזי קרקע והיתרי בנייה. הבדל נוסף נוגע לפיקוח באמצעות שמאות: השומה ב"מע"מ אפס" מפקחת על המחיר שקבע הקבלן, בשעה שב"מחיר מטרה" היא קובעת אותו. אף על פי שלשתי התכניות הנידונות יש הרבה מאפיינים משותפים, הגורמים המקצועיים ביקרו בהרחבה בעיקר את "מע"מ אפס". להלן נציג את התכניות ונדון בהן. התכניות להוזלת מחירי הדירות "מע"מ אפס" ו"מחיר מטרה" כרוכות בביורוקרטיה ופיקוח ובאובדן הכנסות למדינה. (1) "מע"מ אפס" לפני שמציגים את התכנית יש להקדים ולומר כי חקיקתה לא נשלמה ולכן אין לה נוסח סופי. לפי התכנית, הזכאים יוכלו לרכוש מקבלנים דירה חדשה ללא מע"מ, ובהשוואה לשאר האוכלוסייה הם יקבלו אפוא הוזלת מחיר בשווי המע"מ. עם אוכלוסיית היעד נמנים חסרי דירה 26 ששירתו בצבא או בשירות לאומי, לפחות אחד מהם עובד, והם הורים לילד אחד לפחות. מחיר הדירה יעמוד על 1.6 מיליון ש"ח לכל היותר (כולל מע"מ). סיום החקיקה היה מאפשר לבצע את הצעד באופן מיידי, על ידי רכישת דירות חדשות שבנייתן נשלמה או נמצאת בתהליך. בטווח הארוך, ובתנאי שהחסמים בצד ההיצע אינם משמעותיים, התכנית תוזיל לזכאים את הדירות יחסית למוצרי צריכה אחרים, וכן תגדיל את שיעור הבעלות על דירות בהשוואה למצב הקיים. זוהי החלטה ערכית בחירה להעניק הטבה במס על דירות לאוכלוסייה מסוימת על פני הענקת הטבה למוצרים אחרים, כגון תרופות. 26 חסר דירה תא משפחתי שאין למי מיחידיו זכויות בדירה או בחלק מדירה, ואשר לא היו לו זכויות בדירה בעשר השנים האחרונות, וכן יחיד בן 35 ומעלה שמתקיים בו התנאי האמור. תא משפחתי זוג נשוי על פי קביעת משרד הפנים, זוג ידוע בציבור, או הורה לילד אחד לפחות שגילו נמוך מ- 21 והוא מצוי בחזקתו. 185

196 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 הוזלת מחירי הדירות באמצעות "מע"מ אפס" פועלת להגדלת הביקוש לדירות על רקע היצע קשיח, ולכן היא פועלת להגדלתם של רווחי הקבלנים. הביקורת על "מע"מ אפס" 1. הפחתת המע"מ תגדיל את הביקוש לדירות ואת רווחי הקבלנים: הפחתת המס על דירות מוזילה אותן ביחס למוצרים אחרים ועל כן מגדילה את הביקוש להן. מאחר שהיצע הדירות מוגבל כמתואר לעיל, הפחתת המס תעלה את המחירים ותגדיל את רווחי הקבלנים: בלא הצעד הביקוש מתחלק בין דירות קיימות לחדשות, אך הנהגתו תעלה את הביקוש לדירות חדשות. אולם כבר עתה קיים ביקוש כפול מההיצע הרלוונטי, 27 ובאזורי המרכז הביקוש הקיים אף גבוה מכך. "מע"מ אפס" תגדיל אותו עוד, מפני שהיא תיצור ביקוש גם בקרב זכאים שלפני כן לא תכננו לרכוש דירה, אם הם סבורים שמדובר בצעד זמני. נוסף לכך יהיו לה גם השפעות משניות על השוק של חסרי הזכאות, על שוק הדירות מיד שנייה, וגם על שוק השכירות אולם אין זה פשוט לנתח השפעות אלה. התכנית אמנם כוללת מנגנון שנועד למנוע מהקבלנים להגדיל את רווחיהם: השמאי הממשלתי יקבע את המחיר למ"ר, ומחיר הדירה יעמוד על מחיר זה כפול גודלה במ"ר. אם הביקוש יחרוג ממספר היח"ד, המדינה תקצה את הדירות בהגרלה. ואולם במצב שבו המחירים נמצאים במגמת עלייה ומשך הבנייה עומד על כשנתיים, אין זה ברור כיצד יוכל מנגנון השמאות לסלק את הקושי, אלא אם כל הדירות בפרויקט נמכרות בסביבות אותו מועד. יתר על כן, כאשר קובעים מחיר למ"ר, הדבר עלול לפגוע באיכות הבנייה בבניינים שבנייתם טרם החלה, או לצמצם את ההיצע בתחום המחירים הרלוונטי. גם סוגיית ההגרלה כרוכה בקשיים: הקבלן בודק את יכולתם של הרוכשים לעמוד בתשלומים, וייתכן שהוא ידחה חלק מהזוכים בהגרלה; אין זה ברור כיצד יטפלו בכך. 2. התכנית מרחיבה את פערי המחירים בין המרכז לפריפריה: באזורי הביקוש (מחוזות תל אביב, ירושלים והמרכז) המחירים גבוהים יחסית, ולכן יש בהם מספר קטן יחסית של דירות שמחירן מגיע עד 1.6 מיליון ש"ח (כולל מע"מ). כלומר ההיצע קטן מלכתחילה, וזאת בשעה שהביקוש גבוה מלכתחילה בשל העדפות הציבור. בעקבות "מע"מ אפס" יוסיף הביקוש לגדול, לעתים גם מפני שערך ההטבה הנובעת מהתכנית גבוה יותר. בפריפריה לעומת זאת יש יחס גבוה יותר בין ההיצע הרלוונטי לביקוש. פערים אלה יובילו לכך ש"מע"מ אפס" תעלה את מחירי הדירות במרכז ובפריפריה באופן דיפרנציאלי : 28 הצעד יוביל לכך שהמחירים במרכז יעלו בשיעור גבוה יותר, והפערים בינו לבין הפריפריה יתרחבו. 3. התכנית כרוכה בעלות תקציבית גבוהה: לפי ההערכות היא מגיעה ל- 3 2 מיליארדי ש"ח לשנה. 4. התכנית תעוות את מערכת המס: הפחתת המע"מ ל- 0% תפגע באחידותה של מערכת המס ולכן תעוות אותה. הפחתת המע"מ על מוצר כה יקר מעודדת ביקוש ומזמינה ניסיונות לערוך תכנוני מס ולהעלים היקפים ניכרים של מס על מוצרים נלווים בשוק הדיור. 5. התכנית תוביל לאובדן הכנסות קבוע: ניסיון העבר מעיד כי קשה מאוד לבטל הפחתות מע"מ, ואובדן ההכנסה בגינן הופך לקבוע. 6. התכנית כרוכה בביורוקרטיה ובפיקוח: אשר לביורוקרטיה, הצעד דורש בדיקות זכאות. כן הוא דורש הערכת שמאי שנועדה לפקח על מחיר הדירה; אולם דירות הן מוצר הטרוגני אפילו באותו בניין, קל וחומר בשכונות ובאזורים שונים וזאת אומרת שכדי להגיע לשומה מציאותית יש לבחון כל דירה בנפרד בתהליך מסורבל ויקר. יתר על כן, מאחר ששמאוּת מבוססת בין היתר על שיקול דעתו של השמאי, נוצר פתח למניפולציות שהמדינה תיאלץ להתמודד עמן. הצעד מצריך 27 לשם המחשה, סך העסקאות השנתי עומד על כ- 100 אלף יח"ד, וכ- 30% מתוכן נעשות בדירות חדשות. רק 60% מתוך הדירות החדשות עלו עד 1.6 מיליון ש"ח. כלומר ההיצע הרלוונטי מגיע ל- 18 אלף יח"ד. אשר לביקוש, רוכשי דירה לראשונה אחראים לכ- 40% מהעסקאות בדירות, וכ- 85% מהם רכשו דירה במחיר נמוך מ- 1.6 מיליון ש"ח. כלומר הביקוש הרלוונטי עומד על 34 אלף יח"ד, כמעט כפול מההיצע. 28 לשם המחשה, אם דירה במרכז ודירה בפריפריה עולות כיום 1.4 מיליון ש"ח, מחירה של הראשונה עלול לזנק במהירות ל- 1.6 מיליון בשעה שמחירה של השנייה יעלה ל מיליון. 186

197 פרק ז': סוגיות מבניות במשק הישראלי גם פיקוח. ראשית, מגבלת התקרה מעודדת את הרוכשים לשלם לקבלנים "מתחת לשולחן". שנית, היא מייצרת תמריץ לחפש אחר מסלולים להשתייך לאוכלוסיית הזכאים. (2) "מחיר מטרה" התכנית נועדה להוזיל את מחירי הדיור באזורי הביקוש ב- 15% ביחס למחירים במארס 2014, באמצעות שיווק מסיבי של קרקעות במספר קטן של מתחמים שהמחיר המרבי לדירה בהם נמוך ב- 20% מרמת המחירים בתום הרבעון הראשון של מתכנני הצעד מבקשים לשנות את הציפיות לגבי המחירים בשוק וכך להוליך לירידת מחירים. במסגרת התכנית ייבנו ב (התקופה הקובעת) 66 אלף יח"ד, 12 אלף בכל שנה. התכנית מיועדת לכל תושבי ישראל, בין שהם חסרי דירה ובין שהם משפרי דיור, אך היא מעניקה עדיפות לחסרי דיור. התכנית תשווק קרקעות מדינה מתוכננות מהמלאי הקיים. שיווק הקרקעות במסגרת "מחיר מטרה" אמור להתווסף לשיווק הרגיל, כדי שהתחלות הבנייה שיוזם המגזר הפרטי יימשכו כרגיל, בפרט בסביבותיהם של מתחמי התכנית. אולם אין זה ברור מראש אם הדירות ב"מחיר מטרה" אכן יתווספו להיצע שיוצר השוק החופשי או יחליפו חלק ממנו. רמ"י תשווק את קרקעות המדינה במכרז, ללא מחיר מינימום. תנאי המכרז גם יקבעו לבניין שיעור מקסימלי של דירות שיימכרו במחיר המרבי, ושיעור זה יכול להגיע עד % הדירות במחיר מטרה ייבנו על פי מפרט טכני שקובע משרד הבינוי. 31 להלן נתאר חלק מהיבטי ההסדרה בתכנית. המנגנון לקביעת מחיר המטרה: השמאי הממשלתי הראשי יקבע את שוויו הממוצע של מ"ר בנוי בכל מתחם בתכנית. המועד הקובע לשומה חל ב מחיר המטרה יעמוד על 80% מהמחיר שקבע השמאי, והכפלתו בשטח הדירה במ"ר תניב את מחיר המטרה של הדירה המחיר המרבי שהזוכה במכרז (הקבלן/ היזם) יהיה רשאי לדרוש מרוכש הדירה. את השיטה לחשב את שטח הדירה תקבע רמ"י, בהתייעצות עם משרד הבינוי. הקריטריונים לשיווק הקרקעות במכרזים של "מחיר מטרה": המכרזים יכללו רק קרקעות שמיועדות לבנייה רוויה, 32 רק ביישובים שבתקופה הקובעת ניתן לשווק בהם לפחות 500 יח"ד במחיר מטרה. כמו כן הם יכללו רק קרקעות שבהן המחיר למ"ר אינו עולה על 20 אלף ש"ח (כדי להימנע ממצב שבו ההטבה ניתנת על דירות יוקרה). מנגד הם יכללו רק מתחמים שבהם ערך הקרקע הממוצע ליח"ד עולה על 80 אלף ש"ח, כולל הוצאות פיתוח ולאחר ההנחה. המכרזים של "מחיר מטרה" לא יכללו את השטחים שמחנות צה"ל עתידים לפנות. הקצאת הקרקע: רמ"י תשווק קרקע במסגרת "מחיר מטרה עם הגרלה" ללא מחיר מינימום. אם המחיר בהצעה שווה לאפס, המציע (הקבלן/ היזם) יצרף הצעה לשיעור הדירות שהוא מתחייב למכור במחיר מטרה, וזה לא יעלה על שיעור הדירות המקסימלי שקובעים תנאי המכרז. יזכה היזם שיציע את השיעור הגבוה ביותר, וכדי לבחור זוכה יידרשו שתי הצעות לפחות. עמותות/ קבוצות רכישה יוכלו להשתתף במכרז, וקיימת אפשרות לשווק קרקעות במסגרת הסכמי הגג. על הפיקוח יופקד משרד הבינוי. אף שכבר פורסמו שני מכרזים, 33 הגשת ההצעות מתעכבת בשל המתנה לחוברת המכרז. הוזלת מחירי הדירות באמצעות "מחיר מטרה" תלויה בשיווק מסיבי של קרקעות במתחמים מסוימים. 29 לקראת ינואר 2016 תבחן רמ"י, לאחר התייעצות עם השמאי הממשלתי הראשי, אם יש לשנות את מועד השומה. 20% 30 מהדירות יימכרו בשוק החופשי כדי לאפשר לקבלנים לבנות דירות ייחודיות (דירות גן, דירות גג), וכדי להבטיח מפרט איכותי ברכוש המשותף ואוכלוסיית דיירים מגוונת. 31 המפרט כולל פרטים רבים. הוא נשען על קודקס הבנייה שקבינט הדיור יזם השנה, ואשר כולל את התקנים לבנייה ולאביזרים. 32 בנייה רוויה בניין ובו לפחות שש יח"ד לדונם אחד, בשתי קומות לפחות. 33 בראש העין 2,795 יח"ד (מהן 1,695 יח"ד [60%] במחיר מטרה), ובמודיעין 700 יח"ד (מהן [75%] 524 במחיר מטרה). 187

198 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 הביקורת על "מחיר מטרה" 1. קיים סיכון שההיצע של השוק החופשי עלול לרדת בסביבה הקרובה למתחמים של "מחיר מטרה": הקבלנים עלולים להפחית, בסביבת המתחמים של "מחיר מטרה", את התחלות הבנייה, והדבר עלול להעלות את מחירי הדירות לאוכלוסייה שלא תזכה בהגרלה. 2. התכנית דורשת רגולציה: להוציא את סוגיית השמאות שנידונה לעיל, המנגנון של "מחיר מטרה" מסורבל בהרבה מהמנגנון של "מע"מ אפס" ודורש גם יותר הסדרה ופיקוח, בין השאר על התחומים הבאים: בחירת הקרקעות, שיטת המכרז על הקרקע, קביעה דקדקנית של מפרט החומרים והרכיבים (יש צורך לרדת לפרטי פרטים, לרבות סוג הברזים, האריחים, הדלתות והחלונות והגוונים שלהם). עם זאת, העובדה שמדובר במספר קטן של מתחמים, ובבנייה רוויה וסטנדרטית, מקלה על הפיקוח על איכות הבנייה. 3. התכנית מצמצמת את הכנסות המדינה ממכירת קרקע. 188

199 פרק ז': סוגיות מבניות במשק הישראלי ז'-ב': סוגיית שער החליפין שער החליפין הריאלי להתפתחות שער החליפין הריאלי (להלן גם שער החליפין) השפעה רבה על הפעילות במשק. במהלך השנים 2006 עד 2013 יוסף שער החליפין הריאלי של ישראל בכ- 20 אחוזים. לייסוף זה הייתה השפעה מרסנת על היצואנים ועל יצרנים שתוצרתם מיועדת לשוק המקומי ומשמשת תחליף למוצרי יבוא (להלן המגזר הסחיר); השילוב של ייסוף והאטה בביקוש העולמי פגע ביצוא הישראלי ובפעילות במשק. כדי להבין את הגורמים להתפתחות שער החליפין הריאלי של ישראל נדון להלן בגורמים המשפיעים על שערי החליפין הריאליים של מדינות אחרות. בסעיף הראשון נעסוק בגורמי הטווח הארוך, בסעיף שני נדון בהשפעת מחזורי העסקים על שער החליפין, והסעיף השלישי יקשור בין שער החליפין הריאלי למדיניות המוניטרית. להתפתחות שער החליפין הריאלי השפעה רבה על הפעילות במשק. 1. שער החליפין הריאלי בטווח הארוך 1 מחקרים מלמדים שבטווח הארוך שער החליפין הריאלי הוא משתנה חסר מגמת זמן, החוזר בעקביות לממוצע. שער החליפין הריאלי מוגדר כיחס המחירים בין שני משקים כשהמחירים נמדדים במטבע אחיד. היחס בין רמת המחירים במשק לרמת המחירים בחו"ל לאורך זמן הוא אמנם תנודתי, אך חסר מגמה (תנודתי סביב ממוצע קבוע) מצב המוסבר בהשערת "חוק המחיר האחיד" בגרסתו החלשה : 2 שינוי חד-פעמי בשער החליפין הנומינלי בין שתי מדינות המתאפיינות ברמת המחירים קבועה יפתח פער ארביטרז' כלומר אפשרות להפיק רווח מרכישת מוצרים זולים מהמשק שהמטבע שלו נחלש ומכירתם במשק האחר; גידול הביקוש במשק שהמטבע שלו נחלש יגרור התייקרות יחסית של המוצרים עד לסגירת פער הארביטרז'; כך המחירים היחסיים (כלומר שער החליפין הריאלי) בין שתי המדינות יחזרו לרמותיהם הקודמות. השערת החוק החלש של המחיר האחיד נבחנה במחקרים רבים, וזכתה לאישוש באלה שהשתמשו בבסיסי נתונים ארוכים מאוד ובשערי חליפין בין מדינות מפותחות. כך, לדוגמה, בחנו (2004) Taylor Taylor & את שער החליפין הבילטרלי של ארה"ב ובריטניה לאורך 200 שנה, ומצאו שרמות המחירים היחסיות בשתי המדינות אינן מתבדרות. מחקרם בחן גם את התפתחות רמת המחירים בפנל רחב של מדינות לאורך תקופה קצרה יותר, 30 שנה, והמסקנה דומה: רמות המחירים מתואמות ואינן מתבדרות לאורך תקופת המדגם כולה. (אף שבנתונים השנתיים המ תאם קלוש.) מחקר אחר 3 מצא שחוק המחיר האחיד (היחסי) נוטה להתקיים במדינות שבהן הפתיחות לסחר בין- לאומי גבוהה יחסית, שיעור הצמיחה דומה לשיעורה בארה"ב, האינפלציה נמוכה, והתנודתיות מחקרים מלמדים שבטווח הארוך שער החליפין הריאלי הוא משתנה חסר מגמת זמן, החוזר בעקביות לממוצע. 1 שער החליפין הריאלי מוגדר כיחס בין המחיר של סל מוצרים במשק המקומי לבין מחירו של סל מוצרים זהה במדינות האחרות במונחי מטבע אחיד. ייסוף ריאלי בשער החליפין של ישראל משמעותו התייקרות של סל המוצרים בישראל, הנמדד במונחי שקלים, ביחס לסל מוצרים זהה במדינות אחרות, הנמדד במונחי מטבע זר ומתורגם למונחי שקלים על פי שער החליפין (הנומינלי). פיחות ריאלי משמעותו הוזלה של סל המוצרים בישראל ביחס למחירו במדינות אחרות. 2 לפי חוק המחיר האחיד בגרסתו החזקה רמות המחירים המוחלטות בשני המשקים, כשהם נמדדים במטבע אחיד, חוזרות בעקביות לממוצע הקבוע שלהן. לעומת זאת לפי גרסתו החלשה של החוק רמות המחירים המוחלטות בשני המשקים עשויות להישאר שונות בשל הבדלים ברמת המיסוי, בעלויות ההובלה וכו' ורק יחס המחירים בין המשקים (כשהם נמדדים במטבע אחיד) הוא שחוזר בעקביות לממוצע הקבוע שלו. 3 Alba, D.J. and H.D. Papell (2007). "The purchasing power parity and countries characteristics: Evidence from panel data testes", Journal of Development Economics 84,

200 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 של שער החליפין הנומינלי מתונה. לפיכך הוא נטה להתקיים במדינות אירופה ואמריקה הלטינית יותר מאשר במדינות אסיה ואפריקה. שער החליפין הריאלי של ישראל היה חסר מגמת פיחות או ייסוף בשלושת העשורים האחרונים, בהתאם להשערת חוק המחיר האחיד, אולם זאת תוך סטיות גדולות ומתמשכות מהממוצע ארוך הטווח (איור ז'-ב'- 1 ). הספרות הדגישה שסטיות בשערי החליפין הריאליים דועכות לאט מאוד, 4 תופעה אשר ערערה את האמון בקיומו של חוק המחיר האחיד אפילו בטווח הארוך. משקים המתאפיינים בצמיחה מהירה ומתמשכת עשויים לחרוג מחוק המחיר האחיד החלש, ולהתאפיין בייסוף ריאלי מתמשך. הסיבה לכך היא שחלק מהמוצרים והשירותים אינם נסחרים בסחר הבין-לאומי (שירותי ' -', = : משקים המתאפיינים בצמיחה מהירה ומתמשכת עשויים לחרוג מחוק המחיר האחיד החלש, ולהתאפיין בייסוף ריאלי מתמשך. דיור, חינוך וכו'): תהליך הייסוף נובע מגידול מהיר ומתמשך של פריון הענפים המייצרים מוצרים סחירים, שבעקבותיו גדל הביקוש לעובדים במגזר הסחיר ועולה השכר של כלל העובדים במשק; עליית השכר במשק מייקרת את עלויות הייצור בענפי המגזר הלא סחיר, שבהם לא השתפר הפריון, מוצריהם (שירותי דיור, חינוך וכו') מתייקרים ביחס לעולם, בעוד שמוצרים הנסחרים בין מדינות ומיובאים מחו"ל לא מתייקרים. תופעה כזאת התרחשה ביפן בשנות השבעים והשמונים. 5 סטייה מתמידה מחוק המחיר האחיד נגרמת אפוא עקב גידול חריג של פריון המגזר הסחיר ביחס לפריון המגזר הלא סחיר בהשוואה ליחס זה במדינות הסוחרות עם המשק. עלייה בפריון היחסי של המגזר הסחיר שאינה חורגת מזו שבמדינות האחרות הסוחרות עם המשק לא תגרור ייסוף. מרבית המחקרים שבחנו השערה זו מצאו לה תימוכין, 6 אך לא מעטים, בפרט מחקרי פנל, דחו אותה. 7 מקובל להניח שגידול מהיר של פריון המגזר הסחיר מתואם עם גידול מהיר של פריון המשק, וכן עם גידול התוצר לנפש אולם כפי שניתן לראות באיור ז'-ב'- 2, לא נמצא קשר חיובי בין עליית שער החליפין לעליית התוצר לנפש (בין 1980 ל ). 4 על פי (1996) Rogoff.K משך הזמן עד לדעיכת מחצית הסטייה הוא 3 עד 5 שנים. 5 ישנן מדינות שצמחו לאורך זמן ללא ייסוף ריאלי צ'ילה ומדינות דרום מזרח אסיה: תאילנד, מלזיה, הונג-קונג וסינגפור. מכאן שגם משקים המתאפיינים בצמיחה מהירה ומתמשכת עשויים לקיים את חוק המחיר האחיד היחסי; במיוחד אם צמיחתם מתבססת על גידול של מלאי ההון ולא של הפריון. 6 Tica, J. and I. Druzic (2006). "The Harrod-Balassa-Samuelson Effect: A survey of empirical evidence", Working paper 06-07/ לדוגמה: נמצא שגידול פרמננטי של פריון המגזר הסחיר לא גרר ייסוף פרמננטי אף באחת ממדינות ה- G7. Coresti, G., L. Dedola and S. Keduce (2006). "Productivity, external balance and exchange rates: Evidence on the transmission mechanism among G7 countries", NBER. 190

201 פרק ז': סוגיות מבניות במשק הישראלי 1.5% 1.0% 2-' -' , 1,2 0.5% 0.0% 0.0% 0.5% 1.0% 1.5% 2.0% 2.5% 3.0% 3.5% 4.0% -0.5% -1.0% -1.5% -2.0% -2.5% -3.0% -3.5% " (1., (2.. : בספרות על שער חליפין של שיווי משקל מוצגות מספר גישות, שאחת מהן מגדירה את השער של שיווי משקל ככזה המאזן את החשבון השוטף. תחילה בוחנים את הגירעון המבני בחשבון השוטף הגירעון הצפוי בניכוי השפעת מחזור העסקים. אם מתגלה גירעון מבני (או עודף מבני), אומדים את השינוי בשער החליפין הנדרש כדי לאפשר איפוס שלו. מודלים אלו משקפים את העובדה שגירעון גדול בחשבון השוטף גרם פעמים רבות לפיחות נומינלי חד במשקים שבהם שרר משטר של שער חליפין קבוע. פיחות זה, אם היה ריאלי (כלומר אם הוא לא לווה בעליית מחירים דומה), איזן את החשבון השוטף. 8 גישה אחרת בספרות אומדת את שער החליפין של שיווי משקל באמצעות אמידת הקשר שבין שער החליפין בפועל למשתנים כלכליים שיש יסוד תיאורטי להניח כי ישפיעו עליו. מחקר שנערך בקרן המטבע הבין-לאומית 9 בחן את התפתחות שער החליפין הריאלי בפועל ב- 48 מדינות מפותחות ומתעוררות במשך 25 שנה ומצא את הקשרים הבאים: בספרות על שער חליפין של שיווי משקל מוצגות מספר גישות, שאחת מהן מגדירה את השער של שיווי משקל ככזה המאזן את החשבון השוטף. 8 ייסוף מייקר את היבוא במונחי המטבע המקומי, ובכך מקטין את הכמות המיובאת. הייסוף מגדיל את רווחיות היצואנים, ובכך מגדיל את היצוא. 9 Ricci Antonio Luca, Milesi-Ferretti Gian Maria and Lee Jaewoo (2008). "Real Exchange Rates and Fundamentals: A Cross-Country Perspective", IMF working paper 08/

202 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 גידול הפריון היחסי של המגזר הסחיר בשיעור של 10% (ביחס לפריון המגזר הלא סחיר) גורר ייסוף של 2%. עלייה של 10% במדד תנאי הסחר (מחירי היצוא ביחס למחירי היבוא) גוררת ייסוף של.5.5% גידול עודף הנכסים של המשק מול חו"ל גורר ייסוף; צבירת נכסים בחו"ל בהיקף השווה לזה של היצוא גורר ייסוף של 4%. גידול של משקל הצריכה הציבורית בתוצר בנקודת אחוז גורר ייסוף של 3%. הסרת מכסים וחסמים לסחר בין-לאומי גוררת פיחות ריאלי. ממחקר שנערך בקרן המטבע הבין-לאומית נגזר ששער החליפין הריאלי של שיווי משקל בישראל יוסף במידה מתונה בלבד בעשור האחרון. המשק הישראלי עבר מגירעון מתמשך בחשבון השוטף בעבר לעודף בחשבון השוטף. ממחקר זה נגזר ששער החליפין הריאלי של שיווי משקל בישראל יוסף במידה מתונה בלבד בעשור האחרון, תקופה שבה היה ייסוף משמעותי (2006 עד 2014). משקל הצריכה הציבורית בתוצר (למעט היבוא הביטחוני) נותר ללא שינוי, גידולו של עודף הנכסים מול חו"ל מסביר ייסוף של 4%; פער הפריון יכול להסביר תוספת של כ- 2% (ואולי מעט יותר), 10 ואילו ההרעה במדד תנאי הסחר תרמה פיחות של כ- 2%. אומדן שער החליפין הריאלי הנגזר מהגורמים הכלכליים הבסיסיים של ישראל יציב למדי. אומדניהם של שערי החליפין הריאליים הנגזרים מגורמים כלכליים בסיסיים מניבים בדרך כלל אומדנים יציבים למדי של שערי החליפין בין מדינה מפותחת אחת לאחרת על פני זמן, שכן הפערים בקצב גידולו של הפריון היחסי בין מדינה מפותחת אחת לאחרת לרוב אינם גדולים, משקל הצריכה הציבורית בתוצר יציב לאורך זמן, ותנאי הסחר של מרבית המדינות המפותחות מושפעים במידה אחידה למדי מתנודות במחיר העולמי של חומרי אנרגיה וחומרי גלם אחרים (למעט מדינות מפותחות העתירות במשאבי טבע נורבגיה, צ'ילה, מקסיקו, אוסטרליה וקנדה). אמידת שער החליפין בפועל מלמדת שגורמים המגדילים את הגירעון בחשבון השוטף פועלים לפיחות, וגורמים המגדילים את העודף גורמים לייסוף; לפיכך גם שער החליפין של שיווי משקל המתבסס על אמידת שער החליפין בפועל (כמו במחקר האמור של קרן המטבע) נוטה לפעול לאיזון החשבון השוטף, ומכאן שאין סתירה בין מודלים האומדים את שער החליפין של שיווי משקל בהתבסס על התנהגותו בפועל למודלים האומדים את שער החליפין של שיווי משקל התואם איזון של החשבון השוטף בטווח הארוך. המשק הישראלי עבר מגירעון מתמשך בחשבון השוטף בעבר לעודף בחשבון השוטף. לישראל עודף בחשבון השוטף משנת 2003 ואילך ועודף משמעותי משנת 2005 עד היום (4.3 מיליארדי דולרים בממוצע שנתי). השיפור בחשבון השוטף נבע משינוי מבני בענפי היצוא של ישראל והתבססות היצוא על ענפי הטכנולוגיה העילית. משקלם של ענפי הטכנולוגיה העילית בסך היצוא הוכפל בתוך שני עשורים בלבד ( ). ההרכב הענפי של היצוא הישראלי הפך דומה לזה של המדינות המפותחות ביותר בעולם עתיר במוצרי אלקטרוניקה, תרופות, כלי טיס, שירותי תוכנה ושירותי מחקר ופיתוח. השינוי בהרכב הענפי נבע משילוב של מספר גורמים: עלייה של מספר שנות הלימוד וגידול ההון האנושי של המועסקים, חשיפת המשק ליבוא ממדינות עתירות עבודה ועוד. כתוצאה משינוי זה גדל התוצר הממוצע לעובד בענפי היצוא וגדל הפריון היחסי של המגזר הסחיר (ביחס לפריון המגזר שאינו סחיר). גידול הפריון הביא להקטנת הגירעון בחשבון השוטף, ובהמשך ליצירת עודף תהליך שצפוי להימשך (הודות לגילוי מאגרי הגז), ואולי גם להשפיע על שער החליפין הריאלי. להלן נבחן את התפתחות שער החליפין הריאלי במדינות שבהן היה עודף משמעותי ומתמשך בחשבון השוטף ובמדינות שבהן היה בו שיפור משמעותי ומתמשך. 10 בשנים 2006 עד 2014 גדל התוצר לשכיר בתעשייה ב- 12%, והתוצר למועסק בכלל המשק גדל ב- 7%. 192

203 פרק ז': סוגיות מבניות במשק הישראלי עודף גדול בחשבון השוטף נוטה להתמיד, וגורר בעקבותיו ייסוף מתון בלבד של שער החליפין הריאלי. לבחינת השפעתו של עודף גדול בחשבון השוטף נעזרנו בפנל נתונים רחב, הכולל נתונים על העודף בשנים 1980 עד חישבנו לכל מדינה את העודף הממוצע אחת לארבע שנים ( , וכו'): בכ- 20% מהמקרים העודף הממוצע הארבע-שנתי היה של 2.5 אחוזי תוצר או יותר עודף שהגדרנו כ'"עודף גדול". מעקב אחר התקופה העוקבת לאחר עודף גדול מגלה שב- 72% מהמקרים הוא נשמר (לוח ז'-ב'- 1 ; העודף הממוצע בארבע השנים העוקבות היה גבוה מ- 2.5 אחוזי תוצר.) רק ב- 28% ירד העודף אל מתחת לרף שהגדרנו. בין המדינות שבהן היו תקופות רבות של עודף גדול בחשבון השוטף בלטו מדינות עתירות במשאבי טבע (ערב הסעודית, קטר, כווית, איחוד האמירויות ועומן), מדינות מזרח אסיה הצומחות (יפן, סינגפור, הונג-קונג, טאיוון ומלזיה) ומספר מדינות בצפון-מערב אירופה (הולנד, שווייץ, גרמניה, אוסטריה ומדינות סקנדינביה). במדינות העתירות במשאבי טבע נשחק העודף בתקופה העוקבת, אך אין להסיק מהן על הצפוי בישראל, משום שלמדינות אלו עודפים גדולים במיוחד בחשבון השוטף, והן מושפעות מאוד מהתנודות במחירי הסחורות. במדינות שאינן עתירות משאבים נמצא שבתקופה העוקבת עודף גדול בחשבון השוטף נשמר ברוב המקרים (70%). העודף הממוצע בחשבון השוטף ירד בשיעור מתון יחסית (0.5 אחוז תוצר), ובשער החליפין הריאלי לא היה שינוי של ממש. 12 שינויים בסדר גודל דומה נמצאו בתת-מדגם של המדינות המתועשות (למעט נורבגיה, עתירת הנפט והגז) שלהן מאפיינים דומים יותר לישראל ולגביהן היו נתונים על שער החליפין. בבדיקה נוספת איתרנו את כל המדינות המתועשות שבהן העודף בחשבון השוטף גדל משמעותית במהלך שלושת העשורים האחרונים; רק בשתיים מבין 11 המדינות שאיתרנו גידול העודף לווה בייסוף (לוח ז'-ב'- 2 ). עודף גדול בחשבון השוטף נוטה להתמיד, וגורר בעקבותיו ייסוף מתון בלבד של שער החליפין הריאלי. לוח ז'-ב'- 1 התפתחות החשבון השוטף ושער החליפין בעקבות אפיזודות של עודף גדול בחשבון השוטף 1980, 1 עד 2011 חשבון שוטף, באחוזי תוצר שער החליפין הריאלי שינוי העודף העודף עודף גדול בתקופה מספר אירועי העוקבת בתקופה בתקופה בנקודות השינוי בין העודף (אחוזים) אפס העוקבת אחוז התקופות המדינות כל המדינות עתירות משאבים שאינן עתירות משאבים מזרח אסיה OECD למעט נורבגיה 1 יפן ודרום קוריאה נכללות הן במדינות ארגון ה- OECD והן במדינות מזרח אסיה. שער החליפין של קרן המטבע מול שותפות הסחר. המקור: קרן המטבע הבין-לאומית ועיבודי בנק ישראל. 11 הקובץ כלל 150 מדינות, אך על חלק מהן חסרו נתוני החשבון השוטף לחלק מהשנים. שיעור הכיסוי הוא 88%. 12 נתוני שער חליפין עוקבים היו רק ל- 53 מתוך 82 האפיזודות. 193

204 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 השפעתם של הכוחות הפועלים לאיזון החשבון השוטף במקרים שבהם יש גירעון גדול בחשבון השוטף ברורה הרבה יותר מאשר במקרים של עודף גדול בחשבון השוטף. השפעתם של הכוחות הפועלים לאיזון החשבון השוטף במקרים שבהם יש גירעון גדול בחשבון השוטף ברורה הרבה יותר מאשר במקרים של עודף גדול בחשבון השוטף. נעזרנו בפנל הנתונים וחישבנו לכל מדינה את הגירעון הממוצע בקבוצות של ארבע שנים ( , וכו'): "גירעון גדול" הגדרנו כגירעון ממוצע ארבע-שנתי של 4.0 אחוזי תוצר או יותר, ועקבנו אחריו. בתקופה העוקבת הגירעון בחשבון השוטף היה נמוך משמעותית (בממוצע ב- 3.3 אחוזי תוצר. ב- 44% מהמקרים "הגירעון הגדול" לא התמיד, והגירעון בתקופה העוקבת היה נמוך מ- 4 אחוזי תוצר. "גירעון גדול" גרר פיחות של 7.7% בממוצע, בשליש מהמקרים "גירעון גדול" גרר פיחות חד של למעלה מ- 10%. גירעון גדול בחשבון השוטף נוטה להצטמצם כעבור זמן קצר יחסית, בלוויית פיחות משמעותי בשער החליפין הריאלי. עודף גדול בחשבון השוטף מתמיד יותר, וגורר ייסוף מתון בלבד בשער החליפין הריאלי. השוני בין השפעתו של גירעון בחשבון השוטף על שער החליפין להשפעת עודף נובע מהקושי לגייס מקורות למימון החוב החיצוני, ההולך וגדל במצב של גירעון: בעלי החוב הזרים דורשים פרמיית סיכון, ההולכת וגדלה עם הגידול בחוב; כשגובר החשש של המשקיעים הזרים לאפשרות של אי פירעון החוב הם ימשכו את כספם מהמשק וימירו אותו למטבע חוץ; ההמרה תביא לפיחות, ובמקרים מסוימים אף לפיחות חד ולערעור היציבות הכלכלית. עודף בחשבון השוטף וצבירת רכוש בחו"ל אינם גוררים התפתחות כזאת, ולכן העודף יכול להימשך תקופה ארוכה בטרם יביא לייסוף משמעותי. הייסוף עשוי להידחות עד אשר זרם ההכנסות מריבית ודיווידנד הנובע מהנכסים שנצברו בחו"ל יגבר, והיקפו יהפוך משמעותי. לוח ז'-ב'- 2 התפתחות שער החליפין באפיזודות של עלייה משמעותית של העודף בחשבון השוטף 1 שיעור השינוי השנתי ביצוא בתקופה הנחקרת (אחוזים) הייסוף בשער החליפין הריאלי בין התקופות (אחוזים, ממוצע) החשבון השוטף בתקופה המאוחרת (אחוזי תוצר) החשבון השוטף בתקופה המוקדמת (אחוזי תוצר) גידול העודף בין התקופות (נקודות אחוז) התקופה הנחקרת אוסטריה בלגיה קנדה צ'ילה דנמרק פינלנד גרמניה אירלנד נורווגיה שוודיה שווייץ ממוצע 11 המדינות ישראל 1 התקופות המוקדמת והמאוחרת הן שמונה השנים הראשונות והאחרונות בתקופת הנחקרת, בהתאמה. השינוי בשער החליפין הריאלי הוא השינוי בשער הממוצע בתקופה המאוחרת לעומת ממוצע התקופה המוקדמת. עלייה מציינת ייסוף. 2 גידול היצוא בשנים 1995 עד המקור: קרן המטבע הבין-לאומית ועיבודי בנק ישראל. 194

205 פרק ז': סוגיות מבניות במשק הישראלי בסיכום, שער החליפין של מרבית המדינות נמצא יציב וחסר מגמה בטווח הארוך (סטציונרי), בהתאם לצפוי על פי חוק המחיר האחיד החלש. שער החליפין הריאלי של מרבית המדינות המפותחות נמצא חסר מגמה בטווח הארוך. הגורם הבסיסי המרכזי המשפיע על שער החליפין בטווח הארוך הוא הפריון היחסי של המגזר הסחיר ביחס לפריון של המגזר הלא סחיר ביחס לפריון היחסי בשותפות הסחר: במרבית המשקים שצמחו בקצב איטי במיוחד היה פיחות ריאלי (ונצואלה, בוליביה ופרגוואי); ואילו משקים שצמחו בקצב מהיר לרוב לא התאפיינו בייסוף ריאלי (מלזיה וצ'ילה). אי-סימטריה דומה נמצאה גם בהשפעת הגירעון בחשבון השוטף: גירעון גדול גורר פיחות ריאלי משמעותי, ואילו עודף גדול איננו גורר בהכרח ייסוף. שער החליפין הריאלי של ישראל התפתח ללא מגמה בשני העשורים האחרונים, ואת התנודות בו בתקופה זו ניתן לייחס בעיקר למחזורי העסקים ולגורמים חולפים. הגידול המהיר של פריון היחסי בישראל (הפריון של המגזר הסחיר בישראל ביחס לפריון המגזר שאינו סחיר) ביחס לפיריון היחסי במדינות אחרות וגידול העודף בחשבון השוטף אמנם היו גורם בסיסי לייסוף שער החליפין, אך לא היה בהם כדי לגרום למגמת ייסוף ולסטייה מחוק המחיר האחיד החלש. בסיכום, שער החליפין של מרבית המדינות נמצא יציב וחסר מגמה בטווח הארוך (סטציונרי), בהתאם לצפוי על פי חוק המחיר האחיד החלש. 2. שער החליפין הריאלי בעת מחזורי עסקים נמצא מ תאם בין רמת שער החליפין הריאלי של ישראל לבין מחזור העסקים בישראל ביחס למחזור העסקים בארה"ב: ייסוף בתקופות גאות יחסית ופיחות בעתות שפל יחסי. בשני העשורים האחרונים קצב הצמיחה של התוצר לנפש בישראל היה דומה לזה של ארה"ב; ואולם בין השנים 1995 ו צמח התוצר לנפש בישראל בקצב איטי יותר מאשר בארה"ב, ואילו בשנים 2004 עד 2014 הוא צמח בקצב מהיר יותר מאשר בארה"ב. 13 בשנים שבהן רמת התוצר לנפש הייתה בשפל ביחס לארה"ב ( ) שער החליפין הריאלי של ישראל היה מפוחת ביחס לממוצע ארוך הטווח שלו, ובשנים שבהן מחזור העסקים בישראל ביחס לארה"ב היה בשיאו ( ו ) שער החליפין של השקל היה מיוסף יחסית לממוצע ארוך הטווח שלו. אמידה סטטיסטית מלמדת שעלייה של אחוז אחד בתוצר לנפש של ישראל ביחס לזה של ארה"ב מתואמת עם ייסוף של כ- 1.2 אחוזים בשער החליפין הריאלי של ישראל. כפי שנראה גמישות זו איננה חריגה בהשוואה למדינות מפותחות אחרות שבהן תנועות ההון חופשיות. שער החליפין הריאלי של מדינות OECD רגיש למחזור העסקים, וגמישותו כיום גבוהה בהרבה מאשר בעבר. גמישות שער החליפין הריאלי של מדינות OECD ביחס לתוצר לנפש היחסי היא יחידתית: צמיחת התוצר לנפש באחוז אחד מעבר לצמיחה בארה"ב מתואמת עם ייסוף של אחוז אחד בשער החליפין הריאלי (1990 עד 2011, במונחי.(PPP גמישות זו גדלה עם הזמן: בתקופת המדגם, שכללה את שנות השמונים (1980 עד 2011), היא נאמדה ב- 0.3% בלבד, ואילו בתקופה שהחלה בשנת ( עד 2011) נאמדה גמישות גבוהה מיחידתית 1.2%. במדינות שאינן חברות בארגון הגמישות של שער החליפין הריאלי למחזור העסקים מתונה יותר: 0.30% בתקופה 1980 עד 2011, ו- 0.41% בתקופה שהחלה בשנת העלייה בגמישות שער החליפין הריאלי למחזור העסקים מושפעת מן הפתיחות הגוברת לתנועות הון: במדינות הפתוחות לתנועות נמצא מ תאם בין רמת שער החליפין הריאלי של ישראל לבין מחזור העסקים בישראל ביחס למחזור העסקים בארה"ב: ייסוף בתקופות גאות יחסית ופיחות בעתות שפל יחסי. שער החליפין הריאלי של מדינות OECD רגיש למחזור העסקים, וגמישותו כיום גבוהה בהרבה מאשר בעבר. 13 התוצר לנפש של ישראל גדל משנת 1995 עד היום במצטבר ב- 3.5% מעבר לזה של ארה"ב (פער של 0.17% בקצב גידולו השנתי). בשנים 1995 עד 2004 נסוג התוצר לנפש של ישראל ב- 11% ביחס לארה"ב, ובשנים 2004 עד 2014 הוא גדל ב- 16.5% מעבר לזה של ארה"ב. 195

206 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 גמישותו הגוברת של שער החליפין הריאלי למחזור העסקים נובעת מהפתיחות הגוברת לתנועות הון. בישראל גאות במחזורי העסקים לא מלווה תמיד בייסוף ריאלי בו-זמני. רגישות היבוא והיצוא של ישראל לשינוי בשער החליפין הריאלי אינה גדולה. הון הייתה גמישות זו גבוהה יותר מאשר במדינות האחרות, 14 גמישות זו גדלה במקביל לגידול בפתיחות לתנועות הון. גמישותו הגוברת של שער החליפין הריאלי למחזור העסקים נובעת מהפתיחות הגוברת לתנועות הון. גאות של הביקוש המקומי במשק הפתוח לתנועות הון ולסחר תביא לעלייה ביבוא (גירעון בחשבון השוטף), וכן להתייקרותם של המוצרים שלא ניתן לייבאם (ייסוף ריאלי). עודף היבוא ימומן באמצעות הלוואות מהעולם, ללא עלייה של ממש בריבית הריאלית המקומית; הגאות בביקוש והגישה הנוחה לאשראי זר ישתקפו בהתייקרות המוצרים הלא סחירים, שהיצעם מוגבל. לעומת זאת במשק הסגור לתנועות הון (שאינו יכול ללוות מחו"ל) עודפי הביקוש יגררו עלייה של הריבית הריאלית המקומית, וזו תפעל למיתון הביקוש למוצרים סחירים ולא סחירים גם יחד; עליית הריבית וריסון הביקוש ימתנו את התייקרות המוצרים הלא סחירים. סיכומו של דבר התרחבות תנועות ההון בעולם מגדילה את גמישות שער החליפין הריאלי למחזור העסקים. בישראל גאות במחזורי העסקים לא מלווה תמיד בייסוף ריאלי בו-זמני. תקופת גל העלייה ממדינות חבר העמים לוותה בייסוף מתון, יחסית לעוצמת הגאות במחזור העסקים: גל העלייה גרר גידול ניכר של הביקוש להשקעה, שפירושו גידול של הגירעון בחשבון השוטף (הגירעון זהה לעודף ההשקעה על החיסכון) ועודף ביקוש למטבע חוץ. המחסור במטבע חוץ מנע ייסוף משמעותי יותר של שער החליפין, משום שבאותה תקופה ישראל לא הייתה פתוחה לתנועות הון. הייסוף התגבר דווקא בסיום מחזור העסקים; אז ירד שיעור ההשקעה, והואט שיעור גידולו של התוצר. גאות נוספת הייתה בשנים , על רקע אופוריה שסחפה את המשקיעים בארה"ב בכל הנוגע לעתיד ענפי הטכנולוגיה העילית בכלל והחברות הקשורות לאינטרנט בפרט ('בועת הדוט-קום'). הגאות הביאה לגידול ההשקעות הזרות בענפי העילית בישראל, לגאות בפעילות ולייסוף ריאלי, אך אלו לא נבעו משיפור של ממש בכושר הייצור של המשק (גידול של פריון המגזר הסחיר), אלא מציפיות לגידול עתידי של הפריון. קריסת 'בועת הדוט-קום' בארה"ב והתפרצות האינתיפאדה בסוף שנת 2000 גררו מיתון חמור, שנמשך עד תחילת שער החליפין פוחת בשיעור ניכר במהלך מחזור העסקים הזה, אך תגובתו באה בפיגור רב אחר התפתחות המחזור: הפיחות החד התרחש רק שנתיים לאחר שקצב הצמיחה של המשק צנח, והתפוגג רק חמש שנים תמימות לאחר שקצב הצמיחה של המשק שב והתאושש (במהלך 2004). התפוגגות הפיחות במקביל לתחילת האטה בארה"ב (בשנת 2008) תומכת בהשערה שמחזור העסקים היחסי הוא הגורם המשפיע על שער החליפין הריאלי. ייתכן שהתמדת הפיחות נבעה גם מתהליך הליברליזציה שהתרחש אז, אשר הקל על ישראלים להשקיע בחו"ל (גידול של הביקוש למטבע חוץ). רגישות היבוא והיצוא של ישראל לשינוי בשער החליפין הריאלי אינה גדולה. הפיחות הריאלי המשמעותי שהיה במהלך השנים 2001 עד 2004 לא גרר האטה חריגה בקצב גידולו של היבוא: במהלך השנים 1999 עד 2005 גדלו היבוא והתוצר בשיעורים דומים (ריאלית). גם הייסוף המשמעותי שהיה בשנים 2007 עד 2010 לא גרר גידול חריג של היבוא: בשנים 2005 עד 2012 גדלו היבוא והתוצר בשיעורים דומים (ריאלית). מכאן ניתן ללמוד שלתנודות בשער החליפין יכולת מוגבלת להטות את הביקוש המקומי מהשוק המקומי לחו"ל. אשר ליצוא התפתחותו מתואמת עם התפתחות שער החליפין הריאלי. קצב גידולו של היצוא בשנים 1997 עד 2007 היה מהיר בהרבה מזה של התוצר של ישראל; זאת על רקע פיחות ריאלי 14 החלוקה מתבססת על מדד הפתיחות לתנועות הון של,Chinn-Ito המבוסס על נתוני קרן המטבע. Chinn, M. and H. Ito (2006) "What Matters for Financial Development? Capital Controls, Institutions and interactions", Journal of development economics.81,

207 פרק ז': סוגיות מבניות במשק הישראלי משמעותי בשער החליפין, אך גם על רקע גידול מהיר של הסחר העולמי. מאז ועד היום הואט קצב גידולו של היצוא והשתווה לזה של התוצר. זאת על רקע הייסוף שהיה בשנים 2007 עד 2010 לוח ז'-ב'- 3 התפתחות שער החליפין הריאלי, היבוא, היצוא, הצריכה וההשקעה ביחס לתוצר בישראל ההשקעה הצריכה היבוא שער החליפין משקלות היבוא, היצוא, הצריכה וההשקעה בתוצר, במחירים קבועים של שנת המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. היצוא והאטה בקצב הגידול של הסחר העולמי. אמידת גמישויותיהם של היצוא והיבוא לתוצר, לסחר העולמי (כל המשתנים במחירים קבועים) ולשער החליפין הריאלי העלתה שלאחרון השפעה מתונה על היצוא: פיחות של 10% מגדיל את היצוא ב- 2% כעבור שנה (ובהמשך השפעתו דועכת). לשער החליפין הריאלי לא נמצאה השפעה מובהקת (בו-זמנית) על היבוא. אומדנים בסדר גודל דומה נתקבלו באמידות גמישות המחיר קצרת הטווח ביחס ליצוא וליבוא במדינות ה- G7. 15 המסקנה: השפעת ההכנסה היא ההשפעה הדומיננטית הן על היבוא של ישראל והן על היצוא שלה: ההכנסה המקומית (הנובעת בעיקר מהתוצר של ישראל) מכתיבה את היבוא, וההכנסה העולמית (השקולה לתוצר עולמי) מכתיבה את היצוא. לשינוי בשער החליפין השפעות תחלופה והכנסה על היבוא. השפעות אלו פועלות באותו כיוון, אך השפעתן המשותפת אינה גדולה. השפעת התחלופה: ייסוף מוזיל את מחירי היבוא, ובכך מעודד החלפה של צריכת מוצרים מייצור מקומי במוצרים דומים שיוצרו בחו"ל. נציין שהשפעת התחלופה פועלת בעיקר בענפים שבהם יש תחרות ישירה בין מוצרי יבוא למוצרים מייצור מקומי (תעשיית המזון, שירותי נופש, תחבורה בין-לאומית ועוד); למרבית מוצרי הצריכה וההשקעה המיובאים אין ייצור מקומי מתחרה. כמו כן היבוא המתחרה לענפי השירותים (שירותים עסקיים ופיננסיים, מסחר, תקשורת וכו') נמוך למדי. 16 ההתמחות של המשק בייצור מוצרים מסוימים אף מקטינה את השפעת התחלופה. השפעת ההכנסה: במשק הישראלי, שבו ערך היצוא וערך היבוא דומים, שינוי בשער החליפין הריאלי לא ישפיע על סך ההכנסה הלאומית השוטפת. ייסוף אמנם מוזיל את מחיר היבוא ומותיר בידי הצרכן המקומי הכנסה פנויה גבוהה יותר, אך כנגד זאת הוא גורר ירידה בהכנסה הפנויה של אנשי מגזר היצוא עובדים ובעלי ההון. לייסוף השפעה נוספת הגדלת ערך הרכוש של הציבור, רכוש שרובו מקומי (רווחי הון במונחי מטבע חוץ) אולם מגמת צבירת הנכסים של ישראלים בחו"ל מצמצמת השפעה זו בהדרגה. 17 לשינוי בשער החליפין השפעות תחלופה והכנסה על היבוא. השפעות אלו פועלות באותו כיוון, אך השפעתן המשותפת אינה גדולה. 15 גמישויות אלה נעו בתחום של 0 עד 0.2- ליבוא, 0.1- עד 0.5- ליצוא (סחורות ושירותים, כמותי); הגמישויות לטווח ארוך היו גבוהות יותר: 0.1- עד 0.9- ליבוא ו עד 1.6- ליצוא. Hooper, P., K. johanson and J. Marquez (1998). "Trade elasticities for G-7 countries", International Finance Discussion Papers. 16 חלק גדול מהיבוא הוא של מוצרי השקעה. יבוא זה רגיש מאוד למחזור העסקים. לא כן יבוא של חומרי אנרגיה ושירותים. 17 היקף הנכסים נטו של הישראלים בחו"ל הוא 10% מסך הנכסים נטו של הציבור עדיין נמוך בהשוואה למשקל היבוא בצריכה הפרטית והציבורית; לכן פיחות ריאלי שוחק את ערך הרכוש הציבור במונחי צריכה. 197

208 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 ענפי היצוא המרכזיים של ישראל (תוכנה, אלקטרוניקה ותרופות) מתאפיינים בפריון גבוה, בהון אנושי גבוה ובמומחיות רבה. ענפי היצוא המרכזיים של ישראל (תוכנה, אלקטרוניקה ותרופות) מתאפיינים בפריון גבוה, בהון אנושי גבוה ובמומחיות רבה. פיחות ריאלי מגדיל את רווחיות היצוא ופועל להגדלתו, אך תהליך ההתאמה צפוי להיות איטי יחסית, משום שענפי היצוא זקוקים לעובדים בעלי השכלה גבוהה ולידע ספציפי, הנרכש בזמן עבודתם בפירמה. 18 לאחר שנוצרו משרות אלו, הפירמות והעובדים לא ימהרו לוותר עליהן בתגובה לייסוף בשער החליפין (הון אנושי שקוע). ההתמחות של ענפי היצוא ותהליכי הפיתוח והייצור הממושכים מתיישבים עם הממצא שלשער החליפין השפעה מתונה יחסית על היקף היצוא. השפעת שער החליפין גדולה יותר על היקף היצוא של הענפים המסורתיים ועל הפעילות במגזר הסחיר המתחרה בתחליפי היבוא: בענפים אלו שיעור הרווחיות נמוך, ולכן ייסוף זמני עלול להביא לסגירת קווי ייצור ולפיטורי עובדים. בסיכום: השפעת שער החליפין על היצוא גדולה יותר מאשר על היבוא, אך לרוב השפעות אלו אינן גדולות במיוחד; גאות במחזור העסקים של המשק המקומי גוררת לרוב ייסוף משמעותי בשער החליפין הריאלי; אירועים של ייסוף משמעותי ומהיר בשער החליפין עשויים לגרור נזק מתמשך למגזר הסחיר, ובפרט לענפים הסחירים המסורתיים ועתירי העבודה. הבעייתיות של ייצוב מחזור העסקים בולטת בתקופות של האטה הנובעת מפגיעה בפעילות במשק העולמי. בספרות ניטש ויכוח באשר לפונקציית התגובה הרצויה של הבנק המרכזי במשק קטן ופתוח. 3. המדיניות המוניטרית ושער החליפין הריאלי הבעייתיות של ייצוב מחזור העסקים בולטת בתקופות של האטה הנובעת מפגיעה בפעילות במשק העולמי. בעת כזאת ענפי היצוא סופגים פגיעה כפולה ירידה ישירה בביקוש העולמי וייסוף ריאלי, הנובע מתנועות ההון אל המשק. הפגיעה בענפי היצוא איננה מחויבת המציאות, משום שלמשק גורמי ייצור לא מנוצלים, שיכולים לשמש ליצוא אם מחירו לא יועלה. מנקודת המבט של המשק המקומי אין אפוא צורך בייסוף, משום שהמשק אינו נהנה מתעסוקה מלאה אלא רק מגאות יחסית לעולם השרוי במיתון. ייסוף יגרור את המשק בכיוון האטה העולמית. כדי להקהות את הפגיעה בענפי היצוא ולמנוע מיתון ניתן לנקוט צעדי מדיניות פיסקליים לעידוד ענפי היצוא, 19 או להפעיל מדיניות מוניטרית מרחיבה, הפועלת על כלל ענפי המשק. אפשרות נוספת שעולה על הפרק היא להפעיל מדיניות מוניטרית הממוקדת בעידוד של ענפי היצוא ושל ייצור תחליפי היבוא. מדיניות כזאת תשאף למתן את השפעת הייסוף הריאלי ולמנוע צמצום של פעילות היצוא עד אשר יחלוף המיתון העולמי. השפעת המדיניות המוניטרית על שער החליפין הריאלי (ועל שיעור הריבית הריאלית) אפקטיבית בעיקר בזמן הקצר, ופוחתת בטווח הארוך יותר. 20 בספרות ניטש ויכוח באשר לפונקציית התגובה הרצויה של הבנק המרכזי במשק קטן ופתוח. 21 Ball וכלכלנים אחרים 22 סברו שפונקציית התגובה המיטבית של הבנק המרכזי כוללת ייצוב של התנודות בשער החליפין הריאלי, אולם הגישה הדומיננטית גורסת שעל המדיניות המוניטרית 18 יואב פרידמן (2013), "עובדי טכנולוגיות המידע: עובדים, שכר והתמודדות עם זעזועים." חטיבת המחקר אבל לרוב שינויים פיסקליים אינם גמישים ומהירים במידה שתספיק להתמודדות עם מחזורי עסקים. 20 ע' ברנדר וס' ריבון (2014) "השפעתן של המדיניות הפיסקלית והמוניטארית בישראל". חטיבת המחקר, Ball, L. (1999). "Policy Rules for open economies", in B.J. Taylor (ed.). Monetary policy rules, University of Chicago press. 22 Obstfeld, M. and R. Kenneth (1995). "The mirage of fixed Exchange rates." Journal of Economic Perspectives, 9, Gali, J. and T. Monacelli (2005). "Monetary policy and exchange rate volatility in a small open economy", review of economic studies, 72,

209 פרק ז': סוגיות מבניות במשק הישראלי להגיב אך ורק לסטיות מיעד האינפלציה ולפער התוצר 23 (הפער בין רמת האבטלה בפועל לרמת האבטלה הטבעית), כי בדרך זו המדיניות מגיבה לתנודות בשער החליפין בהתאם להשפעתם על יעדי המדיניות. תגובה נוספת וישירה לתנודות בשער החליפין לא תועיל לייצוב המחירים והתוצר שני יעדי המדיניות הבלעדיים של הבנק המרכזי; כאמור, גישה זו אינה מייחסת חשיבות להרכב התוצר. 24 חוסר ההסכמה הקיף גם את ההתייחסות לתוצאות האמידה האמפירית: Ball אמד פונקציית תגובה הכוללת את שני יעדי המדיניות המקובלים האינפלציה ופער התוצר ואת שער החליפין הריאלי (בפיגור ובו-זמנית), ומצא שהבנק המרכזי מפחית את הריבית בתגובה לייסוף ריאלי. 25 Svnesson אמד פונקציית תגובה דומה ומצא שייסוף ריאלי גורר הפחתת ריבית זמנית בלבד: הריבית יורדת למשך תקופה אחת ושבה ועולה בתקופה הבאה. מחקר מאוחר יותר 26 מצא שפונקציית התגובה של הבנקים המרכזיים של בריטניה נורבגיה ושבדיה לא כללה את שער החליפין הריאלי, בעוד שזו של קנדה, אוסטרליה וניו-זילנד כללה אותו; ואולם גם בשלוש המדינות האחרונות השפעת שער החליפין הריאלי התפוגגה בעשור האחרון, ובמקביל התחזקה השפעת הציפיות לאינפלציה בעתיד על הריבית שקבעו שלושת הבנקים המרכזיים. אשר לישראל, נמצא שפונקציית התגובה של בנק ישראל כוללת את שער החליפין הריאלי דבר המעיד על רצון לייצב את שער החליפין הריאלי ואת הרכב התוצר. פונקציית תגובה דומה נמצאה גם לבנק המרכזי של שוויץ. בסיכום, למדיניות מוניטרית החותרת להגן על המגזר הסחיר יש בסיס בתיאוריה הכלכלית. ואולם הגישה הדומיננטית להתנהגות הבנקים המרכזיים והתיאוריה הכלכלית (עדיין) אינן מייחסות להרכב התוצר חשיבות רבה, ואינן כוללות את שער החליפין הריאלי בפונקציית התגובה. 24 Taylor, B. J. (2001). "The role of exchange rate in monetary policy rules", The American economic review, 91, Svensson, L. (2000). "Open-Economy inflation targeting" Journal of international economics, 50, Sgherri, S. (2008). "Explicit and implicit targets in open economies", Applied economics, 40,

210

211 פרק ח' סוגיות במדיניות הרווחה* בהשוואה בין-לאומית של הרווחה, ישראל בולטת לטובה במדדי המקרו של התעסוקה ובמדדי בריאות אחדים. עם חולשותיה הבולטות נמנות שעות עבודה מרובות, רמות גבוהות של תחולת עוני ושל פערים חברתיים, והישגים נמוכים בתחום החינוך. הוועדה למלחמה בעוני והוועדה המייעצת לחיזוק מערכת הבריאות הציבורית הגישו השנה את המלצותיהן. א ילו יושמו היה צורך להקצות להן משאבים, אם באמצעות קיצוץ בהוצאות אחרות ואם באמצעות העלאתו של משקל ההוצאה הציבורית בתוצר והגדלת ההכנסות בהתאם לכך. הכנסתם הפנויה של רוב משקי הבית בישראל התרחבה מאז 2004 בשיעור דומה. בקרב בעלי ההכנסה הנמוכה נבעה ההתרחבות בעיקר מגידול בהיצע העבודה, ובקרב בעלי ההכנסה הגבוהה בעיקר מהפחתה במיסוי הישיר. אי-השוויון בין משקי הבית לפי ההכנסה הכלכלית יורד בשנים האחרונות, עקב הגידול בשיעור התעסוקה. אי-השוויון לפי ההכנסה הפנויה לנפש תקנית גבוה הן בהשוואה למדינות אחרות והן בהשוואה לרמתו בתחילת העשור הקודם משום שהתערבות הממשלה בהתחלקות ההכנסות נמוכה יחסית ומשום שמשקי הבית העניים כוללים נפשות רבות. בעשור האחרון נערכה הפחתה חדה בשיעורי מס ההכנסה בשעה שהמס העקיף נותר בסך הכול ללא שינוי. לכן מערכת המס כיום פחות פרוגרסיבית מכפי שהייתה בתחילת העשור הקודם. הסיוע בדיור, לרבות השיכון הציבורי, הצטמצמו מאוד במרוצת השנים. הסיוע נמוך בהשוואה בין-לאומית אף כי נטל ההוצאה על דיור גבוה. יש לדאוג למלאי הולם של דירות בשיכון הציבורי לאוכלוסיות בעלות כושר השתכרות נמוך במיוחד. * על פי סקר הוצאות המשפחה לשנת 2013, שיעורי העוני ואי-השוויון ירדו בשנה זו בשיעור ניכר, והחישוב התבסס על גידול חריג בשיעור התעסוקה 9.6%. אולם על פי סקר כוח האדם עמד גידול זה על 2.6% בלבד. הלמ"ס בוחנת את שיעור התעסוקה לפי סקר כוח האדם. יתר על כן, עד כה לא נרשמו בין שני הסקרים הבדלים משמעותיים בשינויים בשיעור התעסוקה. לבסוף, גם נתונים מנהליים על מספר השכירים במשק מעידים כי התעסוקה גדלה בשיעור דומה לזה שמדווח סקר כוח האדם. בשל חוסר הבהירות בנוגע לנתונים ולממצאים, פרק ח' השנה אינו דן באופן ספציפי בהתפתחויות שחלו בתחומים אלה ב

212 בנק ישראל, דין וחשבון מדדי רווחה והמדיניות החברתית סעיף זה מתאר את מצב הרווחה בישראל יחסית לשאר המדינות ב- OECD לפי כמה מדדים מרכזיים. הדיון בוחן את התפוקות בתחומי ההכנסה וחלוקתה, התעסוקה, והשירותים הציבוריים ואת התשומות, כלומר את המדיניות החברתית. יש לציין שלא תמיד יש קשר סיבתי כלשהו בין המדיניות לתוצרים, ולעתים יש ביניהם רק קשר עקיף. כל הנתונים בסעיף, לרבות הנתונים על ישראל, לקוחים ממאגרי הנתונים של ה- OECD. א. התוצר, התעסוקה וחלוקת ההכנסות התוצר לנפש בישראל היה ב נמוך בכ- 14% מהממוצע הפשוט של מדינות ה- OECD. שיעור התעסוקה בישראל בקרב גילי העבודה העיקריים גבוה מעט מהממוצע ב- OECD. מדינת ישראל מתמרצת יציאה לעבודה אך משקיעה מעט במדיניות פעילה בשוק העבודה. התוצר: התוצר לנפש והתוצר לשעת עבודה (הפריון) בישראל 1 היו ב נמוכים בכ- 14% מהממוצע הפשוט של מדינות ה- OECD, והפער בפריון העבודה לא הצטמצם מאז שנות השבעים של המאה הקודמת. התוצר לעובד דומה לממוצע ב- OECD מכיוון שמספרן הממוצע של שעות העבודה בישראל גבוה ב- 10% מהמספר הממוצע ב- OECD. החלק שבני (גילי העבודה העיקריים) מהווים באוכלוסייה נמצא בתחתית הדירוג, וזהו אחד הגורמים המרכזיים לכך שמיקומו הבין-לאומי של התוצר לנפש נמוך ממיקומו של התוצר לעובד. התעסוקה: שיעור התעסוקה בישראל בקרב גילי העבודה העיקריים גבוה מעט מהממוצע ב- OECD, ובשנים האחרונות גם שיעור האבטלה נמוך יותר. כמו כן ישראל מתאפיינת בשיעור נמוך יחסית של פרטים שאוחזים במשרה חלקית 2 שלא מרצון. את התעסוקה מתמרצת המדיניות לגבי ההוצאה הציבורית והמיסוי. בפירוט, מבחינת התמהיל של ההוצאה הציבורית, ישראל מאופיינת בשיעור נמוך במיוחד של תשלומי העברה : 3 משקלם בתוצר נמוך בכ- 7 נקודות אחוז מהממוצע במדינות המפותחות. מבחינת תמהיל המס ישראל מאופיינת בשיעורים גבוהים של מיסוי עקיף ובשיעורים נמוכים של מיסוי ישיר, והיחס ביניהם הוא הגבוה ב- OECD (0.91 לעומת ממוצע של 0.66 ב- OECD, לפי נתוני 2013). שיעוריהם הנמוכים של המיסוי הישיר 4 ושל תשלומי ההעברה יוצרים תמריץ רב לצאת לעבודה, 5 והיציאה לעבודה מצ דה יכולה, בטווח הבינוני, לחלץ משקי בית מעוני או לפחות להפחית את תלותם בקצבאות. תמריצים אלה ועמם פתיחת המכללות והעלייה ברמת ההשכלה של כוח העבודה הובילו את ישראל להישגים, והדבר ניכר מכך ששיעורי ההשתתפות והתעסוקה עלו מאוד בעשור האחרון. ההצלחה אינה ניכרת רק בהשוואה לעבר אלא גם בהשוואה ליתר החברות ב- OECD. גם כאשר מפלחים את הנתונים על פי רמת השכלה, מוצאים כי ישראל צמצמה בעשור האחרון את הפערים בשיעורי התעסוקה וההשתתפות, אם כי את האחרון היא צמצמה במידה פחות משמעותית. השינוי בשיעור התעסוקה התבטא בשינוי בהתפלגות של משקי הבית לפי מספר המועסקים : 6 מ עד 2012 עלה שיעור משקי הבית שיש בהם שני מפרנסים או יותר מ- 46% ל- 52%, ושיעור משקי הבית שאין בהם כל מפרנס ירד מ- 14% ל- 9%. לפי עקרון השקילות של כוח הקנייה parity).(ppp, purchasing power 1 פחות מ- 30 שעות בשבוע. 2 3 תשלומי העברה קצבאות שהמוסד לביטוח לאומי משלם לקשישים, לבעלי הכנסות נמוכות, או למי שמצבו הבריאותי, המשפחתי והתעסוקתי אינו מאפשר לו להשתכר באופן מספק. המיסוי הישיר נמוך במיוחד בקרב העובדים המשתכרים שכר ממוצע או פחות ממנו. כן ניתנות הטבות מס לנשים. 4 הממשלה גם אימצה יעדים כמותיים הן לשיעורי התעסוקה הכלליים, והן לשיעורים בקרב אוכלוסיות מסוימות. 5 משקי בית שראשיהם בני 25 64, כלומר בגילי העבודה העיקריים

213 פרק ח': סוגיות במדיניות הרווחה 1-' ,OECD- 1 : (2013) (2013) (2013) 68 (2013) 72 (2013) (2012) (2011) 13 (2011) (2012) " (2012) " (2012) - " 6 9 (2012) (2012) (2012) 1,000- (2012) (2011) 50 - (2011) (2011) (2011) ( ) (2011) 13 (2011) (2011) 15 24,2011) ( 29 (2012) 16 (2011) 15 (2012) 13 ( 2011) 13 (2014) OECD- 1., (34 25 ),OECD-. OECD : 203

214 בנק ישראל, דין וחשבון 2014 ישראל קרובה לממוצע של ה- OECD מבחינת אי-השוויון בהכנסה הכלכלית למשקי בית. ישראל חריגה במדדי אי-השוויון והעוני המושתתים על ההכנסה הפנויה של משק בית לנפש תקנית. אולם חרף העובדה שבישראל ננקטת מדיניות שמתמרצת יציאה לעבודה, ההשקעה הציבורית במדיניות פעילה בשוק העבודה נמוכה יחסית כ- 0.2% מהתוצר, בהשוואה לממוצע של 0.6% במדינות ה- OECD. 7 זהו אחד הגורמים לכך שיש עובדים הסובלים ממחסור בכישורים הנחוצים לשוק העבודה, 8 והדבר מתבטא בפריון ובשכר נמוכים, בפרט בקרב חלק מהעובדים שהצטרפו לשוק ונמנים עם האוכלוסיות המאופיינות בשיעור תעסוקה נמוך. מתוך המועסקים במשרה מלאה שיעור גבוה יחסית משתכרים שכר נמוך מתחת לשני שלישים משכרו החציוני של עובד במשרה מלאה ולכן יציאה לעבודה אינה מבטיחה היחלצות מעוני. 9 אי-השוויון והעוני: ישראל קרובה לממוצע של ה- OECD מבחינת התפלגותה של ההכנסה הכלכלית למשקי בית, 10 ולכן שיעור העוני לפני התערבות הממשלה נמצא במרכז ההתפלגות של שיעורי העוני ב- OECD. אף על פי כן, התפלגות השכר בישראל אינה שוויונית: ישראל מדורגת גבוה מבחינת היחס בין האחוזונים השונים של השכר ברוטו. 11 אולם במדינות ה- OECD אי-השוויון בשכר מסביר רק 16% מהשונות באי-השוויון הכלכלי בין משקי הבית. כדי למצוא אילו גורמים יכולים להסביר את יתר השונות, בחנו במודל רב-משתני 12 את אי-השוויון הכלכלי לפי מדד ג'יני, ומצאנו כי המקדם של שיעור התעסוקה יציב ונע בין 0.5- ל מכך ניתן להסיק כי הגידול שחל בישראל מ בשיעור התעסוקה צמצם את אי-השוויון הכלכלי בכ- 3.2 נקודות, והדבר שקול לירידה הכוללת שחלה באי-השוויון בהכנסות הכלכליות. אף כי שיעור העוני לפני התערבות הממשלה נמצא במרכז ההתפלגות של שיעורי העוני ב- OECD, ישראל חריגה במדדי אי-השוויון והעוני המושתתים על ההכנסה הפנויה של משק בית לנפש תקנית, 13 וזאת בשל ההתערבות הנמוכה יחסית של הממשלה בהתחלקות ההכנסות באמצעות מס ההכנסה ותשלומי ההעברה. 14 כלומר למדיניות שתמכה בגידול בשיעור התעסוקה התלוותה התרחבות בפערים החברתיים הנמדדים, לפחות בטווח הבינוני. ערכיהם הגבוהים של המדדים לעוני ולאי-השוויון הובילו את שר הרווחה הקודם להקים ועדה ציבורית לבחינת הנושא הוועדה למלחמה בעוני בישראל (ועדת אלאלוף). הוועדה הגישה לשר דוח שבמרכזו ניצב יעד: לצמצם את תחולת העוני בעשר נקודות אחוז תוך עשר שנים (כדי להגיע לשיעור העוני הממוצע במדינות ה- OECD ) ולהקטין את אי-השוויון. המלצותיה העיקריות של הוועדה כוללות: להגדיל את הקצבאות ולהצמידן לשיעור קבוע מקו העוני (נציין כי מהמלצה זו הסתייגו יו"ר הוועדה והנציגים של בנק ישראל, ראש הממשלה, ומשרדי האוצר והכלכלה); 7 בהערכה נכללו 6 קטגוריות, כולן חלק ממדיניות פעילה בשוק העבודה: שירותי תעסוקה ציבוריים; הכשרה; תמריצי תעסוקה, ביניהם מענק עבודה (מס הכנסה שלילי); שיקום, הגנה ותמיכה בתעסוקה בקרב בעלי מוגבלויות; יצירת מקומות עבודה; תמריצים לחברות הזנק. לא נכללו: תמיכות והבטחת הכנסה מחוץ לתעסוקה, לרבות קצבאות אבטלה. לדוגמה, באוכלוסייה החרדית יש מחסור ניכר בלימודי ליבה, ולחלק מהאוכלוסייה הערבית חסר ידע בעברית. 8 דיון נרחב בנוֹמך השכר ובשכר המינימום מופיע בפרק ה' סך ההכנסה של משק הבית לפני תשלומי העברה ומסים ישירים. ה בין שזהו היחס בין האחוזון ה- 90 לאחוזון ה- 10, בין האחוזון ה- 90 לאחוזון ה- 50, או בין האחוזון ה- 50 לאחוזון 12 המשתנים שנכללו במודל: התוצר לנפש, שכר הברוטו באחוזון ה- 90 ביחס לשכר הברוטו באחוזון ה- 50 (היציב מבין היחסים), חלקו של כוח העבודה באוכלוסייה, שיעור התעסוקה הכולל, ושיעור התמורה לעבודה; טיב ההסבר של הרגרסיה הגיע ל- 58%. בדקנו גם את השפעותיהם של יחס התלות של אוכלוסיית הקשישים, הישגיהם של התלמידים במבחני פיז"ה, ומשקל הממשלה בתוצר. אולם הוספתם לא הייתה משמעותית בהינתן המשתנים האחרים. 13 ההכנסה הפנויה של משק בית לנפש תקנית ההכנסה הכלכלית ועוד תשלומי ההעברה פחות המסים הישירים, לאחר ת קנוּן לנפש תקנית על פי סולם השקילות של ה- OECD. 14 דיון מפורט בנושא מופיע בדוח בנק ישראל לשנת 2013, פרק ח'. 204

215 פרק ח': סוגיות במדיניות הרווחה להגדיל את ההיצע של הדיור הציבורי ואת הסיוע בשכר דירה; להגדיל את כושר ההשתכרות של העובדים העניים על ידי הרחבת מענקי העבודה, הרחבת היקף המשרה, והגברת האכיפה של חוקי העבודה; להגדיל את ההיצע של מעונות היום; להרחיב את הסבסוד בתחום הבריאות; ולחזק את התקצוב הדיפרנציאלי בחינוך (הקצאת משאבים לפי הרקע החברתי-כלכלי), בפרט לגיל הרך. לפי האומדנים, עלות ההמלצות תגיע לכ- 8 6 מיליארדי ש"ח לשנה בחמש השנים הקרובות. הממשלה לא קיבלה את ההמלצות. ב. השירותים החברתיים בהשוואה ליתר החברות ב- OECD ישראל ממעטת בהוצאה ציבורית לצרכים אזרחיים, וכל מדדי ההוצאה נמצאים מתחת לחציון של ה- OECD (איור ח'- 1, החלק התחתון). ללא ההוצאות על הביטחון והריבית ממשלת ישראל מוציאה יותר רק משלוש מדינות: קוריאה הדרומית, מקסיקו וצ'ילה. להלן נסקור את תמונת המצב בתחומים העיקריים של השירותים החברתיים. תחום החינוך: ההוצאה הלאומית לחינוך ביחס לתוצר ירדה מתחילת העשור הקודם בנקודת אחוז (הממוצע ב לעומת הממוצע ב ). ההוצאה הציבורית לתלמיד ולסטודנט ביחס לתוצר לנפש נמוכה יחסית לממוצע ב- OECD : אמנם הנתונים הבין-לאומיים העדכניים ביותר הנתונים על מראים כי סך ההוצאה הציבורית לחינוך דמה לממוצע ב- OECD (4.7% מהתוצר), אולם שיעור הילדים באוכלוסייה הישראלית גבוה ב- 50%. ההשקעה הציבורית הנמוכה בתלמיד מתבטאת בכיתות צפופות מהממוצע, בשכר מורים נמוך, 16 ובמימון ציבורי מצומצם של לימודים אקדמיים. לפי נתוני הלמ"ס ועיבודי בנק ישראל, ההוצאה הציבורית לתלמיד ביחס לתוצר לנפש ירדה מ- 23% בתחילת העשור הקודם ל- 21.6% בשנת 2011, אולם מאז ועד 2014 היא שבה ועלתה ל- 23%, תוך גידול ריאלי מצטבר של כ- 18%. גידול זה מצמצם חלק מהפער בין ישראל לממוצע ב- OECD, בהנחה שיתר החברות בארגון לא שינו את היחס מ במונחי שנות לימוד של בני ישראל נמנית עם המדינות המובילות ב- OECD, ומבחינת איכות האוניברסיטאות היא ממוקמת במרכז ההתפלגות. 17 אולם ההישגים אינם גבוהים: ממוצע הציונים אינו גבוה, ויש בין התלמידים שונוּת גבוהה שמקורה ברקע החברתי-כלכלי, לרבות שונות בין יהודים וערבים. מבחני פיז"ה מראים כי בישראל יש הרבה תלמידים חלשים ומעט תלמידים חזקים, בשעה שביתר החברות ב- OECD הציונים מתפלגים באופן סימטרי פחות או יותר (איור ח'- 2 ). מאחר שרמת ההישגים נמוכה במיוחד בקרב ערבים ואוכלוסיות בעלות רקע חברתי-כלכלי חלש, 18 משרד החינוך הציע השנה לתקצב את שעות הלימוד בשיטה פרוגרסיבית מעט יותר מזו שהייתה נהוגה עד כה. אולם יישום ההצעה נדחה בשל פירוק הממשלה. תחום הבריאות: בהשוואה למדינות ה- OECD ישראל בולטת לטובה בכמה אינדיקטורים מרכזיים בתחום הבריאות: תמותת התינוקות לאלף לידות נמוכה יחסית, תוחלת החיים גבוהה, יש שיעור נמוך של נפטרים בטווח הגילים שבין 0 ל- 69 (טווח הגילים של מוות בר-מניעה), וכן,(2014) OECD.Education at a Glance נתוני פיז"ה מראים כי בשנת 2012 עמד שכר המורים בישראל על 89% מהתוצר לנפש, בשעה שהממוצע בקרב יתר החברות ב- OECD עמד על 123%. 17 המדד לאיכות האוניברסיטאות נקבע על ידי שקלול של (1) טיב האוניברסיטאות הציון הכולל הממוצע של האוניברסיטאות לשנת,2013 על פי,Times Higher Education World University Rankings (2) גודלן הממוצע של האוניברסיטאות ביחס לאוכלוסיית המדינה, (3) מספר האוניברסיטאות ביחס לאוכלוסייה. 18 בישראל יש שיעור נמוך במיוחד של תלמידים שבאים מרקע חברתי-כלכלי חלש ומקבלים ציונים גבוהים במבחני פיז"ה. לדוגמה, ישראל מגיעה למקום ה- 5 מבין 34 החברות ב- OECD מבחינת היחס בין סיכוייו של תלמיד מרקע חברתי-כלכלי חלש להגיע להישגים שאינם נמוכים לבין סיכוייו של תלמיד מרקע חזק להגיע להישגים כאלה. בהשוואה ליתר החברות ב- OECD ישראל ממעטת בהוצאה ציבורית לצרכים אזרחיים. ההוצאה הציבורית לתלמיד ביחס לתוצר לנפש ירדה מ- 23% בתחילת העשור הקודם ל- 21.6% בשנת 2011, אולם מאז ועד 2014 היא שבה ועלתה ל- 23%. מבחני פיז"ה מראים כי בישראל יש הרבה תלמידים חלשים ומעט תלמידים חזקים. בהשוואה למדינות ה- OECD ישראל בולטת לטובה בכמה אינדיקטורים מרכזיים בתחום הבריאות. 205

216 בנק ישראל, דין וחשבון ', OECD-, " OECD " : ההשקעה הציבורית בתשתיות של בתי החולים הציבוריים נמוכה בהשוואה ליתר המדינות ב- OECD, וריאלית היא לא גדלה בין 1995 ל שיעור גבוה של פרטים שמדווחים כי מצבם הבריאותי שפיר. 19 מנגד, ההשקעה הציבורית בתשתיות של בתי החולים הציבוריים נמוכה בהשוואה ליתר המדינות ב- OECD, וריאלית היא לא גדלה בין 1995 ל ; כתוצאה מכך יש בבתי החולים הציבוריים מעט הון פיזי. 20 השקעת החסר מתבטאת בכך שישראל מפגרת אחרי הממוצע של ה- OECD בכמה מדדים לאיכות שירותי הבריאות. לשם המחשה, מספר המיטות לאלף איש עומד על שני שלישים מהממוצע ב- OECD, ושיעור התפוסה שלהן גבוה בכ- 25% ; בישראל יש (9) 2.5 מכשירי (CT) MRI למיליון תושבים, וב- OECD 13 (24) בממוצע. נוסף לכך יש בישראל מספר נמוך של אחיות ורופאים צעירים, 21 ושביעות הרצון הסובייקטיבית ממערכת הבריאות באזור המגורים מגיעה למקום ה- 28 מבין 34 החברות ב- OECD. ההוצאה הציבורית המצומצמת על חינוך ובריאות תורמת לכך שבתחומים אלה היחס בין ההוצאה הפרטית לציבורית גבוה בהשוואה בין-לאומית (איור ח'- 1, החלק התחתון). דברים אלה חלים בפרט על תחום הבריאות, היות שהנתח שהמימון הפרטי תופס בהוצאה הלאומית לבריאות עלה בשנים האחרונות. קשייה הכלכליים של מערכת הבריאות הציבורית 22 הובילו את הממשלה להקים ועדה ציבורית הוועדה המייעצת לחיזוק מערכת הבריאות הציבורית (ועדת גרמן). אולם יישום המלצתה העיקרית לחזק את הרפואה הציבורית על ידי תוספת תקציב של מיליארד שקלים לשנה נדחה עקב פירוק הממשלה. 19 נוסף למערכת הבריאות יש עוד גורמים שמשפיעים על מדדים אלו, ביניהם הרגלי שתייה, עישון וספורט, מזג האוויר, ותורשה. 20 הרחבה על ההשקעה בהון הפיזי של מערכת הבריאות הציבורית מופיעה בתוך: בנק ישראל (2015), ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים מס' ההתמקדות בצעירים נועדה להאיר את מצב הרפואה בעתיד, והיא מלמדת על קצב ההכשרה של הרופאים בישראל. 22 הרחבה על מצבה של מערכת הבריאות הציבורית מופיעה בתוך: בנק ישראל (2014, 2015), ההתפתחויות הכלכליות בחודשים האחרונים מס' 137 ו